Gospodarka budżetowa gminy jako podstawa bieżącej i długofalowej polityki finansowej gminy.
Problem racjonalizacji wydatków oraz poprawy efektywności funkcjonowania jednostek sektora publicznego były motorem poszukiwań rozwiązań i zasad, których stosowanie przybliżyłoby obecną praktykę budżetową do pożądanej.
Odpowiednio skonstruowany budżet, którego podstawą są zadania, a nie działy jak w budżecie tradycyjnym, dostarcza decydentom wiedzę o zakresie i skali wykonywanych usług oraz generuje odpowiednio szczegółowe informacje niezbędne do efektywnego zarządzania potencjałem gminy. Z punktu widzenia przedmiotu opracowania istotne jest wskazanie i przedstawienie ważniejszych elementów systemu budżetu zadaniowego (BZ).
Zadanie budżetowe to elementarna jednostka w strukturze budżetu zadaniowego charakteryzująca w miarę jednorodną działalność. Zadanie budżetowe ma nazwę, określony ilościowo i jakościowo cel, produkt, koszt wykonania oraz wskaźniki efektywności.
Istnieje kilka możliwości odziału zadań w budżecie. Jeżeli za kryterium podziału zadań przyjmie się czas realizacji zadania, to na tej podstawie można wyróżnić trzy rodzaje zadań:
Ciągłe
Jednorazowe
Inwestycyjne
Zadania ciągłe są to zadania wykonywane rokrocznie, polegające najczęściej na dostarczaniu społeczności lokalnej rozmaitego rodzaju usług (dostawa wody, rejestracja pojazdów, wydawanie pozwoleń na budowę itp.) lub na standardowych pracach, mających na celu utrzymanie w należytym stanie infrastruktury publicznej (utrzymanie dróg i ulic, utrzymanie czystości w miejscach publicznych, oświetlenie itp.). Zadania te są wykonywane w każdym roku budżetowym, zmianie może ulegać jedynie zakres (ilość usług) oraz standard ich świadczenia.
Zadania jednorazowe nazywane są często projektami specjalnymi dla odróżnienia od zadań o charakterze ciągłym. Zadania te mają ściśle określony początek i koniec (daty) oraz zakres rzeczowy do wykonania. Zadania te nie wymagają kontynuacji. Takim zadaniem jest np. zmiana aranżacji miejsca obsługi, gdzie mieszkańcy rejestrują pojazdy, lub przygotowanie i wdrożenie systemu informatycznego do tego celu. Zykle celem tych zadań jest podniesienie standardu lub obniżenie kosztów świadczenia danej usługi, restrukturyzacja lub reorganizacja procesów. Projekty te wyodrębnia się, aby wyraźnie zarejestrować i ocenić zmianę oraz nie obciążać skutkami finansowymi zadań ciągłych, dla których rokrocznie porównuje się wskaźniki.
Zadania inwestycyjne, podobnie jak jednorazowe, mają ściśle określony początek i koniec oraz zakres rzeczowy, ale na ogół z uwagi na ich kilkuletni charakter wymagają kontynuacji. W jednorocznym budżecie odzwierciedleniem ich jest zakres rzeczowy i związana z nim kwota wydatków przewidziana na dany rok.
Budżet zadaniowy musi odzwierciedlać uchwalone na dany rok priorytety. Budżet jako roczny plan finansowy powinien odpowiadać zamierzeniom społecznym i gospodarczym, które dana społecznośc lokalna uważa za ważne do realizacji w roku budżetowym. Decydenci w procesie alokacji środków finansowych, jaki się odbywa podczas etapu planowania budżetu, powinni uwzględniać nie tylko zmiany rzeczowych zakresów działalności i kompetencji poszczególnych jednostek, ale przede wszystkim priorytety budżetowe. Co więcej, ich ustalenie oraz uchwalenie powinno być traktowane jako jedno z pierwszych zadań do wykonania przez zarząd, a przede wszystkim radę JST, przed rozpoczęciem procesu planistycznego. Określenie priorytetów jest ważne z dwóch powodów.
Po pierwsze, kierując się przyjętymi priorytetami budżetowymi, łatwiej i obiektywniej podejmuje się decyzję o alokacji środów w budżecie. Powinno wystąpić też silne sprzężenie zwrotne polegające na tym, iż budżet powstający w ramach omawianego systemu zadaniowego, jako ostateczny wynik procesu planistycznego, w sposób zrozumiały i jednoznaczny powinien odzwierciedlać ustalone priorytety. Weryfikacja zadań i projektów przyjmowanych do realizacji w danym roku jest stosunkowo prosta i sprowadza się do odpowiedzi na pytania: które z nich najlepiej służą przyjętym przez samorząd zamierzeniom i są zgodne ze strategią lokalnego rozwoju. Poza tym projekty te są poddawane również ocenie z punktu widzenia celowości i efektywności działań. Taki układ budżetu stwarza możliwość realizacji zamierzeń długookresowych, wybór najlepszego - z ekonomicznego punktu widzenia - sposobu realizacji zadań. Jest on sprawny i skuteczny.
