615

PRAWO ADMINISTRACYJNE

(ćwiczenia)

Akty prawa krajowego

Konstytucja Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 2 kwietnia 1997 r. Nr 78, poz. 78 ze sprostowaniem.
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, (tekst jedn.) Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, (tekst jedn.) Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (tekst jedn.) Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn zm.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (tekst jedn.) Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.

Zalecana literatura:

Jan Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003 (wydanie 9).
Elżbieta Ura, Edward Ura, Prawo administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 (wydanie 8).
Marek Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 (wydanie 9).

Określenie administracji

Termin ,,administracja” używany jest w języku potocznym jako służba, przewodnictwo, kierownictwo, prowadzenie, zarządzanie. Pochodzi on od łacińskich: minister, ministrare, administrare, oznaczających wykonawcę, kierowanie i działanie celowe.

Wg profesora Kasznicy - administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej.

Administracja jest organizacją ludzi, wyodrębnioną w celu realizacji pewnych zadań wymagających wspólnego działania.

Kryterium przedmiotowe - administracja to działalność oparta na prawie, mająca na celu realizację zadań publicznych (państwa, społecznych, podmiotów samorządowych, podmiotów publicznych).

Kryterium podmiotowe - administrację określa się jako działalność organów administracyjnych.

Podział administracji (podstawowy):

administracja publiczna - finansowana przez społeczeństwo; głównym celem jest zaspakajanie publicznych potrzeb społeczeństwa,
prywatna - działalność podejmowana przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie takie, które nie maja na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez prawo; w zasadzie nie występuje tu regulacja prawna np. prezes firmy narzuca swoje własne polecenia.

Zmiana nazwy administracji państwowej na publiczną nastąpiła po przywróceniu w Polsce w 1990 roku samorządu terytorialnego.

Administracja publiczna jest władzą wykonawczą - realizuje władzę wykonawczą. Wg prawa konstytucyjnego tę władzę realizują: Rada Ministrów, Prezydent RP.

Cechy szczególne administracji wykonywanej przez państwo:

działanie administracji rządowej w imieniu i na rachunek państwa, a administracji samorządowej - w imieniu własnym i na własny rachunek,
administracja publiczna ma charakter władczy - możliwość stosowania środków przymusu administracyjnego, ale wówczas i w takim zakresie, w jakim jest to dopuszczone prawem,
działa na podstawie prawa i w granicach prawem przewidzianych - obywatel może robić wszystko, czego prawo nie zakazuje, administracja - tylko to, na co jej prawo zezwala,
ma charakter monopolistyczny - działa w ramach powierzonych przez prawo kompetencji jako wyłączny gospodarz we właściwej kategorii spraw (jest wyłącznym gospodarzem w zakresie swoich spraw),
w ramach jej struktur działają organy, jednostki, instytucje, a nie osoby fizyczne; to organ wydaje decyzje,
działa na zasadzie kierownictwa i podporządkowania tzn. administracja jest zhierarchizowana (organy niższego szczebla i wyższego szczebla),
w swoim działaniu opiera się na zawodowym personelu, czyli na urzędnikach państwowych, pracownikach samorządowych,
działa w sposób ciągły i stabilny tzn. bez względu na opcje polityczną działa nadal, organ ciągle trwa, a uprzednio ustanowione np. decyzje nowa opcja musi przyjąć i przestrzegać, chyba, że prawo zostanie zmienione przez nową opcję polityczną,
działa w interesie publicznym tzn. ukierunkowana jest na zaspokajanie potrzeb ogółu,
ma charakter polityczny,
działa nie tylko na wniosek zainteresowanych, czy z urzędu jako działanie władcze, a także działa z własnej inicjatywy (działania niewładcze) i tym różni się np. od sądów, gdzie działanie jest na wniosek.

Płaszczyzny działania administracji

działalność świadcząca, zwana też organizatorską - zaspakajanie potrzeb społeczeństwa nie w skali indywidualnych spraw, lecz grupy obywateli np. zadania związane z ochroną środowiska, oświatą, kulturą, budową dróg, ulic, mostów itp.,
reglamentacyjno-dystrybucyjna - zadania w tej grupie realizowane są przez administrację przede wszystkim w formie wydawania decyzji administracyjnych, czyli jest to płaszczyzna bezpośrednich stosunków: organ administracji - obywatel.

Sfery działania administracji

sfera zewnętrzna - działalność administracji publicznej podejmowana w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych służbową podległością np. sfera stosunków z obywatelami - wydawanie decyzji na zewnątrz,
sfera wewnętrzna - obejmuje stosunku organami czy jednostkami organizacyjnie podporządkowanymi bądź pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi np. wydawanie poleceń przez wójta pracownikom samorządowym zatrudnionym w urzędzie gminy.

Określenie prawa administracyjnego

Prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która reguluje działanie organów administracji - jest to podmiotowe określenie prawa administracyjnego.

Prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnionych w swoistych formach działania (prof. Starościak) -określamy w tym podmiot, przedmiot i formy działania.

