Zeszyty

Naukowe nr

690

Akademii Ekonomicznej w Krakowie

2005

Piotr Wiatrowski

Katedra Prawa

Korupcja i jej zapobieganie.

Wręczenie kontrolne czy kontrolowane

(uwagi de lege ferenda)

Termin „korupcja” pochodzi od corruptio (łac.) i oznacza zepsucie, demorali-

zację, stan chorobowy. Korupcja urzędników znana jest od tysięcy lat. Niekiedy

mówi się o sprzedajności jako o drugim najstarszym obyczaju świata. Dobrze się

on rozwija w krajach zarówno o demokratycznym, jak i autokratycznym systemie

politycznym, gdyż znaczna część osób pełniących funkcję publiczną podejmuje

polityczną działalność nie z zamiarem powiększania wspólnego dobra, ale w celu

osobistego wzbogacenia i realizacji prywatnych interesów. Lord Acton twierdził

nawet, że każda władza korumpuje, zaś władza absolutna korumpuje w absolutny

sposób. Korupcja występuje, choć w różnym stopniu, w krajach słabo i wysoko

rozwiniętych. Nie jest także obca strukturom ponadnarodowym, jak UE i ONZ



.

Korupcja jest pojęciem zakresowo szerszym od łapownictwa, gdyż w znaczeniu

prawnym oprócz szeroko pojętego łapownictwa (sprzedajności i przekupstwa)

obejmuje także płatną protekcję i handel wpływami. Niezależnie od tego łapowni-



Największa chyba w historii afera korupcyjna dotyczyła humanitarnego programu „Ropa za

żywność”, który pozwolił Irakowi mimo embarga sprzedawać pewną ilość ropy. Saddam Husajn

kazał z każdej takiej transakcji nabywcom nafty i dostawcom artykułów dla ludności przekazy-

wać 10% na swe prywatne konta za granicą. Sam kierujący programem Cypryjczyk Benon Sewan

podejrzewany jest o przyjęcie 3,5 mln dolarów, a Saddam Husajn – 4,5 mld dolarów. Por. „Gazeta

Wyborcza” z 17.08.2004, s. 7. Jeśli chodzi o korupcję urzędniczą w Unii Europejskiej, to najwięk-

sza jak dotychczas afera doprowadziła do ustąpienia w marcu 1999 r. całej Komisji Europejskiej

(sprawa komisarz Edith Cressson). Zdarzenie to związane było z odkryciem na początku grud-

nia 1998 r. przez rewidenta księgowego w Dyrekcji Kontroli Finansowej Komisji Europejskiej

Paula von Buitenena, a następnie ujawnieniem Parlamentowi Europejskiemu afer i oszustw wśród

funkcjonariuszy Komisji Europejskiej. Dotyczyły one sprzeniewierzenia milionów euro funduszy

unijnych oraz skorumpowanych układów z kontrahentami.

Zn_690.indb 95

1/30/08 1:23:19 PM

Piotr Wiatrowski

96

ctwo odnosi się, jak zaznacza O. Górniok, do pojedynczych zachowań przekupstwa

i sprzedajności, zaś korupcja do związanego z takimi czynami negatywnie oce-

nianego stanu rzeczy i kojarzy się również z możliwością dalszego posługiwania

się przekupionymi dla przyszłych celów

2

. Z punktu widzenia kryminologicznego

wyróżnia się łapownictwo administracyjne, polityczne i gospodarcze.

K. Tarchalski wśród przyczyn korupcji wymienia uwarunkowania kulturowe,

moralne, polityczne, ekonomiczne i socjologiczne



. Te pierwsze wynikają ze

zwyczajowej lojalności wobec nieformalnej grupy kosztem interesu państwa. Na

moralne uwarunkowania korupcji zwracał uwagę już Monteskiusz zaznaczając,

że podstawą demokracji jest umiar i cnota. Słabość natury ludzkiej opiera się, jak

twierdzi B. Kudrycka, na słabości do pieniędzy, władzy i seksu, a człowiek ze swej

natury postępuje źle często jedynie w celu zaspokojenia swoich wewnętrznych

instynktów

4

. Polityczne, a także prawne przyczyny korupcji związane są m.in.

z nadmiernym rozbudowaniem regulacyjnej funkcji państwa, co przejawia się

w kontroli cen, jakości, ograniczeniach ilościowych, handlowych, a także w nad-

miernie rozbudowanej biurokracji. Monteskiusz wyróżniał dwa rodzaje zepsucia:

jedno, kiedy lud nie przestrzega praw, drugie, kiedy same prawa przynoszą ze

sobą zepsucie. To drugie zło, wedle jego słów, jest nieuleczalne, gdyż źródło tego

zła tkwi w samym lekarstwie

5

. Elity bowiem kształtują instytucje, które następnie

w zwrotny sposób oddziałują na całość społeczeństwa. Z drugiej strony korupcji

sprzyja, jak podaje K. Tarchalski, załamanie się podstawowych funkcji państwa,

w tym dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa osobistego i bezpieczeństwa

obrotu gospodarczego, co prowadzi niekiedy do pojawienia się organizacji kon-

kurencyjnych, tzw. mafii, odbierających państwu monopol na użycie siły i pobór

podatków

6

. Wśród czynników ekonomicznych K. Tarchalski wymienia ograni-

czenie konkurencji zarówno wewnątrz, jak i konkurencji zagranicznej, produkcję

towarów trudno mierzalnych albo o skomplikowanych parametrach, co utrudnia

kontrolę jakości oraz przyczynia się do obniżenia tempa postępu technicznego.

Niekiedy korupcję ułatwiają także szczególne wymagania dotyczące zachowania

poufności i tajności, obowiązujące np. w przemyśle zbrojeniowym

7

. Socjologiczne

czynniki wedle K. Tarchalskiego związane są z jednej strony z istnieniem zbyt

tradycyjnego, opartego niekiedy nawet na lojalności rodowej społeczeństwa,

2

O. Górniok, O korupcji gospodarczej i niektórych sposobach jej zwalczania, „PUG” 1995,

nr 2–3, s. 6.



K. Tarchalski,

K. Tarchalski, Korupcja i przywilej, Semper, Warszawa 2000, s. 49 i nast.

4

B. Kudrycka, Przeciwdziałanie korupcji, „KP” 1997, nr 1, s. 81.

5

Monteskiusz, O duchu praw, t. 1, KiW, Warszawa 1957, s. 127.

6

Por. K. Tarchalski, op. cit., s. 50.

7

Ibidem, s. 51–52.

Zn_690.indb 96

1/30/08 1:23:20 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

97

a z drugiej strony z szybkim procesem modernizacji, kiedy to zbyt wiele wartości,

norm i instytucji ulega zmianom w zbyt krótkim czasie

8

.

W Polsce często występują afery związane z przeprowadzaniem przetargów

publicznych oraz procesem prywatyzacji, w którym brak odpowiednich mecha-

nizmów wyceny zbywanego majątku

9

. Często spotyka się oskarżenia o korupcję

policjantów, sędziów, prokuratorów, celników, pracowników magistratów (szcze-

gólnie wydziałów architektury i komunikacji)

10

. Korupcja w aparacie skarbowym

wiąże się z dowolnością w stosowaniu różnego rodzaju ulg czy zwolnień podat-

kowych, a urzędnicy Ministerstwa Finansów często, jak zauważa Z. Bielecki,

wkraczają w normalny tryb postępowania podatkowego stając się rzecznikami

interesów określonych podatników



. W celu uniknięcia tego rodzaju zaszłości

T.G. Grosse wskazuje, jak ważne jest oddzielenie funkcji przygotowawczych, rea-

lizacyjnych oraz kontrolnych przy wydawaniu decyzji bądź ich autoryzacja przez

różne instytucje oraz wprowadzenie ścisłej regulacji podejmowania wyjątków, np.

w sytuacji anulowania zobowiązań podatkowych

12

.

