Wyrok
z dnia 21 grudnia 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
II GSK 295/2005
Wydane na podstawie art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zwrocie odwołania wykonawcy od oddalenia lub odrzucenia protestu przez zamawiającego podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego, do którego ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
ONSAiWSA 2006/3/74
182514
Dz.U.07.223.1655: art. 185
Dz.U.02.153.1270: art. 3§ 2 pkt 2
Przewodniczący: sędzia NSA Edward Kierejczyk (sprawozdawca).
Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek, Halina Wojtachnio.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną spółki z o.o. C.T. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie ze skargi spółki z o.o. C.T. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 4 listopada 2004 r. w przedmiocie zamówienia publicznego.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę firmy C.T. sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 4 listopada 2004 r. w przedmiocie zwrócenia Spółce odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę zintegrowanego systemu ochrony stref peryferyjnych lotniska i płyt postojowych samolotów, prowadzonego przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P.L." w W. jako zamawiającego, z powodu nieuiszczenia wpisu. Skarżąca w postępowaniu o udzielenie tego zamówienia, działając w imieniu konsorcjum czterech spółek, nadała w dniu 22 października 2004 r. listem poleconym odwołanie od oddalonego w dniu 18 października 2004 r. przez zamawiającego jej protestu i załączyła potwierdzenie wpłaty 5.586 zł tytułem wpisu od odwołania. Sąd przyjął, że uzupełnienie o 349 zł brakującej kwoty pełnego wpisu dokonane w dniu 29 października 2004 r. stanowiło wynikającą dla Prezesa UZP z art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm., cytowanej dalej jako "p.z.p.") podstawę do wydania postanowienia o zwrocie odwołania. Stosownie bowiem do art. 185 ust. 1 p.z.p. odwołanie podlega rozpoznaniu, jeżeli uiszczono wpis, a dowód uiszczenia wpisu dołącza się do odwołania. Chodziło tu o kwotę 5.935 zł wynikającą z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu od odwołania oraz szczegółowych zasad rozliczania kosztów w postępowaniu odwoławczym (Dz. U. Nr 49, poz. 468).
Tak rozumiany termin uiszczenia wpisu powiązał Sąd dodatkowo z zasadą szybkości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dostrzeganą m.in. w art. 193 pkt 1 p.z.p., zawierającym dla Prezesa Rady Ministrów upoważnienie do określenia regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań, mając na względzie zapewnienie sprawnej organizacji posiedzeń i rozprawy, szybkiego przebiegu postępowania odwoławczego oraz jawności rozpraw, a także w § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz. U. Nr 56, poz. 547). Według tego przepisu w przypadku niedołączenia do odwołania dowodu uiszczenia wpisu najpóźniej w dniu wniesienia odwołania Prezes Urzędu wzywa odwołującego się do jego przedłożenia w terminie trzech dni od dnia doręczenia wezwania. Chodzi więc o termin przedłożenia dowodu uiszczenia wpisu, oczywiście w pełnej wysokości, a nie o dokonanie czynności uiszczenia wpisu, co jednoznacznie wynika z odmiennego unormowania w postaci odnoszenia dodatkowego terminu do obu powyższych sytuacji w § 3 ust. 3 i 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu od odwołania wnoszonego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 85, poz. 773).
Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się także do pozostałych zarzutów skarżącej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu postanowienia z dnia 4 listopada 2004 r. Otóż z braku wskazania w odwołaniu z dnia 22 października 2004 r. adresu pełnomocnika skarżącej, wymienione postanowienie Prezesa UZP zostało jej doręczone jako stronie postępowania i nie doszło do naruszenia art. 40 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, do zaskarżonego postanowienia nie ma zastosowania art. 15 K.p.a., ustanawiający zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Według art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Skoro art. 185 ust. 3 p.z.p. przewiduje dla zwrotu odwołania formę postanowienia, a jej przepisy ani przepisy K.p.a. nie dopuszczają możliwości wnoszenia na takie postanowienie zażalenia, to nie mogło dojść do naruszenia powyższych przepisów, nawet w powiązaniu z art. 9 K.p.a., określającym zakres aktywności organu, mającej na celu udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Chodzi również o ogłoszenie przez Prezesa UZP w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o obowiązującej wysokości wpisu i jej upowszechnienie na stronach internetowych tego urzędu, co pozwalało skarżącej na uiszczenie wpisu w pełnej wysokości najpóźniej w dniu wniesienia odwołania. Mimo oczywistego naruszenia w kwestionowanym postanowieniu art. 124 § 1 i 2 K.p.a., zwłaszcza braku jego uzasadnienia i pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, co także kolidowało z art. 11 K.p.a., nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie pozwalało Sądowi uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła w całości ten wyrok i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania: a) art. 185 ust. 1 i 3 p.z.p. przez przyjęcie, że przepisy te określają termin zawity do uiszczenia wpisu, upływający najpóźniej w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania przewidzianego w art. 184 ust. 2 p.z.p., b) § 2 ust. 1 i 3 wymienionego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. w związku z art. 185 ust. 1 i 3 p.z.p. przez odnoszenie ich do procedury uzupełnienia brakującego dowodu uiszczenia wpisu, dokonanego w terminie określonym w pierwszym zarzucie; skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 i 9 K.p.a., polegające na interpretowaniu prawa i podejmowaniu działań w sposób bezzasadnie rygorystyczny i niekorzystny dla skarżącej. Z tych względów wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 P.p.s.a. bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącej, art. 185 p.z.p. i § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. nie określają ani terminu uiszczenia wpisu, "ani też momentu, kiedy termin ten upływa", lecz określają jedynie termin, kiedy dowód uiszczenia wpisu "powinien być najpóźniej przedstawiony do Prezesa Zamówień Publicznych". Sam fakt wniesienia odwołania w terminie, bez dowodu uiszczenia wpisu, nie uprawnia tego organu do zwrotu odwołania, ponieważ może to nastąpić dopiero po bezskutecznym wezwaniu do nadesłania dowodu uiszczenia wpisu w ciągu 3 dni od doręczenia takiego wezwania. Eksponowana przez Wojewódzki Sąd szybkość i sprawność rozpatrywania spraw w postępowaniu o udzielanie zamówień publicznych nie będzie zagrożona w razie uiszczenia wpisu i przesłania dowodu wpłaty w ciągu 3 dni dodatkowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Takie rozwiązanie przyjęto w § 3 ust. 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. i wobec utrwalonej praktyki jego stosowania nie było potrzeby uregulowania tej kwestii w sposób odmienny.
Skarżąca podkreśliła, że bez jej winy doszło w rozpoznawanej sprawie do zaniżenia o 349 zł kwoty wpisu, natychmiast zresztą wpłaconej w dodatkowym terminie 3 dni wyznaczonym do nadesłania dowodu uiszczenia wpisu. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2004 r. zawierają skomplikowaną procedurę ustalania wysokości wpisu na podstawie licznych wskaźników, zrozumiałą tylko dla profesjonalistów. W dodatku opublikowane na stronach internetowych ogłoszenie Prezesa UZP, dotyczące wpisu, w sposób mylący zamieściło na pierwszym miejscu informacje o jego wysokości uprzednio obowiązującej, a dopiero niżej - o wpisie aktualnym, zamiast w odwrotnej kolejności. W takich okolicznościach działania Prezesa UZP pozostawały w sprzeczności z art. 8 i 9 K.p.a., ponieważ nie zawierały wyczerpujących informacji ze szkodą dla skarżącej i toczącego się postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Prezes UZP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej bądź o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i odrzucenie skargi w razie uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na postanowienie Prezesa UZP o zwrocie odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Pierwszy wniosek uzasadnił jednoznacznym powiązaniem w art. 185 ust. 1 p.z.p. możliwości rozpoznania odwołania ze spełnieniem uprzedniego warunku uiszczenia wpisu najpóźniej w dniu wniesienia odwołania, co podlega sprawdzeniu przez Prezesa UZP w trybie § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. Wpis ten - jak wynika z art. 185 ust. 2 p.z.p. - odpowiada kosztom postępowania i musi odpowiadać wymaganej kwocie, a jego uzupełnienie, dokonane już po wniesieniu odwołania, nie jest dopuszczalne. Wobec opublikowania w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o obowiązującej wysokości wpisu i jej dodatkowego ogłoszenia na stronie internetowej Urzędu, zarzut naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. jest także bezzasadny.