Cechy charakterystyczne prawa administracyjnego

jest odrębną gałęzią prawa, tak jak np. prawo cywilne, karne, pracy, z tym że nie jest ono skodyfikowane (albo w bardzo wąskim zakresie skodyfikowane - k.p.a.),
jest to prawo pozytywne, nieoparte np. na zwyczajach, normach moralnych i składa się z wielu normatywnych nakazów, zakazów, upoważnień, ograniczeń itp.,
gwarancją przestrzegania tych nakazów i zakazów jest system uznanych przez państwo sankcji prawnych (np. pieniężne),
instytucje realizujące prawo administracyjne mogą stosować przymus administracyjny, ale jeżeli prawo to przewiduje,
prawo administracyjne stanowi część składową całego systemu prawa w państwie i jest zbliżone do prawa konstytucyjnego, ponieważ w tych prawach brak jest równorzędności podmiotów, natomiast jest odmienne od prawa cywilnego w którym ma miejsce równorzędność podmiotów.

Podział wewnętrzny prawa administracyjnego

prawo ustrojowe - reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu administracyjnego powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej; reguluje strukturę aparatu administracyjnego oraz zachodzące w nim procesy (kierowania, nadzoru, kontroli itp.); podstawa tego prawa to Konstytucja oraz ustawy np. o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym, o samorządzie gminnym,
prawo materialne - zawiera normy ustanawiające uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz tej administracji np. wydanie pozwolenia na budowę, wydanie pozwolenia na broń, zmiana nazwiska, czyli kompetencje i obowiązki organów administracji,
prawo proceduralne (formalne, procesowe) - reguluje tok czynności podejmowanych przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego; jest ono w zasadniczej części skodyfikowane - K.p.a.

Podstawowe pojęcia teoretyczne w prawie administracyjnym

Kontrola to:

sprawdzenie (zbadanie) istniejącego stanu rzeczy,
zestawienie tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co być powinno i ustalenie ewentualnych rozbieżności,
wyjaśnienie przyczyn powstania rozbieżności,
sformułowanie zaleceń pozwalających na uniknięcie podobnych rozbieżności w przyszłości.

Nadzór to: kontrola + czynności władcze; uprawnienia nadzorcze oznaczają uprawnienia kontrolne wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane w jego działalności. Nadzór ma charakter ciągły. Czynności władcze przejawiają się np. poprzez zastosowanie przez organ nadzoru kar wobec pracowników, możliwość uchylenia rozstrzygnięcia organu niższego stopnia. PIP kontroluje i może karać, NIK - tylko kontroluje.
Kierownictwo - cechą kierownictwa jest określony zakres władztwa organizacyjnego, które wiąże się z władzą w szerszym pojęciu i daje możliwość np. kierowania zachowaniem się podwładnych niezależnie od ich woli.
Koordynacja - uprawnienia wykonywane przez organ w stosunku do organów, które nie są mu bezpośrednio podporządkowane. Organ koordynujący ma możliwość oddziaływania na organy koordynowane przy użyciu środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek. Koordynujący ma możliwość zalecać organom innym, ale nie polecać.

Centralizacja i decentralizacja administracji

Centralizacja - organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia wpływa na organ stopnia niższego za pomocą poleceń, instrukcji, wytycznych itp., natomiast organy niższego stopnia nie mają zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania decyzji.

W administracji scentralizowanej występuje:

koncentracja - zjawisko skupienia kompetencji w rękach nielicznej grupy organów,
dekoncentracja - przenoszenie kompetencji na większą liczbę organów (nie uchyla hierarchicznego podporządkowania):

dekoncentracja rzeczowa - występuje w sytuacji rozkładania kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego stopnia,
dekoncentracja terytorialna - przenoszenie kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe.

Decentralizacja - organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia w zakresie sposobu załatwienia określonych spraw. Organ wyższego stopnia nadzoruje działalność organu niższego, ale nim nie kieruje. Organ niższego stopnia ma własny zakres kompetencji, jest organem samodzielnym, decyduje o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych.

Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji:

decentralizacja rzeczowa - polega na powierzeniu samodzielnym organom zarządzania określonymi rodzajami spraw,
decentralizacja terytorialna - polega na wyposażeniu jednostek samorządu terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane.

Pojecie i rodzaje organów administracji

Organ administracji publicznej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego, znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego i w sposób właściwy temu prawu oraz działający w granicach przyznanych mu przez to prawo kompetencji.

Podział administracji publicznej

Administracja rządowa:

organy naczelne - cechy: właściwość ogólnokrajowa, członkostwo w Radzie Ministrów; do naczelnych organów administracji rządowej zaliczana jest: Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie, przewodniczący komitetów wchodzących w skład RM,
organy centralne - podstawowym kryterium odróżniającym centralne organy administracji od organów naczelnych jest to, że kierownicy tych organów nie wchodzą w skład Rady Ministrów, mimo że ich zakres zadań i kompetencji rozciąga się na terytorium całego państwa; np. Komendant Główny Policji, Komendant PSP, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu,
organy terenowe - np. wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej (wojewoda jest również organem zespolonej administracji rządowej w województwie), organy administracji niezespolonej np. dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy izb skarbowych.

