A Kreczmanska Reforma UE w traktacie lizbonsk (2)

W artykule omówione s¹ najwa¿niejsze postanowienia traktatu lizboñskiego
dotycz¹ce zagadnieñ prawno-instytucjonalnych, zw³aszcza innowacje wpro-
wadzone w 2007 r. Autorka w pierwszej czêœci artyku³u wyjaœnia, na czym
opiera³ siê kompromis z 2007 r. oraz w jakim stopniu g³ówne reformy
prawno-instytucjonalne zawarte w traktacie lizboñskim ró¿ni¹ siê od tych,
które przewidywa³ Traktat ustanawiaj¹cy Konstytucjê dla Europy (TUK).
Przedstawia takie kwestie, jak: znaczenie zachowania struktury dwóch
traktatów, system wartoœci proponowany w traktacie lizboñskim w porów-
naniu z TUK, zagadnienie elastycznoœci integracji (w tym m.in. podzia³
kompetencji) oraz status Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeñstwa.
W czêœci drugiej tekstu przeprowadza analizê pakietu instytucjonalnego
traktatu lizboñskiego, który nieznacznie ró¿ni siê od propozycji z 2004 r.
W 2007 r. nie prowadzono renegocjacji rozwi¹zañ instytucjonalnych,
z wyj¹tkiem dyskusji na temat systemu g³osowania, której niechêtna by³a
wiêkszoœæ pañstw cz³onkowskich.
W czerwcu 2008 r. traktat lizboñski zosta³ odrzucony w referendum w Irlan-
dii. Stwarza to niepewnoœæ co do jego przysz³oœci, a prace nad implementacj¹
traktatu zosta³y oczywiœcie wstrzymane. Jednak przyjêta przez UE i promo-
wana przez prezydencjê francusk¹ strategia prze³amania kryzysu ma na celu
„uratowanie” traktatu lizboñskiego i doprowadzenie do jego wejœcia w ¿ycie.

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

Reforma Unii Europejskiej

w traktacie lizboñskim

Traktat lizboñski ma zakoñczyæ etap reformy instytucjonalnej

UE rozpoczêty obradami Konwentu w 2002 r. Zosta³ on przygo-
towany na podstawie Traktu ustanawiaj¹cego Konstytucjê dla
Europy (TUK) i w du¿ym stopniu przejmuje reformy zaakcep-
towane na Konferencji Miêdzyrz¹dowej w 2004 r. Sama analiza
rozwi¹zañ zaproponowanych w traktacie lizboñskim nie jest
jednak wystarczaj¹ca do zrozumienia obecnego etapu reformy UE.
Wypracowanie zarówno traktatu lizboñskiego, jak i TUK by³o
bowiem kontynuacj¹ procesu reformy traktatowej, który rozpocz¹³
siê w latach dziewiêædziesi¹tych. Ponadto kompromis osi¹gniêty
w 2007 r. jest w pe³ni zrozumia³y tylko w kontekœcie debaty nad
TUK oraz okresu refleksji.

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

105

Znaczenie kompromisu politycznego z 2007 r.

Kompromis polityczny, który umo¿liwi³ przyjêcie traktatu

lizboñskiego, opiera³ siê na zachowaniu najwa¿niejszych reform
z 2004 r. i jednoczeœnie odejœciu od elementów „konstytucyjnych”
TUK oraz do³¹czeniu przepisów œwiadcz¹cych o pewnej
zachowawczoœci pañstw cz³onkowskich

. Te symboliczne w du¿ej

mierze zmiany zosta³y dodane z inspiracji Francji, Holandii, Czech,
Wielkiej Brytanii, by³y one tak¿e popierane przez Polskê. Nale¿y
siê wiêc zastanowiæ, jakie znaczenie ma ten kompromis polityczny
i jaka jest jego mo¿liwa interpretacja.

Struktura dwóch traktatów

Dotychczas Unia by³a w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE)

definiowana jako „Wspólnoty Europejskie, uzupe³nione polityka-
mi i formami wspó³pracy przewidzianymi niniejszym Traktatem”
– czyli Wspóln¹ Polityk¹ Zagraniczn¹ i Bezpieczeñstwa – WPZiB
(II filar), oraz wspó³prac¹ policyjn¹ i s¹dow¹ w sprawach karnych
(III filar). Zgodnie z traktatem lizboñskim „Unia zastêpuje Wspól-
notê Europejsk¹ i jest jej nastêpc¹ prawnym” (art. 1 ust. 3 TUE)

Formalnie zanika wiêc dotychczasowa struktura filarowa UE. In-
tencj¹ traktatu lizboñskiego by³o nadanie Unii jednolitej struktury,
jednak ze wzglêdu na swój specyficzny charakter WPZiB pozo-
stanie pewn¹ odrêbn¹ rzeczywistoœci¹, de facto odrêbnym filarem.
Oddzieln¹ organizacj¹ bêdzie nadal Euratom, tak jak przewidywa³
to TUK.

Unia, wyposa¿ona w osobowoœæ prawn¹ (art. 47 TUE), staje siê

jednolit¹ organizacj¹ miêdzynarodow¹, co jest istotne zarówno dla
przejrzystoœci, jak i spójnoœci jej dzia³añ

. Przepis ten zosta³ jednak

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

106

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Wœród licznych tekstów analizuj¹cych traktat lizboñski na uwagê zas³uguj¹

opracowania opublikowane na stronach organizacji Statewatch www.statewatch.org
(10.05.2008), na podstawie których mo¿na przeœledziæ szczegó³owe zmiany, jakie
traktat lizboñski wnosi do dotychczasowych traktatów oraz zmiany, jakie nast¹pi-
³y w traktacie lizboñskim w porównaniu z reformami zaproponowanymi w TUK.

Numeracja podawana w tekœcie pochodzi z tymczasowej skonsolidowanej

wersji Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
z 30 kwietnia 2008 r., www.consilium.europa.eu (10.05.2008).

J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, grudzieñ 2007, Fundacja Niezale¿ny Instytut

Prawa Miêdzynarodowego i Europejskiego, s. 22, www.nipmie.pl (10.05.2008).

umieszczony w Postanowieniach koñcowych TUE, a do traktatu
do³¹czono deklaracjê (nr 24), w której stwierdza siê, ¿e nadanie
osobowoœci prawnej „w ¿aden sposób nie upowa¿nia Unii do sta-
nowienia prawa lub dzia³ania wykraczaj¹cego poza kompetencje
przyznane jej przez Pañstwa Cz³onkowskie w Traktatach”.

Podstaw¹ funkcjonowania UE s¹ Traktat o Unii Europejskiej

(TUE) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)
– czyli przemianowany Traktat o Wspólnocie Europejskiej (TWE).
Traktat lizboñski zaœ jest traktatem zmieniaj¹cym dotychczasowe
– nie otrzymujemy wiêc, jak w przypadku TUK, jednolitego tekstu
zastêpuj¹cego TUE i TWE. Przyjêcie formy „zwyk³ego” traktatu
rewizyjnego jest elementem strategii, maj¹cej na celu os³abienie
konstytucyjnego wymiaru obecnego etapu reformy UE.

Mo¿na siê zastanowiæ, jakie znaczenie ma zachowanie struktury

dwóch traktatów, których wzajemna relacja zostaje zmieniona

Warto zaznaczyæ, ¿e rozwi¹zanie oparte na strukturze dwóch trak-
tatów: traktatu podstawowego oraz traktatu o charakterze prawa
wykonawczego by³o w przesz³oœci sugerowane w debacie nad
reform¹ traktatow¹ UE. Istotnym elementem tej propozycji by³y
zró¿nicowane procedury zmian obu traktatów, z mo¿liwoœci¹
uproszczonej rewizji w przypadku traktatu wykonawczego

TUE zmieniony traktatem lizboñskim zawiera elementy konsty-

tucyjne, takie jak artyku³y mówi¹ce o wartoœciach i celach UE,
ustanowieniu osobowoœci prawnej Unii, podstawowych zasadach
podzia³u kompetencji miêdzy Uni¹ a pañstwami cz³onkowskimi,
odniesienie do Karty Praw Podstawowych, ogólne przepisy
o instytucjach UE, przepisy dotycz¹ce zasad demokratycznych UE,
przyst¹pienia oraz wyst¹pienia z UE. Natomiast w TFUE zapisane
s¹ podstawy prawne realizacji polityk i dzia³añ Unii oraz
szczegó³owe przepisy o dzia³aniu instytucji

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

107

D. Gros, S. Micossi, Two for the price of one?, CEPS Commentary, 22 October 2007,

www.ceps.be (10.05.2008); G. Ricard-Nihoul, Le Traité Réformateur: un pas important,
quelques réflexions pour la suite,

Notre Europe, 28.06.2007, www.notre-europe.eu

(10.05.2008); J.-V. Louis, Ombres et lumières du Traité Simplifié, Déjeuner-débat du
mardi 24 juillet 2007, Les Mardis d’Eur-Ifri, www.ifri.org (10.05.2008).

R. von Weizsäcker, J.-L. Dehaene, D. Simon, The institutional implications of

enlargement – report to the European Commission

, 18 October 1999, za: J.-V. Louis,

Ombres et lumières du Traité Simplifié

, op.cit.

M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, „Common

Market Law Review” 2008, t. 45, nr 3, s. 622–624.

Jednak to w TUE zosta³y zawarte ogólne i szczegó³owe przepisy

dotycz¹ce wspólnej polityki zagranicznej oraz polityki obrony,
czego celem by³o podkreœlenie specyficznego statusu tej polityki
oraz jej miêdzyrz¹dowego charakteru. W TFUE umieszczono nato-
miast przepisy o charakterze konstytucyjnym, które w TUK znaj-
dowa³y siê w czêœci I – miêdzy innymi szczegó³owe postanowienia
co do podzia³u i kategorii kompetencji, katalog zródel prawa pochod-
nego

, szczegó³owe przepisy o obywatelstwie UE, podstawowe

postanowienia odnosz¹ce siê do finansów Unii, czy te¿ przepisy
dotycz¹ce zasady niedyskryminacji, przejrzystoœci prac unijnych
instytucji, ochrony danych osobowych

Istotne jest to, ¿e w pierwszych artyku³ach TUE oraz TFUE

podkreœlono, ¿e oba traktaty maj¹ tak¹ sam¹ wartoœæ prawn¹. Ich
wzajemne powi¹zanie zosta³o du¿o bardziej uwydatnione. Nie
mo¿na wiêc stwierdziæ, ¿e TUE zyskuje nadrzêdny status. Tak wiêc
struktura dwóch traktatów, zmienionych traktatem lizboñskim, nie
odzwierciedla relacji prawo podstawowe – szczegó³owe przepisy
wykonawcze, choæ zawiera elementy tej koncepcji

. To, w jaki spo-

sób reformy zaproponowane w TUK zosta³y podzielone pomiêdzy
TUE i TFUE, jest zgodne z g³ówn¹ intencj¹ traktatu lizboñskiego
– rezygnacj¹ z formalnej konstytucjonalizacji UE

Przyjêcie takiego rozwi¹zania na obecnym etapie reformy

instytucjonalnej mo¿e okazaæ siê nie bez znaczenia dla dalszych
ewentualnych reform. Byæ mo¿e trudnoœci w przedstawieniu

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

108

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Ibidem.

M. Cremona, „The New Treaty Structure of the EU”, referat na konferencji

Understanding the EU Reform Treaty, 8 February 2008, Centre of European Law,
King’s College, London.

Przez konstytucjonalizacjê nale¿y rozumieæ próby nadania UE jakiejœ formy

konstytucji, czy te¿ wzmocnienia elementów konstytucyjnych obowi¹zuj¹cych
traktatów. Postulaty konstytucjonalizacji UE pojawia³y siê na ró¿nych etapach
historii integracji europejskiej. Warto jednak podkreœliæ, ¿e d¹¿enie to jest
charakterystyczne dla procesu reformy traktatowej UE od drugiej po³owy lat
dziewiêædziesi¹tych (zob. np. A. Podraza, Unia Europejska w procesie reform
traktatowych,

Wydawnictwo KUL, Lublin 2007, s. 50–54). Karolewski zaznacza, ¿e

„w³aœciwa konstytucjonalizacja rozpoczê³a siê jednak wraz z obradami Konwentu
Europejskiego, poniewa¿ to w³aœnie szczyt w Laeken zareagowa³ na problemy
Unii Europejskiej, traktuj¹c konstytucjonalizacjê jako panaceum. Konstytucjo-
nalizacja oznacza przy tym proces powstawania i wchodzenia w ¿ycie konstytucji,
która konfiguruje i utrwala porz¹dek polityczny” (zob. I.P. Karolewski,
Konstytucjonalizacja Unii Europejskiej a jej rozszerzenie na wschód,

„Nowa Europa”,

Warszawa 2005, nr 1).

spo³eczeñstwom europejskim skonsolidowanego tekstu i w kon-
sekwencji zachowanie dotychczasowej struktury traktatów spo-
woduje, i¿ dalsze próby konstytucjonalizacji UE bêd¹ siê opiera³y
na takim w³aœnie rozwi¹zaniu.