Aby ograniczyć korupcję, wymagane jest także, jak wskazuje S.R. Ackerman,

zapewnienie apolitycznej, wyłonionej w jawnym postępowaniu konkursowym

wysoko kwalifikowanej kadry do zawodowej służby cywilnej, odpowiedniego

wynagrodzenia i pewności zatrudnienia, wysokich kwalifikacji etycznych, kon-

kurencji urzędników w załatwianiu danej kategorii spraw, jawności ich majątków,

prywatyzacji niektórych usług publicznych. Ograniczeniu korupcji sprzyja rów-

nież sądowa kontrola decyzji administracyjnych, która pozwala na weryfikację

ich legalności



. W celu eliminacji korupcji należy zabezpieczyć transparentność

(przejrzystość) instytucji publicznych oraz zmniejszyć uciążliwości wynikające

z nadmiernej ilości niejasnych przepisów (w szczególności w zakresie prawa

podatkowego). Nie jest jednak prawdą, jak zaznacza A. Kamiński, że decydujące

znaczenie ma niewielka liczba regulacji prawnych. Najwięcej kapitału, co świad-

8

Ibidem, s. 53.

9

Por. J. Wojciechowski, Rola i doświadczenia Najwyższej Izby Kontroli w walce z korupcją

[w:] Walka z korupcją: strategie działań antykorupcyjnych dla Polski i doświadczenia międzyna-

rodowe, Biuro Banku Światowego w Polsce, Warszawa 2001, s. 34.

10

Chodzi w szczególności o przydział gruntów, pozwolenia na budowę, wydawanie praw jazdy,

rejestrację pojazdów.



Z. Bielecki, Fenomen korupcji – diagnoza, „Przegląd Policyjny” 2002, nr 2, s. 45.

12

T.G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD [w:] Walka

z korupcją: strategie działań antykorupcyjnych dla Polski i doświadczenia międzynarodowe, Biuro

Banku Światowego w Polsce, Warszawa 2001, s. 47.



Szereg wskazań co do działań pomagających ograniczyć korupcję można znaleźć w pracy

S.-R. Ackerman, Korupcja i rządy. Przyczyny, skutki i drogi reform, Fundacja im. Stefana Bato-

rego–Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2001.

Zn_690.indb 97

1/30/08 1:23:20 PM

Piotr Wiatrowski

98

czy pośrednio o stopniu skorumpowania, przyciągają bowiem państwa otwarte,

o silnych i dobrze funkcjonujących instytucjach oraz o stabilnej polityce makroe-

konomicznej, kiedy państwo występuje jako gwarant uczciwej konkurencji

14

.

Przygotowaniem odpowiednich kadr dla administracji publicznej i ich funkcjo-

nowaniem w praktyce powinny się zajmować specjalne instytucje. Należy wspo-

mnieć w tym miejscu doniosłą rolę Urzędu Służby Cywilnej oraz Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej, która ma stanowić kuźnię kadr na potrzeby służby

cywilnej. Profesjonalizm urzędnika (ale również audytora, księgowego, prawnika),

jak stwierdza J. Pastwa, powinna kształtować jednak nie tylko wiedza i umiejęt-

ności, ale również etyka zawodowa rozwijana w oparciu o odpowiednie kodeksy

etyczne

15

. W procesie naboru powinno się także zwracać uwagę na odpowiednie

kwalifikacje osobowościowe. Warto przypomnieć, że już świetle art. 7 Ustawy

z 10 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej osoby karane za przestępstwo

z chęci zysku nie mogły być w ogóle przyjmowane do służby państwowej. Według

S.R. Ackerman konieczne jest również odpowiednie wynagrodzenie urzędników

wzrastające proporcjonalnie do stopnia odpowiedzialności i rozmiarów nadzoro-

wanych interesów. Powinno ono być porównywalne z zarobkami osób o podobnych

kwalifikacjach zatrudnionych w sektorze prywatnym, zaś premie należy powiązać

z wartością dostarczanych usług publicznych, np. dzięki wprowadzeniu szybkiej

ścieżki obsługi

16

. Z kolei gwarancja zatrudnienia zapobiega odkładaniu pieniędzy

na przyszłość przez urzędników obawiających się utraty pracy po wyborach

17

.

Należy też doprowadzić do przekazywania majątku na czas sprawowania urzędu

w niezależne powiernictwo

18

.

Zdaniem S.R. Ackerman nie można mylić w procesie postępowania admini-

stracyjnego swobodnego uznania z dowolnością. Decyzje powinny być pisemnie

uzasadniane. Autorka ta zauważa, że gdy wydanie określonej decyzji zależy od

spełnienia pewnych kryteriów, ci którzy ich nie spełniają, mogą uciekać się do

przekupstwa, a nawet przy spełnieniu wymaganych kryteriów w sytuacji braku

dostępu do konkurencyjnej obsługi urzędniczej istnieje możliwość opóźniania

decyzji czy uzależniania jej wydania od łapówki

19

.

14

A.Z. Kamiński, B. Kamiński, Korupcja rządów. Państwa pokomunistyczne wobec globali-

zacji, ISP PAN, Warszawa 2004, s. 97.

15

J. Pastwa, Zarządzanie w sektorze publicznym [w:] Walka z korupcją…, s. 114.

16

S.R. Ackerman, op. cit., s. 162. Indywidualne systemy motywacyjne mogą prowadzić do

zerwania powiązań korupcyjnych. System taki może częściowo łączyć wynagrodzenia z wielkością

pobranych podatków; ibidem, s. 166.

17

S.R. Ackerman, op. cit., s. 146.

18

Ibidem, s. 156.

19

Ibidem, s. 53.

Zn_690.indb 98

1/30/08 1:23:20 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

99

J. Pope w celu ukrócenia plagi korupcji zaleca: rozważenie możliwości w pew-

nych przypadkach sprzedaży usług rządowych za najwyższą ofertę, minimalizo-

wanie kontaktów osobistych petentów z załatwiającymi ich sprawy, wprowadzenie

odpowiedniego systemu przydzielania spraw, niespodziewane kontrole, rotację

personelu, ujawnienie i upowszechnienie, np. w formie ulotek czy plakatów, infor-

macji o strukturze urzędu i zakresie obowiązków poszczególnych funkcjonariu-

szy oraz o prawach obywatela w postępowaniu administracyjnym

20

. Także brak

równego dostępu do informacji, np. o preferencyjnych kredytach, kontyngentach

celnych czy koncesjach, może rodzić praktyki korupcyjne

21

.

Praktyki korupcyjne w wymiarze sprawiedliwości dotyczą najczęściej wpły-

wania na przebieg śledztwa i wniesienie aktu oskarżenia, uprzedzania o podjętych

czynnościach procesowych (np. przeszukaniu), usuwania dowodów, niezachowania

bezstronności przez organ procesowy, nakłaniania do gubienia akt, opóźniania

rozpraw, przydzielania spraw dyspozycyjnym sędziom, przekupywania reprezen-

tantów drugiej strony, przyjmowania opłat za przyspieszenie załatwienia sprawy

22

.