Administracja samorządowa - organy samorządu terytorialnego:

gmina

rada gminy - organ uchwałodawczy, stanowiący, kontrolujący,
wójt (burmistrz, prezydent) - organ wykonawczy.

powiat

rada powiatu - organ uchwałodawczy i kontrolny,
zarząd powiatu - organ wykonawczy (starosta jest przewodniczącym organu wykonawczego).

województwo

sejmik województwa - organ stanowiący i kontrolny,
zarząd województwa - organ wykonawczy (marszałek województwa jest przewodniczącym zarządu).

Organy jednoosobowe i kolegialne

organy jednoosobowe: minister, Prezes RM, przewodniczący komitetów, Komendant Główny Policji, wojewoda, Komendant Oddziału Straży Granicznej, wójt gminy,
organy kolegialne - Rada Ministrów, rada powiatu, sejmik województwa, rada gminy.

Stosunek administracyjnoprawny

Stosunek administracyjnoprawny jest odmianą stosunku prawnego. Jest to pewna relacja pomiędzy podmiotami, w którym jeden jest zobowiązany, zaś drugi jest uprawniony. Cechą charakterystyczną tego stosunku jest nierównorzędność pozycji podmiotów.

Cechy stosunku administracyjnoprawnego:

ma charakter władczy - organ administracyjny w razie konfliktu z pozostałymi uczestnikami stosunku może zastosować środki przymusu,
powstaje na podstawie przepisów prawa administracyjnego,
ma charakter obowiązkowy - co oznacza ograniczoną swobodę lub całkowity jej brak przy określaniu współuczestników stosunku jak również przy formułowaniu jego treści,
rozstrzygnięcie konfliktów powstających na tle jego treści następuje w trybie procedury administracyjnej.

Środki łagodzące nierównorzędność podmiotów:

zasada dwuinstancyjności procesu administracyjnego tj. możliwość wzruszenia przez organ wyższy
możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych do sądu administracyjnego,
obowiązek czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym,
zasada jawności działania administracji (strony mają prawo wiedzieć na jakim etapie jest sprawa),
dobrze zorganizowany system kontroli nad organami administracji.

Elementy stosunku administracyjnoprawnego

podmiot - to są strony stosunku; z jednej strony zawsze organ - reprezentant interesu publicznego (np. policjant wydający polecenie zatrzymania pojazdu), drugim podmiotem będzie strona do której kierowany jest nakaz albo która żąda określonego zachowania się organu,
przedmiot - sfera zadań określonych prawem i tylko to co jest określone w prawie administracyjnym i do czego prawo wyraźnie organ upoważnia,
obowiązki i uprawnienia (treść) - mogą one polegać na działaniu, znoszeniu, zaniechaniu; obowiązki i uprawnienia wynikają ze stosunków administracyjnoprawnych, mają charakter osobisty i nie mogą być przenoszone na inne osoby, wygasają z chwila śmierci osoby obowiązanej lub uprawnionej np. powołanie do wojska.

Sposoby nawiązywania stosunku administracyjnoprawnego

z mocy prawa - w oparciu o normę prawną np. zgłoszenie się do rejestracji wojskowej,
z mocy indywidualnego aktu administracyjnego skierowanego do konkretnej osoby np. decyzja o przydziale mieszkania,
na wniosek strony np. wydanie paszportu,
przez określone prawem zachowanie się obywatela lub organu administracyjnego np. organ administracji występuje do obywatela o zezwolenie na przejazd przez działkę w związku z budową linii elektrycznej.

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych

stosunki materialne - oparte są na przepisach prawa materialnego i mogą regulować sferę praw i obowiązków obywatela lub jednostek zrównanych z nimi w obrocie prawnym; obowiązek trwały np. obowiązek szkolny lub jednorazowego działania np. kontrola dowodu na granicy,
stosunki procesowe (proceduralne) - powstają na tle stosunków materialnych i trwają przez okres postępowania administracyjnego; nawiązywane są z chwilą wszczęcia postępowania (postępowanie wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu) i kończą się z momentem wydania ostatecznej decyzji.

Wśród stosunków procesowych wyróżnić można stosunek sporno-procesowy - podstawa prawna: przepisy dopuszczające zaskarżenie aktów administracyjnych do sądu; jest to stosunek czasowy, trwający od chwili zaskarżenia aktu do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd; występuje zrównanie praw nierównych wcześniej podmiotów.

stosunki egzekucyjne - są następstwem zastosowania przymusu zmuszających do podporządkowania się aktom organu administracyjnego; nawiązywane s miedzy organem egzekucyjnym a zobowiązanym i wierzycielem,
stosunki nadzoru - powstają w związku Ze sprawowaniem nadzoru nad organami i występują między organem sprawującym nadzór a organem nadzorowanym.

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Źródło prawa w praktyce jest rozumiane jako akt normatywny zawierający obowiązujące normy prawa.

Akt normatywny - akt prawny, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla adresatów prawnie obowiązujące.

Akt normatywny - akt jednostronny, ustanowiony przez kompetentny organ administracji, w trybie określonym prawem, zawierający w swej treści normę prawną.