Jednoczeœnie zachowanie dwóch traktatów o takiej samej

wartoœci prawnej oznacza, ¿e zmiana odnosz¹ca siê do polityk UE,
na przyk³ad energii, bêdzie zmian¹ o charakterze konstytucyjnym.
Prawdopodobne jest, ¿e zmiany w postanowieniach o dzia³aniach
UE bêd¹ wi¹zane z zagadnieniami o innym ciê¿arze gatunkowym
– reformami instytucjonalnymi. Warto tu zaznaczyæ, ¿e coraz
czêœciej pojawiaj¹ siê g³osy analityków, ¿e konieczna jest zmiana
modelu reformy UE – na przyk³ad powrót do idei traktatów sekto-
rowych na wzór Traktatu ustanawiaj¹cego Europejsk¹ Wspólnotê
Wêgla i Stali

Aksjologia

W perspektywie procesu konstytucjonalizacji UE TUK by³ po-

strzegany jako próba okreœlenia pewnej aksjologii dla zjednoczonej
Europy. Mo¿e siê wydawaæ, ¿e taki zabieg ma charakter dekla-
ratywny, ale nakreœlony w TUK system wartoœci mo¿na postrzegaæ
jako odzwierciedlenie postaw i preferencji istotnych dla procesów
integracyjnych

. Z jednej strony w projekcie TUK znalaz³y siê

przepisy podkreœlaj¹ce znaczenie wspólnych wartoœci europej-
skich, czy te¿ maj¹ce na celu tworzenie identyfikacji z Uni¹, z dru-
giej zaœ odniesienia do to¿samoœci pañstw narodowych. Traktat
lizboñski wnosi w tym zakresie pewne zmiany.

Zrezygnowano z samej nazwy „Traktat ustanawiaj¹cy Konsty-

tucjê dla Europy”, odwo³uj¹cej siê do koncepcji konstytucji. Nazwa

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

109

Zob. P. Œwieboda, Reformy w UE musz¹ byæ realizowane inaczej, 23 czerwca 2008,

demosEuropa, www.demoseuropa.eu (10.05.2008).

Stwierdzenie to dla Wolfganga Wesselsa jest punktem wyjœcia analizy systemu

wartoœci zawartego w TUK (zob. The Constitutional Treaty – Three Readings from
a Fusion Perspective

, „Journal of Common Market Studies” 2005, t. 43, Annual

Review, s. 11–36). Analiza ta stanowi podstawê naszych dalszych rozwa¿añ.
Zagadnienie to podejmuj¹ tak¿e T.G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej.
Dwie logiki w projekcie traktatu konstytucyjnego, „

Analizy Natoliñskie” 2008,

nr 3 (26), www.natolin.edu.pl (10.05.2008) oraz J.J. Wêc, Reforma Unii Europejskiej
w traktatcie konstytucyjnym. Ustrój, aksjologia i kompetencje Unii,

„Politeja” 2006,

nr 2 (6), s. 366–367.

ta odzwierciedla³a wspomnian¹ próbê po³¹czenia wartoœci euro-
pejskich z wartoœciami narodowymi. Znalaz³o siê w niej pojêcie
„konstytucja”, wskazuj¹ce na szczególne znaczenie przedsta-
wianego tekstu dla Unii Europejskiej, jednoczeœnie tekst ten zosta³
okreœlony jako traktat, czyli tak jak dotychczasowe umowy miêdzy
pañstwami cz³onkowskimi, na których opiera³y siê Wspólnoty
Europejskie i UE.

Jeœli chodzi o przepisy, które odwo³ywa³y siê do wartoœci i iden-

tyfikacji europejskich, warto najpierw zwróciæ uwagê na preambu-
³y obu traktatów. Z preambu³y TUK zachowano jedynie paragraf
(zosta³ w³¹czony do preambu³y TUE), przywo³uj¹cy „kulturowe,
religijne i humanistyczne dziedzictwo Europy” oraz wspólne
wartoœci, takie jak: „wolnoœæ, demokracja, równoœæ oraz pañstwo
prawne”. Nowa preambu³a TUE nie oddaje uroczystego cha-
rakteru preambu³y TUK, w której szczególnie uwypuklone by³y
wspólne wartoœci oraz ambitna wizja Europy jako przedsiêwziêcia
cywilizacyjnego, wykraczaj¹cego poza gospodarcz¹ i funkcjonaln¹
wspó³pracê. Przyk³adowo mo¿na tu przypomnieæ paragraf pi¹ty
preambu³y TUK, w którym podkreœlano, ¿e „«zjednoczona w ró¿-
norodnoœci» Europa daje najlepsz¹ mo¿liwoœæ dalszego prowadze-
nia, w poszanowaniu praw ka¿dej jednostki i ze œwiadomoœci¹
odpowiedzialnoœci wobec przysz³ych pokoleñ i naszej Planety,
ogromnego przedsiêwziêcia, które uczyni j¹ uprzywilejowanym
obszarem ludzkiej nadziei”. Preambu³a TUE natomiast, odnosz¹c
siê co prawda tak¿e do wspólnych wartoœci (np. paragraf 4 i 5,
nowy paragraf 2), wspomina przede wszystkim o takich celach, jak:
wspieranie rozwoju gospodarczego i spo³ecznego, rozwój rynku
wewnêtrznego, swobodny przep³yw osób, wzmacnianie demo-
kratyzacji i skutecznoœci instytucji unijnych, a rolê Europy
w œwiecie przedstawia przez pryzmat WPZiB. Podobnie bardziej
„funkcjonalny” charakter ma zachowana bez zmian preambu³a
TFUE.

W traktacie lizboñskim nie znalaz³ siê artyku³ ustanawiaj¹cy

symbole UE: flagê, hymn, dewizê, walutê Unii oraz Dzieñ Europy.
Artyku³ ten mia³ potwierdziæ i wzmocniæ zewnêtrzne formy iden-
tyfikacji z UE, naœladuj¹ce klasyczne formy identyfikacji pañ-
stwowej.

Wartoœci UE przedstawia nowy art. 2 TUE, który ma takie samo

brzmienie jak art. I-2 TUK. Stwierdza siê, ¿e „Unia opiera siê na
wartoœciach poszanowania godnoœci osoby ludzkiej, wolnoœci,

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

110

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

demokracji, równoœci, pañstwa prawnego, jak równie¿ po-
szanowania praw cz³owieka, w tym praw osób nale¿¹cych do
mniejszoœci”.

Dla wzmocnienia ochrony praw podstawowych w UE bardzo

istotne s¹ przepisy odnosz¹ce siê do Karty Praw Podstawowych
(KPP). Choæ nie bêdzie ona integraln¹ czêœci¹ traktatu (jak w przy-
padku TUK), staje siê prawnie wi¹¿¹ca (art. 6 TUE). W pierwszym
paragrafie art. 6 zosta³o wyraŸnie podkreœlone, i¿ Karta ma tak¹
sam¹ rangê prawn¹, jak traktaty. Równie¿ w tekœcie Karty ma siê
znaleŸæ odniesienie do art. 6 TUE. Skutek prawny takiego
rozwi¹zania, nazywanego odniesieniem krzy¿owym, jest taki jak
w przypadku inkorporacji Karty do traktatu. Rozwi¹zanie to ma
znaczenie polityczne i symboliczne. Podobny wydŸwiêk ma nowy
przepis art. 6 TUE ust. 2, w którym stwierdza siê, ¿e „postano-
wienia Karty nie rozszerzaj¹ kompetencji Unii okreœlonych
w traktatach”, oraz wzmocnienie (w art. 6 TUE ust. 3) VII Tytu³u
Karty, zawieraj¹cego Postanowienia ogólne dotycz¹ce wyk³adni
i stosowania Karty (tzw. postanowienia horyzontalne). Do traktatu
zosta³a tak¿e do³¹czona deklaracja (nr 1), ¿e „Karta nie rozszerza
zakresu stosowania prawa Unii na dziedziny le¿¹ce poza
kompetencjami Unii, nie ustanawia nowych uprawnieñ ani zadañ
Unii, ani te¿ nie zmienia uprawnieñ i zadañ okreœlonych w Trak-
tatach”. Powtarzaj¹c za TUK, traktat lizboñski stwarza podstawê
prawn¹ przyst¹pienia UE do Europejskiej Konwencji Praw
Cz³owieka

W odró¿nieniu od dotychczasowego art. 2 TUE, w którym za cel

UE stawiano przede wszystkim rozwój gospodarczy i spo³eczny,
nowy art. 3 jako pierwszy cel UE wskazuje „wspieranie pokoju,
wartoœci i dobrobytu jej narodów”. Na drugim miejscu umieszcza
sprawy przestrzeni wolnoœci, bezpieczeñstwa i sprawiedliwoœci
(PWBiS). W artykule tym wprowadzone zostaj¹ ponadto przepisy,
które odwo³uj¹ siê do takich wartoœci europejskich, jak: ochrona
praw cz³owieka, poszanowanie prawa miêdzynarodowego, ochro-
na œrodowiska naturalnego. WyraŸne s¹ równie¿ odwo³ania do
europejskiego modelu spo³ecznego. Wœród celów Unii wymie-
nione zostaj¹ spójnoœæ gospodarcza i spo³eczna oraz solidarnoœæ
miêdzy pañstwami cz³onkowskimi. W porównaniu z art. I-3 TUK

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

111

A. Wyrozumska, Karta Praw Podstawowych – polskie obiekcje, „Sprawy Miêdzy-

narodowe” 2007, nr 4, s. 62–65.

z inicjatywy Francji zosta³o wykreœlone odniesienie do „wolnej
i niezak³óconej konkurencji”

– by³ to jeden z przepisów kryty-

kowanych w kampanii referendalnej. W artykule zaœ mówi¹cym
o stosunkach zewnêtrznych stwierdza siê, ¿e Unia nie tylko
„umacnia i propaguje swe wartoœci i interesy”, ale tak¿e „wnosi
wk³ad w ochronê swych obywateli”, co jest uzupe³nieniem
przepisów z 2004 r. Takie sformu³owanie znalaz³o siê w artykule
o celach UE ponownie z inicjatywy Francji

, i jest zwi¹zane

z percepcj¹ skutków globalizacji w spo³eczeñstwie francuskim.
Zmiany w artykule o celach Unii mo¿na interpretowaæ w pewnej
mierze jako odzwierciedlenie debaty okresu refleksji, odwo³uj¹ siê
one do obaw wyra¿anych przez spo³eczeñstwa niektórych pañstw
cz³onkowskich. Ponadto na podstawie dotychczasowego tekstu
TUE zachowano fragment mówi¹cy o unii walutowo-gospodarczej
i wspólnej walucie.

Warto zauwa¿yæ, ¿e cele UE s¹ zakreœlone w sposób ambitny, co

wiêcej, dotycz¹ obszarów, w których UE na podstawie traktatu
lizboñskiego nie ma przyznanych kompetencji do dzia³ania, choæ w
ustêpie 6 art. 3 TUE zaznaczono, ¿e „Unia d¹¿y do osi¹gniêcia
swoich celów w³aœciwymi œrodkami odpowiednio do zakresu
kompetencji przyznanych jej na mocy Traktatów”

. Sposób, w jaki

zosta³y sformu³owane cele UE, mo¿na traktowaæ jako wyraz
pewnej woli politycznej, przypisuj¹c im znaczenie symboliczne,
mo¿e on jednak tak¿e pos³u¿yæ za podstawê interpretacji innych
przepisów traktatu

Z punktu widzenia konstruowania wartoœci europejskich oraz

form identyfikacji z UE istotne by³o wprowadzenie do TUK posta-
nowieñ, które odwo³ywa³y siê do pojêæ wystêpuj¹cych w syste-
mach pañstwowych, miêdzy innymi nowego nazewnictwa aktów

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

112

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Do traktatu zostanie do³¹czony protokó³ w sprawie rynku wewnêtrznego

i konkurencji.