W działalności policji największe nieprawidłowości związane są z kontrolą ruchu

drogowego. Dotyczą one, jak wskazuje Z. Bielecki, niezgodnych z przepisami

zachowań, stwarzających podejrzenia korupcji, tj. wsiadania przez policjantów

do kontrolowanych pojazdów lub zapraszania kierowców do radiowozów bez

konkretnego uzasadnienia, zaniechania czynności kontrolnych, kontrolowania

kilku pojazdów jednocześnie, nieprowadzenia na bieżąco dokumentacji służbo-

wej, nierozliczania z wyników i przebiegu służby policjantów kończących służbę,

indywidualizacji oceny stopnia społecznego niebezpieczeństwa popełnionego

wykroczenia dla wymierzenia współmiernego mandatu

23

.

Korupcja zachodzi często w działalności kontrolnej powołanych do tego

organów. T. Chrustowski wymienia informacyjną, instruktażową, profilaktyczną

i pobudzającą funkcję kontroli. Za łapówkę przekupieni pracownicy organów

kontroli nie zauważają nieprawidłowości i nie ujawniają ich w raportach, a w przy-

padku wypaczenia funkcji instruktażowej zamiast wdrażać zasady legalności

i rzetelności pouczają, jak należy postępować, aby ukryć przestępstwo i uniknąć

odpowiedzialności także przy wykorzystaniu luk w przepisach. Również profi-

laktyczne oddziaływanie kontroli, zdaniem T. Chrustowskiego, z uwagi na wcześ-

niejsze ujawnianie ich terminów i przychylne nastawienie kontrolujących nie daje

20

J. Pope, Rzetelność życia publicznego. Metody zapobiegania korupcji, ISP, Warszawa 1999,

s. 26. Nie znający swych uprawnień obywatele poczuwają się często do wdzięczności za decyzje.

21

J. Wojciechowski, op. cit., s. 36.

22

J. Pope, op.cit., s. 125. Por. też M.J. Korwin, Instytucje prawa i porządku publicznego [w:]

Walka z korupcją…, s. 116–117.

23

Z. Bielecki, op.cit., s. 47.

Zn_690.indb 99

1/30/08 1:23:21 PM

Piotr Wiatrowski

100

efektu

24

. Do skutecznych posunięć antykorupcyjnych w zakresie kontroli J. Pope

zalicza ustanowienie właściwych i prostych procedur księgowości przy istnieniu

nadzoru wewnętrznych i niezależnych audytorów oraz komputerowe porównanie

danych (ujawnienie podwójnych płatności i wynagradzania)

25

.

Należy zwrócić uwagę na szereg niekorzystnych, z punktu widzenia ekonomicz-

nego, konsekwencji korupcji. Prowadzi ona bowiem do podejmowania nieuzasad-

nionych decyzji o zakupach i kapitałochłonnych inwestycjach publicznych szczegól-

nie w sferze infrastruktury, zmniejsza dochody budżetu państwa, wskaźnik wzrostu

gospodarczego, podnosi koszty działalności gospodarczej, wywołuje atmosferę

niepewności wśród przedsiębiorców. Niepewność w biznesie związana jest m.in.

z brakiem możliwości egzekwowania umów korupcyjnych. Korupcja stanowi jedną

z głównych barier dla napływu inwestycji zagranicznych i podnosi koszty reali-

zacji zamówień publicznych. Inwestorzy unikają lokowania kapitału w państwach

skorumpowanych z uwagi na zagrożenie stratami w obliczu nieuczciwej konku-

rencji i braku możliwości odwołania się do obiektywnych i niezależnych instancji

sądowych. Nie bez znaczenia pozostaje utrata dobrej opinii wynikająca z działania

w kraju, w którym według powszechnego przekonania nie można prowadzić inte-

resów bez dawania łapówek. Zepsuta opinia grozi bowiem pogorszeniem notowań

korporacji na rynku kapitałowym.

O celowości zabezpieczenia sankcjami karnymi norm, które służą ogranicza-

niu tzw. szarej strefy korupcji, pisze O. Górniok. Autorka zalicza do nich niektóre

normy regulujące postępowanie przy zamówieniach publicznych oraz normy

dotyczące ujawniania dochodów przez niektórych funkcjonariuszy lub łączenia

stanowisk zauważając, że z kryminalistycznego punktu widzenia zachowania takie

są o wiele łatwiej wykrywalne aniżeli akty korupcji, a kary w tych przypadkach

winny polegać na czasowej eliminacji z obrotu gospodarczego (zakaz udziału

w przetargach, ubiegania się o dotacje czy preferencyjne kredyty) lub usunięciu

z określonych stanowisk osób posługujących się niedozwolonymi środkami

26

.

Oprócz ekonomicznej strony korupcji należy uwypuklić jej polityczny aspekt.

By zdobyć władzę w państwie, niekoniecznie trzeba prowadzić kampanię wybor-

czą lub używając przemocy dokonywać przewrotu. Władzę polityczną można

w pewnych warunkach po prostu kupić, jeżeli ktoś nie ma przemożnej ochoty

osobistego jej sprawowania. Łapówki mogą pojawiać się w postaci nielegalnych

wpłat na kampanie wyborcze, a potem służyć do przekupywania samych wybor-

ców. Słusznie zatem od 1 lipca 2003 r. art. 250a k.k. przewiduje odpowiedzialność

24

T. Chrustowski, Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa,

Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 46.

25

J. Pope, op. cit., s. 221, 229.

26

O. Górniok, op. cit., s. 9.

Zn_690.indb 100

1/30/08 1:23:21 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

101

karną osoby, która będąc uprawniona do głosowania, przyjmuje korzyść mająt-

kową lub osobistą albo takiej korzyści żąda za głosowanie w określony sposób.

Karze podlega też ten, kto udziela korzyści majątkowej lub osobistej osobie

uprawnionej do głosowania, aby skłonić ją do głosowania w określony sposób,

lub za głosowanie w określony sposób. B. Allen dodaje, iż parlamentarzystów

i partie polityczne należy zobowiązać do ujawniania wszelkich otrzymanych

darowizn oraz ich źródeł (dla wykluczenia anonimowości), zaś w celu utrzymania

równości kandydatów i partii politycznych winno się wprowadzić limit wydatków

na kampanie wyborcze

27

. Podstawowy ciężar finansowania partii politycznych

powinien ponosić bowiem Skarb Państwa. Dotyczy to również zwrotu wydatków

poniesionych na kampanię wyborczą przez niektórych kandydatów

28

. W każdym

przypadku wymagane jest dokładne i rzetelne rozliczenie wydatkowanych środ-

ków pod rygorem odpowiedzialności karnej. Finansowanie kampanii wyborczych,

a także działalności partii politycznych, powinno odbywać się w sposób jawny.

Wymaga się także publicznego udostępniania informacji na temat dochodów

i stanu majątkowego polityków i odpowiednio skutecznego sankcjonowania tego

obowiązku. Korupcjogenny charakter mogą mieć zmiany przynależności partyjnej

po uzyskaniu mandatu. Rozważyć należy wprowadzenie możliwości odwołania

posła przez wyborców, którzy utracili do niego zaufanie.

Korupcja polityczna i niedozwolony lobbing prowadzą do wywierania bez-

prawnego wpływu na proces legislacyjny, jak również na koncesjonowanie

działalności gospodarczej oraz procedurę udzielania zamówień publicznych.