Źródła prawa powszechnie obowiązującego

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku dokonała podziału źródeł prawa na: źródła powszechnie obowiązującego prawa i źródła prawa o charakterze wewnętrznym. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 Konstytucji, są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego.

Charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa mają także rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego.

Konstytucja - jest najważniejszym aktem ustawowym, stad przyjęte jest w doktrynie określenie - ustawa zasadnicza. Wszystkie inne źródła prawa muszą pozostawać w pełnej zgodności z Konstytucją. Istnieje zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Ustawy - stanowią podstawę kształtowania całego systemu prawa. Ustawy uchwala Sejm i Senat. Inicjatywa ustawodawcza (występowanie z projektami ustaw) przysługuje:

posłom - grupie 15-tu posłów,
Senatowi,
Prezydentowi RP,
Radzie Ministrów,
grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tzw. inicjatywa społeczna).

Konstytucja nie określa materii ustawowej, czyli zakresu spraw, dla których uregulowanie w ustawie jest obowiązkowe tzn. nie jest wskazane, co mają ustawy regulować.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe - są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ratyfikacja oznacza akt, w którym organ upoważniony do reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych wyraża wolę związania państwa treścią umowy międzynarodowej.

Rodzaje ratyfikacji:

ratyfikacja duża - wymóg wyrażenia zgody przed ratyfikacją przez Sejm RP, czyli zgoda wyrażona w ustawie np. sojusze wojskowe (Rząd, Sejm, Prezydent),
ratyfikacja mała - Rząd, Prezydent.

Waga umowy - umowa ratyfikowana duża ma większą wagę niż ustawa krajowa, natomiast w przypadku małej ratyfikacji, to dana umowa międzynarodowa ma mniejszą wagę niż ustawa zwykła krajowa.

Umowy są ratyfikowane (zatwierdzane) przez uprawniony organ państwowy i oznacza to ostateczną zgodę na związanie się państwa z umową międzynarodową. Organem uprawnionym do ratyfikowania umów międzynarodowych w Polsce jest Prezydent RP.

Rozporządzenia - są aktami wykonawczymi do ustaw. Rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na postawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi (art. 92 Konstytucji). Ustawa może jednak przewidywać, iż przy wydawaniu rozporządzenia mają współdziałać różne podmioty (np. w ustawie będzie wskazanie, że rozporządzenie wydane zostanie ,,w uzgodnieniu” lub ,,w porozumieniu”). Ustawa określa, co ma być treścią danego rozporządzenia.

Prawo wydawania rozporządzeń Konstytucja przyznaje:

Prezydentowi RP,
Radzie Ministrów,
Ministrom kierującym działami administracji rządowej,
Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji,
Przewodniczącemu Komitetu Badań Naukowych i Przewodniczącemu Komitetu Integracji Europejskiej (podstawa - wchodzą oni w skład Rady Ministrów i stosuje się do nich odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej - art. 147 ust. 4 i art. 149 ust. 3 Konstytucji).

Od 1 STYCZNIA 2010 ROKU ZGODNIE Z USTAWĄ Z DNIA 27 SIERPNIA 2009 ROKU O KOMITECIE DO SPRAW EUROPEJSKICH ZNIESIONO KOMITET INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ (Dz. U. z 2009 r. Nr 161, poz. 1277).

Rozporządzenia z mocą ustawy - mogą być wydane przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego, gdy sejm nie może się zebrać na posiedzeniu. Podlegają one zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu (art. 234 Konstytucji).

Rozporządzenie takie określa zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka w czasie stanu wojennego, a także podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń.

Akty prawa miejscowego - przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez uprawnione do tego organy.

Organy uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego:

sejmik województwa - obowiązują na terytorium województwa lub jego części i publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
wojewoda - obowiązują na terytorium województwa lub jego części,
organy administracji niezespolonej,
rada powiatu,
rada gminy.

Podział aktów prawa miejscowego

akty organizacyjno-statutowe,
akty wykonawcze do poszczególnych ustaw np. związane z zagospodarowaniem przestrzennym,
przepisy porządkowe - np. ochrona zdrowia, życia.

Akty normatywne publikowane są w Dzienniku Ustaw, natomiast akty prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Istnieją wyjątki w ogłaszaniu prawa miejscowego - wystarczy, że podano je do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danym społeczeństwie.

Vacatio legis - okres między datą ogłoszenia aktu prawnego (normatywnego), a datą jego wejścia w życie - z reguły 14 dni.

Lex retro non agit - ustawa nie działa wstecz.

Od nikogo nie można wymagać, nakładać obowiązków na adresatów wcześniej, niż ustawa (prawo) weszła w życie.

Dopuszcza się retroakcję w sytuacji (działanie prawa wstecz), gdy przepisy polepszają sytuację obywatela; gdy ustawa działa na korzyść społeczeństwa.

Wewnętrzne źródła prawa

Przepisy prawa o charakterze wewnętrznym skierowane są do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Do tych źródeł Konstytucja zalicza:

uchwały Rady Ministrów,
zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów,
zarządzenia Prezydenta RP.