H. Haenel, Rapport d’information fait au nom de la délégation pour l’Union

européenne (1) sur le Traité de Lisbonne, Sénat session ordinaire de 2007–2008,
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 novembre 2007, 8.11.2007, nr 76,
www.senat.fr (10.05.2008).

F. Mayer, Competences-Reloaded? The Vertical Division of Powers in the EU after the

New European Constitution

, w: J.H.H. Weiler, C.L. Eisgruber (red.), Altneuland: The

EU Constitution in a Contextual Perspective

, Jean Monnet Working Paper 5/04, s. 21,

www.jeanmonnetprogram.org (10.05.2008).

M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, op. cit., s. 653.

prawnych, czy te¿ Tytu³u VI czêœci I TUK, opisuj¹cego „¿ycie
demokratyczne Unii”. W traktacie lizboñskim zrezygnowano
z nowego proponowanego w TUK katalogu aktów prawnych – nie
ma wiêc ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych, s¹ tak
jak dotychczas rozporz¹dzenia, dyrektywy i decyzje (art. 288
TFUE). Natomiast wprowadzony zostaje podzia³ na akty prawo-
dawcze, delegowane i wykonawcze (art. 289–291 TFUE)

. Je¿eli

zaœ chodzi o przepisy zgromadzone w TUK w Tytule ¯ycie demo-
kratyczne UE, to w tytule II TUE Postanowienia dotycz¹ce zasad
demokratycznych zachowano jego trzy artyku³y (art. 9–11 TUE),
przedstawiaj¹ce zasady demokratycznej równoœci, demokracji
przedstawicielskiej i demokracji uczestnicz¹cej, które odpowiadaj¹
art. I-45–47 TUK. Na wniosek PE, zg³oszony w trakcie Konferencji
Miêdzyrz¹dowej 2007, w art. 9 TUE wspomniano tak¿e o obywa-
telstwie UE (co pocz¹tkowo nie by³o przewidziane w mandacie
Konferencji z czerwca 2007 r.). Jednak szczegó³owe przepisy
dotycz¹ce tej kwestii zosta³y umieszczone w czêœci drugiej Tytu³u
II TFUE. W II Tytule TUE nie znajdziemy tak¿e postanowieñ
o przejrzystoœci dzia³ania instytucji unijnych, o statusie koœcio³ów
i organizacji niewyznaniowych, czy te¿ o roli partnerów spo-
³ecznych (przeniesione do TFUE). Dodany zosta³ zaœ nowy artyku³
o roli parlamentów narodowych (art. 12 TUE). Ponadto w tekœcie
traktatu nie znajdzie siê artyku³ mówi¹cy o pierwszeñstwie prawa
wspólnotowego – do traktatu do³¹czona jest jedynie deklaracja (nr
17) oraz opinia S³u¿by Prawnej Rady w tej kwestii.

Podsumowuj¹c, niektóre przepisy proponowane w TUK zosta³y

pominiête w traktacie lizboñskim (nazwa traktatu, symbole UE,
nowe nazewnictwo aktów prawnych). Inne propozycje TUK
czêœciowo zachowano, choæ ich znaczenie zosta³o ograniczone
(preambu³a, artyku³ mówi¹cy o pierwszeñstwie prawa wspólnoto-
wego). Co istotne jednak, traktat lizboñski zachowuje te postano-
wienia, które okreœlaj¹ wartoœci europejskie – oparte na koncepcji
praw cz³owieka i europejskim modelu spo³ecznym. Zmiany
w przypadku KPP mia³y charakter symboliczny. Bez zmian zosta³
zachowany artyku³ o wartoœciach UE, a zmiany w artykule wymie-
niaj¹cym cele UE odzwierciedlaj¹ obawy wyra¿ane w okresie
refleksji przez spo³eczeñstwa niektórych pañstw cz³onkowskich.

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

113

J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, op.cit., s. 33–34.

Warto tak¿e zwróciæ uwagê na tak zwan¹ komplementarnoœæ

wartoœci europejskich i narodowych. Proponowany katalog warto-
œci europejskich jest „zapo¿yczony” od pañstw cz³onkowskich, s¹
to wartoœci im wspólne. Mo¿na wiêc argumentowaæ, ¿e przyczynia
siê to do utrwalania norm i to¿samoœci narodowych, a nie stwarza
europejskiej „wartoœci dodanej”

Jak wspomniano na pocz¹tku, system wartoœci proponowany

w TUK opiera³ siê tak¿e na wartoœciach narodowych i miêdzy-
rz¹dowym postrzeganiu integracji. I tak w art. 1 TUE zosta³a
zachowana fraza z art. I-1 ust. 1, w której zaznaczona zostaje rola
pañstw cz³onkowskich jako suwerenów traktatu: „Pañstwa Cz³on-
kowskie przyznaj¹ kompetencje do osi¹gniêcia ich wspólnych
celów”. Ponadto to jedynie pañstwa cz³onkowskie s¹ uprawnione
do decyzji o zmianie traktatów (art. 48 TUE). Z kolei w art. 4 ust. 2
TUE (art. I-5 ust. 1 TUK), okreœlaj¹cym podstawowe zasady
podzia³u kompetencji miêdzy pañstwami cz³onkowskimi a UE,
zaznaczono, ¿e Unia szanuje to¿samoœæ narodow¹ pañstw cz³on-
kowskich, „nierozerwalnie zwi¹zan¹ z ich podstawowymi struktu-
rami politycznymi i konstytucyjnymi”. Jednym z elementów sk³a-
daj¹cych siê na miêdzyrz¹dow¹ interpretacjê jest tak¿e wpro-
wadzenie za TUK przepisu o mo¿liwoœci wyst¹pienia z UE (art. 50
TUE). Jak ju¿ wspomniano, w Tytule II TUE, odnosz¹cym siê do
zasad demokratycznych UE, znalaz³ siê nowy artyku³ o roli
parlamentów narodowych (art. 12 TUE)

Mog³oby siê wiêc wydawaæ, ¿e traktat lizboñski w sferze

aksjologii proponuje postanowienia o mniejszej wadze i ambicji ni¿
TUK. Z jednej strony faktycznie rezygnuje siê z bezpoœrednich
odniesieñ do koncepcji konstytucji i z pewnych form identyfikacji
z UE. Czêœæ przepisów zosta³a symbolicznie os³abiona. Z drugiej
strony nastêpuje umocnienie wartoœci europejskich oraz ochrony
praw podstawowych. Jednoczeœnie traktat lizboñski za TUK za-
chowuje równowagê miêdzy wspólnotow¹ i miêdzyrz¹dow¹
interpretacj¹ procesów integracyjnych i przejmuje tak¿e przepisy
odzwierciedlaj¹ce znaczenie to¿samoœci pañstw cz³onkowskich.
Tak wiêc choæ próba formalnej konstytucjonalizacji UE siê nie po-
wiod³a, to jednak wzglêdem dotychczasowych traktatów zmiany

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

114

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

T.G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej..., op.cit., s. 17.

W. Wessels, The Constitutional Treaty – Three Readings from a Fusion Perspective,

op.cit.,

s. 16.

na poziomie aksjologii UE, a wiêc zmiany o charakterze konsty-
tucyjnym, maj¹ istotne znaczenie.

Elastycznoœæ integracji a skutecznoœæ dzia³ania UE: podzia³
kompetencji, uproszczone procedury rewizyjne oraz zró¿nicowana
integracja w traktacie lizboñskim

Elastycznoœæ integracji (flexibility) jest w ostatnich latach jednym

z g³ównych tematów debaty nad przysz³oœci¹ UE. Przede wszyst-
kim pojêcie to odnosi siê do rozmaitych koncepcji zró¿nicowanej
integracji. Elastycznoœæ mo¿na jednak zdefiniowaæ w sposób
bardziej kompleksowy, obejmuj¹cy takie kwestie jak podzia³ kom-
petencji, czy te¿ procedury rewizyjne traktatów. W tym ujêciu
wspólnym mianownikiem zagadnieñ zgromadzonych pod has³em
elastycznoœci integracji staje siê próba zapewnienia wiêkszej
skutecznoœci dzia³ania UE. Jest to szczególnie istotne ze wzglêdu
na zarówno rozszerzenie UE, a wiêc i wiêksze zró¿nicowanie, jak
i poszerzaj¹cy siê obszar jej dzia³añ. W zwi¹zku z tym w traktacie
lizboñskim na uwagê zas³uguj¹ z jednej strony nowe przepisy
o podziale kompetencji, z drugiej zaœ zachowanie postanowieñ
o uproszczonej rewizji traktatów oraz przejêcie, a nawet wzmoc-
nienie mechanizmów zró¿nicowanej integracji.

Podzia³ kompetencji

. W traktacie lizboñskim postanowienia

dotycz¹ce podzia³u kompetencji zachowane z TUK zostaj¹ uzu-
pe³nione o sformu³owania i nowe przepisy œwiadcz¹ce o pewnej
zachowawczoœci pañstw

. Du¿a czêœæ postulatów w tym zakresie

by³a zg³aszana przez Czechy.

Do art. 4 TUE, który przytacza zasady okreœlaj¹ce stosunki miê-

dzy pañstwami a Uni¹ (zasadê poszanowania to¿samoœci narodo-
wej pañstw cz³onkowskich oraz zasadê lojalnej wspó³pracy), doda-
ny zostaje pierwszy ustêp, który powtarza sformu³owan¹ w art. 5
TUE zasadê kompetencji przyznanych: „wszelkie kompetencje nie-
przyznane Unii w Traktatach nale¿¹ do Pañstw Cz³onkowskich”.
Oprócz tego w drugim ustêpie art. 4 TUE podkreœlono, ¿e

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

115

Zob. S. Peers, Revised text of the Treaty establishing the European Union (TEU)

(except for the foreign policy provisions),

Statewatch Analysis, Reform Treaty

Analysis no. 2.1, Version 3, 23 October 2007, www.statewatch.org (10.05.2008);
S. Peers, Revised text of Part One of the Treaty establishing the European Community
(TEC)

, Statewatch Analysis, EU Reform Treaty Analysis no. 3.1, Version 2,

22 October 2007, www.statewatch.org (10.05.2008).

„w szczególnoœci bezpieczeñstwo narodowe pozostaje w zakresie
wy³¹cznej odpowiedzialnoœci ka¿dego Pañstwa Cz³onkowskiego”.

Art. 5 TUE okreœla ogólne zasady podzia³u kompetencji miêdzy

pañstwami cz³onkowskimi a Uni¹ (odpowiada on art. I-11 TUK).
Potwierdzona zostaje zasada kompetencji przyznanych, zasada
pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. W traktacie lizboñskim w art. 5
ust. 2 dopisano s³owo „wy³¹cznie”: „Zgodnie z zasad¹ przyznania
Unia dzia³a wy³¹cznie w granicach kompetencji przyznanych jej
przez Pañstwa Cz³onkowskie w Traktatach do osi¹gniêcia
okreœlonych w nich celów”.

Kategorie kompetencji, które w TUK zosta³y opisane w I czêœci,

znalaz³y siê nie w TUE, ale w TFUE (art. 2 do art. 6 TFUE).
Zachowano uzgodnienia z 2004 r. w sprawie podzia³u kompetencji
na: kompetencje wy³¹czne, kompetencje dzielone, dzia³ania wspie-
raj¹ce, koordynuj¹ce i uzupe³niaj¹ce. Oddzielny artyku³ odnosi siê
do koordynacji polityk gospodarczych i zatrudnienia. Zgodnie
z traktatem lizboñskim w art. 2 ust. 2 TFUE, mówi¹cym o kompe-
tencjach dzielonych, dodano wyjaœnienie: „Pañstwa Cz³onkowskie
ponownie wykonuj¹ swoj¹ kompetencjê w zakresie, w jakim Unia
postanowi³a zaprzestaæ wykonywania swojej kompetencji”. Z kolei
w art. 6 TFUE, sformu³owanie: „Unia ma kompetencjê do podejmo-
wania dzia³añ wspieraj¹cych, koordynuj¹cych i uzupe³niaj¹cych”,
zast¹piono fraz¹: „Unia ma kompetencje do prowadzenia dzia³añ
maj¹cych na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupe³nianie
dzia³añ Pañstw Cz³onkowskich”, aby podkreœliæ komplementarny
charakter dzia³añ UE. Do traktatu zosta³ do³¹czony protokó³ (nr 25)
o wykonywaniu kompetencji dzielonej, jak równie¿ deklaracja
o rozgraniczeniu kompetencji (nr 18). Ponadto w przepisach odno-
sz¹cych siê do rewizji traktatów zaznaczone zosta³o, ¿e zmiana
traktatów mo¿e dotyczyæ zarówno poszerzenia, jak i ograniczenia
kompetencji UE (art. 48 ust. 2 TUE).

