1
Zamówienia publiczne
w prawie Wspólnot Europejskich
Zagadnienia wstępne
Spodziewane członkostwo Polski w Unii Europejskiej pociąga za sobą liczne konsekwencje
natury politycznej, ekonomicznej, prawnej i społecznej. Rynek zamówień publicznych,
którego podstawy prawne są przedmiotem niniejszego opracowania, stwarza w obliczu
członkostwa w Unii Europejskiej możliwości rozwoju i rozszerzenia działalności polskich
podmiotów gospodarczych. Postanowienia Układu Europejskiego (tworzącego
stowarzyszenie między Polską, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami
Członkowskimi) przynajmniej w teoretyczny sposób otworzyły dla nich wspólnotowy rynek
zamówień publicznych. Wraz z członkostwem powyższa sytuacja powinna ulec znacznemu
polepszeniu. Celem niniejszego opracowania jest zwięzłe przedstawienie najważniejszych
aspektów teoretycznych i praktycznych związanych z zamówieniami publicznymi w prawie
Wspólnot Europejskich.
Rynek zamówień publicznych we Wspólnotach Europejskich
Współpraca w ramach rynku wewnętrznego daleko wychodzi poza fundamentalne zasady
swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Dla ich realizacji wspólnotowy
prawodawca przyjął w formie rozporządzeń i dyrektyw szereg szczególnych reguł. Ponadto,
dla zapewnienia skuteczności działania rynku wewnętrznego niezbędna była harmonizacja i
niekiedy ujednolicanie prawa państw członkowskich w rozmaitych dziedzinach prawa.
Jednym z istotnych elementów składowych rynku wewnętrznego jest sektor zamówień
publicznych. Jest rzeczą godną odnotowania, że wspólnotowe instytucje oraz państwa
członkowskie dopiero w latach siedemdziesiątych przystąpiły do prac legislacyjnych w tym
zakresie. Co więcej, odmiennie niż w przypadku wielu dziedzin prawa wspólnotowego,
traktaty założycielskie (w tym przede wszystkim Traktat o utworzeniu Wspólnoty
Europejskiej) nie przewidywały żadnych postanowień wyraz
nie regulujących kwestię
zamówień publicznych. W istocie więc dopiero praktyczna realizacja założeń rynku
wewnętrznego spowodowała potrzebę uregulowania tej kwestii na płaszczyz
nie
wspólnotowej.
W chwili obecnej do najważniejszych aktów prawnych w przedmiotowym zakresie należy
zaliczyć:
" dyrektywę Rady 92/50/EEC z 18/06/1992 r. o koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na usługi (z póz
niejszymi zmianami),
" dyrektywę Rady 93/36/EEC z 14/06/1993 r. o koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na dostawy (z póz
niejszymi zmianami),
" dyrektywę Rady 93/37/EEC z 14/06/1993 r. o koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na roboty budowlane (z póz
niejszymi zmianami),
" dyrektywę Rady 93/38/EEC z 14/06/1993 r. koordynującą procedury zlecania zamówień
przez jednostki działające w sektorze gospodarki wodnej, energetyki, transportu i
komunikacji (z póz
niejszymi zmianami),
" dyrektywę Rady 89/665/EEC z 21 grudnia 1989 r. koordynującą przepisy i regulacje
administracyjne, dotyczące stosowania procedur odwoławczych w udzielaniu zamówień
publicznych na dostawy i roboty budowlane,
" dyrektywę Rady 92/13/EEC z 25 lutego 1992 r. koordynującą przepisy i regulacje
administracyjne dotyczące stosowania zasad Wspólnoty w zakresie procedur udzielania
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
2
zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki,
transportu i telekomunikacji.
Wprawie WE pierwotnie przyjęto koncepcję odrębnej regulacji dla każdego z sektorów
zamówień publicznych. Wobec licznych podobieństw rozwiązań zastosowanych do tzw.
sektorów klasycznych (tj. zamówień na usługi, dostawy i roboty budowlane) zmiany prawa
wspólnotowego zaproponowane przez Komisję Europejską w 2000 r prowadzić mają m.in.
do zawarcia rozwiązań dla tego sektora w jednej dyrektywie (tak jak jest to w przypadku
procedur odwoławczych). Ze względu na specyfikę sektora użyteczności publicznej,
zamówienia w tym zakresie podlegają uregulowaniom w odrębnych aktach prawnych
(zarówno w kwestii procedur przyznawania zamówień, jak i procedur odwoławczych).
W praktyce, mimo, iż upływa blisko trzydzieści lat od przyjęcia pierwszych dyrektyw w tym
zakresie, rynek zamówień publicznych pozostaje jedną z najsłabiej rozwiniętych gałęzi rynku
wewnętrznego. Zasadniczych barier nie stanowią dotychczasowe ramy prawne stworzone na
podstawie wskazanych dyrektyw Rady, ich zakres wydaje się bowiem wystarczający dla
harmonizacji prawa państw członkowskich Unii. Znaczącym problemem pozostaje natomiast
kwestia wdrażania powyższych przepisów w życie. Pierwsze komplikacje pojawiają się już w
zakresie włączania postanowień dyrektyw do krajowych porządków prawnych. Dyrektywa,
zgodnie z postanowieniami art. 249 TWE, jest skierowana do państw członkowskich i
wiążąca tylko co do celu jaki ma być osiągnięty. Innymi słowy wymaga od państw
członkowskich Unii Europejskiej wydania aktów prawnych wdrażających jej postanowienia do
prawa krajowego. Jak pokazuje praktyka wiele państw albo w ogóle nie implementowało we
wskazanym czasie dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, bądz
też implementacja
miała charakter fragmentaryczny. Inną kategorią zaistniałych problemów jest praktyczne
stosowanie włączonych do prawa krajowego postanowień wspólnotowego prawa zamówień
publicznych. Kontrowersje dotyczyły w szczególności interpretacji różnych pojęć istotnych
dla realizacji założeń dyrektyw, np. pojęcia zamawiający, umowa na zamówienie publiczne,
czy też robota budowlana. Analiza praktyki wskazuje również na zbyt częste stosowanie przy
przyznawaniu zamówień procedur negocjacyjnych, wadliwe formułowanie ogłoszeń o
zamówieniach, jak również zbyt częste korzystanie z procedur przyspieszonych. Barierą dla
realizacji założeń rynku wewnętrznego w zakresie zamówień publicznych są także
stosowane kryteria kwalifikacji oraz wyboru wykonawców spośród zgłaszających się
oferentów. Wszystkie powyższe problemy należy, zdaniem Komisji Europejskiej, stopniowo
redukować, tak by zasady rynku wewnętrznego mogły być urzeczywistnione także w bardzo
istotnym sektorze zamówień publicznych. W praktyce bowiem śladowa ilość zamówień
przypada dla podmiotów z innych państw, niż to, w którym zamówienie jest ogłaszane. Bez
wątpienia jest to stan wysoce niezadowalający.