Poza wymienionymi w Konstytucji organami upoważnionymi do wydawania zarządzeń akty te wydają również organy centralne administracji rządowej - na podstawie upoważnienia szczególnego zawartego w ustawach lub na podstawie przepisów kompetencyjnych.

Akty te nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Źródłami prawa administracyjnego będą także regulaminy, instrukcje, okólniki i wytyczne. Mają one charakter wewnętrzny i muszą być zgodne ze źródłami prawa powszechnie obowiązującego (muszą w swej treści zawierać normę prawną).

Regulaminy określają wewnętrzną strukturę organizacyjną organu administracji oraz zasady organizacji pracy urzędów, natomiast pozostałe zawierają treść informacyjną lub interpretacyjną przepisów prawa.

Statuty - niekiedy mają one charakter źródeł prawa powszechnie obowiązującego, np. statut gminy, a niekiedy są źródłem prawa wewnętrznego, np. statut urzędu wojewódzkiego.

System wewnętrznie obowiązującego prawa jest otwarty, czyli to prawo mogą tworzyć podmioty nie wymienione w Konstytucji.

Nieformalne źródła prawa

Normy pozaprawne wykorzystywane w działaniach administracji zwane są nieformalnymi źródłami prawa lub swoistymi źródłami prawa.

Do nieformalnych źródeł prawa administracyjnego zaliczyć można:

zwyczaj,
orzecznictwo sądowe,
doktrynę prawniczą,
normy i zasady pozaprawne.

Zwyczaj - długotrwała ogólnie przyjęta praktyka; zgodne przekonanie wszystkich zainteresowanych, że tak brzmi prawo. Oznacza to, że pewne rozstrzygnięcia przez wielokrotność powtarzania się stają się częścią świadomości prawnej społeczeństwa i one wpływają na wykształcenie się norm zachowania obywateli i stosunki między obywatelem a organem administracji.

Zupełnie inaczej należy interpretować zwyczaj, gdy konkretny przepis prawny powołuje się na niego np. w ustawie o referendum lokalnym (art. 13 ustawy stanowi, że inicjator referendum, na swój koszt, podaje do publicznej wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie).

Orzecznictwo sądowe - wydawane orzeczenia sądowe obowiązują w indywidualnej sprawie i skierowane są do konkretnie oznaczonych podmiotów. Rozstrzygnięcia sądowe nie mogą być podstawą prawną rozwiązania podobnych sytuacji prawnych. Mogą mieć duże znaczenie w interpretacji (wykładni) przepisów prawa administracyjnego i ich stosowaniu w praktyce administracyjnej.

Istotną rolę w tym zakresie spełniają orzeczenia NSA i SN. Umiejętne korzystanie z orzecznictwa sądowego może mieć znaczący wpływ na podejmowanie trafnych rozstrzygnięć, ich ujednolicenie w zakresie interpretacji prawa.

Doktryna prawnicza - naukowe poglądy, twierdzenia, jak należy interpretować prawo. Poglądy zawarte w doktrynie pozwalają na wypracowanie podstawowych założeń ustrojowych, zasad prawa, założeń wprowadzanych reform społeczno-gospodarczych. Wypracowane przez doktrynę koncepcje, nowe rozwiązania i poglądy teoretyczne mogą także mieć wpływ na orzeczenia NSA, SN, Trybunału Konstytucyjnego.

Doktrynie słusznej nie można przypisywać mocy wiążącej, powszechnie obowiązującej.

Normy i zasady pozaprawne - są to normy etyczne, moralne i obyczajowe; przeważnie są to normy religijno-etyczne, religijno-moralne (eutanazja, aborcja - są różnice zdań wśród społeczeństwa).

Normy wiedzy - reguły nieokreślone w prawie, ale niektóre ustawy zawierające specjalistyczne unormowania zobowiązują organy administracji do działania według nieokreślonych w prawie norm np. sformułowania typu: zasady współczesnej wiedzy technicznej, osiągnięcia sztuki lekarskiej itp.

Prawne formy działania administracji

Prawną formą działania administracji jest prawnie określony typ konkretnej czynności, który może być wykorzystany przez organ administracji do załatwienia określonej sprawy.

Podstawowe prawne formy działania administracji:

stanowienie aktów normatywnych(przepisów powszechnie obowiązujących - działanie władcze,
wydawanie aktów administracyjnych - działanie władcze,
wykonywanie czynności marterialno-technicznych - działanie władcze,
zawieranie umów (umowy cywilnoprawne) - działanie niewładcze,
zawieranie porozumień administracyjnych - działanie niewładcze,
prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej - działanie niewładcze,
zawieranie ugod administracyjnych - działanie niewładcze.

Działanie władcze - cechą tych działań jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego. Druga strona tego stosunku prawnego musi podporządkować się woli organu, który dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się (władztwo administracyjne).

Działanie niewładcze - pozycje organu administracyjnego i drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub - w przypadku pewnego zróżnicowania - organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej. Działanie administracji w tej formie określane jest również jako administracja zwiadowcza (gestia).

