Finanse Samorządu Terytorialnego
Finanse samorządu terytorialnego stanowią element finansów publicznych. Oznacza to, iż wszelkie zasady funkcjonowania finansów publicznych, a także ich funkcje, odnoszą się również do finansów samorządu terytorialnego. Jest to instytucja reaktywowana w roku 1990 na szczeblu gminnym.
Finanse samorządu terytorialnego obejmują (od reformy z 1998 r.) finanse gmin, powiatów i województw.
Zarządzają nimi:
|
Organ Stanowiący: |
Organ Wykonawczy: |
szczebel wojewódzki |
Sejmik Wojewódzki |
Zarząd Województwa (na jego czele stoi Marszałek) |
szczebel powiatowy: |
Rada Powiatu |
Zarząd Powiatu (na jego czele stoi Starosta) |
szczebel gminny: |
Rada Gminy |
Burmistrz/Wójt/Prezydent miasta |
Akty prawa regulujące finanse samorządu terytorialnego: ustawa o finansach publicznych oraz ustawy ustrojowe: ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie wojewódzkim, ustawa o dochodach samorządowych, i inne.
Ważne:
Jednostki samorządu terytorialnego mają odrębną procedurę uchwalania budżetu i odrębne procedury realizacji i kontroli wykonania budżetu, a także inne dopuszczalne bariery zadłużenia.
Co zmieniła reforma samorządowa z 1998 r.?
Przede wszystkim wprowadziła w życie uprzedmiotowienie samorządu terytorialnego, a zatem nadała jednostkom samorządu osobowość prawną. Zyskały one także możliwość uchwalania budżetów, a przez to - prowadzenia własnej polityki. Wcześniej jednostki samorządu terytorialnego miały swoje budżety, jednak budżety te funkcjonowały w ramach budżetu państwa, co oznaczało w praktyce, iż władze lokalne były jedynie wykonawcami tych budżetów.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego (art. 165, 165a):
Art. 165:
„1. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki.
2. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy.
3. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.
4. Uchwała budżetowa zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych.”
Art. 165a:
„1. Dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na dochody bieżące i dochody majątkowe.
2. Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe.
3. Do dochodów majątkowych zalicza się:
1) dotacje i środki otrzymane na inwestycje;
2) dochody ze sprzedaży majątku;
3) dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
4. Przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi.
5. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na:
1) inwestycje i zakupy inwestycyjne;
2) zakup i objęcie akcji;
3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
6. Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi.”
Artykuł 165a jest niezwykle ważny (został wprowadzony w ramach reformy z roku 1998). Dlaczego? Podział dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego na majątkowe i niemajątkowe (bieżące) jest wstępem do ustanowienia tego, co w większości krajów Unii Europejskiej już dziś funkcjonuje, a mianowicie uniemożliwienia przenoszenia wydatków między tymi „podgrupami”. Oznaczałoby to, iż środki uzyskane w ramach dochodów majątkowych muszą zostać przeznaczone na wydatki majątkowe, a nie na bieżącą konsumpcję, co z kolei zapobiega powstawaniu i pogłębianiu deficytów.
Budżet operacyjny |
Budżet majątkowy |
|
|
Dochody i wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego (art. 167):
„1. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa odrębna ustawa.
2. Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na:
1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;
2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;
3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;
4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;
5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.”
Procedura uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
Art. 179:
„Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego.”
To organ wykonawczy przygotowuje projekt budżetu jednostki, a po jego uchwaleniu tylko i wyłącznie on może wprowadzać zmiany do tej uchwały. Oznacza to, iż organ stanowiący jednostki ma wpływ na wygląd uchwały budżetowej (inicjatywę zmiany budżetu) jedynie w czasie procedury budżetowej, która trwa od momentu przedstawienia projektu uchwały przez organ wykonawczy do momentu jej uchwalenia przez organ stanowiący.
Art. 181:
„1. Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz prognozę i informację, o których mowa w art. 180 [chodzi o prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku i w następnych latach wynikającą z planowanych i zaciągniętych zobowiązań oraz o informację o stanie mienia komunalnego], zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia:
regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania;
organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
- do dnia 15 listopada roku poprzedzającego dany rok budżetowy.
2. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej oraz o prognozie, o której mowa w art. 180, zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
3. W przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty ustawą o prowizorium budżetowym.”
Art. 182:
„Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego.”
Art. 183:
„1. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
2. Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego.
3.W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust.1, regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalna izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust.1”
Ad. art. 183 ust. 2: zmiany wprowadzane przez organ stanowiący dotyczą tylko i wyłącznie wydatków fakultatywnych.
Ad art. 183, ust.3: uchwała budżetowa ustalona przez regionalną izbę obrachunkową zawiera tylko wydatki obligatoryjne.
Realizacja budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
Realizacja budżetu należy do zadań organu wykonawczego, który robi to zgodnie z zaleceniami organu stanowiącego. Organ wykonawczy ma prawo dokonywania zmian w budżecie, w ramach tego samego działu klasyfikacji budżetowej; inicjatywa zmian budżetu polegających na przesunięciach między działami należy do organu stanowiącego.
Konieczność wprowadzenia zmian do uchwały budżetowej może wynikać z innych rzeczywistych kwot subwencji/dotacji niż zapowiadane przez Ministra Finansów, uruchomienia rezerw, innych rozstrzygnięć przetargów, niż założone w budżecie,…
Proces realizacji budżetu podlega ocenie:
a/. regionalnej izby obrachunkowej:
Dokonuje ona oceny prawidłowości ustalania dochodów i wydatków z punktu widzenia ich zgodności z prawem.
b/. organu stanowiącego:
Organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie z wykonania budżetu.