Procedury przyznawania zamówień publicznych - zarys stanu prawnego
Wspólnotowe uregulowania w zakresie zamówień publicznych nie mają charakteru
kompleksowej i pełnej regulacji. Należy podkreślić, iż celem podjęcia stosownych
instrumentów prawnych na płaszczyz
nie europejskiej nie było całościowe uregulowanie
procedur przyznawania zamówień, lecz jedynie stworzenie pewnego wspólnego mianownika
(harmonizacji prawa państw członkowskich). Wymienione powyżej dyrektywy Rady, swoim
zakresem obejmują wybrany wycinek zagadnień dotyczących przyznawania zamówień oraz
procedur odwoławczych i znajdują zastosowanie do określonych rodzajów zamówień.
Ponadto, zapewniają państwom członkowskim pewną swobodę w procesie wdrażania do
prawa krajowego (jest to szczególnie widoczne w przypadku procedur odwoławczych). W
zakresie nie uregulowanym postanowieniami prawa wspólnotowego właściwe są
odpowiednie przepisy prawa krajowego każdego z państw członkowskich.
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
3
Do jakich kategorii zamówień znajdują zastosowanie przepisy prawa
wspólnotowego ?
Na wstępie należy określić jaki jest zakres przedmiotowy dyrektyw, czyli do jakich kategorii
zamówień znajdują one zastosowanie.
Dyrektywa 92/50/EEC reguluje kwestię procedury udzielania zamówień w zakresie usług. Jej
postanowienia znajdują zastosowanie w odniesieniu do następujących kategorii usług:
" usługi konserwacyjne i naprawcze,
" usługi transportu lądowego (w tym samochodów opancerzonych oraz usługi posłańców),
" usługi przewozu lotniczego (pasażerów i towarów, za wyjątkiem poczty), transport poczty
drogą lotniczą i lądową (za wyjątkiem usług transportu kolejowego),
" usługi telekomunikacyjne (za wyjątkiem m.in. usług telefonicznych, teleksowych,
radiotelefonicznych),
" usługi finansowe (w tym ubezpieczeniowe, bankowe i inwestycyjne (za wyjątkiem usług
związanych z emisją, nabyciem, sprzedażą i transferem papierów wartościowych oraz
usług świadczonych przez bank centralny)),
" usługi informatyczne,
" usługi badawczo-rozwojowe (za wyjątkiem usług innych niż te, których wyniki stanowią
wyłącznie własność zamawiającego w celu prowadzenia jego własnej działalności, pod
warunkiem, że usługi te są w całości opłacane przez zamawiającego),
" usługi w dziedzinie księgowości, rachunkowości, kontroli finansowej oraz prowadzenia
ksiąg rachunkowych,
" usługi polegające na badaniu rynku i opinii publicznej,
" usługi konsultacyjne w zakresie zarządzania (za wyjątkiem usług arbitrażowych),
" usługi architektoniczne i inżynieryjne (oraz związane z nimi usługi konsultacji naukowych,
technicznych),
" usługi związane z reklamą,
" usługi w zakresie utrzymania, sprzątania i administrowania budynkami,
" usługi poligraficzne (publikacja i druk),
" usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości, usługi sanitarne i
podobne.
Wobec kategorii usług wskazanych w załączniku 1B dyrektywy, jej postanowienia znajdują
zastosowanie jedynie w odniesieniu do kwestii specyfikacji technicznych zamówienia oraz
ogłaszania wyników postępowania, (art. 14 i 16 dyrektywy). Dotyczy to m.in. usług
hotelarskich i restauracyjnych, usług transportu kolejowego, wodnego, usług prawniczych,
detektywistycznych, socjalnych i zdrowotnych, jak również usług w zakresie sportu, kultury i
rekreacji.
Dyrektywa 93/36/EEC reguluje kwestię procedury udzielania zamówień na dostawy. Zgodnie
z założeniami art. 1 dyrektywy, przedmiotem umów na dostawy jest kupno (w tym także na
raty), dzierżawa, najem lub leasing (w obu postaciach -z opcją lub bez opcji zakupu)
produktów. Ponadto, zamówienie może obejmować również szereg czynności związanych z
rozmieszczeniem oraz instalacją towarów będących przedmiotem dostaw.
Dyrektywa 93/37/EEC znajduje zastosowanie do procedur udzielania zamówień w zakresie
szeroko pojętych robót budowlanych. W istocie, zgodnie z postanowieniami art. 1 dyrektywy
obejmuje to następujące czynności:
" projektowanie oraz wykonywanie,
" wyłącznie wykonywanie prac określonych w Ogólnej Klasyfikacji Działalności
Gospodarczej we Wspólnotach Europejskich (NACE) pod pozycją 50. Zakresem
dyrektywy objęte są: ogólne roboty budowlane, rozbiórka, ogólne roboty montażowe,
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
4
wykonywanie konstrukcji i pokryć dachowych, budowa kominów i pieców, zakładanie
izolacji wodnych, odnowienie i konserwacja ścian zewnętrznych, wznoszenie i rozbiórka
rusztowań, budowa dróg (także specjalistyczne budowy konstrukcji lotniskowych oraz
autostrad), mostów, linii kolejowych, tuneli, szybów, instalacji sanitarnych, grzewczych
(centralne ogrzewanie, klimatyzacja), zakładanie izolacji cieplnych, instalacji
telefonicznych, roboty wykończeniowe (tynkowanie, malowanie, roboty stolarskie,
układanie glazur, roboty związane z pokrywaniem ścian). Ponadto zakresem dyrektywy
objęte są całościowe prace związane z wykonaniem obiektu budowlanego,
zdefiniowanego w postanowieniach dyrektywy jako wynik całości robót budowlanych lub
inżynieryjnych, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną.