Stosowanie przymusu administracyjnego, będącego jedną z konsekwencji władczego działania administracji, może mieć miejsce tylko wtedy, jeżeli przepis prawa taką możliwość wyraźnie przewiduje.

Element przymusu będzie miał zastosowanie tylko przy decyzjach nakładających obowiązki, natomiast nie będzie występował q przypadku decyzji przyznających wyłącznie uprawnienia.

Akt normatywny - władcze, jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które zawiera normy postępowania skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji.

Aktami normatywnymi są wszystkie te akty prawne, które faktycznie wyznaczają reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące.

Akty normatywne:

indywidualnie określony adresat - np. jest określony nazwiskiem,
generalnie określony adresat - pojawia się stanowisko, a nie nazwisko konkretnej osoby.

Abstrakcyjność sytuacji tzn. powtarzalność normy prawnej - charakter powtarzalny np. wg kodeksu karnego ,,Kto zabija człowieka…” (kto, tzn. każdy).

Akty normatywne wydają: organy administracji rządowej, samorządu terytorialnego (wojewódzkiego, powiatowego, gminnego), inne podmioty wykonujące zadania z zakresu administracji.

Prawo wydawania rozporządzeń Konstytucja przyznaje: Prezydentowi RP, Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, ministrom kierującym działami administracji rządowej, Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, Przewodniczącemu Komitetu Integracji Europejskiej.

Akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi. Przez akty prawa miejscowego rozumieć należy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez uprawnione do tego organy.

Organami tymi są: sejmik województwa, wojewoda, organy administracji niezespolonej, rada powiatu, rada gminy, a w wyjątkowych przypadkach zarząd powiatu i wójt, burmistrz (prezydent miasta).

Przez terenowe organu administracji wydawane są: przepisy statutowe, przepisy wykonawcze, przepisy porządkowe.

Akt administracyjny - stanowi w władcze jednostronne oświadczenie woli organu wykonującego zadania z zakresu administracji, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające w sposób prawnie wiążący sytuacje konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Różnice od aktu normatywnego:

odmienny jest adresat - konkretny adresat, do którego skierowany jest akt administracyjny,
odmienna jest procedura tworzenia, kontroli i publikacji aktów administracyjnych,
akty administracyjne wydają nie tylko organy administracji w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także inne organy administrujące prawnie do tego upoważnione, np. dyrektor przedsiębiorstwa państwowego, dyrektor szkoły.

Charakterystyczne cechy aktu administracyjnego

jest to czynność oparta na przepisach prawa administracyjnego,
stanowi władcze oświadczenie woli organu administracji lub organu administrującego prawnie do tego upoważnionego (musi mieć charakter władczy),
może wywołać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa,
wskazuje tzw. podwójną konkretność - konkretny adresat i konkretna sprawa,
wydawane jest w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Podział aktów administracyjnych

- podział według tego, do kogo akt administracyjny jest skierowany: czy do adresata prawnie niezależnego, czy też podległego służbowo:

akty zewnętrzne, np. wszystkie decyzje administracyjne (pozwolenie na budowę),
akty wewnętrzne, np. polecenia służbowe przełożonego w stosunku do urzędnika państwowego; akty te nie wymagają podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu.

- podział według treści:

akty konstytutywne, np. pozwolenie na budowę; tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki administracyjno-prawne; wywołują skutki prawne od chwili wydania, czyli ex nunc; maja charakter twórczy; są to akty wydawane w ramach uznania administracyjnego; noszą one zazwyczaj nazwę zezwolenia, pozwolenia, zakazu, nakazu, zarządzenia,
akty deklaratoryjne, np. decyzja przyznająca emeryturę (stwierdza i obowiązuje, kiedy spełnione są określone warunki- wiek obywatela); akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych; deklarują jedynie w odniesieniu do konkretnego adresata, czy i jaki jest w danej sytuacji faktycznej jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego wynikający z ustawy lub innego aktu normatywnego; występuje tu sytuacja, że pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał; akty te nie tworzą nowych sytuacji prawnych; wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, czyli od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał.

Deklaratoryjne akty administracyjne należy odróżnić od zaświadczeń, ponieważ zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, gdyż nie stanowią oświadczenia woli, lecz wiedzy.

W przepisach prawa występują różne nazwy aktów administracyjnych, np. decyzja administracyjna, koncesja, nakaz, pozwolenie.

Decyzja administracyjna - jednostronne i władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, kształtujące sytuację prawna podmiotu niepodporządkowanemu organowi administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata, tworzące, ustalające lub znoszące uprawnienia lub obowiązki adresata.

Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, ale nie każdy kat administracyjny przybiera formę decyzji. Rozstrzyga sprawę, co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

Niezbędne elementy decyzji administracyjnej (według art. 107 K.p.a.):

oznaczenie organu, który wydaje decyzję np. wójt gminy,
data wydania decyzji (według tej daty określamy stan prawny),
oznaczenie stron lub strony, do której decyzja jest skierowana,
powołanie podstawy prawnej,
osnowa, czyli rozstrzygnięcie istoty sprawy
uzasadnienie faktyczne (przedstawienie faktów - pełne omówienie) i prawne (opisanie tego, co jest w podstawie prawnej),
pouczenie, czyli czy i w jakim trybie przysługuje odwołanie od decyzji (14 dni od otrzymania - art. 129 § 2 K.p.a.),
podpis pracownika, który w imieniu lub z upoważnienia organu administracji wydał decyzję - z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska s łuzowego podpisującego.

