Obraz7

158 XIX. Terytorialna organizacja (ustrój) państwa

krok do organizacji międzynarodowych, w których związki między; państwami sąjeszcze luźniejsze.

215.    Zacznijmy od państwa unitarnego, jednolitego. Państwo jednolite nie musi być państwem scentralizowanym, a tym bardziej autorytarnym. Unitamość oznacza wyłącznie to, że żaden z obszarów państwa posiadający własną administrację nie jest wyposażony w atrybut suwerenności. W państwie unitarnym mogą się jednak zdarzać sytuacje, gdy jakiś obszar lub obszary dysponują autonomią. Tak na przykład było z Polską w okresie międzywojennym. Była ona, tak jak i obecnie, państwem unitarnym. Ale, przypomnijmy, w odróżnieniu od sytuacji współczesnej pewien jej obszar - województwo śląskie - miał autonomię. Na terenie Śląska działał parlament (Sejm Śląski) dysponujący, w granicach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, kompetencjami ustawodawczymi. Autonomię tę nadała mu ustawa konstytucyjna z 1920 roku, zawierająca statut autonomiczny województwa.

216.    Wyjaśnienia wymaga słowo „autonomia”, a także sama istota tej instytucji ustrojowej. Autonomia oznacza przede wszystkim możność stanowienia norm dla siebie samego. Granice autonomii w ramach państwa wyznacza z reguły jego konstytucja. Ustanowione normy podlegają wykonaniu. Stąd też jednostki autonomiczne dysponują odpowiednimi organami egzekutywy - radami zarządzającymi, rządami itp. Organem wykonawczym autonomii śląskiej i Sejmu Śląskiego była Śląska Rada Wojewódzka składająca się z wojewody, wicewojewody i pięciu członków wybieranych przez Sejm Śląski. Od autonomii należy odróżnić samorząd, o którym będzie mowa dalej.

Warto jednak zauważyć, że pojęcie „autonomia” znajduje także szersze zastosowanie. O autonomii w państwie mówi się, na przykład, w związku z położeniem prawnym Kościołów i związków zawodowych lub wyższych uczelni. Każda z tych instytucji, choć z różnych powodów i w różnym zakresie, korzysta ze swobody tworzenia norm wewnętrznych, kształtowania struktur organizacyjnych i powoływania osób na stanowiska kierownicze. Autonomia zapewnia im względną niezależność wobec władz państwowych i innych władz publicznych, na przykład samorządu terytorialne-| go. Rozwiązanie takie ma zapewniać w państwie demokratycznym iwobodę wyznawania i praktykowania religii (Kościoły) oraz wolność nauki i nauczania (szkoły wyższe).

217. Istnienie zatem państwa jako organizmu unitarnego nie przeczy możliwości pojawienia się na jego obszarze tworów autonomicznych i samorządowych. Państwa unitarne mogą przybierać mniej lub bardziej scentralizowaną postać. Są państwa bardzo scentralizowane, w których nie istnieje ani autonomia, ani samorząd. Są także państwa unitarne, w których występują zarówno autonomia, jak i samorząd. Państwem unitarnym o znacznym stopniu centralizacji jest na przykład Francja. Na poziomie gmin (jest ich wiele tysięcy) istnieje w tym kraju samorząd. Zakres uprawnień władz gminnych - rady i mera - jest stosunkowo niewielki. Od pewnego jednak czasu obserwuje się we Francji tendencję do umocnienia samorządu terytorialnego, do powoływania ponadgminnych władz samorządowych: na terenie departamentów - odpowiedników polskich województw (jest ich ponad 100) — oraz regionów. Region to jednostka podziału terytorialnego, ustanowiona w latach osiemdziesiątych jako rezultat procesu decentralizacji.

Decentralizacja, którą w czasach współczesnych dosyć powszechnie uważa się za rozwiązanie korzystne z punktu widzenia realizacji praw obywatelskich, sprawności funkcjonowania organów władzy publicznej i kosztów jej utrzymania, nie zawsze jest przyjmowana celowo; w państwach o niskim stopniu zorganizowania nie zawsze bywa zamierzona. Jest po prostu efektem nieskuteczności działania władz ogólnopaństwowych. W dziejach państwowości europejskiej (XVI-XX wiek) obserwowano raczej tendencję ku centralizacji władzy publicznej. Ukształtowanie państwa z silnym rządem kontrolującym z centrali wszystkie przejawy funkcjonowania urzędów i instytucji publicznych, a nawet prywatnych (np. przedsiębiorstw) w kraju uważano na ogół za sukces procesów modernizacyjnych. Tendencja przeciwna, ku decentralizacji, zarysowała się stosunkowo niedawno. Zorientowano się przy tym, że decentralizacja nie musi oznaczać osłabienia pozycji organów kierowniczych państwa w strukturze władzy, a służy uelastycznieniu, demokratyzacji i potanieniu jej funkcjonowania.