Dyrektywa 93/38/EEC reguluje kwestie zamówień na dostawy, roboty budowlane oraz usługi
udzielane w sektorach użyteczności publicznej, tj. przez zamawiających działających w
sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji. Zakres przedmiotowy
dyrektywy określony jest w bardzo podobny sposób, jak w postanowieniach dyrektyw
regulujących przyznawanie zamówień w sektorach klasycznych.
Należy podkreślić, iż przedstawiony powyżej zakres stosowania dyrektyw podlega rozmaitym
ograniczeniom. Przede wszystkim wspólnotowy legislator przewidział system tzw. progów
finansowych.
Postanowienia prawa WE w odniesieniu do zamówień na usługi znajdują zastosowanie
wyłącznie do tych zamówień, których wartość jest równa lub przekracza:
" równowartość w EURO 130.000 SDR*, gdy zamówienie jest udzielane przez rządowe
agendy objęte zakresem stosowania ĆPA (General Procurement Agreement zawartego
w ramach Światowej Organizacji Handlu),
" równowartość w EURO 200.000 SDR, w przypadku innych podmiotów zamawiających
objętych zakresem stosowania dyrektywy, 200.000 EURO, w przypadku zamówień
wskazanych w art. 7.1 (a) dyrektywy 92/50/EEC.
Uregulowania dyrektywy 93/36/EEC znajdują zastosowanie do zamówień o szacunkowej
wartości równej, bądz
przekraczającej:
" równowartość w EURO 130 000 SDR w przypadku, gdy zamówienie udzielane jest przez
rządowe agendy objęte zakresem stosowania ĆPA,
" równowartość w EURO 200 000 SDR w przypadku, gdy zamówienie udzielane jest przez
inne kategorie zamawiających wskazane w art. 1 (b) dyrektywy.
W odniesieniu do zamówień publicznych na roboty budowlane przepisy dyrektywy
93/37/EEC podlegają stosowaniu w przypadku zamówień o wartości równej, bądz

przekraczającej:
" równowartość w EURO 5.000.000 SDR, zarówno gdy zamówienie udzielane jest przez
rządowe agendy objęte zakresem stosowania ĆPA, jak i przez pozostałe podmioty objęte
zakresem stosowania dyrektywy, 5.000.000 EURO, gdy zamówienie objęte jest
zakresem stosowania art. 2 dyrektywy (roboty budowlane subwencjonowane w ponad
50% przez państwo.
Dyrektywa 93/38/EEC dotycząca zamówień w sektorach użyteczności publicznej różnicuje
wysokość progu finansowego, w zależności od charakteru działalności zamawiającego oraz
przedmiotu zamówienia. Zgodnie z postanowieniami art. 14 dyrektywy 93/38/EEC dla
zamówień udzielanych przez podmioty działające w sektorze telekomunikacyjnym stosuje się
następujące progi:
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
5
" 600 000 EURO do zamówień na dostawy i usługi;
" 5 000 000 EURO w przypadku zamówień na roboty budowlane.
Do zamówień podmiotów działających w sektorach:
" produkcji, transportu i dystrybucji wody pitnej;
" produkcji, transportu lub dystrybucji energii elektrycznej;
" usług kolei miejskich, tramwajów, trolejbusów lub autobusów;
" instalacji lotniskowych;
" instalacji portowych morskich lub śródlądowych (lub terminali)
Dyrektywa znajduje zastosowanie, gdy wartość zamówienia na dostawy albo usługi
przekracza równowartość w EURO 400 000 SDR. W bardzo wąskim zakresie właściwy
będzie próg 400 000 EURO (art. 14 ust. 1 pkt. b). Postanowienia dyrektywy będą stosowane
do zamówień na roboty budowlane udzielanych w tych sektorach, gdy ich wartość
przekracza równowartość w EURO 5 000 000 SDR. Gdy podmiot zamawiający działa w
jednym z następujących sektorów:
" transport lub dystrybucja gazu i ciepła;
" poszukiwanie i wydobycie ropy i gazu;
" poszukiwanie oraz wydobywanie węgla oraz innych paliw stałych;
" usługi kolejowe
dyrektywa 93/38/EEC znajdzie zastosowanie do zamówień na:
" dostawy i usługi, gdy ich wartość jest nie mniejsza niż 400 000 EURO;
" roboty budowlane, gdy ich wartość jest nie mniejsza niż 5 000 000 EURO.
Zamawiający zobowiązani są stosować powyższe progi, ale nie dokonują przeliczenia
według dowolnie dobranych przez siebie kursów walutowych. Zobowiązani są natomiast
stosować oficjalną tabelę równowartości w EURO oraz w walutach krajowych państw
członkowskich (publikowaną w odstępach dwuletnich przez Komisję Europejską).
W odniesieniu do zamówień, których wartość jest niższa niż wskazane progi finansowe,
zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy prawa krajowego, które nie zostały objęte
zakresem harmonizacji w ramach Wspólnot Europejskich.
W związku z powyższym niezmiernie istotny jest sposób w jaki wylicza się wartość
szacunkową zamówienia. Od tego bowiem zależeć będzie, czy przy procedurze udzielania
danego zamówienia należy zastosować mechanizmy przewidziane przez prawo WE, czy
zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy krajowe. Należy podkreślić, iż zamówienie nie może
być dzielone celem uniknięcia stosowania przepisów prawa wspólnotowego, ponadto przy
wyliczaniu wartości zamówienia zamawiający nie bierze pod uwagę podatku VAT.