W sferze politycznej łapówkarstwo często związane jest z takimi przestępstwami

jak ujawnienie tajemnicy państwowej i szpiegostwo. E. Łętowska dostrzega

niebezpieczeństwo w zrośnięciu instytucjonalnym państwa i partii politycznych

w różnego rodzaju komisje partyjno-rządowe czy rządowo-parlamentarne oraz

w nieformalnych uzgodnieniach międzyresortowych, co prowadzi do rozmycia

kompetencji i zaciemnienia podziału ról. Identyfikacje ról i podział kompetencji

ułatwia zaś ściśle przestrzegana zasada podziału władzy. Dotyczy to, zdaniem

tej autorki, w szczególności np. niekwestionowanej w dojrzałych demokracjach,

a budzącej wątpliwości w Polsce połączalności mandatu posła i ministra

29

. Jeśli

chodzi o parlamentarzystów i sędziów, to celowe wydaje się ograniczenie zakresu

27

B. Allen, Integralność instytucji parlamentarnych [w:] Walka z korupcją…, s. 55. W przy-

padku przekroczenia limitu wydatków wprowadza się niekiedy możliwość unieważnienia wyborów,

jeżeli mogło ono wpłynąć na ich wynik.

28

B. Allen, op. cit., s. 55

29

E. Łętowska, Dobro wspólne – władza – korupcja, „KP” 1996, nr 6, s. 21–22

Zn_690.indb 101

1/30/08 1:23:21 PM

Piotr Wiatrowski

102

immunitetu tylko na czas trwania mandatu i do przypadków ściśle związanych

z pełnioną funkcją

30

.

Zwrócić należy także uwagę na gospodarowanie majątkiem publicznym,

który jest nieefektywnie inwestowany. Występują również patologie w systemie

wynagrodzeń kierownictwa państwowych podmiotów gospodarczych



. Często

spotyka się np. nieuzasadnione wynagrodzenia za racjonalizację. Z tym związane

są sytuacje weryfikowania zasadności wniosków racjonalizatorskich przez ich

autorów bądź sprawdzania takich wniosków pochodzących od przełożonych przez

ich podwładnych

32

. Podobnie gospodarowanie majątkiem samorządowym dostar-

cza przykładów dysponowania na niejasnych zasadach pomocą finansową, np. dla

powodzian, czy podobnego dysponowania nieruchomościami komunalnymi. Doty-

czy to zarówno nieruchomości komercyjnych, jak i wynajmu komunalnych zaso-

bów mieszkaniowych poniżej stawek rynkowych. Można także zaobserwować, jak

zauważa Z. Bielecki, silną korelację między inwestycjami w uzbrojenie gruntów,

które podnosi ich wartość, a miejscem zamieszkania urzędników miejskich



. Jak

pisze A.Z. Kamiński, jednym ze sposobów zacierania granicy pomiędzy sferą

publiczną i prywatną jest tworzenie autonomicznych fundacji lub agencji o nie-

określonym statusie, szerokich uprawnieniach i ograniczonej odpowiedzialności

publicznej. Ich zadaniem jest transfer środków publicznych do osób lub organizacji

prywatnych lub tworzenie w ramach sektora publicznego funduszów, które mogą

być następnie przejęte przez partie inicjujące takie przedsięwzięcie. Z punktu

widzenia rządu, podkreśla A.Z. Kamiński, takie instytucje mają charakter pod-

miotów o statusie prywatnoprawnym, zaś z punktu widzenia społeczeństwa przyj-

mują postać instytucji publicznoprawnych

34

. Jeśli chodzi o działalność różnych

funduszy celowych i agencji, W. Jaroch podaje, iż stwierdza się przypadki angażo-

wania środków takich funduszy w przedsięwzięcia nie związane z ich statutowymi

celami oraz nieprzejrzyste procedury dysponowania nimi

35

.

W celu ograniczenia zjawiska korupcji należy eliminować możliwe przypadki

konfliktu interesów, a więc sytuacji kiedy urzędnik jest powiązany kapitałowo

30

Sędziów amerykańskich chroni jedynie immunitet od odpowiedzialności za popełnienie błędu

prawnego. Można wszcząć wobec nich postępowanie o korupcję bez uprzedniej zgody korporacji

sędziowskiej. Podobne reguły mają zastosowanie wobec kongresmenów. J. Pope, op. cit., s. 118.



W. Jaroch, Prawne aspekty przestępstw korupcyjnych w sferze gospodarczej, „PUG” 2003,

nr 4, s. 17.

32

Z. Bielecki, op. cit., s. 42.



Ibidem, s. 43.

34

A.Z. Kamiński, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa, „KP” 1997,

nr 6 , s. 11.

35

W. Jaroch, op. cit., s. 17.

Zn_690.indb 102

1/30/08 1:23:21 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

103

bądź zasiada w radzie nadzorczej firmy, która wykonuje określone prace na rzecz

państwa. Pomocne w tym zakresie jest wprowadzenie i konsekwentne przestrzega-

nie zasady niepołączalności pewnych stanowisk. J. Skorupka proponuje penalizację

tego typu pokus wykorzystywania funkcji publicznej do załatwiania prywatnych

interesów, gdyż nawet jeśli osoba nie miała w przytoczonych podmiotach akcji lub

udziałów, to wynagrodzenie osób pełniących funkcję w organach tych podmiotów

pozostaje w związku z osiąganymi przez nie zyskami

36

. Autor ten proponuje także

penalizację zatrudniania się przez osoby pełniące funkcje publiczne po zaprze-

staniu pełnienia tej funkcji u przedsiębiorcy, w stosunku do którego wykonywały

wcześniej nadzór lub kontrolę, zawierały jakiekolwiek umowy lub wydawały

opinie lub decyzje w indywidualnych sprawach. J. Pope twierdzi, że konieczne

jest istnienie obowiązkowych deklaracji majątkowych i rejestru przyjmowanych

korzyści obowiązujących także przez pewien okres po ustaniu funkcji, w celu

zabezpieczenia przed przyjmowaniem łapówek wynagradzających

37

. Według

O. Górniok pomocne w tym zakresie byłyby również informacje na temat bieżą-

cych dochodów oraz ruchu na kontach bankowych w postaci wpłat dokonywanych

w gotówce na konta osób biorących udział w procesach decyzyjnych o charakterze

gospodarczym, ustawowe ograniczenie okresu zajmowania określonych stanowisk,

jak również zakazu łączenia funkcji publicznej z własną działalnością gospodar-

czą bądź zatrudnianiem się w takiej działalności

38

. Przewidywanie i zapobieganie

konfliktowi interesów odgrywa bowiem bardzo istotną rolę prewencyjną.

W polskim systemie prawnym istnieje szereg regulacji normatywnych mających

na celu zwalczanie korupcji bądź ograniczenie korupcjogennych sytuacji, które

stanowią realizację wcześniej opisanych postulatów i zaleceń antykorupcyjnych.

B. Hołyst wskazuje na zawarte w kodeksie karnym typy czynów zabronionych

skierowanych przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządu tery-

torialnego, niektóre przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu (nadużycie

zaufania, pranie brudnych pieniędzy, utrudnianie przetargu publicznego), jak

również poświadczenie nieprawdy

39

. Autor ten zalicza do wspomnianych antyko-

rupcyjnych unormowań także inne ustawy

40

. Zasługę w ujawnianiu przypadków

36

J. Skorupka, Podstawy karania korupcji w kodeksie karnym de lege lata i de lege ferenda,

„PiP” 2003, nr 12, s. 83–84.

37

J. Pope,

J. Pope, op.cit., s. 101.

38

O. Górniok, op.cit., s. 8. Autorka podaje, że we Francji zakazane jest nawet pod groźbą kary

tzw. pantoflarstwo (art. 175–1 francuskiego k.k.), które polega na obejmowaniu znaczących stano-

wisk w przedsiębiorstwach w okresie 5 lat od zwolnienia się bądź dymisji z niektórych wysokich

urzędów.