Drugi wniosek, jako alternatywny, powiązano ze spotykanymi poglądami, że odesłanie w art. 184 ust. 3 p.z.p. do przepisów K.p.c. o sądzie polubownym, obowiązujące w postępowaniu odwoławczym w sprawach zamówień publicznych, nie dopuszcza możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia Prezesa UZP o zwrocie odwołania z powodu nieuiszczenia wpisu. Jako przykład wskazano postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 993/05 odrzucające skargę jednej ze spółek na postanowienie Prezesa UZP w sprawie rodzajowo podobnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nawiązując do odpowiedzi na skargę kasacyjną, NSA obowiązany był w pierwszej kolejności ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w postaci niedopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. W ramach takiej oceny konieczna jest odpowiedź na pytania, jaki środek zaskarżenia przysługuje stronie (wykonawcy) na postanowienie Prezesa UZP o zwrocie jej odwołania od rozstrzygnięcia protestu przez zamawiającego i jaki sąd jest właściwy do rozpoznania takiego środka zaskarżenia.
Nieodzowne rozważania trzeba rozpocząć od podstawowych rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), dotyczących prawnego charakteru czynności stron i organów przy udzielaniu zamówień publicznych. Wprawdzie stronami przy udzielaniu takich zamówień są zamawiający i wykonawcy, ale do ich czynności o charakterze cywilnoprawnym stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego tylko wówczas, gdy - stosownie do art. 14 i 139 p.z.p. - przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Podobne rozwiązanie, w którym ma ona pierwszeństwo przed trybem rozpoznawania odwołania od oddalenia lub odrzucenia protestu wykonawcy przez zamawiającego - według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym, przewiduje art. 184 ust. 3 p.z.p. Prymat unormowań p.z.p. w sferze materialnej i procesowej przed K.c. oraz K.p.c. jest następstwem konieczności powierzenia określonym organom kompetencji mających na celu zapewnienie właściwego gospodarowania funduszami publicznymi. Do nich należy przede wszystkim Prezes UZP jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach zamówień publicznych, uprawniony m.in. do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach przewidzianych tą ustawą (art. 152 ust. 1 i art. 154 pkt 2). Przykładowo do Prezesa UZP należy zatwierdzanie wyboru trybu udzielenia zamówienia, z wyjątkiem szczególnych sytuacji przewidzianych w art. 138 ust. 1 pkt 2, oraz wyrażanie zgody na zawarcie umowy o świadczenia okresowe lub ciągłe na dłużej niż 3 lata, zgodnie z art. 142 ust. 2 p.z.p., co następuje w drodze jego decyzji, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. W roli organu administracji publicznej występuje on również przy rozstrzyganiu w drodze postanowienia o zwrocie odwołania od oddalenia lub odrzucenia protestu wykonawcy przez zamawiającego, jeżeli - stosownie do art. 185 ust. 3 p.z.p. - nie został uiszczony wpis od odwołania. Przy udzielaniu zamówień publicznych więc stosuje się materialne i procesowe rozwiązania ze sfery prawa administracyjnego i cywilnego. Należy jednocześnie zapewnić stronom możliwość rozpoznania ich spraw w dwóch instancjach sądowych, stosownie do art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Nie ulega wątpliwości, że przewidziane w art. 185 ust. 3 p.z.p. postanowienie Prezesa UZP o zwrocie odwołania z powodu nieuiszczenia wpisu jest orzeczeniem, które bez jego wzruszenia uniemożliwia zespołowi arbitrów rozpoznanie odwołania wykonawcy od oddalenia lub odrzucenia protestu przez zamawiającego. Posłużenie się formułą zwrotu odwołania przypisaną do uprawnień Prezesa UZP oznacza, że chodzi tu o przeszkodę formalną w rozpatrzeniu odwołania, wyraźnie inną niż oceniane na posiedzeniu niejawnym zespołu arbitrów przesłanki odrzucenia odwołania określone w art. 187 ust. 4 p.z.p. Zespół arbitrów bowiem może odrzucić odwołanie tylko wówczas, gdy: w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy, odwołanie nie zostało poprzedzone protestem, protest lub odwołanie wniósł nieuprawniony podmiot albo dokonał tych czynności z uchybieniem terminów przewidzianych w ustawie, odwołujący powołuje się na okoliczności wcześniej rozstrzygnięte w tym samym postępowaniu, postępowanie jest prowadzone na zasadach szczególnych, o których mowa w art. 136 ust. 1 p.z.p. Zespół arbitrów więc nie ma uprawnień do sprawdzania, czy wpis od odwołania został przez wykonawcę uiszczony, ani do oceny legalności postanowienia Prezesa UZP o zwrocie odwołania z powodu nieuiszczenia wpisu. Takich uprawnień nie można również dostrzec w przepisach K.p.c. określających tryb postępowania przed sądem polubownym, mających odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego (art. 184 ust. 3 p.z.p.).