Wyłączeniu spod zakresu stosowania dyrektyw podlegają ponadto zamówienia które ze
względu na bezpieczeństwo państwa określone są jako tajne. Ograniczenie zakresu
stosowania dyrektywy dotyczy również sytuacji, gdy odmienne postanowienia określone są w
umowach międzynarodowych zawartych przez państwa członkowskie z państwami trzecimi
lub też gdy szczególne procedury przewidziane są w odpowiednich przepisach organizacji
międzynarodowej. Liczne ograniczenia zakresu stosowania zawiera dyrektywa 93/38/EEC
regulująca kwestie przyznawania zamówień w sektorach użyteczności publicznej.
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
6
Kto jest zamawiającym ?
Przepisy dyrektyw regulujących przyznawanie zamówień w sektorach klasycznych
identycznie definiują kategorie podmiotów zobowiązanych do stosowania postanowień
dyrektyw. Zgodnie z postanowieniami dyrektyw zamawiającym są:
" organy administracji państwowej;
" organy samorządowe;
" instytucje prawa publicznego;
" stowarzyszenia złożone z jednego lub większej ilości podmiotów wymienionych powyżej.
Istotne wydaje się być zdefiniowanie pojęcia instytucji prawa publicznego. Otóż, zgodnie z
postanowieniami art. 1 .b każdej z dyrektyw klasycznych jest nią każdy podmiot:
"  ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym,
nie mający charakteru przemysłowego ani handlowego,
" posiadający osobowość prawną oraz finansowany w przeważającej części, przez organy
państwowe, organy samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego, albo taki,
którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów lub ponad potowe składu
kierowniczego, zarządzającego lub nadzorczego stanowią osoby mianowane przez
organy państwowe, samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego".
Ze względu na specyfikę zamówień w sektorze użyteczności publicznej odmiennie określony
został zakres podmiotowy w dyrektywie 93/38/EC. Zgodnie z postanowieniami art. 2
dyrektywy zamawiającym mogą być:
" organy publiczne (tj. organy państwowe, samorządowe, instytucje prawa publicznego lub
stowarzyszenia składające się z takich podmiotów);
" przedsiębiorstwa publiczne (tj. takie przedsiębiorstwa, na które organy publiczne mogą
wywierać zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio dominujący wpływ np. poprzez fakt
bycia właścicielem);
" inne podmioty (także prawa prywatnego), które działają w sektorach użyteczności
publicznej na podstawie szczególnych lub wyłącznych praw udzielonych przez właściwe
organy państwa członkowskiego.
" Dyrektywa 93/38/EEC znajduje zastosowanie do zamówień udzielanych przez rzeczone
podmioty w zakresie, w jakim ich działalność odnosi się do sektorów użyteczności
publicznej. W przypadku zamówień związanych z innym aspektem działalności
zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy dyrektyw regulujących kwestie przyznawania
zamówień w sektorach klasycznych.
Ogłoszenia o zamówieniach
Jednym z zasadniczych celów stworzenia uregulowań w zakresie zamówień publicznych na
płaszczyz
nie wspólnotowej było zapewnienie jak największej jawności i przejrzystości przy
udzielaniu zamówień. Dlatego też istotną rolę odgrywa w praktyce system ogłaszania
informacji o zamówieniach. Dyrektywy dotyczące zamówień udzielanych w sektorach
klasycznych przewidują następujące rodzaje ogłoszeń:
" ogłoszenie o planowanych zamówieniach (ogłoszenie wstępne);
" ogłoszenie o zamiarze udzielenia zamówienia na roboty budowlane w procedurze
otwartej, ograniczonej i negocjacyjnej lub też zamówienie związane z koncesją;
" ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego postępowania.
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
7
Ogłoszenie wstępne zawiera informacje o charakterze ogólnym dotyczące planowanych
zamówień. Jego publikacja jest obowiązkowa i może uprawniać zamawiającego do
ewentualnego skrócenia terminu składania ofert w toku procedury przyznawania
zamówienia. Bez wątpienia ogłoszenia o planowanych zamówieniach mają istotne znaczenie
dla firm zainteresowanych ubieganiem się o kontrakty na usługi, dostawy, czy też roboty
budowlane. Przede wszystkim pozwalają w porę przygotować się do ewentualnej konkurencji
z innymi oferentami. Ponadto, pozwalają zorientować się w bieżących trendach oraz
potencjalnym zapotrzebowaniu na rynku przedmiotowym. Wcześniejsza informacja ma
szczególnie istotne znaczenie dla podmiotów gospodarczych z innych państw
członkowskich.
Ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera istotne informacje dotyczące m.in.
zamawiającego, procedur rozstrzygania postępowania, wymogów kwalifikacyjnych
stawianych oferentom. Tekst ogłoszenia i jego poszczególne elementy składowe zależą od
rodzaju planowanej procedury przyznawania zamówienia.
Ogłoszenie o rozstrzygnięciu ma przede wszystkim na celu zapewnienie jawności
przeprowadzonego postępowania. Pozwala na  publiczną kontrolę" uczciwości
rozstrzygnięcia procedury i jednoczesne poznanie przez pozostałych oferentów struktury
konkurencji na rynku.
Dyrektywa 93/38/EEC regulująca kwestię przyznawania zamówień w sektorach użyteczności
publicznej przewiduje następujące rodzaje ogłoszeń:
" okresowe ogłoszenie informacyjne;
" ogłoszenie o rozpoczęciu procedury przyznawania zamówienia;
" ogłoszenie o istnieniu systemu kwalifikacji;
" ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania.