Odwołanie od decyzji, natomiast zażalenie na postanowienie.

Wniesienie odwołania od decyzji w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, natomiast zażalenie na postanowienie nie wstrzymuje wykonania postanowienia.

Wady aktu administracyjnego:

istotne - skutkują stwierdzeniem nieważności np. decyzji,
nieistotne - np. prostowanie pomyłek w treści; takiej decyzji się nie uchyla.

Koncesja - dotyczy sytuacji, w której państwo zastrzega sobie wyłączność na określoną sferę działalności ze względu na jej znaczenie i użyteczność publiczną. Poprzez udzielenie koncesji państwo może odstępować innym podmiotom prawo wykonywania działalności objętej wyłącznością (np. koncesja na działalność gospodarczą - koncesja na rozprowadzanie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją publiczną).

Licencja (pozwolenie) - poprzez udzielenie zezwolenia istnieje możliwość indywidualnego uchylania generalnego zakazu podejmowania danej działalności; takie rozwiązanie występuje wówczas, gdy uznaje się, że pewna działalność nie może być powszechnie dostępna dla wszystkich podmiotów i wymaga reglamentowania przez państwo np. pozwolenie na broń.

Porozumienie administracyjne - (wg profesora Starościaka) stanowi ono jedną z niewładczych form działania administracji - przy zastosowaniu podziału tych form na władcze i niewładcze.

Porozumienie jest dwustronną lub wielostronną czynnością z zakresu prawa administracyjnego, dokonaną przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów.

Przedmiotem porozumienia są zawsze sprawy leżące w sferze prawa administracyjnego, a nie cywilnego, pomimo, że jest podobne do czynności cywilnoprawnych, ponieważ opierają się na zasadzie równości stron, braku służbowej podległości stron.

Podstawowe elementy porozumienia:

porozumienie może być zawarte między podmiotami na zasadzie równorzędności,
służy ono przede wszystkim realizacji określonych zadań administracyjnych i tylko w granicach kompetencji działania uczestników porozumienia,
prawną podstawę podjęcia wspólnej realizacji zadań stanowi ustalony przez uczestników akt prawny porozumienia określający podstawowy, cel, warunki i formy wspólnego działania,
porozumienie dochodzi do skutku z chwilą oświadczenia woli jego uczestników,
porozumienie traci swoją moc prawną (może być rozwiązane) w następujących sytuacjach:

w razie osiągnięcia celów w nim przewidzianych,
za zgodą wszystkich zainteresowanych,
zainteresowanych sposób określony w samym porozumieniu (np. w treści zapisano, że strona może rozwiązać porozumienie),
na podstawie rozstrzygnięć organu administracyjnego wyższego stopnia, wspólnego dla uczestników porozumienia, przy czym rozstrzygnięcie to musi mieścić się w granicach kompetencji organu.

Porozumienie zawarte może zostać między dwoma lub kilkoma podmiotami. Stronami porozumienia mogą być wszelkie podmioty prawa administracyjnego, a więc także jednostki, nieposiadające osobowości prawnej, z tym jednak, że przynajmniej jedna ze stron porozumienia powinna być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.

Zawarcie porozumienia dopuszczają ustawy ustrojowe. Do nich należy np. ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa.

Przykład - porozumienie międzygminne zawierane przez gminy w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych,

Umowa cywilnoprawna

Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy przede wszystkim tej sfery, w której administracja zajmuje się sprawami gospodarczymi, dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, organizuje zaspokojenie określonych potrzeb tj. dostarczanie wody, usuwanie czystości, utrzymanie budynków będących własnością państwa lub gminy itp.

Następuje regulacja cywilnoprawna np. zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym w drodze umowy na zasadach ogólnych.

Prywatyzacja zadań publicznych oznacza stopniowe odchodzenie od prawa administracyjnego i zastępowania go prawem cywilnym.

Podstawowe cechy czynności cywilnoprawnych:

możliwość optymalnego kształtowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności prawnej,
bezpośrednia kontrola stron nad wykonywaniem zaciągniętych zobowiązań,
sądowy tryb rozstrzygania spraw cywilnych.

Umowy cywilnoprawne występują wyłącznie w sferze zewnętrznej działania administracji. Często zawarcie umowy poprzedza wydanie aktu administracyjnego lub też drogą aktu administracyjnego nakładany jest obowiązek zawarcia umowy.

Ugoda administracyjna - jest pisemnym porozumieniem stron o sprzecznych interesach w toczącym się postępowaniu administracyjnym i zastępuje akt administracyjny kończący postępowanie. Dla swej ważności musi być zatwierdzona przez organ prowadzący postępowanie w formie postanowienia.

