Zmiany zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy o finansach publicznych oraz założeń nowych regulacji 1. Uwagi wprowadzające W pierwszej części opracowania [1] przedstawione zostały zmiany zasad ogólnych finansów publicznych, dokonane ustawą o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 roku [2] w kontekście prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego (JST). Omówienie to nie uwzględniało proponowanych obecnie założeń nowych regulacji w tym zakresie, bowiem nie były one jeszcze dostępne. Dlatego też na wstępie, jako uzupełnienie wcześniejszych rozważań, zasygnalizowania wymagają rozwiązania proponowane przez Ministerstwo Finansów [3]. Otóż, po pierwsze, zakłada się uporządkowanie podstawowych pojęć finansów publicznych, które ma polegać m.in. na sformułowaniu nowych definicji sektora finansów publicznych (zgodnej z obowiązującymi standardami w tym zakresie)[4] oraz środków publicznych [5], a także jednoznacznego określenia państwowego długu publicznego. Po drugie, zasadniczej zmianie ma ulec organizacja sektora finansów publicznych. Mianowicie, proponuje się zniesienie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych (zarówno na szczeblu państwa, jak i JST). Utrzymana ma być przy tym instytucja rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych, wszakże z tym zastrzeżeniem, iż nie mogą być one zasilane dochodami o charakterze publicznoprawnym. Ponadto, odnośnie do JST przewiduje się likwidację wszystkich samorządowych funduszy celowych [6]. Realizowane w ich ramach zadania, wraz z obecnymi źródłami zasilania mają być w zamyśle przekazane odpowiednim jednostkom administracji samorządowej. Wyżej wymienione założenia nowych regulacji nie są oczywiście jedynymi. Ze względu jednak na fakt, iż obecnie obowiązujące zmiany w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (i ich skutki) omówimy poniżej, przygotowywane w tym zakresie propozycje Ministerstwa Finansów przedstawimy wraz z nimi. Analogicznie do wcześniejszej (I) części omówienia, prezentację zasadniczych zmian przedstawimy w sposób uwzględniający systematykę ustawy o finansach publicznych. 2. Ogólne zasady zaciągania zobowiązań (art. 82-86 u.f.p.) W nowej u.f.p. dokonano istotnych zmian odnośnie możliwości zaciągania zobowiązań finansowych. Pierwsza ich grupa dotyczy określenia celów zaciągania kredytów, pożyczek oraz emisji papierów wartościowych (art. 82 u.f.p.). Utrzymując dotychczasową możliwość pokrywania istniejącego długu źródłami zasilania zwrotnego [7] (por. art. 48 ust. 1 pkt 3 dotychczasowej u.f.p. oraz art. 82 ust. 1 pkt 3 nowej u.f.p.), zmodyfikowano pozostałe dopuszczalne przeznaczanie (cele) owych środków. Obecnie zaciągane kredyty, pożyczki oraz emisja papierów wartościowych mogą służyć, oprócz oczywiście tzw. rolowaniu długu, wyłącznie pokryciu bądź planowanego (art. 82 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), bądź przejściowego deficytu (art. 82 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) budżetu JST. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż wcześniej obowiązująca ustawa [8] określała te cele - odpowiednio - jako pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego oraz finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Powyżej wskazane zmiany wywołują istotne skutki, niezbyt korzystne z punktu widzenia gospodarki finansowej JST, a w szczególności jej efektywnego prowadzenia. I tak, przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy eliminuje dosyć powszechnie występującą dotychczas w JST praktykę zaciągania zobowiązań dłużnych na korzystne finansowanie np. różnego rodzaju inwestycji [9]. Aby zobrazować to twierdzenie, można się posłużyć przykładem. Załóżmy, iż dana JST ma zrównoważony (kwotowo) budżet, tzn. zaplanowane wydatki równe są planowanym dochodom. Przy czym wśród wydatków inwestycyjnych na dany rok znajduje się budowa