Zgodnie z postanowieniami art. 22 dyrektywy na zamawiających ciąży obowiązek publikacji
co najmniej raz w roku ogłoszenia okresowego, zawierającego informację o planowanych
zamówieniach. Ogłoszenie to ma więc podobny charakter, jak ogłoszenie wstępne w
sektorach klasycznych. Ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania może przybrać trojaką
postać. Przede wszystkim może być sporządzone zgodnie ze wzorem zamieszczonym w
załączniku XII dyrektywy. Może być również (pod pewnymi warunkami wskazanymi w
postanowieniach art. 21 ust 2 oraz art. 21 ust. 3 dyrektywy) sporządzone w formie
okresowego ogłoszenia informacyjnego albo ogłoszenia o rozpoczęciu systemu kwalifikacji.
Należy dodać, iż w określonych w dyrektywie sytuacjach zamawiający może zrezygnować z
publikacji ogłoszenia informującego o rozpoczęciu postępowania. Podobnie, jak jest to w
przypadku zamówień w sektorach klasycznych po zakończeniu postępowania zamawiający
winien opublikować ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania.
Wszystkie informacje zamieszczane w ogłoszeniu powinny być zgodne z wymogami
dyrektyw, zawartymi w odpowiednich załącznikach. Szczególnie dotyczy to poszczególnych
elementów ogłoszenia dotyczących wymogów stawianych oferentom. Należy jednakże
podkreślić, iż w praktyce zamieszczane ogłoszenia często nie zawierają wszystkich
wymaganych informacji. Ogłoszenia o zamówieniach publicznych zamieszczane są w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich serii S. Publikacja ta dostępna jest bądz
w
wersji na płycie CD-ROM, bądz
też bezpośrednio w internecie pod adresem http://ted.eur-
op.eu.int.
W przypadku sektorów klasycznych ogłoszenia wstępne oraz informacje o rozstrzygnięciu
postępowania publikowane są w całości we wszystkich językach urzędowych Wspólnot
Europejskich (przy czym autentyczny jest jedynie tekst w języku oryginału). Ogłoszenie o
rozpoczęciu postępowania publikowane jest w całości w języku w jakim zostało
sporządzone, jedynie streszczenie podlega tłumaczeniu na pozostałe języki urzędowe.
Ogłoszenia publikowane na podstawie dyrektywy 93/38/EEC (tj. w sektorach użyteczności
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
8
publicznej) publikowane są w całości w języku oryginału, natomiast streszczenia tłumaczone
są na pozostałe języki urzędowe WE.
Specyfikacje techniczne
Sprawą szczególnej wagi są specyfikacje techniczne zamieszczane w ogłoszeniach i
wynikające z nich wymagania dla potencjalnych oferentów. W praktyce są one często
używane dla eliminowania potencjalnych konkurentów z innych państw członkowskich i
uprzywilejowania podmiotów krajowych. Zgodnie z postanowieniami dyrektyw regulujących
kwestie przyznawania zamówień w sektorach klasycznych specyfikacje techniczne powinny
być określane przez zamawiającego poprzez wskazanie norm krajowych, wdrażających
normy europejskie, europejskie zezwolenia techniczne lub wspólne specyfikacje techniczne.
Prawo wspólnotowe przewiduje jednakże szereg wyjątków od powyższej zasady. Dotyczy to
m.in. sytuacji, gdy normy europejskie nie zawierają żadnych wymagań dotyczących
zapewnienia zgodności, zastosowanie norm wymagałoby wykorzystania przy realizacji
zamówienia materiałów lub produktów niekompatybilnych z dotychczas używanym sprzętem,
co w konsekwencji prowadziłoby do znacznego zwiększenia kosztów lub też gdy ze względu
na innowacyjny charakter projektu niewłaściwe byłoby zastosowanie norm europejskich.
Ponadto, powyższe wyłączenie znajduje zastosowanie, gdy  stosowanie norm europejskich
w odniesieniu do dostaw utrudniłoby realizację odpowiednich dyrektyw, dotyczących
wzajemnego uznawania (homologacji) urządzeń telekomunikacyjnych oraz standaryzacji w
dziedzinie informatyki i telekomunikacji" (M. Lemke,  Zamówienia Publiczne. Dyrektywy Unii
Europejskiej", UZP, 1999 r.). Należy podkreślić, iż niezgodne z prawem wspólnotowym są co
do zasady takie specyfikacje, które odnosząc się do produktów określonej produkcji,
pochodzenia lub produkowanych w określony sposób, skutkują uprzywilejowaniem lub
eliminacją pewnych wykonawców.
Podobne rozwiązania przyjęto w dyrektywie 93/38/EEC regulującej przyznawanie zamówień
w sektorach użyteczności publicznej (art. 18-19).
Procedury przyznawania zamówień
We wspólnotowym prawie zamówień publicznych przewiduje się trzy zasadnicze tryby
przyznawania zamówień, tj.:
" procedurę otwartą,
" procedurę ograniczoną,
" procedurę negocjacyjną.
W sektorach klasycznych podstawowy charakter mają procedury otwarta i ograniczona.
Dobór jednej z nich, co do zasady, pozostawiony jest uznaniu podmiotu zamawiającego.
Przy czym państwa członkowskie, włączając postanowienia właściwych dyrektyw do prawa
krajowego mogą uznać procedurę otwartą jako jedyną procedurę podstawową, uzależniając
zastosowanie pozostałych procedur od spełnienia określonych warunków (takie rozwiązanie
przewiduje przygotowywana obecnie nie nowa polska ustawa o zamówieniach publicznych).
W sektorach użyteczności publicznej zamawiającemu przyznana jest całkowita swoboda
doboru właściwej procedury. Procedura otwarta przewiduje możliwość składania ofert przez
wszystkich zainteresowanych oferentów. W przypadku procedury ograniczonej zakres
podmiotowy ograniczony jest wyłącznie do oferentów zaproszonych przez zamawiającego.