39

B. Hołyst,

B. Hołyst, Kryminalistyka, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 294–295.

40

W szczególności Ustawę z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych,

Ustawę z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowa-

Zn_690.indb 103

1/30/08 1:23:22 PM

Piotr Wiatrowski

104

łapownictwa należy w dużej mierze przypisać dziennikarzom. Także działalność

partii opozycyjnych sprzyja ujawnianiu afer korupcyjnych, których szczególnie

dużo pojawia się w systemach politycznych dobierających urzędników z klucza

politycznego. Wcześniejsze ich zaangażowanie w interesy gospodarcze oraz chęć

odwdzięczenia się sponsorom kampanii wyborczej często prowadzi do uwikłania

w korupcyjne powiązania.

Korupcja w aspekcie prawa karnego to łapownictwo czynne (przekupstwo)

i bierne (sprzedajność) oraz płatna protekcja i handel wpływami. Za podsta-

wowy typ przestępstwa sprzedajności zgodnie z art. 228 § 1 k.k. odpowiada, kto

w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść majątkową lub oso-

bistą albo jej obietnicę. Za sprzedajność odpowiada również ten, kto w związku

z pełnieniem funkcji publicznej w państwie obcym lub w organizacji międzyna-

rodowej przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę lub takiej

korzyści żąda, albo uzależnia wykonanie czynności służbowej od jej otrzymania

(art. 228 § 6 k.k.). Na zasadzie ,,lustra’’ skonstruowane są odpowiednie przepisy

dotyczące przekupstwa. Regulacja prawna zarówno łapownictwa, jak i płatnej

protekcji budziła do nowelizacji kodeksu karnego w 2003 r. wiele kontrowersji.

Od strony materialnoprawnej sytuacja uległa poprawie po zdefiniowaniu w ustawie

pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną oraz po wprowadzeniu karalności korup-

cji politycznej (art. 250a k.k.), łapownictwa w jednostce organizacyjnej wykonującej

działalność gospodarczą (art. 296a k.k.) oraz w sporcie (art. 296b k.k.).

Wyjaśnienie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną przez wiele lat zajmo-

wało teoretyków prawa karnego i stanowiło wątek znacznej liczby prac naukowych.

Obowiązująca od lipca 2003 r. definicja legalna sformułowana w art. 115 § 19 k.k.

przez osobę pełniącą funkcję publiczną rozumie funkcjonariusza publicznego,

członka organu samorządowego, osobę zatrudnioną w jednostce organizacyjnej

dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usłu-

gowe, a także inną osobę, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności

publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską

umowę międzynarodową. Definicja ta nie usuwa jednak wszystkich wątpliwości.

Od nowelizacji kodeksu karnego, która weszła w życie w lipcu 2003 r., nie tylko

pojęcie korzyści majątkowej, ale i korzyści osobistej obejmuje korzyść uzyskaną

także dla kogo innego (art. 115 § 4 k.k.). Spod działania ustawy karnej nie wymyka

dzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, Ustawę z 26 marca 1982 r.

o Trybunale Stanu, Ustawę z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, Ustawę z 9 maja 1996 r.

o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz Ustawę z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Należy wspo-

mnieć w tym miejscu także Ustawę z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektó-

rymi podmiotami prawnymi, Ustawę z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzo-

rowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Ustawę z 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu

wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub

nieujawnionych źródeł oraz Ustawę z 6 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o świadku koronnym.

Zn_690.indb 104

1/30/08 1:23:22 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

105

się przez to do końca zjawisko nepotyzmu oraz wszelkiego rodzaju ,,urządzanie”

kolegów, znajomych, sojuszników politycznych.

Płatna protekcja zachodzi natomiast zgodnie z art. 230 § 1 k.k. w sytuacji,

gdy sprawca powołując się na wpływy w instytucji państwowej lub samorządowej,

organizacji międzynarodowej albo krajowej lub zagranicznej jednostce organi-

zacyjnej dysponującej środkami publicznymi albo wywołując przekonanie innej

osoby lub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmuje

się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub osobi-

stą albo jej obietnicę. Sprawca nie musi powołać się na swoje wpływy. Jest bowiem

obecnie karalne także pośrednie wpływanie na urzędników, np. przez znajomego.

Odpowiada również sprawca protekcji, który działa jedynie w zamian za korzyść

osobistą albo jej obietnicę. Ujęcie redakcyjne płatnej protekcji określające podjęcie

się pośrednictwa w zamian za korzyść majątkową (a nie w związku z jej przyję-

ciem) pozwala jednak na wynagrodzenie pozornie bezinteresownego pośrednictwa

w załatwieniu sprawy. W 2003 r. wprowadzono art. 230a k.k. odpowiedzialność

karną tego, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej

w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w instytucji państwowej,

samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej

jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, polegające na bez-

prawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniechanie osoby pełniącej

funkcję publiczną, w związku z pełnieniem tej funkcji. Przy okazji nowelizacji

przepisów związanych z łapownictwem i płatną protekcją zaostrzono karalność

41

oraz poprawiono także pewne nieścisłości. Obecnie należy zająć się stroną proce-

sową i dać odpowiednim organom skuteczne instrumenty do walki z korupcją.

Wykrycie i udowodnienie przestępstwa łapówkarstwa jest z reguły równo-

znaczne z ustaleniem sprawcy. Ciemna liczba przestępstw związanych z korupcją

wydaje się jednak olbrzymia. Trudności związane z wykryciem łapownictwa

spowodowane są swoistą solidarnością łączącą udzielającego korzyści oraz stronę

przyjmującą. Możliwe jest jednak istnienie przestępstwa przekupstwa przy braku

sprzedajności (gdy funkcjonariusz odmówił przyjęcia korzyści) i sprzedajności

przy braku przekupstwa (gdy bezskutecznie żądał korzyści). Zwykle jednak mamy

do czynienia ze wspomnianą solidarnością, która wynika nie tylko z faktu, że

sprawcy łapówkarstwa obawiają się poniesienia konsekwencji prawnych popełnio-

nych czynów zabronionych, ale również z tego, że w przypadku ujawnienia takiej

okoliczności tracą wzajemne korzyści. Z tego też względu nie wystarczy zadekla-

rowanie w pewnych okolicznościach niepodlegania karze sprawcy przekupstwa.

Z drugiej strony udzielający korzyści nie ma pewności co do realizacji świadcze-

41

Badania A. Kubiak wykazały, że kary nawet przed zaostrzeniem (od 6 miesięcy do 10 lat

Badania A. Kubiak wykazały, że kary nawet przed zaostrzeniem (od 6 miesięcy do 10 lat

pozbawienia wolności) za sprzedajność funkcjonariusza 72% badanych uznało za zbyt surowe;

A. Kubiak, op. cit., s. 243.

Zn_690.indb 105

1/30/08 1:23:22 PM

Piotr Wiatrowski

106

nia wzajemnego. Znajduje się on bowiem w niekorzystnej pozycji, gdyż nie może

zaangażować organów sądowych, gdyby przyjmujący korzyść nie wywiązał się

z umowy. Z tego punktu widzenia niepodleganie karze wręczającego korzyść,

gdy sprawca ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa, zanim organ

ścigania o nim się dowiedział, przewrotnie służy jako swoista sankcja na wypa-

dek niewypełnienia umowy przez pełniącego funkcję publiczną. Co więcej, taka

sytuacja może prowadzić do zapewnienia, np. drogą szantażu, stałej przychylności

urzędnika. Wykrycie łapownictwa utrudnia także fakt, iż jest to przestępstwo

pozornie bez pokrzywdzonego. Ofiarą jest państwo – wszyscy jego obywatele.