np. oczyszczalni ścieków, na którą można uzyskać preferencyjną pożyczkę z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jednocześnie owa jednostka ma zadłużenie z tytułu kredytu zaciągniętego w poprzednim okresie. Na gruncie regulacji obowiązujących do końca 2005 roku JST w stanie opisanym wyżej mogła, w celu wykorzystania możliwości tańszego sfinansowania inwestycji, postąpić w następujący sposób: kwotę planowanych dochodów odpowiadającą kwocie zaplanowanych wydatków inwestycyjnych na budowę oczyszczalni ścieków przeznaczyć na spłatę zobowiązań z tytułu kredytu zaciągniętego w poprzednim okresie. Istniejący z tego tytułu brak środków (dochodów) na wydatki mógł być pokryty planowaną do zaciągnięcia preferencyjną pożyczką (czyli przychodem) z funduszu. W świetle obecnych unormowań taka sytuacja jest niedopuszczalna. W opisanym stanie faktycznym JST nie może zaciągnąć pożyczki na preferencyjnych zasadach, bowiem planowane dochody i wydatki równoważą się (brakuje planowanego deficytu). Ponadto, konieczne będzie zaciągnięcie zobowiązania, przeważnie na zasadach komercyjnych, na pokrycie długu. W takim stanie nie można wykluczyć sytuacji, gdy niektóre JST, w celu korzystania z preferencyjnych zasad finansowania, będą manipulować zapisami w budżecie poprzez zaniżanie planowanych dochodów lub zawyżanie wydatków, tak aby powstał "potrzebny" deficyt. Poważne wątpliwości pojawiają się także przy interpretacji postanowienia, zgodnie z którym zadłużanie się jest dopuszczalne, jeśli występuje przejściowy deficyt (a nie jak dotychczas - występujący w trakcie roku niedobór) budżetu (art. 82 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Ich podłożem jest brak określenia przez ustawodawcę, co należy rozumieć przez pojęcie "przejściowy deficyt". Jeżeli bowiem odwołamy się do definicji deficytu budżetu (art. 168 ust. 1 u.f.p.), zgodnie z którą jest to stan ujemnej różnicy pomiędzy dochodami i wydatkami budżetu, to okazuje się, iż w przypadku przejściowego braku środków pochodzących z kategorii przychodów (np. poprzez niewpłynięcie ich w określonym umową pożyczki terminie), mających pokryć zaplanowane wydatki - nie można zaciągnąć krótkoterminowej pożyczki czy kredytu w celu przejściowego zasilenia finansowego. Powyższa interpretacja bazuje na pojęciu deficytu budżetu (a więc deficytu planowanego). Dlatego też, jak się wydaje, można podnieść, iż nieuzasadnione jest jej stosowanie do zawartego w art. 82 u.f.p. określenia przejściowego deficytu. Z drugiej jednak strony należy zważyć, iż ustawodawca w jakimś celu zmienił dotychczasowy przepis stanowiący o możliwości pokrywania występującego w trakcie roku niedoboru budżetu (a więc sytuacji faktycznego, przejściowego braku środków finansowych). W nowej u.f.p. postanowiono, iż uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej (RIO) odnośnie możliwości spłaty planowanego zadłużenia ma charakter obligatoryjny (art. 83 ust. 2), a nie jak dotychczas - fakultatywny [10]. Jest ona przekazywana przez organ wykonawczy JST kredyto- lub pożyczkodawcy (podmiotom, do których kierowana jest oferta nabycia papierów wartościowych). Przy czym nie ma ona charakteru wiążącego. Wprowadzono także inne mające dotkliwe skutki rozwiązanie, zgodnie z którym JST mają zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, jeżeli w dniu zawierania transakcji nie jest znana wartość nominalna należna do zapłaty w dniu ich wymagalności (art. 85 ust. 1 u.f.p.). Do końca 2005 roku zakaz ten obowiązywał w przypadku braku określenia maksymalnej kwoty należności (por. art. 51 ust. 1 dotychczasowej u.f.p.) [11]. Różnica na pozór wydaje się nieznacząca, niemniej jednak wywołuje poważne konsekwencje. Otóż wprowadzenie powyższej zmiany uniemożliwia zaciąganie kredytów czy pożyczek nominowanych w walutach obcych, bowiem w dniu zawierania tego rodzaju umów można wprawdzie określić górną (maksymalną) kwotę