Klauzula elastycznoœci (art. 352 TFUE), umo¿liwiaj¹ca podjêcie

dzia³ania Unii, gdy Traktaty nie przewiduj¹ podstaw prawnych
dzia³ania, a jest ono „niezbêdne do osi¹gniêcia, w ramach polityk
okreœlonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa
w Traktatach”, zosta³a utrzymana w kszta³cie zaproponowanym
w 2004 r., co poszerza jej zakres w porównaniu z dotychczasowymi
przepisami. Traktat lizboñski wprowadza jednak wzglêdem TUK
istotn¹ zmianê – w dodanym ustêpie 4 zaznaczono, ¿e klauzula ta
„nie mo¿e s³u¿yæ jako podstawa do osi¹gania celów zwi¹zanych ze
wspóln¹ polityk¹ zagraniczn¹ i bezpieczeñstwa”. Charakter

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

116

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

wyjaœniaj¹cy zasady zastosowania klauzuli elastycznoœci zawarto
tak¿e w dwóch deklaracjach (nr 41 i 42). W deklaracji nr 42
podkreœla siê, ¿e mechanizm ten „nie mo¿e s³u¿yæ jako podstawa
rozszerzenia zakresu kompetencji Unii poza ramy stworzone
wszystkimi postanowieniami Traktatów ogólnie, a postanowienia-
mi okreœlaj¹cymi zadania i dzia³ania Unii w szczególnoœci”.

Ogólne zasady oraz kategorie kompetencji zaproponowane

w TUK i przejête przez traktat lizboñski stanowi¹ uporz¹dkowanie
przepisów obecnych w traktatach oraz dotychczasowej praktyki.
W TUK podjêto ostatecznie zagadnienie podzia³u kompetencji
w w¹skim ujêciu kompetencji prawodawczych. Debata nad po-
dzia³em kompetencji ma jednak bardzo silny wymiar polityczny,
zwi¹zany z kluczowym pytaniem o to, jakie cele ma osi¹gaæ
integracja europejska. Inn¹ ods³on¹ debaty politycznej na ten temat
s¹ obawy o suwerennoœæ pañstw cz³onkowskich wobec kon-
sekwentnie poszerzaj¹cych siê kompetencji UE. Zmiany wniesione
przez traktat lizboñski maj¹ znaczenie symboliczne, ale wyraŸnie
pokazuj¹ ¿ywotnoœæ tej debaty

W istocie podzia³ kompetencji w UE jest systemem elastycznym,

a mechanizmy przeciwdzia³aj¹ce procesowi rozrastania siê kom-
petencji UE s¹ stosunkowo s³abe. S¹ nimi zasada kompetencji
przyznanych, okreœlenie kompetencji wy³¹cznych UE, a tak¿e
mechanizm kontroli zasady pomocniczoœci przez parlamenty
krajowe oraz nadzór Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci.
Ponadto koncepcja kompetencji dzielonych daje mo¿liwoœæ
szerokiej interpretacji na korzyœæ uprawnieñ UE. Jednak silniejsze
mechanizmy, takie jak enumeratywne okreœlenie kompetencji wy-
³¹cznych pañstw cz³onkowskich, czy te¿ najskuteczniejszy instru-
ment – utrzymywanie zasady jednomyœlnoœci w Radzie, przeciw-
dzia³a³yby skutecznoœci dzia³ania UE. Traktat lizboñski uwydatni³
wiêc istniej¹ce napiêcie miêdzy chêci¹ i potrzeb¹ zwiêkszania
efektywnoœci Unii a pragnieniem utrzymania kontroli nad
procesami integracyjnymi ze strony pañstw cz³onkowskich

Uproszczone procedury rewizyjne

. Na podstawie reform

z 2004 r. traktat lizboñski przewiduje uproszczone procedury rewi-

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

117

Por. F. Mayer, Competences-Reloaded? The Vertical Division of Powers in the EU

after the New European Constitution

, op.cit.

L. Thorlakson, Building Firewalls or Floodgates? Constitutional Design for the

European Union

, „Journal of Common Market Studies” 2006, t. 44, nr 1, s. 139–159.

zyjne. W odniesieniu do III czêœci TFUE, zatytu³owanej Polityki
Unii i dzia³ania wewnêtrzne, Rada Europejska, stanowi¹c jedno-
myœlnie po konsultacji z PE i Komisj¹, mo¿e przyj¹æ propozycje
zmian, które nastêpnie musz¹ zostaæ zatwierdzone przez pañstwa
cz³onkowskie, podobnie jak w przypadku zwyk³ej procedury
ratyfikacyjnej. Ju¿ w TUK zaznaczono, ¿e procedura ta nie mo¿e
s³u¿yæ poszerzaniu kompetencji przyznanych UE (art. 48 ust. 6).
Ponadto za TUK traktat lizboñski wprowadza tak zwan¹
procedurê k³adki (art. 48 ust. 7), umo¿liwiaj¹c¹ przejœcie z trybu
podejmowania decyzji jednomyœlnie do g³osowania wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹ (z wyj¹tkiem decyzji maj¹cych wp³yw na sprawy
wojskowe lub obronne). Podobnie mo¿liwe jest przejœcie od spec-
jalnej procedury ustawodawczej do procedury zwyk³ej (wspó³de-
cydowania). W obu przypadkach Rada Europejska stanowi jedno-
myœlnie po uzyskaniu zgody PE. Sprzeciw jednego z parlamentów
krajowych blokuje przyjêcie takiej decyzji RE.

Zró¿nicowana integracja

. Za TUK traktat lizboñski zmienia

przepisy dotycz¹ce wzmocnionej wspó³pracy tak, aby sta³a siê ona
atrakcyjniejsz¹ mo¿liwoœci¹ wspó³pracy pañstw cz³onkowskich (s¹
to zmiany w procedurze jej uruchomienia, zakresie oraz funkcjo-
nowaniu tego mechanizmu). W porównaniu z TUK traktat lizboñ-
ski wprowadza ma³o znacz¹c¹ zmianê – zamiast przewidzianej
jednej trzeciej pañstw cz³onkowskich do uruchomienia wspó³pracy
potrzebne jest dziewiêæ pañstw. W zakresie WPZiB wprowadzona
zostaje wspó³praca strukturalna, której nazwê zmieniono na: „sta³a
wspó³praca strukturalna”. W obszarze PWBiS traktat lizboñski
wzmacnia przewidziane w TUK dodatkowe mechanizmy elastycz-
nej wspó³pracy – chodzi przede wszystkim o specyficzn¹
procedurê uruchomienia wzmocnionej wspó³pracy (traktat lizboñ-
ski poszerza zakres zastosowania mechanizmu „hamulca bezpie-
czeñstwa”, czyli mo¿liwoœci zablokowania procesu podejmowania
decyzji przez poszczególne pañstwa, je¿eli jednak w trakcie dalszej
procedury nie jest mo¿liwe znalezienie porozumienia, chêtne do
wspó³pracy pañstwa s¹ upowa¿nione do podjêcia wzmocnionej
wspó³pracy)

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

118

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Wiêcej o szansach i zagro¿eniach zró¿nicowania integracji w zakresie PWBiS:

S. Carrera, F. Geyer, The Reform Treaty & Justice and Home Affairs. Implications for the
Common Area of Freedom, Security & Justice,

CEPS Policy Brief 141, August 2007,

www.ceps.be (10.05.2008).

Traktat lizboñski wnosi tak¿e nowe wy³¹czenia dla poszcze-

gólnych krajów cz³onkowskich – szczególnie istotne jest posze-
rzenie zakresu wy³¹czeñ Wielkiej Brytanii i Irlandii w zakresie
PWBiS. Tak jak w TUK wprowadzone zostaj¹ przepisy forma-
lizuj¹ce funkcjonowanie eurogrupy.

Zmiany te nale¿y analizowaæ w kontekœcie szerszej debaty na

temat zró¿nicowanej integracji, która trwa od lat dziewiêædzie-
si¹tych

. Przyczynek do tej dyskusji stanowi¹: ró¿ny stopieñ uczest-

nictwa pañstw cz³onkowskich w integracji w poszczególnych
obszarach (takich jak PWBiS czy unia gospodarczo-walutowa), ich
odmienne wizje dalszego rozwoju integracji, obawa przed ograni-
czeniem mo¿liwoœci pog³êbiania integracji w wyniku rozszerzenia,
czy te¿ inicjatywy pañstw cz³onkowskich zacieœniania wspó³pracy
poza ramami instytucjonalnymi UE (np. pocz¹tkowa wspó³praca
w ramach uk³adów z Schengen, uk³ad z Prüm).

Przepisy traktatu lizboñskiego, umo¿liwiaj¹ce zró¿nicowan¹

integracjê w ramach prawnych UE, wpisuj¹ siê w nurt tej debaty.
Jednak zmiany w kluczowym w tym zakresie mechanizmie
wzmocnionej wspó³pracy nie s¹ prze³omowe i nie wydaje siê, aby
w zdecydowany sposób czyni³y j¹ bardziej atrakcyjn¹ dla pañstw
cz³onkowskich. Nawet je¿eli w takich obszarach, jak: polityka
obrony, PWBiS, koordynacja polityk gospodarczych w grupie euro,
podatki, polityka energetyczna, by³yby wysuwane postulaty

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

119

Temat ten by³ przedmiotem szczegó³owych analiz miêdzy innymi w zwi¹zku

z nowymi przepisami o wzmocnionej wspó³pracy traktatu amsterdamskiego oraz
traktatu nicejskiego: A. Stubb, Negotiating Flexibility in the European Union. Amster-
dam, Nice and Beyond,

Palgrave Macmillan, New York 2002; Ph. de Schoutheete,

Closer cooperation: Political background and issues in the negotiation,

w: J. Monar,

W. Wessels (red.), The European Union after Amsterdam, Continuum, London 2001,
s. 150–165; E. Philippart, M. Sie Dhian Ho, Flexibility after Amsterdam: comparative
analysis and prospective impact,

w: J. Monar, W. Wessels (red.), The European Union

after Amsterdam, op.cit

., s. 167–203; A. Stubb, Negotiating Flexible Integration in the

Amsterdam Treaty,

w: K. Neunreither, A. Wiener (red.), European Integration after

Amsterdam. Institutional Dynamics and Prospects for Democracy,

Oxford University

Press, New York 2000, s. 153–175; H. Wallace, Flexibility: A Tool of Integration or
a Restraint on Disintegration?,

w: K. Neunreither, A. Wiener (red.), European

Integration after Amsterdam. Institutional Dynamics and Prospects for Democracy,
Oxford University Press, New York 2000, s. 175–192; C. Mik, Wzmocniona wspó³pra-
ca w œwietle nicejskiej reformy Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia

, w: J. Barcz,

R. KuŸniar, H. Machiñska, M. Popowski (red.), Traktat z Nicei. Wnioski dla Polski,
MSZ, Oœrodek Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 2001, s. 37–54; A. Zieliñska-G³êbocka, Zasada œciœlejszej wspó³pracy
w funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

„Sprawy Miêdzynarodowe” 2001, nr 3, s. 50–64.

szybszej integracji w grupie zainteresowanych krajów, to nadal
pañstwa mog¹ siê sk³aniaæ do wspó³pracy poza ramami instytucjo-
nalnymi UE

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeñstwa

W zakresie WPZiB oraz WPBiO traktat lizboñski przejmuje

reformy wypracowane w 2004 r. Warto jednak podkreœliæ, ¿e prze-
pisy dotycz¹ce obu tych polityk zosta³y zachowane w Traktacie
o Unii Europejskiej. W TUK postanowienia te by³y zgromadzone
w czêœci trzeciej, w tym samym tytule co inne dzia³ania zewnêtrzne
UE, jak wspólna polityka handlowa, wspó³praca na rzecz rozwoju,
pomoc humanitarna (Tytu³ V czêœæ III TUK). W czêœci pierwszej
TUK umieszczono jedynie ogólne przepisy o tych politykach.
Utrzymanie w TUE postanowieñ o WPZiB wynika z dotychcza-
sowej struktury traktatów, ale jednoczeœnie przyczynia siê do
podkreœlenia specyficznego statusu tej polityki. Choæ by³ on tak¿e
wyraŸny w przypadku TUK, takie rozwi¹zanie formalne uwy-
pukla charakter WPZiB – inny ni¿ pozosta³ych obszarów dzia³añ
zewnêtrznych UE. Jest to zaznaczone w art. 24 TUE: „wspólna
polityka zagraniczna i bezpieczeñstwa podlega szczególnym zasa-
dom i procedurom”.

