Rozdział XI - Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego
Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie
w k.p.a. występuje pojęcie przedmiotu, np. wyjaśnienia lub zeznanie, rozpoznania sprawy lub też przedmiotu rozprawy, podobnie jak w o.p.;
w k.p.a. nie używa się wprost pojęcia „przedmiot postępowania”, ale jest o nim mowa a contrario w art. 105 § 1 k.p.a. (art. 208 § 1 o.p.); stanowi on o umorzeniu postępowania, które „z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe”;
postępowanie administracyjne może toczyć się tylko wtedy, gdy jest „przedmiotowe”, a bezprzedmiotowość prowadzi do podjęcia decyzji przerywającej definitywnie wszystkie czynności organu administracyjnego prowadzone w sprawie;
jako obiekt regulacji prawnej, przedmiot postępowania administracyjnego to pewien zbiór reguł, które powinny się odnosić wyłącznie do samego podejmowania decyzji stosowania prawa;
Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego
można wyróżnić kilka takich elementów;
za ów uznać należy pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidualnego zewnętrznego, występującego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia;
będą nim również przesłanki istnienia postępowania administracyjnego, czyli elementy podmiotowe, tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona; są one ściśle powiązane z samą istotą jurysdykcji administracyjnej i administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego;
nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym;
nie może być sprawy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa publicznego;
w obrębie prawa publicznego można wyróżnić takie przepisy, które bezpośrednio z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne - czyniące to niejako pośrednio, bo kształtowanie praw lub obowiązków, nawiązanie stosunków prawnych będzie wymagać aktów stosowania prawa dokonywanych przez organy administracyjne;
jedne stosunki prawne będą powstawały z mocy prawa, a inne będą wynikały z decyzji administracyjnej;
tylko w przypadku pośredniego regulowania prawnego stosunków społecznych będą zawsze istniały sprawy, które mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wyjątkowo mogą pojawiać się sprawy rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy prawo bezpośrednio reguluje stosunki prawne;
istnieją pewne właściwości porządku prawnego, z których wynika założenie, e nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy kwalifikującej się do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym;
jest to szczególnie istotne w odniesieniu do postępowania podatkowego;
w doktrynie odróżnia się postępowanie podatkowe w ścisłym tego słowa znaczeniu od szerokiego jego rozumienia, albowiem to szeroko rozumiane postępowanie podatkowe dotyczy sytuacji, w których stosuje się technikę samoobliczania podatku lub też obliczanie podatku przez płatnika;
w tych przypadkach zasadnicze znaczenie ma kontrola podatkowa i czynności sprawdzające, a nie rozumiane ściśle czynności procesowe postępowania podatkowego;
wynikają z tego dwie konsekwencje:
musi istnieć organ administracji publicznej, umocowany do działania w określonej sferze prawa publicznego - ta przesłanka musi być spełniona, aby mówić o postępowaniu administracyjnym istniejącym, a nie tylko pozornym; jej znaczenie rośnie, gdy ustawodawca dopuszcza działanie w sferze prawa publicznego różnych podmiotów samorządowych oprócz organów administracji rządowej, jak również dopuszcza zlecanie spraw z dziedziny administracji publicznej podmiotom różnego rodzaju;
umocowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych stosunków społecznych lub gospodarczych kwalifikujących do uregulowania ich w drodze indywidualnego aktu administracyjnego;
nie wszystkie przepisy prawa obowiązującego wskazują wprost na decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej czy podatkowej;
w nadaniu należnej rangi ustawie jako jedynemu źródłu przepisów umocowujących do wydawania decyzji administracyjnych szczególną rolę odegrało orzecznictwo NSA, bo już w pierwszych orzeczeniach formułowano tezę, że podstawą prawną decyzji administracyjnej adresowanej do podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji państwowej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawy lub aktu wykonawczego do niej;
w wielu orzeczeniach NSA ukształtował pogląd na wydanie decyzji administracyjnej jako aktu służącego konkretyzacji prawa w sprawie indywidualnej;
Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne
indywidualny charakter sprawy nie daje jeszcze podstaw do rozstrzygania jej w drodze decyzji administracyjnej;
w celu wyjaśnienia tego stwierdzenia trzeba odwołać się do pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego;
Zimmerman, autor pojęcia, jako postępowanie jurysdykcyjnego traktuje takie postępowanie administracyjne, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia: strony, interesu prawnego, decyzji administracyjnej;
Zimmerman: „przepis, który powiada np., że właściwe organy mogą wydać zezwolenie wodnoprawne, przemysłowe czy inne, jest przepisem, który dla tej kategorii spraw otwiera drogę <<jurysdykcyjnego>> procesu administracyjnego. Wyłania się tutaj zagadnienie ogólne - dopuszczalności drogi tego procesu. Prawo administracyjne nie stanowi tak jednolitej całości, jak prawo cywilne, <<corpus iuris clausum>>, na podstawie którego każdy interes <<cywilny>> może znaleźć rozwiązanie i w którym droga procesu cywilnego jest otwarta dla każdego. Postępowanie administracyjne <<jurysdykcyjne>> jest tylko jednym z rodzajów postępowania administracyjnego sensu largo (rodzajowo inne postępowanie <<skargowe>> z k.p.a. jest też sui generis postępowaniem). W tych warunkach za właściwością <<jurysdykcyjną>> organów administracji nie przemawia chyba domniemanie; konieczny jest tu w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przemiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego”;