Dobrem prawnie chronionym przez typ czynu zabronionego łapownictwa i płatnej

protekcji jest bowiem prawidłowość funkcjonowania instytucji państwowych oraz

samorządu terytorialnego. Dodatkowy problem sprawia odróżnienie łapówki od

prezentu. Szczególnie w służbie zdrowia można spotkać się z autentycznym poczu-

ciem wdzięczności. Często też korzyść udzielana jest nie za konkretną czynność,

choćby zgodną z prawem, ale za uzyskanie ogólnej przychylności urzędnika.

W celu skutecznego zapobiegania korupcji konieczne staje się zastosowanie

niekonwencjonalnych środków uodparniających osoby pełniące funkcję publiczną

na pokusy związane z pełnieniem funkcji publicznej. Powinny one zasadzać się

na stałej gotowości funkcjonariuszy publicznych do weryfikacji przez odpowiedni

organ państwowy ich lojalności i odporności na możliwe naciski. Nie wystarczy

zapewnienie odpowiednio wysokich płac dla urzędników, gdyż kulturowe zako-

rzenienie tego zjawiska wynikające z roli tzw. układów i znajomości oraz zasady

wzajemności jest zbyt silne. Funkcjonowanie gospodarki rynkowej, w tym dzia-

łanie reklamy, rozbudza potrzeby, które nie zawsze mogą być zaspokojone z zaro-

bionej, nawet wysokiej, pensji. Pełnienie roli publicznej wymaga jednak bezinte-

resowności i praworządności, a w polskich warunkach nie ma tradycji wyraźnego

odróżniania prywatnej i publicznej roli społecznej, wysokiego poziomu moralno-

ści w życiu publicznym i właściwego pojmowania dobra wspólnego. Od dawna

oszukiwanie państwa, jako wrogiej struktury (zaborczej, okupacyjnej, następnie

komunistycznej), uznawano w polskich warunkach za cnotę. Moralność jednost-

kowa ulega także osłabieniu w warunkach funkcjonowania jednostki w bezoso-

bowej strukturze biurokratycznej. Do pełnienia funkcji publicznej potrzebne są

odpowiednie kwalifikacje. Państwo odpowiedzialne za swoich funkcjonariuszy

powinno je sprawdzać nie tylko na etapie przyjmowania do pracy.

Do często wykorzystywanych środków walki z korupcją zaliczyć należy

wręczenie kontrolowane. Art. 19a ustawy o Policji (Dz.U. 2002, nr 7, poz. 58, ze

zm.) pozwala na dokonanie w sprawach o przestępstwo łapownictwa czynności

operacyjno-rozpoznawczych zmierzających do sprawdzenia uzyskanych wcześniej

wiarygodnych informacji o przestępstwie oraz ustalenia sprawców i uzyskania

dowodów przestępstwa przyjęcia lub wręczenia korzyści majątkowej. Te czynności

Zn_690.indb 106

1/30/08 1:23:22 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

107

może zarządzić Komendant Główny Policji lub komendant wojewódzki po uzyska-

niu pisemnej zgody właściwego miejscowo prokuratora okręgowego, którego na

bieżąco informuje o wynikach przeprowadzonych czynności. Czynności te mogą

być niejawnie rejestrowane za pomocą urządzeń służących do rejestracji obrazu

lub dźwięku. Obecnie obowiązująca ustawa zezwala więc na swoiste nakłanianie

do przyjęcia korzyści majątkowej, bo jest nim de facto każde wręczenie korzyści

majątkowej, aczkolwiek może być stosowane jedynie w sytuacji posiadania przez

organy ścigania wiarygodnych informacji o przestępstwie. Co więcej, usunięto

przepis, który zakazywał podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych

polegających na nakłanianiu do przyjęcia lub udzielenia korzyści majątkowej.

Wręczenie kontrolowane stanowi okoliczność wyłączającą bezprawność (kon-

tratyp) w stosunku do typu czynu zabronionego (art. 235 k.k.) przewidującego

odpowiedzialność karną osoby, która przez tworzenie fałszywych dowodów lub

inne podstępne zabiegi kieruje przeciwko określonej osobie ściganie o przestęp-

stwo, oraz art. 24 k.k. przewidującego odpowiedzialność jak za podżeganie wobec

osoby, która w celu skierowania przeciwko innej osoby postępowania karnego

nakłania ją do popełnienia czynu zabronionego.

Z uwagi na konieczność bardziej zdecydowanych działań w walce z korupcją

wskazane jest rozważenie powołania wyposażonego w kompetencje ustawowe

i odpowiedzialnego przed władzą ustawodawczą specjalnego urzędu do walki

z korupcją. Pojawią się zapewne głosy twierdzące, że w kraju jest już dosyć

urzędów i biurokracji nie należy rozwijać. Jednak społeczeństwo nie ma innej

możliwości realizowania stawianych przed nim zadań niż działanie w sposób zor-

ganizowany. Doniosłość celu, jakim jest wyraźne ograniczenie korupcji, wymaga

powołania odrębnej struktury o quasi-policyjnym charakterze. Samo postępowa-

nie kontrolne nie może mieć bowiem charakteru postępowania karnego z uwagi

na art. 17 § 1 k.p.k. stwierdzający, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte

umarza, gdy czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadnia-

jących podejrzenie jego popełnienia.

Urząd do walki z korupcją powinien zajmować się również analizą obowią-

zujących rozwiązań prawnych i organizacyjnych w instytucjach publicznych oraz

sygnalizowaniem takich, które sprzyjają korupcji. Szczególnie wiele informacji na

temat występowania praktyk korupcyjnych można oczekiwać w wyniku przepro-

wadzenia audytu w kontrolowanych jednostkach. Zadaniem tej struktury powinno

być także prowadzenie akcji edukacyjnej, uświadamiającej osobom pełniącym

funkcje publiczne szkodliwość zjawiska korupcji także dla ich własnej pracy

zawodowej, oraz rozwijanie i umacnianie etyki zawodowej funkcjonariuszy pub-

licznych. Wszystkie jednak kodeksy etyczne obciążone są, jak słusznie podnosi

E. Łętowska, grzechem pierworodnym, gdyż ich twórcy piszą je tak, jak pisze

się akty prawne, a więc wyrażając abstrakcyjne normy. Udane akty tego typu

Zn_690.indb 107

1/30/08 1:23:23 PM

Piotr Wiatrowski

108

powinny mieć, zdaniem tej autorki, charakter bardziej kazuistyczny odnosząc się

do realnie występujących konkretnych sytuacji życiowych, uwzględniając konflikt

ról. Dopiero bowiem po nagromadzeniu odpowiedniej kazuistyki i jej rozstrzyg-

nięciu można skonstruować normę kodeksu etycznego

42

.

Szczególną rolę w zwalczaniu korupcji powinno odegrać szersze wprowadzenie

do ustawodawstwa i stosowanie podstępu

43

. Niektóre bowiem rodzaje przestępstw

należy zwalczać metodami odpowiednimi dla ich specyfiki. Sprawca łapownictwa

kalkuluje prawdopodobieństwo wykrycia przestępstwa, a uwzględnienie w tych

obliczeniach możliwości de lege ferenda wręczenia kontrolnego pozwoli łatwiej

podjąć decyzję o odrzuceniu nielegalnej propozycji. Urzędnik nigdy nie powinien

być pewny autentyczności nielegalnej propozycji. Można empirycznie stwierdzić,

że większość osób pełniących funkcję publiczną ma szansę niejednokrotnie spot-

kać się w swojej karierze zawodowej z korupcyjną propozycją, a państwo nie może

pozostawić tego zjawiska bez podjęcia pewnych środków o charakterze prewen-

cyjnym. Jeszcze bardziej wzmocniłoby to przekonanie potencjalnych sprawców

o nieuchronności reakcji na popełnione przestępstwo, a sama odpowiedzialność

karna osoby pełniącej funkcję publiczną sprowokowanej do przyjęcia korzyści

sprowadzałaby się zasadniczo do usiłowania nieudolnego, którego regulacja

prawna pozwala na możliwość zastosowania nadzwyczajnego złagodzenia kary,

a nawet odstąpienia od jej wymierzenia (art. 14 § 2 k.k.). Szczególnie istotne jest

orzeczenie w takiej sytuacji środka karnego w postaci zakazu zajmowania okre-

ślonego stanowiska lub wykonywania określonego zawodu. Wręczenie kontrolne

42

E. Łętowska, op. cit. s. 24.

43

W związku z wprowadzaniem do prawa polskiego szeregu instytucji zwiększających upraw-

nienia Policji, szczególnie dot. zakupu kontrolowanego, ukazało się szereg artykułów nt. podstępu

i prowokacji w pracy operacyjnej. Por. H. Pracki, Nowe metody operacyjnego działania Policji,

