1

Pomoc publiczna

Windykacja bezprawnie udzielonej pomocy

dr Aleksander Werner

Katedra Prawa Administracyjnego i Finansowego Przedsiębiorstw

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

2



 

W przypadku wydania negatywnej decyzji państwo
członkowskie jest zobowiązane do egzekucji przyznanej
pomocy od beneficjenta [podstawa prawna art. 88(2)
TWE oraz art. 14 rozporządzenia nr 659/99]



 

Windykacja odnosi się do udzielonej pomocy oraz do
odsetek, które obejmują okres od dnia udzielenia
pomocy do dnia zwrotu [art. 14(2) rozporządzenia nr
659/99]

3

Wymogi co do decyzji Komisji



 

Komisja nie jest obowiązana w decyzji określić dokładnej kwoty
pomocy podlegającej windykacji



 

W orzecznictwie wskazuje się, że żaden przepis prawa
wspólnotowego nie wymaga od Komisji, aby przy nakazywaniu
uzyskania zwrotu pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym
rynkiem określała dokładną kwotę, która ma zostać odzyskana.
Wystarczy, aby decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające
adresatowi na samodzielne, bez nadmiernych trudności, ustalenie
tej kwoty (Sprawa C-480/97: Komisja v. Portugalia, Zb. orz. 2000,
s. I-8717, pkt 25)



 

W takich wypadkach państwo członkowskie jest obowiązane do
dokładnego wyliczenia kwot podlegających zwrotowi

4

Sprawa Tubemeuse

wyrok z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany „Tubemeuse”, Rec.
str. I‑959, pkt 66; podobnie: wyrok z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie C‑348/93 Komisja przeciwko
Włochom, Rec. str. I‑673, pkt 27



 

celem działania Komisji w przypadku żądania odzyskania
bezprawnie przyznanej pomocy jest spowodowanie utraty
przez beneficjenta korzyści, którą uzyskał on na rynku
w porównaniu z podmiotami konkurującymi oraz
odtworzenie sytuacji panującej przed wypłatą tej pomocy

5



 

Po wydaniu decyzji nakazującej windykację pomocy od
beneficjenta (recovery decision) państwo członkowskie jest
obowiązane podjąć wszystkie konieczne środki (all necessary
measures) w celu windykacji pomocy od beneficjenta [art. 14(1)
rozporządzenia nr 659/99]



 

Windykacja jest przeprowadzana bezzwłocznie i zgodnie z
procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego
państwa członkowskiego



 

Pomoc udzielona bezprawnie podlega zwrotowi wraz z odsetkami



 

W prawie wspólnotowym nie przewiduje się specjalnej procedury
windykacyjnej decyzji Komisji

6

Sprawa Albako

sprawa 249/85. Albako Margarinefabrik Maria von der Linde GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für
landwirtschaftliche Marktordnung, [1987], ECR 02345



 

Decyzja nakazująca windykację jest skierowana do państwa
członkowskiego. Tym niemniej, mając na względzie
orzecznictwo ETS, należy stierdzić, że decyzja jest wiążąca w
stosunku do wszystkich organów określonego państwa
członkowskiego, włączając w to sądy

7

sprawa Deggendorf

sprawa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v Germany, ECR [1994], I-00833



 

ETS dopuścił przy spełnieniu określonych warunków, by
Komisja zawiesiła możliwość udzielania przez państwo
członkowskie nowej pomocy beneficjentowi dopóki nie
zwróci pomocy udzielonej niezgodnie z prawem, która jest
przedmiotem decyzji o windykacji

8

Nakaz windykacji, jak każda inna decyzja Komisji, może
być zaskarżony do ETS



 

Obowiązek zwrotu wyłącza sytuację, w której
naruszone zostały wspólnotowe reguły
wynikające z zasady pewności prawa oraz
ochrony zaufania

9

Sprawa Alcan

wyroki : z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C‑5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3437, pkt 14
oraz z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C‑24/95 Alcan Deutschland, Rec. str. I‑1591, pkt 25



 

istniejący obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej
przez Komisję na podstawie art. 88 TWE, pozwala beneficjentom mieć
uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie
wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury
przewidzianej w tym postanowieniu i wydanych na jego podstawie
przepisach proceduralnych (w szczególności chodzi rozporządzenie nr
659/99).