Zupełnie odmienny charakter ma procedura negocjacyjna. Jej istotą jest dopuszczenie przez
zamawiającego tylko wybranych oferentów i możliwość negocjowania zarówno przedmiotu,
jak i warunków wykonywania zamówienia. Należy podkreślić, iż w sektorach klasycznych
może mieć ona zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, wyraz
nie wskazanych w
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
9
przepisach dyrektywy. W procesie przyznawania zamówień w sektorach klasycznych
procedura negocjacyjna występuje w trzech postaciach jako procedura negocjacyjna z
uprzednim ogłoszeniem (np. jeśli w ramach przeprowadzonej procedury otwartej lub
ograniczonej oferty nie były prawidłowe lub też ich przyjęcie nie jest możliwe w świetle
krajowych przepisów), bez uprzedniego ogłoszenia z udziałem kilku wykonawców oraz bez
uprzedniego ogłoszenia z udziałem wyłącznie jednego wykonawcy (np. w sytuacji, gdy w
toku przeprowadzonej procedury otwartej lub ograniczonej nie wpłynęły wcale bądz
też
wpłynęły wyłącznie wadliwe oferty, ponadto, gdy z przyczyn artystycznych, technicznych
dane prace mogą być wyłącznie wykonane i dostarczone przez konkretnego wykonawcę
oraz w przypadku dodatkowych dostaw, dokonywanych przez pierwotnego dostawcę). Pełne
wyliczenie sytuacji, w których może mieć zastosowanie procedura negocjacyjna zawarte jest
w postanowieniach każdej z dyrektyw klasycznych.
W określonych sytuacjach zamawiający może dokonać skrócenia terminów w procesie
przyznawania zamówienia w sektorach klasycznych w procedurze ograniczonej albo
negocjacyjnej. Mamy wtedy do czynienia z tzw. procedurą przyspieszoną.
Kwalifikacja wykonawców
Procedura przyznawania zamówień konkretnemu wykonawcy przebiega wielo-etapowo,
jednakże można wyróżnić dwie szczególnie istotne czynności podejmowane w trakcie
procedury, są to kwalifikacja wykonawców oraz ocena złożonych ofert. W pierwszym
przypadku podmiot przyznający zamówienie sprawdza (w oparciu o odpowiednie kryteria)
wiarygodność oferenta oraz jego możliwości realizacji zamówienia . Taka wczesna selekcja
kandydatów (pod warunkiem, że jest uczciwie i obiektywnie stosowana) pozwala zwiększyć
znacznie szansę prawidłowego i satysfakcjonującego wykonania zamówienia. Daje
możliwość eliminacji oferentów, którzy choć przedstawili korzystną i konkurencyjną ofertę, w
praktyce nie będą w stanie zrealizować zamówienia. Wstępna kwalifikacja wykonawców,
czyli ustalenie ich zdolności do satysfakcjonującego wykonania zamówienia, może być do-
konywana przy zastosowaniu obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów. Podmiot
zamawiający jest zobowiązany podać je do wiadomości potencjalnych oferentów (wraz z
wykazem wymaganych dokumentów) przed rozpoczęciem postępowania, co więcej nie
mogą one ulegać zmianom w trakcie procedury przyznawania zamówień. W
postanowieniach dyrektyw regulujących przyznawanie zamówień w sektorach klasycznych
można wyróżnić następujące kategorie kryteriów kwalifikacyjnych:
" dotyczące sytuacji prawnej potencjalnego oferenta (z postępowania może być
wykluczony wykonawca, który jest w stanie upadłości lub likwidacji, został skazany
prawomocnym wyrokiem za przestępstwo związane z działalnością zawodową, ma
zaległości z tytułu opłat podatkowych lub na ubezpieczenie społeczne),
" dotyczące sytuacji finansowej potencjalnego oferenta (podmiot zamawiający może
wymagać przedstawienia np. oświadczenia banku, bilansu firmy lub też oświadczenia o
ogólnym obrocie firmy),
" dotyczące wiedzy i możliwości technicznych potencjalnego oferenta (w tym przypadku
jako dowód wiarygodności i zdolności oferenta do wykonania zamówienia mogą posłużyć
kwalifikacje zawodowe personelu, spis wraz z opisem robót budowlanych wykonanych w
poprzedzających pięciu latach, wykaz narzędzi oraz wyposażenia technicznego sto-
sowanego przez oferenta).
Dyrektywa 93/38/EEC regulująca procedury przyznawania zamówień w sektorach
użyteczności publicznej nie zawiera tak szczegółowych rozwiązań dotyczących wstępnej
kwalifikacji. Przede wszystkim sam fakt jej dokonywania pozostawiony jest decyzji podmiotu
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
10
zamawiającego. Poza tym, ma on większą swobodę w doborze branych pod uwagę
kryteriów.
W tym miejscu należy również wspomnieć o tzw. urzędowych listach wykonawców
zamówień publicznych. W szeregu państw członkowskich Unii Europejskiej prowadzone są
bowiem rejestry podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zamówienia publiczne. W
odniesieniu do konkretnego oferenta taki wpis pozwala na domniemanie wypełnienia
wskazanych powyżej kryteriów dotyczących sytuacji prawnej, ekonomicznej i technicznej
podmiotu ubiegającego się o przyznanie zamówienia. Należy podkreślić, iż posiadanie
certyfikatu nie stawia takiego oferenta w uprzywilejowanej sytuacji. Ułatwia jednakże
procedurę albowiem zamiast szeregu dokumentów przedstawia się jeden certyfikat
zawierający niezbędne informacje.
Kryteria przyznawania zamówień
Wybór właściwej oferty może być dokonany w oparciu o dwa alternatywnie stosowane
kryteria: najniższej ceny, najkorzystniejszej ekonomicznie oferty.
W przypadku, gdy zamawiający decyduje się na zastosowanie kryterium najkorzystniejszej
ekonomicznie oferty już w ogłoszeniu o zamówieniu sprecyzowane muszą być wszystkie
elementy, które będą brane pod uwagę (w miarę jak jest to możliwe w kolejności
przyznanego im znaczenia). Dyrektywa zawiera tylko przykładowe wyliczenie elementów
takiej oferty, które będą brane pod uwagę. Należą do nich:
" cena,
" czas w jakim zamówienie będzie wykonane,
" koszty bieżące, opłacalność i jakość techniczna.