„Kontrola Państwowa” 1996, nr 4; A. Marek, Podsłuch, tajni agencji, zakup kontrolowany. Jak

daleko można się posunąć?, „Rzeczpospolita” 1995, nr 188; R. Zakrzewski, „Rzeczpospolita”

1995, nr 231; A. Gaberle, RP – Rzeczpospolita Policyjna [dot. zakupu kontrolowanego i podsłu-

chu], „Gazeta Wyborcza” 1993, nr 63; S. Wikariak, Czy prowokacja ukróci łapówkarstwo? Walka

z korupcją wśród policjantów, „Rzeczpospolita” 2003, nr 17; A. Cubała, Prowokacja dziennikarska,

„PiŻ” 1995, nr 40; M. Sławiński, Zakup kontrolowany – otwarta droga do stosowania, „Gazeta

Sądowa” 1997, nr 22; S. Pomorski, Dozwolone granice prowokacji a doktryna «entrapment» (uwagi

na tle prawa amerykańskiego), „PiP” 1994, nr 10; A. Ratajczak, Przeciwko instytucji prowokatora

i donosiciela, „Jurysta” 1994, nr 1; A. Marszałek, Od podsłuchu do prowokacji, „Rzeczpospolita”

1993, nr 39; S. Waltoś, Tajny agent policji (na obrzeżach odpowiedzialności karnej), „PiP” 1993,

nr 11/12; W. Bereś, Mała teoria podstępu. Prowokacja policyjna i koronny świadek, „Tygodnik

Powszechny” 1992, nr 46; A. Ratajczak, Przeciwko prowokacji, „Rzeczpospolita” 1992, nr 261;

W. Sadurski, [Polemika dot. artykułu A. Ratajczaka], „Rzeczpospolita” 1992, nr 273; A. Ratajczak,

Jak człowiek z człowiekiem, czyli w sprawie prowokacji raz jeszcze, „Rzeczpospolita” 1992, nr 283;

W. Sadurski, W obronie prowokacji, „Rzeczpospolita” 1992, nr 250; B. Kurzępa, Podstęp przy zwal-

czaniu przestępczości zorganizowanej, „Prokurator” 2001, nr 1.

Zn_690.indb 108

1/30/08 1:23:23 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

109

należałoby poprzedzić obserwacją funkcjonowania danego urzędu i tworzeniem

sposobności do wyrażenia gotowości przyjęcia łapówki przez poszczególnych

urzędników. Samo zapytanie, czy sprawy nie można inaczej załatwić bądź ile to

może kosztować, nie stanowi jeszcze nakłaniania do przyjęcia korzyści, ponieważ

urzędnik powinien być odporny na tego rodzaju naciski. Ponadto działanie to nie

jest równoznaczne z wymagającym zamiaru bezpośredniego podżeganiem, gdyż

kontrolujący działałby z zamiarem ewentualnym – nie chce, a jedynie godzi się

na realizację znamion typu czynu zabronionego (art. 18 § 2 k.k.). Stanowi ono

jedynie element, uwzględniając jednak szczególną sytuację i naturę podejmo-

wanych czynności, często stosowanej prowokacji biernej. Wykorzystuje się ją od

dawna w pracy operacyjnej policji wystawiając na tzw. wabia funkcjonariuszy

w cywilu jako potencjalne ofiary, np. kradzieży kieszonkowej. Trudno zresztą

mimo wszystko wyobrazić sobie obecnie sytuację, kiedy zainteresowany bez roze-

znania sposobu pracy danego urzędnika wprost od drzwi wychodzi ze stanowczą

propozycją udzielenia korzyści. Powstaje pytanie o zakres dopuszczalnych środ-

ków działania, które można by użyć dla wyłuskania osób, które ze sprawowania

funkcji publicznej uczyniły sobie źródło dodatkowych korzyści i jedynie czekają

na stosowną okazję. Wydaje się, że nie można używać szczególnie wyszukanych

sposobów manipulacji, które doprowadziłyby do podjęcia przestępczego zamiaru

przez urzędnika, który normalnie unika przestępstwa i jest stosownie do zajmowa-

nego stanowiska odporny na pokusy nieuchronnie związane z jego sprawowaniem.

Osoba pełniąca funkcję publiczną nie powinna bowiem zostać sprowadzona na

drogę przestępstwa przez organy państwa. Dopiero po powstaniu zamiaru przy-

jęcia korzyści po stronie sprawcy przy okazji czynności kontrolnych, gdy osoba

pełniąca funkcję publiczną jest już na to zdecydowana, można dokonać udzielenia

korzyści, które nie będzie w tej sytuacji wiązało się z podżeganiem do popełnie-

nia przestępstwa. Sprawca wykazał bowiem wcześniej nieodporność na typowe

naciski, z którymi może się spotkać, pełniąc służbę publiczną, i w związku z tym

brak kwalifikacji do zajmowania stanowiska. Wręczenie kontrolne byłoby więc

dokonywane w sytuacji, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić, powsta-

nia wcześniej konkretnego uzewnętrznionego zamiaru popełnienia przestępstwa

sprzedajności wyrażonego co najmniej przez brak oporu wobec dwuznacznych

propozycji. Dla bytu przestępstwa sprzedajności wystarczy bowiem uzewnętrz-

niony zamiar przyjęcia nawet obietnicy korzyści. Dużo informacji na temat trybu

załatwiania spraw w danej instytucji można uzyskać prowadząc na korytarzach

urzędu rozmowy z petentami korzystającymi z jej usług. Wielu funkcjonariuszy

publicznych ma od lat wyrobioną renomę, a informacje o sposobie załatwiania

przez nich określonych spraw podawane są nieoficjalnie wśród zainteresowanych.

Różnica pomiędzy proponowanym wręczeniem kontrolnym a uregulowanym przez

ustawę o Policji wręczeniem kontrolowanym sprowadza się przede wszystkim do

Zn_690.indb 109

1/30/08 1:23:23 PM

Piotr Wiatrowski

110

następującej okoliczności: wręczenie kontrolowane wymaga posiadania wcześniej

przez organy ścigania z innych źródeł wiarygodnych informacji o przestępstwie,

zaś wręczenie kontrolne następowałoby, gdyby w wyniku czynności operacyjnych

samych organów ścigania polegających na załatwianiu sprawy w określonym

urzędzie powstała konieczność wręczenia korzyści dla urzeczywistnienia zamiaru

osoby pełniącej funkcję publiczną w celu zebrania i utrwalenia dowodów. Ponadto

wręczenie kontrolne powinno stać się normalnym sposobem kontroli prawidło-

wości funkcjonowania urzędów i instytucji publicznych przybierając przez to

prewencyjny charakter. Nie może ono jednak stanowić podżegania do przestęp-

stwa. W szczególności chodzi o zapobiegnięcie stosowaniu wręczenia kontrolnego

wobec osób bezspornie uczciwie sprawujących swoje obowiązki.