 

Dlatego też staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem
być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana,
nawet jeśli za bezprawny charakter decyzji o przyznaniu pomocy
odpowiedzialne jest zainteresowane państwo ze względu na to, że
odwołanie pomocy jest sprzeczne z zasadą dobrej wiary

10

Sprawa Fleuren Compost

sprawa C‑5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3437, pkt 16; sprawa
T‑109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. str. II‑127, pkt 136



 

Komisja przyznaje beneficjentom pomocy możliwość
powołania się na nadzwyczajne okoliczności, a polegające na
istnieniu uzasadnionych oczekiwań co do zgodności pomocy
z prawem



 

Jednocześnie w takich przypadkach dokonanie oceny tych
nadzwyczajnych okoliczności należy do sądu krajowego,
przed którym zawisł dany spór, po ewentualnym zadaniu
przez ten sąd Trybunałowi pytań prejudycjalnych
w przedmiocie wykładni

11

Komisja v. Włochy z 1995

Sprawa C-280/95: Komisja v. Włochy, Zb. orz. 1998, s. I-259, pkt 13; sprawa C-378/98:
Komisja v. Belgia, Zb. orz. 2001, s. I-5107, pkt 30



 

zarzutem, jaki państwo członkowskie może przytoczyć na swoją
obronę wobec skargi Komisji o stwierdzenie jego uchybienia na
podstawie art. 88(2) TWE, jest zarzut oparty na całkowitej
niemożności prawidłowego wykonania decyzji nakazującej
windykację



 

Przesłanka całkowitej niemożności wykonania nie jest spełniona,
gdy pozwany rząd ogranicza się do poinformowania Komisji o
trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w
wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw,
których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do
windykacji pomocy i nie przedstawiając Komisji innych sposobów
wykonania decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć te
przeszkody

12

Srawa Komisja v. Włochy

Case C-280/95, Commission v Italy, [1998] ECR I-259



 

przesłanką dla uznania całkowiten niemożności wykonania
decyzji nakazującej windykację pomocy nie jest nadmierna
liczba jej beneficjentów

13

Sprawa C-261/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2537, pkt 24; sprawa
C‑378/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I-5107, pkt 31



 

W sytuacji, gdy państwo członkowskie podczas wykonania
decyzji Komisji napotyka na nieprzewidziane i niedające się
przewidzieć trudności polityczne, prawne, praktyczne lub
konsekwencje, których Komisja nie przewidziała, musi
przedstawić je do oceny Komisji proponując odpowiednie
modyfikacje wspomnianej decyzji.



 

W takim przypadku Komisja i zainteresowane państwo
członkowskie muszą współpracować w dobrej wierze w celu
pokonania trudności w pełnym poszanowaniu postanowień
traktatu WE, a w szczególności postanowień dotyczących
pomocy państwa

14

Sprawa Hydrotherm - obejście prawa

wyrok z dnia 12 lipca 1984 r. w sprawie C-170/83 Hydrotherm, Rec. str. 2999, pkt 11



 

w definicji małego i średniego przedsiębiorstwa prawodawca wprowadził tzw.

kryterium niezależności.



 

Zarówno małe, jak i średnie przedsiębiorstwo powinno spełniać tzw. kryterium

niezależności, a przez to 25% lub więcej kapitału bądź praw głosu nie może sie
znajdować w posiadaniu jednej firmy lub w posiadaniu większej liczby firm

wspólnie.



 

W ten sposób dąży się do wyeliminowania sytuacji, w której przedsiębiorcy

nienależący do kategorii MSP zakładają podmioty zależne, które spełniają
warunki co do zatrudnienia, obrotów i sumy bilansowej i w ten sposób uzyskują

poprzez podmioty zależne pomoc dedykowaną dla MSP.



 

W orzecznictwie sądów wspólnotowych oraz praktyce organów wspólnotowych

zwraca się uwagę, by przedmiotowe kryterium niezależności nie było obchodzone
z powodów czysto formalnych.