Po drugie, wyznaczanie priorytetów, szczególnie w sytuacjach, w których są sporządzane wieloletnie plany społeczno-gospodarcze, strategia rozwoju lokalnego, roczen programy gospodarcze, wieloletnie plany finansowe i inwestycyjne, pozwala na zachowanie ciągłości realizacji rozpoczętych zadań i programów. To cecha bardzo ważna, która przyczynia się do ograniczenia marnotrawstwa środków finansowych, gdyż nie pozwala decydentom na „rzucanie się” na coraz to nowe obszary działania bez zarysowanej wizji długookresowej.
Ustalenie priorytetów to proces złożony i trudny, szczególnie wówczas, gdy nie istnieją wieloletnie plany strategiczne. W takiej sytuacji JST jest zmuszona co roku decydować o najważniejszych kierunkach przeznaczenia posiadanych środków finansowych. Właściwie można by zadać pytanie: czy w takiej sytuacji w ogóle jest możliwe w pełni racjonalne działanie i podejmowanie decyzji finansowych? Aby jednak proces ten usprawnić można zastosować pewne procedury uchwalania priorytetów, a także współpracy osób zaangażowanych w ustalanie polityki JST tak, aby maksymalnie przyczynić się w danych warunkach do wzrostu efektywności wydatkowanych środków na szczeblu lokalnym.
Aby proces ustalania rozwoju był skuteczny, ważne jest:
Nadanie aktowi prawnemu określającemu zasady alokowania zasobów formę uchwały JST, musi to nastąpić przed okresem planowania budżetu oraz po przeprowadzeniu licznych konsultacji z radą, zarządem, służbami finansowymi, również mieszkańcami, z uwzględnieniem lokalnych warunków i przyjętych w danej gminie obyczajów,
Określenie pewnych zasad, które będą regulowały pracę wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces; do zasad tych należą: ustalenie długości procesu objętego procedurą, uwzględnienie zasad i procedur istniejących dotychczas, ustalanie marginesu swobodnej decyzji, planów rozwoju JST oraz polityk sektorowych, określenie poziomu zaangażowania członków rady i ich roli w kształtowaniu polityki finansowej JST.
Jednym z najważniejszych działań w tym etapie jest rozpoznanie marginesu swobodnej decyzji. Margines swobodnej decyzji jest to pojęcie określające rzeczywiste możliwości przesuwania środków budżetowych między dziedzinami działalności gminy oraz wewnątrz dziedzin między poszczególnymi dysponentami i ich zadaniami. Warto przy tym podkreślić, że każda gmina ma właściwy tylko sobie margines swobodnej decyzji. W ujęciu kwantytatywnym margines swobody decyzyjnej jest wyznaczony przez ujętą w procentach część ogólnej kwoty środków, którą można realokować bez ryzyka zahamowania realizacji obligatoryjnych zadań. Realokacja taka powoduje zwiększenie lub zmniejszenie zakresu działań samorządowych jednostek organizacyjnych. Zakres swobody decyzyjnej stanowi istotną informację dla podejmujących decyzję o przyjęciu priorytetów na nadchodzący rok budżetowy.
Reasumując, ważny jest sam sposób ustalania priorytetów, założenia polityki finansowej, jakimi należy się kierować, gdyż od tego zależy, na ile obiektywnie będzie przebiegał dalszy proces planowania w JST. Jeszcze ważniejsze jest, aby zasady konstrukcji planu finansowego, jakim jest budżet, wiernie odzwierciedlały ustalone priorytety. Powinny one być łatwo identyfikowalne w dokumencie budżetowym przez zdefiniowane zadania.
Nowe myślenie każe inaczej patrzeć na proces przyznawania środków, gdyż najpierw należy zdefiniować: co trzeba i(lub) można zrobić, po co, komu i czemu ot ma służyć. W dalszej kolejności przedstawione projekty prac i zadań są poddawane weryfikacji z ogólnie przyjętą strategią i priorytetami. Jako końcowy element tych projektów powstaje kosztorys. Na podstawie wszystkich wcześniej wymienionych parametrów i przesłanek podejmowania działania zapada decyzja o wielkości środków przyznanych na zadanie czy program.
Istotną rolę w procesie planowania odgrywa badanie potrzeb społeczności lokalnej. Bazy danych o tychże potrzebach powinny być stale uaktualniane, aby można było zawsze określić poziom środków niezbędnych do zapewnienia konkretnej dostępności do danej usługi oraz odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu zaspokajamy potrzeby społeczności lokalnej w porównaniu z oczekiwaniami i(lub) stanem z roku poprzedniego.