Podnoszenie argumentu godzenia tak rozumianych działań w godność osobistą

nie wytrzymuje krytyki w sytuacji, gdy sprowokowany korzyść przyjmie. Kiedy

ofertę odrzuci, jego poczucie godności powinno ulec wzmocnieniu. Wprowadze-

nie do ustawodawstwa wręczenia kontrolnego powinno spowodować przy okazji

zmniejszenie plagi przekupstwa, gdyż funkcjonariusz z obawy przed możliwą

odpowiedzialnością poinformuje odpowiednie organy o usiłowaniu popełnienia

przestępstwa. Powstrzyma się przez to potencjalnych udzielających korzyści. Można

wyrazić obawę, że w takiej sytuacji osobiste wręczanie korzyści zostanie zastą-

pione przez działanie za pośrednictwem zaufanych znajomych, członków rodziny

urzędnika lub nawet spopularyzuje instytucję ,,załatwiacza”. Zresztą techniczne

sposoby udzielania korzyści, szczególnie większej wartości, polegają obecnie na

dokonywaniu przelewów na konto pod określonym pretekstem. Działania takie

utrudniłyby odpowiednie czynności weryfikujące możliwość przyjęcia korzyści

przez urzędnika także z uwagi na przewidzianą, również w prawie międzynarodo-

wym, ochronę sfery życia prywatnego przed arbitralną ingerencją władzy publicz-

nej. Nie należy jednak wykluczać stworzenia możliwości wręczenia kontrolnego za

pomocą osób trzecich, aby nie dopuścić do mnożenia się w praktyce przestępczej

ogniw pośrednich. Karalność, a nawet przestępność działania takiej osoby należa-

łoby jednak wyłączyć na mocy przepisu szczególnego, podobnie jak obecnie nie

podlega karze sprawca przekupstwa, jeżeli korzyść została przyjęta przez osobę

pełniącą funkcję publiczną, a sprawca zawiadomił o tym fakcie organ powołany do

ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa, zanim

organ ten się o nim dowiedział (art. 229 § 6 k.k.).

Należy stanąć na stanowisku, że przyczyną korupcji są nie tyle działania prze-

kupujących, ile brak odpowiednich kwalifikacji po stronie osób pełniących funkcje

publiczne. Na nich bowiem ciąży szczególny obowiązek nieulegania naciskom

w korupcjogennych sytuacjach. Tym bardziej że jako elita społeczeństwa nie mogą

oni dawać złego przykładu i ustalać nieuczciwych reguł gry. Wręczenie kontrolne

byłoby pomocne w ukształtowaniu się w funkcjonariuszach postawy bezwzględ-

Zn_690.indb 110

1/30/08 1:23:23 PM

Korupcja i jej zapobieganie. Wręczenie kontrolne…

111

nego odrzucania jakiejkolwiek dwuznacznej propozycji i oddziaływałoby pre-

wencyjnie na potencjalnych sprawców, którzy do tej pory nie wstąpili na drogę

sprzedajności.

Nie opiera się krytyce argument, że osoba, która przyjęła korzyść, w innej sytu-

acji by tego nie uczyniła, gdyż z punktu widzenia subiektywnego nie ma różnicy

między sytuacją sprawcy nakłonionego przez petenta a wręczeniem kontrolnym.

Zaaranżowanie określonej sytuacji, z którą osoba pełniąca funkcję publiczną zwy-

kle może się spotkać w trakcie pracy zawodowej, nie wyłącza swobody jej decyzji

co do odrzucenia korupcyjnej propozycji. Z tego względu proponowane rozwią-

zanie nie przełamuje zasady winy. Także sam brak realnego niebezpieczeństwa

dla dobra prawnego nie może stanowić o braku społecznej szkodliwości takiego

zachowania, gdyż w przeciwnym razie należałoby zrezygnować z karalności usi-

łowania nieudolnego w ogóle. W jego przypadku sprawca nie zdaje sobie sprawy,

że dokonanie czynu zabronionego jest niemożliwe ze względu na brak przedmiotu

nadającego się do popełnienia na nim czynu zabronionego lub użycie środka nie

nadającego się do popełnienia takiego czynu (art. 13 § 2 k.k.).

Dla przestępstwa łapownictwa charakterystyczna jest ciągłość działania.

Postawa funkcjonariusza przejawiona w nieudolnym usiłowaniu przyjęcia korzyści

majątkowej świadczy, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zadań

wynikających z lojalnej służby wobec państwa. Oczywiście w każdym przypadku

istnieje niebezpieczeństwo nadużycia uprawnień przez kontrolujących funk-

cjonariuszy, np. w celach politycznych, osobistych, a także ich skorumpowania

i używania przez nich szantażu. Dlatego wymagana jest ścisła ex ante kontrola

nad działaniem instytucji zaopatrzonej w specjalne uprawnienia oraz podejmo-

wanie następnie postępowania karnego tylko w sytuacji istnienia bezspornych

dowodów w postaci zarejestrowania obrazu i dźwięku oraz identyfikacji korzy-

ści majątkowej będącej przedmiotem czynności z zachowaniem wszelkich praw

przewidzianych przez prawo procesowe dla podejrzanego i oskarżonego, w celu

uniknięcia pomówienia. Można podnieść zarzut, że opisane wcześniej działania

kontrolne ingerują w prawa i wolność jednostki. Jednak w stosunku do osoby

pełniącej funkcję publiczną, jeśli chodzi o kontrolne udzielenie korzyści, wydaje

się on bezprzedmiotowy. Odporność na tego typu naciski powinna być częścią

urzędniczej powinności. Zgodę osoby pełniącej funkcję publiczną na gotowość

poddania się w dowolnej chwili sprawowania obowiązków służbowych procedurze

kontrolnej należałoby uzyskać przed jej zatrudnieniem w takim charakterze.

Zn_690.indb 111

1/30/08 1:23:24 PM

Piotr Wiatrowski

112

Corruption and its Prevention. Control Handover or Just Controlled

Handover (de lege ferenda comments)

In this article, the author discusses the economic and legal factors governing corruption

in Poland. In the author’s opinion, the broader enactment and application of subterfuge

should play a special role in combating corruption. The difference between the proposed de

lege ferenda control hand-over and the controlled hand-over regulated under the Police Act

would lead foremost to circumstances in which controlled hand-over would require that law

enforcement be in prior possession of reliable information on a crime from other sources,

whereas control hand-over would occur when, as a result of the police’s own operational

activities during an investigation at a specified public institution, a need would arise to provide

benefits in order to expose the intentions of a public official and to collect evidence.

The question “could we settle this in a different way?” or “how much would it cost?” does

not constitute an inducement to accept benefits since a public official should be resistant to

such kinds of pressure. Moreover, such behaviour is not equivalent to abetment, since the

latter requires direct intent. Nor can it be argued that the person who accepted the benefits

would not have done so in another situation because, from a subjective point of view, there

is no difference between a perpetrator being induced by a client and control hand-over. For

this reason, the proposed solution does not violate the principle of fault/guilt. The liability

of a public official in such a situation should be understood in terms of an inaptly attempted

crime. The enactment of control hand-over should also help curtail the plague of bribery, since

an official, fearing possible liability, will inform the appropriate authorities of the attempt to

commit a crime. Due to the need for more determined actions in the fight against corruption,

however, it is advisable to consider the creation of a special anti-corruption agency, endowed

with legal competencies and accountable to the legislative authorities.

Zn_690.indb 112

1/30/08 1:23:24 PM