 

Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że „w przypadkach, gdy niezależne pod

względem prawnym osoby fizyczne lub prawne stanowią jedną jednostkę

gospodarczą, z punktu widzenia stosowania wspólnotowych reguł konkurencji
należy je traktować jako jedno przedsiębiorstwo“

15

Sprawa Intermills

wyrok z dnia 14 listopada 1984r. w sprawie 323/82 Intermills przeciwko Komisji, Rec. str.
3809, pkt 11 i 12



 

W dziedzinie pomocy państwa wątpliwość, czy istnieje
jednostka gospodarcza, pojawia się głównie w kontekście
określenia osoby beneficjenta pomocy.



 

W tej kwestii wskazuje się, że Komisja dysponuje szerokim
zakresem swobodnego uznania dla ustalenia, czy spółki
będące częścią grupy winny być traktowane w kontekście
stosowania programów pomocy państwa jako jedna jednostka
gospodarcza, czy raczej jako podmioty autonomiczne pod
względem prawnym i finansowym

16

Sprawa Graphischer

wyrok zdnia 14maja 2002r. wsprawie T-126/99 Graphischer Maschinenbau
przeciwko Komisji, Rec. str.II-2427, pkt32



 

Swoboda uznania Komisji oznacza uwzględnienie
i ocenę złożonych pod względem gospodarczym
faktów i okoliczności

17



 

W celu zapewnienia przestrzegania wydanej decyzji
i uniknięcia jakichkolwiek zakłóceń konkurencji windykacja
nie zawsze jest ograniczona do początkowego adresata
pomocy, lecz objąć może także przedsiębiorstwo, które nadal
prowadzi jego działalność za pomocą przeniesionych
środków produkcji

18

wyrok zdnia 21marca 1991r. w sprawie C

‑

303/88 Włochy przeciwko

Komisji, Rec. str.I

‑

1433, pkt57 i60



 

Zniesienie przyznanej bezprawnej pomocy w drodze jej
odzyskania jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej
bezprawności i ma na celu przywrócenie wcześniejszej
sytuacji. Cel ten zostaje osiągnięty w momencie, w którym
przedmiotowa pomoc, powiększona w danym przypadku
o odsetki za opóźnienie, zostaje zwrócona przez beneficjenta
lub, inaczej rzecz ujmując, przez przedsiębiorstwa, które
z niej faktycznie skorzystały

19

wyrok z dnia 4 kwietnia 1995r. w sprawie C

‑

350/93 Komisja

przeciwko Włochom, Rec. str.I

‑

699, pkt22



 

Wskutek takiego zwrotu beneficjent traci w istocie przewagę,
z której skorzystał na rynku, w stosunku do swych
konkurentów i przywrócona zostaje sytuacja sprzed
udzielenia pomocy

20

W przypadku sprzedaży aktywów spółki będącej beneficjentem
przedsiębiorstwom trzecim, Komisja stosuje rozróżnienie w zależności od
tego, czy majątek ten został sprzedany w częściach, czy też „w całości”



 

w sytuacji, gdy składniki majątku były sprzedawane oddzielnie, ich nabywcy nie
są zobowiązani do zwrotu pomocy, skoro wskutek oddzielnej sprzedaży aktywów
subwencjonowana działalność przestała istnieć, a przyznana przed przeniesieniem
aktywów pomoc nie może już z tego powodu stawiać przedsiębiorstw
konkurujących ze spółką będącą beneficjentem tej pomocy w mniej korzystnej
sytuacji.



 

Sytuacja przedstawia się odmiennie w przypadku, gdy aktywa zostały sprzedane
„w całości” w sposób umożliwiający nabywcy kontynuowanie działalności spółki
będącej beneficjentem - w takiej sytuacji dalsze prowadzenie subwencjonowanej
działalności może utrwalić zakłócenie konkurencji.



 

Dlatego wymagana jest szczególna ostrożność, aby uniknąć sytuacji, w której
przeniesienie majątku spółki będącej beneficjentem mogłoby prowadzić do
obejścia materialnego obowiązku zwrotu poprzez „ukrycie” sprzedanego majątku.