OWSIAK
Stworzenie trwałych podstaw finansowych można osiągnąc przez:
Ustalenie udziałów władz samorządowych w dochodach władz państwowych; udziały te muszą być chronione ustawowo, a ich stawki powinny obowiązywać przynajmniej w średnich okresach.
Ustanowienie dodatków do podatków państwowych na powszechnie obowiązujących zasadach, co daje władzom samorządowym pewność dochodów, a jednocześnie nie narusza zasad równości ciężarów podatkowych i podmiotów gospodarczych.
Oddane do wyłącznej dyspozycji władz samorządowych pewnych rodzajów podatków, zwanych najczęściej podatkami lokalnymi, które regulowane są przez władze centralne. Możliwe jest przy tym pewne delegowanie uprawnień podatkowych na rzecz władz samorzadowych, przejawiające się np. w możliwości stosowaniu zniżek stawek podatkowych, ulg i zwolnień podatkowych. Znaczenie podatków lokalnych dla podstaw finansowych władz samorządowych jest uzależnione od rodzaju podatku, a ściślej od wydajności źródeł oraz od zmienności podstawy opodatkowania.
Ustalenie zobiektywizowanych kryteriów zasilania finansowego władz samorządowych przez władze państwowe w formie dotacji. Przez zobiektywizowane kryteria należy rozumieć taki przydział środków pieniężnych przez władze państwowe, który ograniczyłby pole dowolności w zasilaniu finansowym. Cel ten można osiągnąć np. przez zastosowanie zobiektywizowanych miar potrzeb zbiorowości loklanych, takich jak, liczba mieszkańców, struktura wiekowa ludności, liczba młodzieży uczącej się, zapadalność na choroby, stan środowiska naturalnego, stan infrastruktury itp.
Wyposażenie władz samorządowych w określony majątek, który może być istotnym źródłem dochodów majątkowych: (a) dochody z praw majątkowych (czynsze, dywidendy itp.), (b) dochody ze sprzedaży składników majątku związków publicznoprawnych. W tym ostatnim przypadku trzeba brać pod uwagę sprzeczność interesów doraźnych z interesami długoterminowymi. Chodzi o to, że nadmierna aktywność w pozbywaniu się majątku przez władze samorządowe prowadzi, co prawda, do zwiększenia bieżących dochodów bez konieczności wprowadzania dodatkowych podatków lub zaciągania pożyczek, ale osłabia siłę dochodową jednostek lokalnych w dłuższej perspektywie. Z tych właśnie względów władze państwowe mogą ograniczać swobodę w zakresie sprzedaży majątku gminy. Polegać to może na akceptacji lub zanegowaniu decyzji o sprzedaży majątku gminy przez organ władz państwowych (np. wojewodę).
Finansowe podstawy działalności władz samorządowych są również uzależnione od możliwości zaciągania pożyczek przez władze samorządowe, tak krótkoterminowych, jak i średnio- oraz długoterminowych. Natura procesów gospodarczych i związanych z nimi procesów finansowych jest taka, że przebiegają one nierytmicznie. W kontekście naszych rozważań chodzi o niedostosowanie wpływu środków pieniężnych (np. podatków, subwencji) do potrzeb wydatkowych władz. Zapewnienie bieżącej płynności finansowej władz samorządowych może być osiągane na drodze zaciągania pożyczek (kredytów). W takim przypadku władze samorządowe występują na rynkach pożyczkowych jak każdy inny podmiot gospodarczy, a pożyczki (kredyty) zaciągane są na warunkach konkurencyjnych, co w ostateczności zmniejsza możliwość wydatkowania środków pieniężnych na statutową działalność władz samorządowych. Wynika to z faktu, że część dochodów z podatków, subwencji, z majątku itp. musi być przeznaczona na koszty zaciągania pożyczek. Z tych właśnie względów, a także, aby nie dopuścić do nadmiernego zadłużenia się władz lokalnych, władze państwowe mogą wprowadzić ograniczenia poziomu zaciąganych pożyczek (kredytów) w skali roku fiskalnego.
W przypadku pożyczek średnio- i długoterminowych chodzi o zwiększenie wydatków majątkowych władz lokalnych, najczęściej związanych z finansowaniem obiektów infrastrukturalnych. Również w tym zakresie państwo może wprowadzić pewne ograniczenia, aby uchronić władze samorządowe przed utratą wypłacalności czy - w krańcowej sytuacji - bankructwem.
Rodzaje zaciąganych pożyczek mogą być różne, od kredytów w bankach komercyjnych począwszy, przez pożyczki zaciągane w różnych instytucjach finansowych, w tym publicznych, aż po emisję własnych papierów wartościowych skierowanych do sprzedaży publicznej.