Wspomnian¹ ju¿ istotn¹ zmian¹ jest wy³¹czenie mo¿liwoœci

zastosowania klauzuli elastycznoœci (art. 352) dla wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeñstwa. Ponadto w dwóch deklaracjach (nr
13 i 14) zaznacza siê, ¿e zmiany instytucjonalne oraz inne posta-
nowienia z zakresu WPZiB nie ograniczaj¹ kompetencji pañstw
cz³onkowskich do prowadzenia w³asnej polityki zagranicznej,
a Komisja i PE nie zyskuj¹ nowych uprawnieñ w powy¿szym
obszarze. Na zamieszczenie tych restryktywnych interpretacji na-
lega³a szczególnie Wielka Brytania.

Reformy z 2004 r. podtrzyma³y charakter sui generis wspólnej poli-

tyki zagranicznej i bezpieczeñstwa. W bardzo ograniczonym stopniu
zmieni³y zarówno podzia³ kompetencji, prawne instrumenty, jak
i proces podejmowania decyzji. Co wiêcej, reforma nie wprowadza

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

120

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

F. Tekin, W. Wessels, Flexibility within the Lisbon Treaty: Trademark or Empty

Promise?,

„Eipascope” Special Issue 2008, nr 1, s. 30; Enhanced cooperation: from

theory to practice, w: The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations,
Joint Study CEPS, EGMONT and EPC, November 2007, www.ceps.be (10.05.2008),
s. 113–114.

¿adnych mechanizmów, które sprzyja³yby zgodnoœci dzia³ania
pañstw cz³onkowskich, czy te¿ j¹ wymusza³y. Dla skutecznoœci
unijnej polityki zagranicznej nadal najwa¿niejsza jest wola polityczna
pañstw cz³onkowskich. Istotne zmiany zasz³y w systemie instytu-
cjonalnym: wzmocniona zosta³a rola Rady Europejskiej, ustanowiono
ministra spraw zagranicznych Unii (który w traktacie lizboñskim
zosta³ przemianowany na wysokiego przedstawiciela do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa)

. Z tej perspektywy oce-

niaj¹c, zmiany, które wprowadza traktat lizboñski, potwierdzaj¹ tylko
miêdzyrz¹dowy sposób myœlenia o WPZiB.

Zmiany instytucjonalne w traktacie lizboñskim
i ich wp³yw na system instytucjonalny UE

Reforma instytucji zaproponowana w traktacie lizboñskim

w bardzo ma³ym stopniu ró¿ni siê od pakietu instytucjonalnego
przyjêtego w 2004 r.

Zagadnienia instytucjonalne by³y przed-

miotem o¿ywionej debaty i licznych analiz w czasie prac Konwentu
i przyjmowania tekstu TUK. Z wyj¹tkiem kwestii systemu g³oso-
wania w RUE nie by³y jednak poddawane pod dyskusjê w okresie
refleksji czy w trakcie prac nad nowym traktatem

. Przed wejœciem

w ¿ycie traktatu lizboñskiego warto wiêc przypomnieæ zapropo-
nowane nowe rozwi¹zania instytucjonalne, których implementacja
bêdzie stanowiæ ogromne wyzwanie dla UE. Poni¿sza analiza
uwypukla te aspekty reformy, które mog¹ mieæ istotne znaczenie
dla równowagi unijnego systemu instytucjonalnego, czy te¿ stwa-
rzaj¹ szerokie pole do dalszej interpretacji w okresie wprowadza-
nia w ¿ycie nowych postanowieñ.

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

121

W. Wessels, A „Saut constitutionnel” out of an intergovernmental trap? The provisions

of the Constitutional Treaty for the Common Foreign, Security and Defence Policy,
w: J.H.H. Weiler, C.L. Eisgruber (red.), Altneuland: The EU Constitution in a Contextual
Perspective

, Jean Monnet Working Paper 5/04, s. 21, www.jeanmonnetprogram.org

(10.05.2008), s. 28–29.

Wœród publikacji think tanków i instytutów naukowych, omawiaj¹cych kon-

sekwencje zmian instytucjonalnych traktatu lizboñskiego, warto wymieniæ dwie
prace zbiorowe: The people’s project? The new EU Treaty and the prospects for future
integration

, European Policy Center, Challenge Europe Issue 17, December 2007,

www.epc.eu (10.05.2008) oraz The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional
Innovations

, op.cit.

L. Jesieñ, B. Wojna (red.), Stan debaty nad reform¹ instytucjonaln¹ w pañstwach UE

(aktualizacja – lipiec 2007), „

Materia³y Studialne” (PISM), nr 7, paŸdziernik 2007,

www.pism.pl (10.05.2008).

Ogólne przepisy dotycz¹ce instytucji UE zawarte s¹ w Tytule III

TUE, szczegó³owe zaœ znalaz³y siê w TFUE. Trzeba zaznaczyæ, ¿e
istotn¹ zmian¹ w funkcjonowaniu systemu instytucjonalnego Unii
jest rozszerzenie zakresu g³osowania wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹
i zastosowania procedury wspó³decydowania. Do instytucji UE
zosta³y zaliczone Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada,
Komisja Europejska, Trybuna³ Sprawiedliwoœci, Europejski Bank
Centralny oraz Trybuna³ Obrachunkowy.

Parlament Europejski

Parlament Europejski dziêki reformie traktatu lizboñskiego

wzmacnia swoj¹ pozycjê, co wpisuje siê w ewolucjê unijnych
instytucji ostatnich dziesiêcioleci. Przede wszystkim zwiêksza siê
istotnie liczba obszarów, co do których decyzje bêd¹ podejmowane
w procedurze wspó³decydowania – okreœlonej jako zwyk³a proce-
dura prawodawcza, a w której PE na równi z Rad¹ uczestniczy
w procesie legislacyjnym. Szczególnie istotne jest objêcie t¹ pro-
cedur¹ obszaru dawnego III filara. Uprawnienia PE zostaj¹
wzmocnione tak¿e w takich dziedzinach, jak roczna procedura
bud¿etowa (poprzez zniesienie dotychczasowego podzia³u na wy-
datki obligatoryjne i nieobligatoryjne), czy te¿ procedury rewizyjne
traktatów.

Ponadto procedura wyboru przewodnicz¹cego Komisji Euro-

pejskiej zosta³a sformu³owana w nowy sposób, uwydatniaj¹cy rolê
PE – kandydat przedstawiony przez Radê Europejsk¹ (która stano-
wi w tej kwestii kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów) jest „wybiera-
ny” przez Parlament (wiêkszoœci¹ g³osów cz³onków wchodz¹cych
w jego sk³ad). Co wiêcej, Rada Europejska, proponuj¹c kandydata
na przewodnicz¹cego Komisji, jest zobowi¹zana do uwzglêdnienia
wyników wyborów do PE (art. 17 ust. 7 TUE). Na podstawie
dotychczasowych przepisów RE „nominowa³a” kandydata,
nastêpnie by³ on „zatwierdzany” przez PE (dawny art. 214 TUE).
W jakim stopniu nowe przepisy o wyborze przewodnicz¹cego
Komisji bêd¹ mia³y znaczenie w praktyce, jest kwesti¹ dyskusyjn¹.
Z jednej strony mo¿e siê wydawaæ, ¿e rola PE bêdzie nadal
sprowadzaæ siê do akceptacji kandydata przedstawionego przez
RE, przy czym (tak jak to ju¿ siê dzia³o w 2004 r.) bêdzie ona
wskazywaæ kandydata zwi¹zanego z politycznym spektrum zwy-
ciêskiej partii w PE. Z drugiej strony, jak wskazuje dotychczasowe

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

122

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

doœwiadczenie, Parlament zapewne bêdzie d¹¿y³ do jak naj-
pe³niejszego wykorzystania nowych przepisów

. Procedura ta

mo¿e ponadto wzmocniæ dynamikê podzia³ów partyjnych w PE

Traktat okreœla minimaln¹ i maksymaln¹ liczbê miejsc w PE,

które mog¹ byæ przydzielone pañstwu cz³onkowskiemu – odpo-
wiednio 6 i 96, oraz górny limit deputowanych Parlamentu – 750,
plus prezydent. Zostaje wyraŸnie wzmiankowana zasada degre-
sywnej proporcjonalnoœci, która jest podstaw¹ okreœlania podzia³u
miejsc w PE (art. 14 ust. 2 TUE)

. Alokacja miejsc w PE bêdzie

dokonywana na mocy jednomyœlnej decyzji Rady Europejskiej,
przyjêtej z inicjatywy PE i po uzyskaniu jego zgody (art. 14 ust. 2
TUE). Zastosowanie w tym przypadku instrumentu prawa
wtórnego stwarza wiêksz¹ elastycznoœæ. Decyzja ustanawiaj¹ca
sk³ad PE bêdzie ulegaæ zmianom przy okazji kolejnych rozszerzeñ
UE, a okresowo bêd¹ uwzglêdniane zmiany demograficzne w pañ-
stwach cz³onkowskich.

Komisja Europejska

Jeœli chodzi o Komisjê Europejsk¹, najistotniejsz¹ zmian¹ jest

ograniczenie jej sk³adu po 2014 r. do liczby komisarzy równej
dwóm trzecim liczby pañstw cz³onkowskich (czyli 18, gdyby do
tego czasu nie zmieni³ siê sk³ad UE). Rada Europejska, stanowi¹c
jednomyœlnie, mo¿e zmieniæ tê liczbê (art. 17 ust. 5 TUE). Jest to
reforma potrzebna ze wzglêdu na skutecznoœæ prac Komisji. Posze-
rzanie liczby portfolio sta³o siê nieracjonalne i nieuzasadnione,
mia³o tak¿e negatywny wp³yw na kolegialny charakter Komisji.
Oderwanie podzia³u portfolio w Komisji od kryterium narodo-
wego jest szans¹ na wzmocnienie ponadnarodowego charakteru

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

123

The European Parliament: Reassessing the Institutional Balance, w: The Treaty of

Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, op.cit.,

s. 12–14, The European

Commission: Smaller, Yet More Legitimate?, w: The Treaty of Lisbon: Implementing
the Institutional Innovations, op.cit.,

s. 26.

O. Costa, Transnational Party Dynamic in the EP, „EUSA Review”, Summer 2004,

t. 17, nr 3, www.eustudies.org (10.05.2008).

Formu³a okreœlaj¹ca górny limit liczby cz³onków PE – 750, plus prezydent –

zosta³a zaproponowana na szczycie Rady Europejskiej w paŸdzierniku 2007 r.,
kiedy to W³ochy protestowa³y przeciwko zmniejszeniu ich delegacji w PE. Przy-
znanie W³ochom dodatkowego miejsca w PE podwa¿a wspomnian¹ zasadê
degresywnej proporcjonalnoœci.

instytucji, która jest „stra¿nikiem” traktatów i ma dzia³aæ w in-
teresie UE. Krytycy pomys³u zmniejszenia liczby komisarzy
przypominaj¹ jednak, ¿e Komisja Europejska uzyskiwa³a pewn¹
formê legitymizacji i politycznego poparcia dziêki temu, ¿e ka¿de
pañstwo mia³o w niej swojego przedstawiciela, nawet jeœli
komisarze z definicji s¹ niezale¿ni od w³adz krajowych. Nale¿y siê
tak¿e spodziewaæ, ¿e wprowadzenie w ¿ycie „systemu bezwzglêd-
nie równej rotacji” (art. 17 ust. 5 TUE) po 2014 r. bêdzie prawdo-
podobnie kontrowersyjne i trudne zarówno z politycznego punktu
widzenia, jak i praktycznego – system ten musi uwzglêdniaæ
ró¿norodnoœæ demograficzn¹ i geograficzn¹ UE.

Trzeba zaznaczyæ, ¿e jednym z najbardziej prawdopodobnych

sposobów przezwyciê¿enia kryzysu procesu ratyfikacyjnego trak-
tatu lizboñskiego jest powtórzenie referendum w Irlandii. Wœród
mo¿liwych ustêpstw, które mog¹ zostaæ zaoferowane Irlandii,
wskazuje siê rezygnacjê z ograniczenia sk³adu Komisji. Mo¿e to
spowodowaæ os³abienie jej pozycji wzglêdem innych instytucji,
które zosta³yby wzmocnione dziêki nowemu traktatowi. By³aby to
wiêc decyzja o du¿ym znaczeniu dla systemu instytucjonalnego
UE.