 

Próbę obejścia tego obowiązku można wykluczyć jedynie w sytuacji, gdy – poza
tym, że za przeniesienie majątku spółki będącej beneficjentem zapłacono cenę
rynkową – przeniesienie go „w całości” zostało dokonane w ramach postępowania
nieograniczonego żadnymi warunkami, otwartego i przejrzystego dla wszystkich
konkurentów tej spółki

21

Zmiany w strukturze własnościowej

beneficjenta



 

gdy nastąpiły zmiany w strukturze własnościowej sytuacja
taka jest neutralna z punktu widzenia określenia podmiotów
zobowiązanych do zrotu pomocy.



 

Nadal istnieje beneficjent pomocy (zmienił się jedynie
właściciel beneficjenta), a obowiązek zwrotu pomocy obciąża
nadal spółkę, która otrzymała pomoc bądź jej następców
prawnych.



 

W kontekcie windykacji nie mają znaczenia zmiany, które
zaszły w strukturze własnościowej beneficjenta, który
kontynuując prowadzenie subwencjonowanej działalności
nadal czerpie korzyści z pomocy i nadal zakłócają w ten
sposób konkurencję

22

wyrok z dnia 3 lipca 2000r. w sprawie C

‑

457/00

Belgia przeciwko Komisji, Rec. str.I

‑

6931, pkt5562



 

Jeżeli aktywa beneficjenta pomocy zostały przeniesione do
przedsiębiorstw należących do tej samej grupy kapitałowej
będą one zobowiązane do zwrotu pomocy. W takim
przypadku dzięki transferom tych aktywów moga one czerpać
korzyści ze skutków pomocy i w ten sposób odnosić zyski

23

sprawa Alcan Deutschland (C

‑

24/95)



 

zarzut oparty na braku wzbogacenia, nie stanowi skutecznej
podstawy uzasadniającej odmowę zwrotu pomocy.



 

W ocenie Komisji te rozważania Trybunału mogą znaleźć
zastosowanie w przypadku, kiedy w znacznym stopniu celem
mechanizmów przenoszenia aktywów w obrębie konsorcjum
przedsiębiorstw jest pozbawienie początkowego beneficjenta
pomocy tego wzbogacenia.



 

Jej zdaniem w takim przypadku wykluczone jest
uwzględnienie zarzutu, że wzbogacenie nie ma już miejsca,
a wręcz przeciwnie – należy przypisać bezprawną korzyść
tym należącym do grupy przedsiębiorstwom, które
początkowo otrzymały skierowaną do nich pomoc

24

Postępowanie upadłościowe

wyroki z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 52/84 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 89, pkt 14 oraz
z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑959, pkt 60 i 62



 

przywrócenie wcześniejszej sytuacji i uniknięcie zakłócenia
konkurencji wynikłego z bezprawnie wypłaconej pomocy
mogą co do zasady zostać zrealizowane poprzez dodanie
zobowiązania do zwrotu tej pomocy do pasywów
przedsiębiorstwa znajdującego się w stanie likwidacji
w zakresie, w jakim z tej pomocy nie odniosło korzyści inne
przedsiębiorstwo.



 

Zgodnie z tym orzecznictwem bowiem takie dodanie do
pasywów wystarcza, aby zapewnić wykonanie decyzji
nakazującej odzyskanie pomocy państwa, która jest
niezgodna ze wspólnym rynkiem

25

Przepisy polskie dotyczące windykacji pomocy
niezgodnej z prawem



 

Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w
sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. Nr
123, poz. 1291 ze zm.)

26

Rodzaje decyzji Komisji:

Komisja może wydać decyzję negatywną, gdy stwierdza, że pomoc będąca

przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Taka

sytuacja może wystąpić w wyniku zakończenia następujących postępowań:

1) zwyczajnej procedury formalnego dochodzenia – decyzja negatywna jest

wydawana na podstawie art. 7(4) rozporządzenia nr 659/99 na skutek

postępowania zapoczątkowanego notyfikacją projektu pomocy przez

państwo członkowskie,

2) postępowania w sprawie pomocy bezprawnej (procedure regarding unlawful

aid),

3) postępowania w sprawie pomocy świadczonej niezgodnie z

przeznaczeniem (procedure regarding misuse of aid),

4) procedury wszczynanej na skutek zmiany warunków istniejących

programów pomocowych (procedure regarding existing aid schemes),

5) postępowania nadzwyczajnego wszczynanego w celu ustalenia, czy

zachodzą przesłanki cofnięcia decyzji (revocation of a decision) wydanej na

zakończenie fazy badania wstępnego bądź formalnego dochodzenia

27

planowanie przyznania pomocy

publicznej przez państwo członkowskie

badanie czy:
• 

czy pomoc już istnieje i czy została zaaprobowana przez komisję?