Postanowienie o zatwierdzeniu ugody lub o odmowie jej zatwierdzenia powinno być wydane w ciągu 7 dni od dnia jej zawarcia.

Ugodę sporządza się w formie pisemnej.

Elementy ugody:

oznaczenie organu, przed którym została zawarta,
data sporządzenia,
oznaczenie stron,
przedmiot i treść ugody,
wzmianka o jej odczytaniu
przyjęciu,
podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji upoważnionego do sporządzenia ugody.

Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia. Zatwierdzona ugoda wywołuje takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna.

Odmowa zatwierdzenia ugody, (jeżeli jest ona niezgodna z prawem, interesem społecznym, ze słusznym interesem stron oraz nie uwzględnia stanowiska organu) następuje również w formie postanowienia stanowiącego etap poprzedzający wydanie w danej sprawie decyzji kończącej postępowanie w danej instytucji.

Oba postanowienia podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia oraz skargi na postanowienie do sądu administracyjnego.

Uczestnictwo organu administracji w ugodzie polega na kontroli prawidłowości porozumienia stron i akceptacji tego porozumienia przez zatwierdzenie ugody.

Taki udział organu administracji powoduje, że ugoda stanowi prawną formę działania administracji.

Inne prawne formy działania administracji

Działalność społeczno-organizatorska administracji - jest działalnością w formie niewładcze taką samą, jaką może podejmować w zasadzie każda organizacja społeczna.

Polega ona np. na organizowaniu spotkań z mieszkańcami, prelekcji, odczytów. Organizacja tych działań nie stanowi żadnego obowiązku dla obywateli. W stosunku do tych, którzy np. nie przyjdą na zorganizowane spotkanie, organy administracji nie mogą stosować środków przymusu administracyjnego

W ramach tej działalności nie stanowi się norm prawnych i nie stosuje się przymusu administracyjnego.

Czynności materialno-techniczne - te działania organów administracji oparte są na podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne; są to czynności o charakterze władczym np. doręczenie zawiadomienia, spisanie protokołu, zatrzymanie kierowcy przez policjanta, postawienie tablicy ostrzegawczej w miejscu publicznym itp.; upoważnienia do podejmowania tych czynności wynikają bądź z aktu normatywnego, bądź z aktu administracyjnego.

Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą faktów, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego oraz fakt, że obywatele muszą się im podporządkować.

Czynności materialno-techniczne występują w sferze:

wewnętrznej - np. sporządzanie statystyk, sprawozdań, czynności kancelaryjne, prowadzenie rejestrów (np. wójt prowadzi ewidencję pól biwakowych na podstawie przepisów prawa),
zewnętrznej - np. doprowadzenie psa na przymusowe szczepienie, zajęcie nieruchomości, wyburzenie budynku grożącego zawaleniem itp.

Rada Ministrów

Rada Ministrów jest kolegialnym organem władzy wykonawczej. Każdy z podmiotów Rady Ministrów pełni podwójną funkcję: jest członkiem ciała kolegialnego oraz samodzielnym organem administracji rządowej.

W skład Rady Ministrów wchodzą:

Prezes RM,
Wiceprezesi RM,
Ministrowie,
Przewodniczący określonych w ustawach komitetów.

Organami wewnętrznymi Rady Ministrów, tworzonymi przez Prezesa Rady Ministrów z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, są:

stale komitety - jako organy pomocnicze i opiniodawcze,
komitety do rozpatrywania określonych spraw,
rady i zespoły jako organy pomocnicze lub opiniodawcze w sprawach zagadnień należących do zakresu działania rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów,
komisje wspólne Rady Ministrów i instytucji lub środowisk pozarządowych.

Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną. Do niej należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Kieruje administracją rządową i zajmuje wobec niej pozycję nadrzędną i kierowniczą.

Rada Ministrów w szczególności:

zapewnia wykonanie ustaw,
wydaje rozporządzenia,
koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej,
chroni interesy Skarbu państwa,
uchwala projekt budżetu państwa,
zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny,
zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa ,
zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdzenia i wypowiada umowy międzynarodowe,
określa organizację i tryb swojej pracy.

Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika rządu do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Może być nim sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, w szczególnych przypadkach (uzasadnionych) - wojewoda.

Administracja rządowa w województwie

W wyniku reformy ustrojowej zmianie uległa struktura organów administracji publicznej funkcjonującej w województwie. Administrację tę wykonują organy administracji rządowej (wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej) i organy samorządu województwa.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Podstawowe funkcje wojewody określa ustawa o administracji rządowej w województwie, zgodnie, z którą wojewoda jest:

przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,
zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej,
organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,
organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, o ile ustawy szczególne tak stanowią,
reprezentantem Skarbu Państwa ( w województwie), w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa.

Nadzór nad działalnością wojewody sprawuje Prezes Rady Ministrów. Kryteriami tego nadzoru są: zgodność działania z prawem oraz polityką rządu, rzetelność i gospodarność.

Konstrukcja samorządu terytorialnego

Administracja samorządowa - organy samorządu terytorialnego:

a) gmina