Przy tak wyraźnie zarysowanych granicach badania przez zespół arbitrów wymagań formalnych odwołania, eliminujących możliwość ich odmiennej interpretacji w drodze wykładni prawa, konieczne stało się zastosowanie w rozpoznawanej sprawie trybu ochrony interesów wykonawcy według przepisów P.p.s.a. Wydane na podstawie art. 185 ust. 3 p.z.p. postanowienie Prezesa UZP podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi na takie postanowienie nie ma obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, ponieważ według art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie na postanowienie służy stronie, gdy Kodeks tak stanowi, w przepisach zaś K.p.a. oraz p.z.p. nie jest ono przewidziane. W rezultacie zostały spełnione warunki przy zaskarżaniu tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako bezzasadne. Bez zbędnego powtarzania odnoszących się do nich motywów zaskarżonego wyroku, konieczne jest dodatkowe zwrócenie uwagi na niektóre kwestie i rozwiązania prawne mające w tej sprawie zastosowanie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że ustalanie rodzajów terminów, sposobu ich liczenia oraz trybu ich przywracania należy do tzw. materii ustawowej. Nie można więc zarzucać wadliwego ustalenia w art. 184 ust. 2 i art. 185 ust. 1 p.z.p. terminu do wniesienia odwołania i uiszczenia wpisu, bez odesłania lub ich modyfikacji dokonanej w przepisach wykonawczych. Powoływanie się na § 3 ust. 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r., ingerującego w sferę zastrzeżoną dla ustaw przy ustalaniu terminu uiszczenia wpisu od odwołania, nie mogło wpłynąć na wynik sprawy.
Według art. 184 ust. 2 i art. 185 ust. 1 p.z.p. dowód uiszczenia wpisu dołącza się do odwołania, które wnosi się do Prezesa UZP w terminie 5 dni od doręczenia wykonawcy rozstrzygnięcia protestu lub upływu terminu do rozstrzygnięcia protestu. Przy takiej regulacji chodzi o stosunkowo złożony sposób określenia terminu do uiszczenia wpisu - jest to okres pomiędzy doręczeniem wykonawcy wymienionej czynności zamawiającego (lub jego bezczynności) a wniesieniem odwołania, na które przewidziano 5 dni. W orzecznictwie sądowym bezspornie uznaje się dopuszczalność uzupełnienia czynności procesowej bądź naprawienia popełnionego błędu aż do upływu terminu określonego na jej dokonanie. Gdyby w rozpoznawanej sprawie uzupełnienia wymaganej kwoty wpisu skarżąca dokonała przed upływem pięciu dni określonych w art. 184 ust. 2 p.z.p. - do czego jednak nie doszło - można byłoby uznać wpis za dokonany w terminie. Okoliczności, którymi skarżąca usprawiedliwiała pomyłkę przy wyliczaniu kwoty wpisu, mogły być przez Prezesa UZP oceniane wyłącznie przy rozpatrywaniu jej wniosku o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu. Nie chodzi tu bowiem o nieprzywracalny termin prawa materialnego, po upływie którego strona nie może dochodzić swoich uprawnień, a organ - nakładać na stronę obowiązków. Jest to ustawowy termin procesowy, przywracalny z uwzględnieniem art. 57-60 K.p.a., ale tylko na prośbę strony. Takiej prośby jednak skarżąca nie wniosła w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 K.p.a.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną z braku jej uzasadnionych podstaw.