należną do zapłaty w dniu wymagalności, ale niemożliwe jest jej precyzyjne wyliczenie. Kończąc omawianie zmian odnośnie do ogólnych zasad zaciągania zobowiązań wprowadzonych obowiązującą od początku roku u.f.p., należy także wspomnieć o proponowanych przez Ministerstwo Finansów (MF) rozwiązaniach, zawartych we wcześniej powołanym dokumencie. Mianowicie, zaciągnięcie zobowiązania w imieniu JST bez stosownego upoważnienia ma być, jako obarczone istotną wadą, nieważne z mocy prawa. Ponadto, planuje się wprowadzenie możliwości kontroli ex ante zaciągania zobowiązań przez m.in. samorządowe jednostki budżetowe [12]. 3. Budżet jednostki samorządu terytorialnego - podstawowe definicje i zasady (art. 165-178 u.f.p.) Jeśli chodzi o samą definicję budżetu JST, zawartą w art. 165 u.f.p., w zasadzie pozytywnie należy ocenić jej obecne brzmienie [13]. Ustawodawca zrezygnował bowiem z dotychczasowego stwierdzenia, iż jest to także plan finansowy jednostek organizacyjnych JST budżetowanych netto (por. brzmienie art. 109 ust. 2 dotychczasowej u.f.p.) [14]. Niemniej jednak zarówno w poprzednim, jak i obecnym stanie prawnym występuje pewnego rodzaju luka. Otóż JST otrzymują bezzwrotne środki zagraniczne na współfinansowanie określonych zadań, które traktowane są - w świetle art. 5 u.f.p. - jako odrębna (w stosunku do dochodów oraz przychodów publicznych) kategoria środków publicznych, która w pojęciu budżetu nie została zawarta. Owa nieścisłość jest wprawdzie w praktyce konstruowania budżetu w pewnym stopniu niwelowana, jednak wydaje się, że do zadań racjonalnego ustawodawcy należy tworzenie spójnych norm w ramach danego systemu regulacji. Na marginesie, zaznaczenia wymaga fakt, iż traktowanie tzw. środków zagranicznych jako odrębnej kategorii środków publicznych bez jednoczesnego nakazu jej uwzględniania przy obliczaniu deficytu (nadwyżki) budżetu nie znajduje uzasadnienia. Wynika to z faktu, iż ze środków tych współfinansowane są wydatki JST (przede wszystkim o charakterze inwestycyjnym) [15]. W świetle powyższych uwag za słuszne należy uznać propozycje MF włączenia do pojęcia dochodów publicznych środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Niestety, nie dokonano zmian stwarzających samorządom problemy (szczególnie tym ubiegającym się o dofinansowanie z bezzwrotnych środków zagranicznych) zasad sporządzania wieloletnich programów inwestycyjnych (art. 166 u.f.p. i analogiczny art. 110 dotychczasowej u.f.p.). Dlatego też pozytywnie należy ocenić projekt nowych regulacji, zgodnie z którymi zniesiony byłby zakaz ujmowania w powyższych planach wydatków bieżących. W takim samym kształcie pozostawiono także katalog źródeł pokrycia deficytu (art. 168 ust. 2 u.f.p.). Jednakże zmodyfikowano zakres pojęcia wolnych środków poprzez rozszerzenie go na każdego rodzaju środki pieniężne znajdujące się na rachunku bankowym budżetu [16]. Stanu takiego nie można ocenić pozytywnie, ponieważ nowe określenie obejmuje środki pieniężne, niezależnie od tytułu ich pochodzenia, przykładowo również pochodzące z nadpłat podatków. Jak się wydaje, nie jest uzasadnione zarówno z ekonomicznego punktu widzenia, jak i postulatu precyzyjności formułowania określeń, stwarzanie możliwości pokrywania deficytu wszelkimi "nadwyżkami" pieniężnymi. Zmianie nie uległy także obowiązujące wcześniej dopuszczalne limity zadłużenia JST oraz jego spłat (odpowiednio art. 170 i art. 169 u.f.p.). Warto jednak podkreślić, iż w zakresie 60-proc. limitu ograniczono czas stosowania wyłączenia dotyczącego niewliczania do jego wysokości zadłużenia powstałego w związku ze środkami zwrotnymi przeznaczanymi na współfinansowanie zadań z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności UE. Obecnie, po zakończeniu realizacji i ostatecznym rozliczeniu programu (projektu, zadania), istniejące jeszcze zadłużenie wynikające z konieczności jego współfinansowania będzie