Otwarte pozostaje pytanie o wp³yw, jaki na funkcjonowanie KE

wywrze nowa procedura wyboru jej przewodnicz¹cego. Celem jej
ustalenia by³o wzmocnienie roli i legitymizacji Komisji. Byæ mo¿e
nie zmieni ona istoty dzia³ania Komisji, a przewodnicz¹cy zyska
jedynie trochê silniejsz¹ legitymizacjê

. Warto zauwa¿yæ, ¿e PE

w procedurze wyboru przewodnicz¹cego Komisji swoiœcie
wspó³dzia³a z Rad¹ Europejsk¹, a decyzjê podejmuje wiêkszoœci¹
g³osów cz³onków wchodz¹cych w jego sk³ad – te dwie okolicznoœci
bêd¹ raczej sprzyjaæ poszukiwaniu kompromisowych rozwi¹zañ

Nowy przepis o „wyborze” przewodnicz¹cego Komisji przez PE
mo¿na jednak odczytywaæ jako przejaw tendencji do upolitycz-
nienia KE – rozumianego jako zwiêkszenie roli partii europejskich,

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

124

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Zob. P. Craig, European Governance: Executive and Administrative Powers under the

New Constitutional Settlement

, w: J.H.H. Weiler, C.L. Eisgruber (red.), Altneuland:

The EU Constitution in a Contextual Perspective

, Jean Monnet Working Paper 5/04,

www.jeanmonnetprogram.org (10.05.2008).

A. Maurer, „The European Council, the Council and the Commission: A New

Institutional Balance”, referat na konferencji Understanding the EU Reform
Treaty, 8 February, Centre of European Law, King’s College, London, s. 3.

a wiêc i PE

. Daje on tak¿e podstawê do formu³owania postulatów

nadania wyborom do PE konsekwencji politycznych. Mog³oby siê
tak staæ, gdyby partie europejskie stawa³y do wyborów z okreœlo-
nym kandydatem na urz¹d przewodnicz¹cego KE. To rozwi¹zanie,
w przekonaniu jego zwolenników, mog³oby daæ Komisji wiêksz¹
legitymizacjê polityczn¹ oraz wzbudziæ zainteresowanie obywateli
procesami integracyjnymi i wyborami do PE

. To, czy bêdzie ono

zrealizowane, zale¿y w du¿ej mierze od decyzji i koordynacji
dzia³ania europejskich partii politycznych

. Niemniej jednak upo-

litycznienie wyborów do PE i wyboru przewodnicz¹cego Komisji
mo¿e byæ szkodliwe dla niezale¿noœci KE. Komisja jest instytucj¹
odgrywaj¹c¹ rolê inicjatora i mediatora, wiêc jako reprezentant
interesów partyjnych mia³aby mniejsze zaufanie pañstw cz³on-
kowskich. Choæ analitycy czêsto podkreœlaj¹, ¿e Komisja ju¿
przesta³a byæ instytucj¹ o charakterze stricte technokratycznym,
a jej dzia³ania we wspó³czesnej UE implikuj¹ wybory polityczne, to
gdyby proces upolitycznienia Komisji mia³ postêpowaæ, bêdzie on
istotnie zmienia³ podstawowe zasady jej dzia³ania. Podobnie jak
ograniczenie liczby komisarzy poni¿ej liczby pañstw, proces ten
móg³by mieæ istotny wp³yw na ca³oœæ systemu instytucjonalnego

Warto tak¿e wspomnieæ o wzmocnieniu przepisów umo¿liwia-

j¹cych przewodnicz¹cemu Komisji odwo³anie pojedynczych komi-
sarzy: „Cz³onek Komisji sk³ada rezygnacjê, je¿eli przewodnicz¹cy
tego za¿¹da” (art. 17 ust. 6). Wed³ug obecnych przepisów prze-
wodnicz¹cy KE mo¿e zdymisjonowaæ komisarza jedynie za zgod¹
kolegium. Ta zmiana oraz nowa procedura wyboru przewodni-

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

125

The European Commission: Smaller, Yet More Legitimate?, op.cit., s. 26–27.

Zob. Y. Bertoncini, T. Chopin, The Lisbon Treaty – useful answers but which are only

partial considering the challenges faced by the European Union,

European Issues 87,

28.01.2008,

The

Robert

Schuman

Foundation,

www.robert-schuman.org

(10.05.2008); J. Palmer, Perspectives for the European Union after the Lisbon European
Council,

Federal Trust Policy Commentary, October 2007, www.fedtrust.co.uk

(10.05.2008); P. Craig, European Governance: Executive and Administrative Powers
under the New Constitutional Settlement, op.cit.

The European Commission: Smaller, Yet More Legitimate?, op.cit., s. 27.

A. Missiroli, No quick fox for Europe’s legitimacy problem, w: The people’s project?

The new EU Treaty and the prospects for future integration

, op.cit., s. 46–47; The

European Commission: Smaller, Yet More Legitimate?, op.cit., s. 26–27; R. Trzas-
kowski, Æwiczenie wyobraŸni. Próba oceny traktatu konstytucyjnego, „Nowa Europa”
2005, nr 1(1), s. 149–150; M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not
hearts

, op.cit., s. 693–695.

cz¹cego przyczyniaj¹ siê do wzmocnienia jego pozycji, co jest
charakterystyczne dla dotychczasowego procesu reform KE od
traktatu amsterdamskiego i os³abia kolegialny charakter Komisji
z korzyœci¹ dla relacji hierarchicznych

Otwarte jest tak¿e pytanie o miejsce przewodnicz¹cego Komisji

w nowym systemie instytucjonalnym, zw³aszcza o jego relacje ze
sta³ym przewodnicz¹cym Rady Europejskiej oraz wysokim przed-
stawicielem do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa.

Komisja zmieni siê nie tylko pod wp³ywem wymienionych

reform. Nie bez znaczenia jest, jaki wp³yw na jej funkcjonowanie
bêd¹ mieæ reformy innych instytucji. Wœród analityków pojawiaj¹
siê g³osy, ¿e w wyniku reformy systemu instytucjonalnego – wzmoc-
nienia poszczególnych instytucji (zw³aszcza Rady Europejskiej),
ustanowienia nowych stanowisk i zmian w systemie instytu-
cjonalnym polityki zagranicznej UE – instytucj¹, która relatywnie
traci, jest w³aœnie Komisja Europejska

. Inni uwa¿aj¹ jednak, ¿e

nowe stanowisko wysokiego przedstawiciela mo¿e wzmocniæ,
a nie os³abiæ Komisjê w zakresie polityki zagranicznej UE

. Ponad-

to wzmocnienie KE dokona siê tak¿e poprzez rozszerzenie jej
uprawnieñ w dziedzinie stanowienia aktów delegowanych i wyko-
nawczych oraz przez objêcie metod¹ wspólnotow¹ III filara

Rada Europejska i jej przewodnicz¹cy

Poprzez reformê systemu instytucjonalnego nast¹pi wzmoc-

nienie Rady Europejskiej. Traktat lizboñski zalicza j¹ w poczet
instytucji UE, co koñczy stopniowy proces jej instytucjonalizacji.
Utworzone zostaje stanowisko przewodnicz¹cego RE. Rada Euro-
pejska zyskuje tak¿e w traktacie lizboñskim istotne uprawnienia,
okreœlane nawet jako quasi-konstytucyjne

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

126

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

A. Maurer, The European Council, the Council and the Commission: A New

Institutional Balance, op.cit., s. 4.

Ibidem

; The European Commission: Smaller, Yet More Legitimate?, op.cit., s. 35.

P. Craig, European Governance: Executive and Administrative Powers under the New

Constitutional Settlement

, op.cit., s. 39–40.

E. Nieto, The Strengthening of the Commission Competences by the Constitutional

Treaty and the principle of Balance of Power

, EUI Working Paper RSCAS No. 2005/03,

www.iue.it (10.05.2008), s. 5–11.

M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, op.cit., s. 627.

Przede wszystkim uwypuklona staje siê funkcja planowania

strategicznego RE. Zgodnie z art. 15 ust. 1 TUE: „Rada Europejska
nadaje Unii impulsy niezbêdne do jej rozwoju i okreœla ogólne
kierunki i priorytety polityczne”. RE odgrywa tak¿e bardzo wa¿n¹
rolê w WPZiB, „okreœlaj¹c strategiczne interesy Unii, ustalaj¹c cele
oraz okreœlaj¹c ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeñstwa” (art. 26 ust. 1 TUE), spe³nia tê funkcjê tak¿e
w PWBiS (art. 68 TFUE). W zakresie funkcjonowania instytucji
unijnych Rada Europejska podejmuje decyzje o ustanowieniu
wykazu sk³adów Rady oraz rotacyjnej prezydencji (art. 236 TFUE),
czy te¿ podziale miejsc w PE (art. 14 ust. 3), okreœla tak¿e system
rotacji w Komisji (art. 244 TFUE). Traktat lizboñski przyznaje RE
uprawnienia

nominacyjne:

przedstawia

kandydata

stanowisko przewodnicz¹cego KE (art. 17 ust. 7 TUE), powo³uje
swojego przewodnicz¹cego (art. 15 ust. 5 TUE) oraz wysokiego
przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa
(za zgod¹ przewodnicz¹cego KE, art. 18 ust. 1). Ponadto to RE
podejmuje decyzjê o uruchomieniu zwyk³ej procedury rewizyjnej
(po konsultacji z PE, je¿eli nie chce zwo³ywaæ Konwentu – za zgod¹
PE) (art. 48 ust. 3), czy te¿ o zastosowaniu procedury „k³adki” (art.
48 ust. 7).

Istotn¹ zmian¹ w systemie instytucjonalnym UE jest usta-

nowienie przewodnicz¹cego Rady Europejskiej (art. 15, ust. 5–6
TUE). Powo³uje go RE wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ na dwu-
ipó³letni¹ kadencjê, a jego mandat, jednokrotnie odnawialny, nie
mo¿e byæ ³¹czony ze stanowiskiem krajowym. W traktacie zosta³y
okreœlone kompetencje przewodnicz¹cego RE w dziedzinie
przygotowania i przewodniczenia spotkaniom Rady Europejskiej
oraz zapewnienia jej pracom ci¹g³oœci. Przewodnicz¹cy RE ma
tak¿e zapewniaæ UE reprezentacjê w relacjach zewnêtrznych, choæ
„bez uszczerbku dla uprawnieñ wysokiego przedstawiciela Unii
do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa” (art. 15, ust. 5–6
TUE). Podzia³ kompetencji w tym zakresie pomiêdzy przewod-
nicz¹cym RE a wysokim przedstawicielem jest niejasny.

Sukces nowych rozwi¹zañ instytucjonalnych bêdzie w du¿ej

mierze zale¿a³ od tego, w jaki sposób u³o¿¹ siê relacje miêdzy Rad¹
Europejsk¹ i jej przewodnicz¹cym a Rad¹ Unii Europejskiej, w któ-
rej przewodnictwo bêdzie nadal sprawowaæ prezydencja rotacyjna
(z wyj¹tkiem Rady ds. Zewnêtrznych). Szczególnie istotne zna-
czenie ma tutaj Rada ds. Ogólnych, która jest kluczowym ele-

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

127

mentem funkcjonowania RUE. Zgodnie z traktatem lizboñskim
„Rada do Spraw Ogólnych zapewnia spójnoœæ prac ró¿nych sk³a-
dów

Rady.

