Scan 120303 0001

112 Rozdział VI. Ustrój administracji państwowej

Centralne organy administracji rządowej w okresie przemian ustrojowych państwa, [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000; E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001.

§ 29. Administracja naczelna

I. Uwagi wstępne

Zasadniczy zarys kształtu administracji w Polsce - w tym administracji centralnej - wyznaczają przepisy Konstytucji. Znajdujące się tam ogólne założenia organizacyjne wraz z zasadami funkcjonowania centralnego aparatu administracyjnego i jego poszczególnych ogniw uszczegóławiają ustawy ustrojowe, w szczególności zaś ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437) oraz ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.).

W myśl uregulowań art. 10 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą- Prezydent Rzeczypospolitej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą - sądy i trybunały. Krąg podmiotów rzeczywiście sprawujących władzę wykonawczą w kraju jest oczywiście szerszy aniżeli ten wskazany w Konstytucji, tradycyjne też określany jest pojęciem organów centralnych. Cechą organów centralnych jest to, że ich kompetencje sięgają obszaru całego kraju, przy czym nie stanową kategorii jednolitej, lecz przedstawiają układ złożony. Tak więc wśród nich możemy wyróżnić:

1)    organy naczelne,

2)    pozostałe organy centralne, funkcjonujące często pod zbiorczą nazwą urzędów

centralnych.

Pod pojęciem organów naczelnych należy rozumieć organy centralne, znajdujące się na szczycie hierarchii i niepodlegające innym organom administracyjnym, a więc zajmujące pozycję nadrzędną. Organy naczelne charakteryzuje także sposób powołania, dokonywany bezpośrednio przez Prezydenta RP lub po uprzednim wyborze przez Sejm. W grupie organów naczelnych szczególne miejsce zajmuje Prezydent RP. Natomiast przez pozostałe organy centralne należy rozumieć organy obejmujące swym zasięgiem obszar całego kraju, podlegające jednak nadzorowi zwierzchniemu organów naczelnych. Organy centralne ulegają częstym przeobrażeniom, dlatego też ich liczba jak i skład jest zmienna, w przeciwieństwie do organów naczelnych (M. Chmaj, G. Herc, Centralne organy administracji, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, red. M. Chmaj, Warszawa 2004, s. 119).

Podział na centralne i naczelne organy nie posiada obecnie podstaw w przepisach Konstytucji. Jest podziałem mającym swe źródło głównie w doktrynie i niektórych ustawach zwykłych. Wcześniejsze wydzielenie naczelnych organów administracji państwowej pochodzi z Konstytucji PRL z 1952 r. Już jednak w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1 992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) pojęcie naczelnego organu administracji państwowej nie było już używane. Należy podkreślić, że konstytucyjne określenie organów naczelnych było istotnym kryterium ich wydzielenia ale nie jedynym. Za ich wydzieleniem przemawiała także ich szczególna rola, są one bowiem węzłowymi ogniwami w systemie całej administracji państwowej, zajmującymi nadrzędną pozycję wobec innych organów.

Do organów naczelnych - w ujęciu strukturalnym i funkcjonalnym - ustawy zaliczają Radę Ministrów i organy wchodzące w jej skład. I chociaż nie ma wśród nich Prezydenta RP, to w literaturze bywa on zaliczany do tej kategorii organów.

Zdaniem J. Bocia na gruncie obowiązującego prawa uzyskujemy cztery określenia naczelnych organów, z których każde brane oddzielnie jest równie poprawne:

1)    naczelne organy administracji rządowej to te spośród organów administracji publicznej, które są powoływane przez Prezydenta bezpośrednio czy też po uprzednim wyborze przez Sejm;

2)    naczelnymi organami administracji państwowej są organy zwierzchnie wobec pozostałych organów (i innych podmiotów organizacyjnych państwa) w strukturze administracji rządowej;

3)    naczelnymi organami administracji państwowej są organy powoływane przez Prezydenta czy Sejm, i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa;

4)    naczelnymi organami administracji państwowej są organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa (J. Boć, Administracja państwowa, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 135).

II. Prezydent

Przywrócenie instytucji Prezydenta nowelą konstytucyjną z 7.4.1989 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 101) było z jednej strony symbolem nadchodzącej demokratyzacji systemu, z drugiej zaś, miało w zamyśle pomysłodawców gwarantować status quo odchodzącym elitom władzy. Jednak szybko zmieniająca się polityczna rzeczywistość przyczyniła się w ciągu niespełna kilku lat do poważnej ewolucji nowej instytucji, by ostatecznie mogła ona znaleźć należne jej miejsce w Konstytucji z 2.4.1997 r.

Zasadniczo na pozy cj ę ustrój ową Prezydenta RP wpływaj ą d wa artykuły Konsty-tucji, tj. art. 10 i 126. W arb 10 Prezydent zaliczony został do organów władzy wykonawczej, opartej o zasadę dualizmu, czyli odrębnego funkcjonowania Prezydenta oraz Rządu z Premierem na czele. Z kolei art. 126 określa Prezydenta mianem najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, będącego gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwającym nad przestrzeganiem Konstytucji, stojącym