wliczane do obliczania limitu. Ponadto postanowiono, iż 15 proc. limit spłat nie obejmuje poręczeń i gwarancji udzielanych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków unijnych (art. 169 ust. 3 pkt 2 u.f.p.). Na aprobatę z kolei zasługuje zawarcie w nowej u.f.p. regulacji, która dotychczas była wyprowadzana w sposób pośredni z samorządowych ustaw ustrojowych, iż powołane wyżej przepisy normujące zadłużenie JST stosuje się odpowiednio do ich związków (art. 170). W zakresie możliwości zadłużania się JST wręcz rewolucyjna wydaje się propozycja MF, która zapewne spotka się z uznaniem. Tym bardziej, że już od dawna pojawiają się głosy, iż ustanowione limity nie są i nie mogą być adekwatne w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego [17]. Otóż planuje się: po pierwsze, zniesienie obecnego 60-proc. pułapu zadłużenia, po drugie, zmodyfikowanie obliczania (obecnie 15%) dopuszczalnego wskaźnika spłat zadłużenia w zależności od sytuacji finansowej danej JST. W założeniu przyjmuje się, że im wyższa będzie relacja nadwyżki operacyjnej do dochodów, tym dopuszczalny pułap spłat będzie wyższy (ograniczenie będzie łagodniejsze) [18]. W związku z tym sformułowana ma być reguła, zgodnie z którą roczna wartość spłat zobowiązań i ich obsługi w stosunku do planowanych dochodów nie może przekraczać 90% relacji nadwyżki operacyjnej do dochodów z ostatnich trzech lat. Nadmienienia wymaga także to, iż doprecyzowano dotychczasowy przepis stanowiący o opiniowaniu możliwości sfinansowania deficytu oraz prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu oraz konsekwencji wydania opinii negatywnej (art. 172 u.f.p.). Niestety, nie można uznać, iż uczyniono to w zadowalający sposób [19]. W u.f.p. uregulowano także zasady udzielania pożyczek z budżetu państwa dla JST w ramach postępowań naprawczych lub ostrożnościowych (art. 177 i art. 178). 4. Opracowywanie i uchwalanie budżetu JST (art. 179-184 u.f.p.) Niewielkie są zmiany odnośnie do zasad opracowywania projektu uchwały budżetowej. Pozytywnie należy ocenić wprowadzony obowiązek sporządzania, obok projektu uchwały budżetowej oraz informacji o stanie mienia komunalnego [20], także prognozy łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne (wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań) [21] - art. 180 u.f.p. Zasadniczej zmianie uległa konstrukcja samej uchwały budżetowej (art. 184 u.f.p.). Ze względu jednak na fakt, iż kwestie te były już przedmiotem szerokiego omówienia na łamach "Finansów Komunalnych" [22], nie będziemy przedstawiać tego zagadnienia. Wydaje się, że o wiele bardziej istotne, w świetle zapowiedzi najbliższych zmian prawa finansów publicznych, jest zasygnalizowanie ogólnych ich założeń. I tak, w związku z planowanym zniesieniem zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych oraz samorządowych funduszy celowych [23] oczywiste jest zmniejszenie "obładowania" uchwały budżetowej. Przy czym, co sygnalizowaliśmy już wcześniej, możliwe będzie zawieranie w tzw. programach wieloletnich będących częścią uchwały budżetowej także wydatków bieżących. W przypadku zaś niepodjęcia uchwały przed rozpoczęciem roku budżetowego, tak jak ma to miejsce dotychczas, proponuje się, aby gospodarka finansowa była prowadzona na podstawie projektu budżetu, wszakże z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że wydatki dokonywane w skali miesiąca nie mogą być większe niż wynikające z budżetu z poprzedniego roku. Wydaje się, iż takie rozwiązanie jest słuszne i zmobilizuje organy stanowiące JST do podejmowania uchwał budżetowych przed rozpoczęciem roku budżetowego. Tym samym wyeliminuje występujące w praktyce (nieuzasadnione szczególnego rodzaju okolicznościami uniemożliwiającymi uchwalenie budżetu przed rozpoczęciem roku) zjawisko masowego uchwalania budżetów przez JST po rozpoczęciu roku budżetowego (do 31 marca roku budżetowego) [24]. |
|