Przygotowuje

posiedzenia

Rady

Europejskiej

i zapewnia ich ci¹g³oœæ, w powi¹zaniu z przewodnicz¹cym Rady
Europejskiej i Komisj¹” (art. 16, ust. 6 TUE). Przepis ten oraz obo-
wi¹zek zapewnienia ci¹g³oœci pracom RE daj¹ podstawê przewod-
nicz¹cemu RE do kontroli implementacji priorytetów okreœlonych
przez RE, a nawet do wywierania presji na proces legislacyjny.
Choæ wp³yw przewodnicz¹cego RE na prace Rady zosta³ w pro-
jekcie TUK ograniczony w porównaniu z rozwi¹zaniami
przedstawianymi w Konwencie (m.in. przez Giscarda d’Estaing),
to jednak intencj¹ ustanowienia przewodnicz¹cego RE by³o wypo-
sa¿enie go w istotne kompetencje w procesie decyzyjnym Unii. Dla
zapewnienia „kontynuacji” prac RE znacz¹ca bêdzie tak¿e
wspó³praca sta³ego przewodnicz¹cego z Komisj¹ i jej przewod-
nicz¹cym

Na relacje miêdzy przewodnicz¹cym KE i przewodnicz¹cym

RE, a w konsekwencji – miêdzy tymi dwoma instytucjami, wp³ynie
ponadto okreœlanie priorytetów UE, które stanowi¹ podstawê roz-
woju procesu legislacyjnego. Przepisy traktatowe przyznaj¹
bowiem w tej dziedzinie RE wyraŸne uprawnienia. Zapewne prze-
wodnicz¹cy RE bêdzie chcia³ je wykorzystaæ, a jego dzia³ania mog¹
okazaæ siê du¿o bardziej skuteczne ni¿ szeœciomiesiêcznej rota-
cyjnej prezydencji. Jednak to na Komisji spoczywa obowi¹zek
przygotowania „rocznego i wieloletniego programowania Unii
w celu osi¹gniêcia porozumieñ miêdzyinstytucjonalnych” (art. 17
ust. 1). Skuteczne wspó³dzia³anie tych dwóch instytucji przy opra-
cowywaniu agendy dzia³añ UE przyczyni siê do ich wiêkszej
spójnoœci, ale je¿eli obszar ten sta³by siê polem konfliktu interesów,
by³oby to szkodliwe dla ca³ej UE

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

128

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

The Presidency of the Council: The paradox of the New Presidency, w: The

Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, op.cit.,

s. 49–50; P. Craig,

European Governance: Executive and Administrative Powers under the New
Constitutional Settlement

, op.cit., s. 22, 32–35, P. Œwieboda, The Treaty of Lisbon and its

institutional innovations,

w: Think Global Act European. The Contribution of European

Think Tanks to the French, Czech and Swedish Trio Presidencies of the European Union,
Fondation pour l’innovation politique, Notre Europe, s. 36; P. Craig, The Treaty of
Lisbon: process, architecture and substance

, „European Law Review” 2008, t. 33, nr 2,

s. 152–153.

P. Craig, European Governance: Executive and Administrative Powers under the New

Constitutional Settlement

, op.cit., s. 23–31.

Staraj¹c siê odpowiedzieæ na pytanie, jaki bêdzie wp³yw utwo-

rzenia nowego stanowiska na równowagê instytucjonaln¹ UE,
mo¿na wskazaæ na dwa mo¿liwe scenariusze. Przewodnicz¹cy RE
mo¿e wzmocniæ miêdzyrz¹dowy wymiar systemu instytucjo-
nalnego, bêd¹c przedstawicielem (agent) pañstw cz³onkowskich,
sprawuj¹cym pewn¹ kontrolê nad codzienn¹ dzia³alnoœci¹ innych
instytucji – Komisji, wysokiego przedstawiciela, czy te¿ Rady. Nie-
którzy analitycy zwracaj¹ jednak uwagê, ¿e stanowisko przewod-
nicz¹cego RE, emancypuj¹c siê od mocodawcy (principal) – pañstw
cz³onkowskich, mo¿e ewoluowaæ w stronê przywództwa wzmac-
niaj¹cego wymiar wspólnotowy integracji

Przepisy traktatowe nie przes¹dzaj¹ ani o tym, jakie bêdzie

realne usytuowanie przewodnicz¹cego RE, ani o zasiêgu jego od-
dzia³ywania. Zale¿y to od dalszych ustaleñ pañstw cz³onkowskich,
a tak¿e od praktyki, która ukszta³tuje siê po wejœciu w ¿ycie
traktatu lizboñskiego. Wa¿n¹ kwesti¹ bêdzie to, jakie zaplecze
administracyjne zostanie zapewnione przewodnicz¹cemu RE.
Istotne oka¿¹ siê zarówno osobowoœæ, zdolnoœci i intencje samego
przewodnicz¹cego, jak i stosunek do nowego stanowiska cz³onków
Rady Europejskiej. Choæ formalnie przewodnicz¹cy nie ma roz-
leg³ych kompetencji, mo¿e zyskaæ znacz¹cy wp³yw tak na wyzna-
czanie unijnej agendy politycznej, jak i na sam proces decyzyjny
oraz dzia³ania zewnêtrzne UE.

Prezydencja rotacyjna

W zwi¹zku z utworzeniem nowych stanowisk przewodni-

cz¹cego RE i wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeñstwa rola prezydencji rotacyjnej, sprawowanej
po kolei przez wszystkie pañstwa cz³onkowskie, bêdzie ograni-
czona do przewodniczenia sk³adom Rady UE innym ni¿ Rada do
Spraw Zagranicznych. Pomniejszone zostaj¹ wiêc funkcja repre-
zentacyjna prezydencji rotacyjnej oraz jej kompetencje w polityce
zagranicznej, jak i w pewnej mierze mo¿liwoœæ kszta³towania
agendy UE (funkcja planistyczna). Natomiast na znaczeniu zyskuj¹

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

129

W. Wessels, The Constitutional Treaty – Three Readings from a Fusion Perspective,

op.cit.,

s. 22; R. Trzaskowski, Æwiczenie wyobraŸni. Próba oceny traktatu konstytu-

cyjnego, op.cit.,

s. 150–151.

funkcja organizacyjna i mediacyjna prezydencji

. Zmiana ta bêdzie

zapewne korzystna dla przejrzystoœci i ci¹g³oœci dzia³añ UE,
zw³aszcza jej reprezentacji zewnêtrznej. Jednak dotychczas
rotacyjna prezydencja dawa³a pañstwom mo¿liwoœæ promowania
w UE priorytetowych dla nich zagadnieñ. Zapewnia³a ona ponadto
pewn¹ formê legitymizacji procesów integracyjnych. Tak¿e w kry-
zysowych momentach integracji rola prezydencji, a szczególnie
liderów i dyplomacji pañstwa sprawuj¹cego prezydencjê, by³a nie-
zwykle istotna, czego chocia¿by ostatnim przyk³adem by³o prze³a-
manie kryzysu reformy traktatowej UE pod przewodnictwem
niemieckim w pierwszej po³owie 2007 r. Mo¿liwe, ¿e te atuty pre-
zydencji rotacyjnej zostan¹ utracone w nowym kszta³cie systemu
instytucjonalnego,

który

prezydencjê

pozbawia

najbardziej

presti¿owych uprawnieñ. Problematyczna staje siê tak¿e rola szefa
rz¹du czy te¿ pañstwa sprawuj¹cego prezydencjê – o ile cz³onkom
rz¹du pozostaje przewodniczenie poszczególnym konfiguracjom
Rady, o tyle premier czy prezydent danego kraju jest w pewien
sposób marginalizowany. Kwestia ta mo¿e staæ siê dyskusyjna
zw³aszcza w przypadku reprezentacji zewnêtrznej UE.

Tak wiêc sposób, w jaki ukszta³tuj¹ siê relacje pomiêdzy sta³ym

przewodnicz¹cym RE, wysokim przedstawicielem a rotacyjn¹ pre-
zydencj¹ (liderami pañstwa sprawuj¹cego prezydencjê w szcze-
gólnoœci), bêdzie mia³ istotne znaczenie dla spójnoœci ustroju insty-
tucjonalnego UE. Mieszany system prezydencji UE jest wynikiem
kompromisu miêdzy ró¿nymi scenariuszami reform prezydencji
i stwarza przestrzeñ potencjalnych konfliktów.

Rada Unii Europejskiej

W przypadku Rady Unii Europejskiej zmiany polegaj¹ przede

wszystkim na rozszerzeniu zakresu g³osowania wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹ oraz reformie systemu g³osowania – zast¹pienie
nicejskiej formu³y systemem podwójnej wiêkszoœci. Obie te kwestie
by³y istotnymi elementami reformy traktatowej UE od lat

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

130

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

D. Hierlemann, Presidential Poker, Spotlight Europe 2008/03, March 2008,

Bertelsmann Stiftung, www.bertelsmann.de (10.05.2008), s. 6; K.A. Wojtaszczyk,
„Polityczne aspekty prezydencji”, oraz J. Wêc, „Model prezydencji po zmianach
instytucjonalnych proponowanych przez Traktat Lizboñski”, referaty przed-
stawione na konferencji „Polska Prezydencja w Unii Europejskiej w 2011 r.”,
Warszawa, 9 maja 2008 r., Instytut Koœciuszki, Szko³a G³ówna Handlowa.

dziewiêædziesi¹tych. Zw³aszcza debata nad systemem g³osowania
w Radzie ma swoj¹ d³ug¹ historiê. Zagadnienie to stanowi³o przez
lata przedmiot sporu, gdy¿ dotyka takich kwestii, jak: pozycja
i presti¿ pañstw cz³onkowskich w UE oraz ich wp³yw na system
decyzyjny, relacje miêdzy du¿ymi a ma³ymi krajami, efektywnoœæ
systemu decyzyjnego oraz ostatecznie ró¿ne wizje integracji

Na mocy traktatu lizboñskiego od 1 listopada 2014 r. wiêkszoœæ

kwalifikowan¹, okreœlon¹ za pomoc¹ systemu podwójnej wiêk-
szoœci, stanowiæ bêdzie 55% cz³onków Rady, ale nie mniej ni¿
piêtnaœcie pañstw, reprezentuj¹cych co najmniej 65% ludnoœci UE.
Mniejszoœæ blokuj¹c¹ mog¹ stworzyæ co najmniej cztery pañstwa
(art. 16 TUE)

Zmiana systemu nicejskiego na system podwójnej wiêkszoœci

by³a spraw¹ dominuj¹c¹ w polskim stanowisku w sprawie reformy
traktatowej UE od 2003 r. Stanowisko Polski doprowadzi³o do
podjêcia tej kwestii na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu
2007 r. Wypracowany wtedy kompromis wnosi pewne zmiany
w porównaniu z TUK – okres przejœciowy, w którym nadal bêdzie
mia³ zastosowanie system nicejski, oraz now¹ formu³ê mechaniz-
mu z Joaniny. Zgodnie z tym mechanizmem Rada musi rozpatrzyæ
ponownie dany akt prawny oraz staraæ siê znaleŸæ „zadowalaj¹ce
rozwi¹zanie”, jeœli danej propozycji sprzeciwia siê okreœlona grupa
pañstw, zbyt jednak ma³a, aby stworzyæ mniejszoœæ blokuj¹c¹

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

131

Zob. R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii

Europejskiej

, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005.

Wiêkszoœæ kwalifikowana wynosi odpowiednio 72% cz³onków Rady repre-

zentuj¹cych pañstwa cz³onkowskie maj¹ce ³¹cznie 65% ludnoœci Unii, gdy Rada
nie stanowi na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa (art. 238 TFUE).

Aby uruchomiæ ten instrument, potrzebne jest w okresie miêdzy 1 listopada

2014 r. a 31 marca 2017 r. zgromadzenie cz³onków Rady reprezentuj¹cych co
najmniej trzy czwarte ludnoœci Unii lub liczby pañstw cz³onkowskich niezbêd-
nych do utworzenia mniejszoœci blokuj¹cej, w okresie od 1 kwietnia 2017 r. – co
najmniej 55% ludnoœci lub liczby pañstw cz³onkowskich. Propozycja decyzji Rady
w kwestii Joaniny jest zawarta w deklaracji nr 7, z kolei zgodnie z protoko-
³em 9 zmiana niniejszej decyzji musi zostaæ podjêta jednomyœlnie. Je¿eli chodzi
o praktyczne znaczenie tego mechanizmu, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e z jednej strony
w dotychczasowym kszta³cie nie znalaz³ on zastosowania w procesie decyzyjnym
UE, z drugiej zaœ jest on instrumentem skonstruowanym nie w celu zablokowania
podjêcia decyzji, lecz w celu osi¹gniêcia kompromisu. Por. J. Kranz, Podejmowanie
decyzji wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹, „

Sprawy Miêdzynarodowe” 2007, nr 4, s. 48.