Dobór kryteriów nadających się do zastosowania dokonywany jest przez zamawiającego z
uwzględnieniem specyfiki zamówienia. Jak zostało to podkreślone w jednym z orzeczeń
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mimo iż pozostawiona jest tu swoboda podmiotowi
zamawiającemu, nie może on formułować kryteriów, które byłyby arbitralne i sprzeczne z
celem zamówienia.
Dyrektywy przewidują specjalną procedurę postępowania na wypadek zaistnienia
podejrzenia zaniżenia ceny oferty.
Wspólnotowe prawo zamówień publicznych w zakresie procedur
odwoławczych
Dla zapewnienia możliwie jak najpełniejszej realizacji założeń dyrektyw regulujących kwestie
przyznawania zamówień, podjęto również działania na rzecz harmonizacji prawa państw
członkowskich w zakresie procedur odwoławczych. Prace legislacyjne zakończyły się
przyjęciem następujących dyrektyw:
" dyrektywy Rady 89/665/EEC z dnia 21/12/1989r koordynującej przepisy i regulacje
administracyjne, dotyczące stosowania procedur odwoławczych w udzielaniu
zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane,
" dyrektywy Rady 92/13/EEC z dnia 25/02/1992r koordynującej przepisy i regulacje
administracyjne dotyczące stosowania zasad Wspólnoty w zakresie procedur
udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej,
energetyki, transportu i telekomunikacji. Włączenie postanowień tych dyrektyw do
prawa krajowego oraz odpowiednie ich stosowanie ma na celu przede wszystkim
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
11
wzmocnienie gwarancji prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego w zakresie
przyznawania zamówień. Odnosi się to w głównej mierze do zapewnienia
niedyskryminacji, uczciwości oraz przejrzystości procedur. Zgodnie z postanowieniami
dyrektyw państwa członkowskie powinny zapewnić, aby decyzje podjęte przez
zamawiających podlegały efektywnemu i przede wszystkim, możliwie szybkiemu
postępowaniu odwoławczemu.
Warto zauważyć, iż dyrektywy te mają na celu jedynie minimalną harmonizację prawa
państw członkowskich w zakresie procedur odwoławczych. Nie chodzi więc o stworzenie
całkowicie nowych procedur, lecz nadanie zróżnicowanym krajowym przepisom pewnego
wspólnego mianownika. Cechą charakterystyczną uregulowań jest bardzo duża ogólność
postanowień. W istocie pozostawia ona państwom członkowskim pewien margines
uznaniowości w zakresie implementacji. W praktyce kilka państw przyjęło specjalne ustawy
implementujące postanowienia powyższej dyrektywy do prawa krajowego, część zaś
dokonała jedynie niezbędnych korekt w dotychczasowych uregulowaniach. W przypadku
Belgii, Holandii i Portugalii krajowy legislator uznał, iż nie są potrzebne dalsze zmiany w
prawie krajowym.
Zakresem stosowania przedmiotowych dyrektyw objęte są wyłącznie spory wynikłe na
gruncie stosowania dyrektyw regulujących kwestie przyznawania zamówień oraz ich
krajowych środków implementacyjnych. Co do zasady, nie obejmują swym działaniem
sporów dotyczących wadliwego stosowania przepisów krajowych podczas procedur
przetargowych, gdy wartość zamówienia jest poniżej progów finansowych lub rozstrzygnięć
w procedurach nie objętych uregulowaniami prawa wspólnotowego.
Kto może złożyć odwołanie ?
Zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665/EEC (odpowiednio art.1 ust. 3
dyrektywy 92/13/EEC) odwołanie może wnieść co najmniej każdy podmiot który ma lub miał
interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego [...]. Przesłanką złożenia odwołania
może być naruszenie w trakcie postępowania przez podmiot zamawiający właściwych
uregulowań prawa wspólnotowego (bądz
też krajowych przepisów implementacyjnych), w
rezultacie którego podmiot skarżący doznał lub zagraża mu doznanie uszczerbku.
Sformułowanie powyższego przepisu pozwala na dość szeroką jego wykładnię i tym samym
rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do składania odwołań. Bez wątpienia,
obejmuje to uczestnika postępowania przetargowego, którego oferta w wyniku wadliwego
zastosowania prawa wspólnotowego nie została dopuszczona do realizacji. Ponadto,
odwołanie może wnieść także potencjalny oferent, który ze względu na działanie
zamawiającego nie mógł złożyć swojej oferty. W praktyce wiele państw członkowskich w
rozmaity sposób określiło kategorie podmiotów uprawnionych do złożenia odwołania,
szczególnie jeśli chodzi o uprawnienia ewentualnych podwykonawców, stowarzyszeń
zrzeszających producentów i usługodawców, czy też związków zawodowych (np. w Wielkiej
Brytanii uprawnienie powyższe przysługuje wyłącznie indywidualnym podmiotom, w Danii
także niektórym organom administracji rządowej, związkom zawodowym, organizacjom
pracodawców). Obie dyrektywy wprowadzają możliwość uzależnienia prawa do składania
odwołania od wcześniejszego powiadomienia zamawiającego o sugerowanych naruszeniach
przepisów oraz ewentualnym zamiarze składania odwołania.
Postępowanie odwoławcze
Zgodnie z założeniami przedstawianych dyrektyw odwołaniami w zakresie zamówień
publicznych mogą zajmować się zarówno organy pozasądowe, jak i sądy.
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
12
W sytuacji, gdy właściwa jest instytucja o charakterze pozasądowym państwa członkowskie
powinny zapewnić podmiotowi skarżącemu możliwość odwołania od decyzji takiego organu
do właściwego sądu (w oparciu o przesłankę naruszenia prawa przy rozpatrywaniu
odwołania od decyzji organu zamawiającego). W praktyce omawiana kwestia odwołań od
decyzji rozstrzygających o przyznaniu zamówienia rozmaicie uregulowana jest w
poszczególnych państwach członkowskich. W Niemczech w pierwszej instancji
rozstrzygnięcie wydawane jest przez organ arbitrażowy (zespół arbitrów) w drugiej zaś
Komitet Kontroli Zamówień Publicznych (przy Federalnym Urzędzie Antymonopolowym). W
Finlandii zaś w pierwszej instancji właściwy jest Urząd Ochrony Konkurencji, w drugiej
Naczelny Sąd Administracyjny.