obowiązujący tekst k.p.a. zawiera pojęcie „indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej”, która pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej administrację rządową centralną i terenową, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne podmioty wykonujące zlecone funkcje administracji publicznej;
przepisy k.p.a. o postępowaniu administracyjnym ogólnym są stosowane w typowych sprawach indywidualnych regulowanych prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji administracyjnej celem usunięcia stanu nieustaleni prawa lub sporu o prawo, z zastosowaniem systemu czynności i gwarancji procesowych;
ten zespół przepisów prawnych tworzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego;
prawną podstawę postępowania administracyjnego szczególnego stanowią przepisy o.p., przede wszystkim działu IV, których zakres obowiązywania został również rozciągnięty na postępowanie w sprawach celnych oraz w sprawach rozpatrywanych przez organy kontroli skarbowej;
postępowanie podatkowe jest prowadzone przez wymienione w art. 13 o.p. organy administracji publicznej w sprawach indywidualnych dotyczących zobowiązań podatkowych i innych spraw regulowanych przepisami prawa podatkowego (art. 2 i 3 o.p.), które są rozstrzygane przez wydanie decyzji, będącej procesową formą indywidualnego aktu administracyjnego;
postępowanie podatkowe w znaczeniu ścisłym jest w nowym stanie prawnym szczególną odmianą jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; z tego względu znaczna liczba zagadnień teorii postępowania administracyjnego będzie wspólna dla postępowania administracyjnego ogólnego i postępowania podatkowego rozumianego ściśle;
kwestia ta w odniesieniu do postępowania podatkowego rozumianego szeroko kształtuje się inaczej, podobnie w odniesieniu do wyłączonego spod mocy obowiązującej k.p.a. postępowania w sprawach karnych skarbowych lub też w sprawach pozostających we właściwości organów dyplomatycznych i konsularnych, jak również występujących w stosunkach zależności organizacyjnej i osobowej między organami państwowymi i w państwowych jednostkach organizacyjnych;
występujące w toku rozpatrywania tych spraw elementy proceduralne nie dają podstaw do zaliczenia ich do postępowania jurysdykcyjnego;
Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego
przedmiot postępowania administracyjnego
tworzą go takie przypadki decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo lub w razie nieustaleni prawa, w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indywidualnego, w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania prawa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej;
w tym określeniu pojęcie organu administracyjnego jest użyte na oznaczenie organów administracji publicznej wszystkich szczebli i rodzajów, organów samorządu terytorialnego działających w sprawach własnych lub zleconych, a także wszystkich innych państwowych, społecznych, samorządowych jednostek organizacyjnych, jeżeli przepisem ustawowym powierzono im sprawowanie funkcji administracji publicznej, połączone z umocowaniem do wydawania decyzji administracyjnych;
ze względu na teoretyczny charakter określenia konieczne było użycie w nim doktrynalnego pojęcia aktu administracyjnego indywidualnego o charakterze zewnętrznym;
akt taki w postępowaniu administracyjnym występuje w procesowej formie albo decyzji administracyjnej, albo postanowienia;
jeżeli nawet nie występuje ugoda administracyjna jako forma procesowa rozstrzygnięcia sprawy, a ta ugoda jest traktowana w doktrynie jako odrębna od innych prawna forma działania administracji, to zrównuje się ją w skutkach prawnych z decyzją administracyjną, przynajmniej gdy chodzi o kwestie procesowe (art. 121 k.p.a.)
zespół norm formalnych składających się na uregulowanie procedury administracyjnej charakteryzuje się tym, że może determinować jakoś treści decyzji stosowania prawa, może zapewnić standard czynności procesowych na tyle wysoki, ażeby prawidłowo ustalono treść decyzji stosowania prawa, bo np. wymaga się czynnego udziału strony postępowania, dowody poddaje się swobodnej ocenie, zapewnia się możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji;
normy proceduralne są takim podsystemem, który jest uporządkowany wewnętrznie, a wyznacza on kolejność czynności procesu decyzyjnego, przez co standaryzuje czynności różnych organów oraz stron i innych uczestników postępowania;
te normy formalne są społecznie doniosłe przez to, że porządkują czynności podejmowania decyzji stosowania prawa, i to zgodnie z przyjętą w państwie ideologią stosowania prawa;
powoduje to skutek dwojaki:
materialną treść decyzji stosowania prawa ocenia się również przez pryzmat poprawności procedury, przy której zastosowaniu została ona podjęta,
przestrzeganie procedury staje się wartością samą w sobie przez to, że tworzy ona ważną płaszczyznę stosunków jednostki z aparatem państwowym lub samorządowym w sferze prawa publicznego;
przedmiot procesu administracyjnego
konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnych podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania;
w sprawach podatkowych dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw trzeba ustalić przedmiot podatku, a dopiero na tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania praw i obowiązków określa się podmiot obowiązku podatkowego, a w dalszym biegu sprawy - zobowiązania podatkowego;
przed organem prowadzącym postępowanie w konkretnej sprawie występuje alternatywa: albo musi on rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, usuwając stan nieustaleni prawa lub przesądzając spór co do prawa, albo też wydać decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdzając wiążąco jego bezprzedmiotowość, czyli brak prawnych możliwości orzekania co do istoty sprawy;
4