• 

czy dany rodzaj pomocy nie jest zaliczany do tzw. zwolnień grupowych?

• 

czy pomoc jest objęta zasadą de minimis?

notyfikacja dokonana

przez państwo

Faza badania wstępnego

(preliminary examination)

decyzja

Komisji

decyzja uznająca, iż środek będący
przedmiotem notyfikacji nie stanowi

pomocy w rozumieniu art. 87 (1) TWE

decyzja

o niezgłoszeniu

sprzeciwu

decyzja o wszczęciu

formalnej procedury

wyjaśniającej

publikacja decyzji w Dzienniku Urzędowym

Wspólnot Europejskich seria C

notyfikacja kompletna

rozpoczęcie badania wstępnego

(początek biegu terminu 2-miesięcznego na

wydanie decyzji)

upływ 2-miesięcznego terminu

notyfikacja niekompletna

wezwanie Komisji do uzupełnienia zawiadomienia

w wyznaczonym terminie

zawiadomienie Komisji o

zamiarze wprowadzenia środka

upływ terminu 15 dni

roboczych od dnia

zawiadomienia

przyznanie

środka przez

państwo

odpowiedź

pozytywna

odpowiedź negatywna

niewydanie decyzji

w terminie

niewydanie decyzji

w terminie

wycofanie notyfikacji

przez państwo

28

Procedura formalnego dochodzenia

(formal investigation procedure)

decyzja o wszczęciu formalnej

procedury wyjaśniającej

publikacja decyzji w Dzienniku Urzędowym

Wspólnot Europejskich seria C

zgłaszanie uwag

zainteresowanych stron

w

terminie 1 miesiąca

•

 

którekolwiek państwo członkowskie

•

 

każda osoba, przedsiębiorstwo, zrzeszenie przedsiębiorstw,
których interesy mogą być naruszone przez udzielenie
pomocy, w tym beneficjent, konkurenci, ich związki

przedstawienie zgłoszonych

uwag zainteresowanemu

państwu

w terminie 1 miesiąca

zainteresowane państwo

może zająć stanowisko

decyzja uznająca, iż środek będący
przedmiotem notyfikacji nie stanowi

pomocy w rozumieniu art. 87 (1) TWE

decyzja pozytywna

(

positive decision

)

decyzja warunkowa

(

coditional decision

)

decyzja negatywna
(

negative decision

)

ewentualna modyfikacja

projektu pomocy przez państwo

publikacja decyzji w Dzienniku

Urzędowym Wspólnot

Europejskich seria C

wycofanie notyfikacji

przez państwo

przyznanie

środka przez

państwo

termin na wydanie decyzji:

18 miesięcy

żądanie państwa

wydania decyzji w

ciągu 2 miesięcy

decyzja

Komisji

29

Decyzja administracyjna



 

W wypadku pomocy przyznanej na podstawie decyzji,
windykacja pomocy przyznanej niezgodnie z zasadami
wspólnego rynku oraz pomocy wykorzystanej
niezgodnie z przeznaczeniem powinna być wykonana w
drodze uchylenia bądź zmiany decyzji również bez zgody
stron w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997
r. – ordynacja podatkowa.



 

Ustawa w art. 27 ust. 1 pkt 1 wyłącza stosowanie art.
253a § 3 i art. 256 ordynacji podatkowej. Wyłączenie
dotyczy stosowania zasady reformationis in peius, a
więc w tym wypadku organ może orzec na niekorzyść
strony oraz przedawnienia wszczęcia postępowania

30

Umowa



 

W wypadku umowy podmiot udzielający pomocy może
wystąpić do sądu o rozwiązanie umowy, na podstawie
której udzielono pomocy lub o nakazanie zwrotu
udzielonej pomocy

31

KoniEC