Organ odwoławczy rozpatrując sprawę może (dla celów naprawy naruszenia lub
zapobieżenia dalszym szkodom dla podmiotu skarżącego) podjąć decyzję o zastosowaniu
środków tymczasowych. W szczególności dotyczy to zawieszenia procedury przyznawania
zamówienia lub też wykonywania decyzji podjętych przez zamawiającego. Od państw
członkowskich zależy, czy wszczęcie przedmiotowego postępowania będzie miało skutek
zawieszający w odniesieniu do procedury przyznawania zamówienia. Zgodnie z zasadą
proporcjonalności organ podejmujący decyzję w sprawie środków tymczasowych powinien
brać pod uwagę konsekwencje podejmowanych środków (dla wszystkich stron
postępowania). W przypadku, gdy negatywne konsekwencje przeważać będą nad
korzyściami dla poszkodowanego podmiotu, środki tymczasowe nie mogą być podjęte.
W sytuacji, gdy organ rozpatrujący odwołanie w wyniku przeprowadzonego postępowania
stwierdzi naruszenie postanowień prawa wspólnotowego (lub też implementujących
postanowienia dyrektyw), musi mieć zgodnie z założeniami dyrektywy prawo uchylenia
bezprawnej decyzji zamawiającego oraz przyznania poszkodowanemu podmiotowi
odszkodowania. Na państwach członkowskich ciąży obowiązek zapewnienia aby decyzje
organów odwoławczych były efektywnie wykonywane.
Warto dodać, iż dyrektywa 92/13/EEC przewiduje ponadto dwie odformalizowane procedury
rozstrzygania odwołań - procedurę atestacji i koncyliacji. W praktyce jednakże ich
zastosowanie jest znikome.
Dyrektywa 89/665/EEC oraz dyrektywa 92/13/EEC mają charakter bardzo ogólny. Zawierają
jedynie podstawowe uregulowania, które do pewnego, niezbędnego stopnia harmonizują
prawo państw członkowskich. Odpowiedniemu sprecyzowaniu podlegają one dopiero w
odpowiednich aktach prawnych wydawanych na płaszczyz
nie krajowej.
Czy Komisja Europejska może interweniować?
Istotną kwestią uregulowaną w omawianych dyrektywach są uprawnienia Komisji
Europejskiej w zakresie kontroli przyznawania zamówień w państwach członkowskich Unii
Europejskiej. W przypadku, gdy Komisja uzna, iż podczas procedury przyznawania
zamówienia doszło do naruszenia prawa wspólnotowego może wszcząć postępowanie
kontrolne. Należy podkreślić, iż uprawnienie Komisji podlega istotnemu ograniczeniu
czasowemu. W istocie bowiem może ona wszcząć postępowanie jedynie do momentu
zawarcia umowy przez zamawiającego.
Początkiem rzeczonej procedury jest przestanie przez odpowiednią komórkę Komisji
Europejskiej do władz państwa członkowskiego oraz zamawiającego zawiadomienia o
naruszeniu w toku przyznawania zamówienia prawa wspólnotowego. W istocie idzie tu o
jawne i rażące naruszenie, którego naprawy domaga się Komisja Europejska.
Otrzymanie zawiadomienia obliguje państwo członkowskie do złożenia w terminie 21 dni (30
dni w przypadku sektora użyteczności publicznej) odpowiedzi zawierającej:
a. potwierdzenie naprawienia naruszenia
b. uzasadnienia dlaczego naruszenie nie zostało naprawione
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich
13
c. powiadomienia o zawieszeniu procedury udzielania zamówienia przez zamawiającego z
jego własnej inicjatywy lub w wyniku zastosowania środków tymczasowych.
W przypadku, gdy Komisja uzna działanie właściwego organu państwa członkowskiego za
niewystarczające może wszcząć procedurę z art. 226 TWE (skarga do Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości przeciwko państwu członkowskiemu naruszającemu prawo
wspólnotowe). Należy podkreślić, iż Komisja Europejska może wszcząć postępowanie w
powyższym trybie w każdym czasie.
Bibliografia:
Zamówienia publiczne. Dyrektywy Unii Europejskiej, Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 1999 (wstęp M. Lemke);
Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, procedury odwoławcze w świetle dyrektyw, Urząd
Zamówień Publicznych, Warszawa 2000 (wstęp M. Lemke);
Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej. Sektor użyteczności publicznej, Urząd Zamówień
Publicznych, Warszawa 2000 (wstęp A. Sołtysińska);
A. Craś, Zamówienia publiczne w prawie wspólnotowym, w: Przegląd Prawa Europejskiego,
2 (3) /1997;
A. Craś, Zamówienia publiczne w prawie Unii Europejskiej i w prawie polskim - wybrane
aspekty, w: Polska w Unii Europejskiej, perspektywy, warunki, szansę i zagrożenia (red. C.
Mik), Toruń 1997;
A. Sołtysińska, Procedury odwoławcze we wspólnotowym i polskim prawie zamówień
publicznych, w: Przegląd Legislacyjny 2 (20) / 1999;
A. A
azowski, Procedury odwoławcze we wspólnotowym prawie zamówień publicznych, w:
Gazeta Prawna 20 (323) / 2000;
A. A
azowski, Zamówienia publiczne wprawie Wspólnot Europejskich, dostawy, Warszawa
1999;
A. A
azowski, Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich, usługi, Warszawa
1999;
A. A
azowski, Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich, roboty budowlane,
Warszawa 1999.
Biblioteczka przedsiębiorcy:
Zamówienia publiczne w prawie Wspólnot Europejskich