Podstawa prawna:
Art.198:
„1. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej informację o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej oraz informację, o której mowa w art. 197 pkt 1 [informacja o przebiegu wykonania planów finansowych podlegających jednostek budżetowych za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych], w terminie do dnia 31 sierpnia roku budżetowego.
2. zakres i formę informacji o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze oraz informacji, o której mowa w art. 197 pkt 1, określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.”
Art. 199:
„1. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu:
sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej;
sprawozdanie, o którym mowa w art. 197 pkt 2 [sprawozdanie roczne z wykonania planów finansowych jednostek podlegających].
Sprawozdanie, o którym mowa w pkt 1, obejmuje również wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunki dochodów własnych oraz zestawienie dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych.
2. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym, regionalnej izbie obrachunkowej.
3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym i podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego.”
W przypadku nieuchwalenia absolutorium może zostać wszczęta procedura odwoławcza organu (stanowiącego/wykonawczego??).
c/. wyborców:
Wyborcy oceniają wykonanie budżetu pod kątem gospodarności, rzetelności i spełnienia obietnic wyborczych - raz na 4 lata lub podczas referendum.
Bariery zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego:
Bariery te zostały omówione wcześniej; należy pamiętać, że mają one jedynie charakter ograniczeń prawnych, nie odnoszą się natomiast do rzeczywistej, ekonomicznej zdolności do zaciągania długu.
Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego:
Są one różne na różnych szczeblach.
Największe władztwo dochodowe mają jednostki szczebla podstawowego, czyli gminy, znacznie mniejsze - powiaty i województwa.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego dzielimy na dochody własne i dochody uzupełniające.
Dochody własne występują we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego; obejmują one udziały w podatkach PIT i CIT, wpływy z mienia komunalnego, ewentualne dochody z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych, a także inne kategorie dochodów takie, jak odsetki, kary, zapisy, darowizny (tzw. pozostałe dochody).
Największy zasób dochodów własnych ma gmina - poza wymienionymi powyżej, ma ona także prawo uchwalania podatków i opłat lokalnych.
Władztwo podatkowe jednostki samorządu terytorialnego obejmuje możliwość ustalania stawki podatkowej (w granicach wyznaczonych w prawie), możliwość udzielania ulg, zwolnień i umorzeń podatkowych (jest to wyłączna kompetencja wójta/burmistrza/prezydenta).
Wśród podatków, w stosunku do których gmina ma władztwo podatkowe, należy wymienić: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportu i podatek od posiadania psów. W stosunku do pozostałych podatków (np. podatek rolny, podatek leśny, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek od działalności gospodarczej płacony w formie karty podatkowej, podatek od spadków i darowizn itd.) władztwo podatkowe jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczone do udzielania ulgi/umorzenia, zaś wysokość stawki wynika z innych przepisów prawa.
O podatku od nieruchomości:
Podatek ten zostanie wkrótce zmieniony - zamiast płaconego obecnie podatku od metra kwadratowego nieruchomości, płacić będziemy tzw. podatek katastralny, który zależeć będzie od wartości nieruchomości. Wprowadzone zostaną strefy i, z tytułu renty gruntowej, dla nieruchomości położonych w różnych strefach ustalane będą różne stawki.
Zmiana struktury opodatkowania (w tym przypadku akurat podstawy opodatkowania) doprowadzi do wzrostu obciążeń podatkowych.
Drugie źródło dochodów własnych : udziały w PIT i CIT:
PIT: 39,34%
CIT: 6,71%
Są to stawki sztywne, niezależne ani od wielkości gminy, ani od zamożności jej mieszkańców,
Dochody uzupełniające to subwencje i dotacje z budżetu państwa. Jednostka samorządu terytorialnego może otrzymać środki z budżetu państwa w ramach:
subwencji:
oświatowej (dla gmin, powiatów i województw na zadania z zakresu oświaty);
wyrównawczej (dl wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, których tzw. wskaźnik Gg podstawowego dochodu podatkowego na mieszkańca jest niższy od 92% wskaźnika G liczonego dla ogółu gmin, powiatów i województw w Polsce. Im niższy wskaźnik, tym wyższa subwencja);
równoważącej (głównie na realizację zadań z zakresu opieki społecznej - w ramach funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych).
Dotacji:
na zadania zlecone i powierzone, realizowane w imieniu administracji rządowej;
na zadania własne (głównie na inwestycje, jednak jest to bardzo rzadkie);
z tytułu zagrożeń, klęsk żywiołowych itp.
W Polsce lepiej mieć więcej dochodów własnych, ponieważ wycena zadań stanowi poważny problem. Tak jak w krajach Europy Zachodniej wycena dokonywana jest w taki sposób, że środki przeznaczone np. na utrzymanie szkoły w gminie wystarczają w stu procentach na realizację tego zadania, tak w Polsce subwencje państwowe wystarczają z reguły na 60-70% wydatków, co oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego zmuszona jest przeznaczyć dodatkowe środki na utrzymanie tej przykładowej szkoły, a pieniądze te skądś musi przecież mieć… Ponadto dochody własne pozwalają na własną politykę - zależą tylko i wyłącznie od danej jednostki, a nie od „góry”, a zatem są o wiele pewniejsze.
Ad powiaty:
Powiaty w Polsce stanowią bardzo ciekawy twór, gdyż nie mają zbyt wielu możliwości wypracowania dochodów własnych, więc zdane są na państwowe subwencje i dotacje. Podobnie jest z województwami. To, co jest na pewno złe a propos powiatów, to system ich finansowania, a także to, że jest ich po prostu za dużo.
Wniosek: najlepiej być gminą o wysokiej bazie ekonomicznej :P