Za pomoc¹ ró¿nych wskaŸników mo¿na staraæ siê okreœliæ poten-

cjalny wp³yw nowego systemu na proces podejmowania decyzji
w Radzie

. Mimo ¿e prace Rady opieraj¹ siê na tak zwanej kulturze

kompromisu, nie bez znaczenia jest fakt, ¿e nowy system g³oso-
wania zmienia si³ê g³osu i mo¿liwoœæ blokowania poszczególnych
pañstw cz³onkowskich, wzmacniaj¹c pozycjê du¿ych krajów.
Z faktyczn¹ ocen¹ trzeba bêdzie jednak zaczekaæ do koñca okresów
przejœciowych. Do 1 listopada 2014 r. bêdzie nadal obowi¹zywa³
system nicejski, a po 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. ka¿dy
cz³onek Rady mo¿e za¿¹daæ zastosowania tego systemu.

Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki
bezpieczeñstwa

Istotn¹ innowacj¹ instytucjonaln¹ w zakresie polityki zagra-

nicznej jest ustanowienie wysokiego przedstawiciela Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa, który z wyj¹tkiem
nazwy odpowiada przewidzianemu w TUK ministrowi spraw za-
granicznych. Jego ogólne zadania zosta³y okreœlone w nastêpuj¹cy
sposób: „Prowadzi wspóln¹ politykê zagraniczn¹ i bezpieczeñstwa
Unii. Przyczynia siê, poprzez swoje wnioski, do opracowania tej
polityki i realizuje j¹ z upowa¿nienia Rady. Dotyczy to tak¿e
wspólnej polityki bezpieczeñstwa i obrony” (art. 18 ust. 2).

Stanowisko to po³¹czy dwa istniej¹ce – wysokiego przedsta-

wiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa
oraz komisarza do spraw stosunków zewnêtrznych, co powinno
zwiêkszyæ efektywnoœæ instytucjonaln¹ Unii w zakresie polityki
zagranicznej. Zw³aszcza ¿e wspó³praca dotychczasowego wyso-
kiego przedstawiciela i Sekretariatu Generalnego Rady z Komisj¹
nie by³a dobrze skoordynowana.

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

132

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Zob. A. Moberg, Is the double majority really double? The second round in the debate

of the voting rules in the EU Constitutional Treaty

, 30/5/2007, Working Paper, Real

Instituto Elcano, http://www.realinstitutoelcano.org (10.05.2008); Qualified
Majority Voting in the Council: Explaining and Assessing the New Rule(s), w: The
Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, op.cit.

; L. Jesieñ,

Relatywna si³a g³osu w Radzie Unii Europejskiej. Polityczny punkt widzenia,

„Polski

Przegl¹d Dyplomatyczny” 2007, nr 3; R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu
podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, op.cit.,

J. Kranz, Spór o g³osowanie w Radzie

a projekt Traktatu ustanawiaj¹cego Konstytucjê dla Europy

, „Studia z Dziedziny Prawa

Unii Europejskiej”, nr 5, Warszawa 2005, s. 5–58.

Na uwagê zas³uguje tak zwany podwójny kapelusz tego no-

wego stanowiska. Wysoki przedstawiciel z jednej strony jest odpo-
wiedzialny za realizacjê WPZiB, w której potrzebna jest jedno-
myœlnoœæ pañstw cz³onkowskich, przewodniczy Radzie do spraw
Zagranicznych. Z drugiej strony zaœ jest wiceprzewodnicz¹cym
Komisji i cz³onkiem kolegium oraz ma za zadanie zapewniaæ w Ko-
misji koordynacjê poszczególnych aspektów dzia³añ zewnêtrznych
UE, a w zakresie odpowiadaj¹cym kompetencjom Komisji podlega
„procedurom reguluj¹cym funkcjonowanie Komisji” (art. 18 ust. 4).
Jest on mianowany przez Radê Europejsk¹ wiêkszoœci¹ kwalifi-
kowan¹, za zgod¹ przewodnicz¹cego Komisji, a jego odwo³anie
mo¿e nast¹piæ wed³ug tej samej procedury (art. 18 ust. 1). Ponadto
wysoki przedstawiciel Unii, przewodnicz¹cy KE oraz pozostali
cz³onkowie „podlegaj¹ kolegialnie zatwierdzeniu w drodze g³oso-
wania przez Parlament Europejski” (art. 17 ust. 7). W razie wotum
nieufnoœci PE dla Komisji „wysoki przedstawiciel Unii do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa rezygnuje z funkcji
pe³nionych w ramach Komisji” (art. 17 ust. 8 TUE). Tak wiêc
zarówno jego nominacja, odpowiedzialnoœæ w trakcie wykony-
wania urzêdu, jak i legitymizacja s¹ oparte na dwóch instancjach:
Radzie Europejskiej i Komisji. Potencjalny problem stanowi¹ kon-
flikt interesów i swoista rywalizacja miêdzy tymi dwoma insty-
tucjami

. Udana praktyczna realizacja tego nowatorskiego usy-

tuowania wysokiego przedstawiciela bêdzie decyduj¹ca o jego
sukcesie

. Mo¿e tak¿e otworzyæ na nowo dyskusjê nad po³¹cze-

niem stanowisk przewodnicz¹cego Rady Europejskiej i przewod-
nicz¹cego Komisji.

Traktat lizboñski powo³uje do ¿ycia Europejsk¹ S³u¿bê Dzia³añ

Zewnêtrznych (art. 27, ust. 3). Ma ona „wspomagaæ wysokiego
przedstawiciela w wykonywaniu mandatu”, a bêdzie siê sk³adaæ
z urzêdników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji oraz przed-
stawicieli pañstw cz³onkowskich. Jej organizacja, szczegó³owe
kompetencje i zasady funkcjonowania ma okreœliæ decyzja Rady
(„na wniosek wysokiego przedstawiciela po konsultacji z Parla-

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

133

R. Trzaskowski, Æwiczenie wyobraŸni. Próba oceny traktatu konstytucyjnego, op.cit.,

s. 156; M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, op.cit.,
s. 636–637.

G. Avery, The new architecture for EU foreign policy, w: The people’s project? The

new EU Treaty and the prospects for future integration

, op.cit., s. 23–25; W. Wessels,

A „Saut constitutionnel

” out of an intergovernmental trap?, op.cit., s. 21–22.

mentem Europejskim i po uzyskaniu zgody Komisji” – art. 27, ust. 3).
Kszta³t i znaczenie, jakiego mo¿e nabraæ ten nowy urz¹d, zale¿¹
w du¿ej mierze od tego, w jaki sposób pañstwa cz³onkowskie
okreœl¹ jego kompetencje oraz usytuowanie w systemie instytu-
cjonalnym UE oraz kogo oddeleguj¹ do sformowania nowej s³u¿by.

Dla przejrzystoœci i skutecznoœci nowej struktury instytucjo-

nalnej w polityce zagranicznej najwa¿niejsze bêdzie to, jak zostanie
ustalony podzia³ kompetencji miêdzy wysokim przedstawicielem
a sta³ym przewodnicz¹cym RE. W prawdopodobnym podziale ról
pomiêdzy tymi dwoma stanowiskami w zakresie WPZiB sta³y
przewodnicz¹cy bêdzie stanowiskiem o charakterze presti¿owym
i funkcji reprezentacyjnej, na wysokim przedstawicielu zaœ bêdzie
spoczywaæ odpowiedzialnoœæ za proces podejmowania decyzji
i realizacjê WPZiB. Tak¿e osobiste relacje miêdzy pe³ni¹cymi te
obowi¹zki bêd¹ mia³y istotne znaczenie. Problem kompetencyjny
w zakresie polityki zagranicznej dotyczy tak¿e Komisji i jej trady-
cyjnych uprawnieñ w zakresie zewnêtrznej polityki handlowej, czy
te¿ polityki rozwoju i pomocy humanitarnej.

Parlamenty krajowe

W traktacie lizboñskim po raz pierwszy w samym tekœcie

traktatu znalaz³ siê artyku³, w którym zosta³a podkreœlona rola
parlamentów krajowych. W art. 12 TUE stwierdza siê, ¿e maj¹ one
„aktywnie przyczyniaæ siê do prawid³owego funkcjonowania
Unii”. Gromadzi on uprawnienia parlamentów zapisane w innych
poszczególnych artyku³ach traktatów. Istotne postanowienia o roli
parlamentów narodowych znajduj¹ siê w „Protokole w sprawie
roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej” (protokó³ 1) oraz
w „Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci i pro-
porcjonalnoœci” (protokó³ 2). Na podstawie traktatu lizboñskiego
parlamenty krajowe zyskuj¹ istotne kompetencje

. Ju¿ TUK

wzmacnia³ przepisy o ich uprawnieniach, a traktat lizboñski rozbu-
dowa³ zmiany zaproponowane w 2004 r. – przede wszystkim

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

134

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Miêdzy innymi parlamenty krajowe zyskuj¹ prawo do monitorowania dzia³añ

Europolu i Eurojustu, s¹ tak¿e informowane o wniosku o cz³onkostwo w UE, maj¹
prawo kontroli zastosowania klauzuli elastycznoœci oraz procedury „k³adki”,
ponadto na podstawie traktatu lizboñskiego zyskuj¹ prawo do zawetowania
zastosowania tej procedury w zakresie prawa rodzinnego o skutkach transgra-
nicznych, za: J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, op.cit., s. 29.

wzmocni³ mechanizm kontroli zasady pomocniczoœci (co postu-
lowa³a g³ównie Holandia)

. Podkreœlenie roli parlamentów

krajowych w procesach integracji jest bezprecedensowe. Mo¿na
w tym upatrywaæ szansê na wzmocnienie legitymizacji UE i stwo-
rzenia nowej przestrzeni dyskusji na tematy zwi¹zane z integracj¹
w debatach krajowych. Jednak¿e przydatnoœæ nowych mechaniz-
mów, zw³aszcza kontroli zasady pomocniczoœci, bywa ró¿nie
oceniana. Mo¿liwoœæ efektywnego wykorzystania instrumentów
proponowanych w traktacie lizboñskim zale¿eæ bêdzie od zaintere-
sowania problematyk¹ integracji parlamentów poszczególnych
pañstw cz³onkowskich – dotychczas bardzo zró¿nicowanego. Naj-
istotniejszym skutkiem nowych przepisów o parlamentach kra-
jowych mo¿e siê wiêc okazaæ to, ¿e stan¹ siê one czynnikiem
mobilizuj¹cym parlamenty krajowe do wiêkszego zaanga¿owania
w procesy integracyjne

Zmiany instytucjonalne wprowadzone w traktacie lizboñskim

wyp³ywaj¹ z d³ugiej debaty, w której œciera³y siê ró¿ne wizje inte-
gracji i jej instytucji. Obecna reforma instytucjonalna odzwierciedla
zarówno próby wzmocnienia instytucji reprezentuj¹cych logikê
wspólnotow¹ integracji, jak i tych, których dzia³anie oparte jest na
modelu miêdzyrz¹dowym. W rezultacie „zadzia³anie” systemu
instytucjonalnego w nowym kszta³cie mo¿e przebiegaæ wed³ug
ró¿nych scenariuszy

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

135

Nie przytaczaj¹c szczegó³ów ca³ej procedury, trzeba zaznaczyæ, ¿e zosta³

wyd³u¿ony okres (z szeœciu do oœmiu tygodni), jakim parlamenty dysponuj¹ po
otrzymaniu projektu aktu prawnego, aby przekazaæ Komisji „uzasadnione opi-
nie” stwierdzaj¹ce jego niezgodnoœæ z zasad¹ proporcjonalnoœci. Je¿eli stanowi¹
one jedn¹ trzeci¹ g³osów przyznanych parlamentom krajowym (ka¿dy parlament
ma przyznane dwa g³osy), projekt musi zostaæ „poddany ponownej analizie”,
a nastêpnie mo¿e byæ podtrzymany, zmieniony lub wycofany. Ale je¿eli nie-
zgodnoœæ aktu z zasad¹ solidarnoœci zostanie poparta co najmniej zwyk³¹
wiêkszoœci¹ g³osów, Komisja, chc¹c podtrzymaæ wniosek, musi przedstawiæ tak¿e
„uzasadnion¹ opiniê”. Je¿eli nastêpnie w ramach pierwszego czytania 55%
cz³onków Rady lub wiêkszoœæ w PE stwierdzi, ¿e projekt jest niezgodny z zasad¹
pomocniczoœci, nie mo¿e on byæ dalej rozpatrywany.

O znaczeniu nowych przepisów dotycz¹cych parlamentów krajowych zob.

D. Jancic, A New Organ of the European Union: „National Parliaments Jointly”, Federal
Trust Policy Commentary, February 2008, www.fedtrust.co.uk (10.05.2008);
G. Barrett, The king is dead, long live the king: the recasting by the Treaty of Lisbon of the
provisions of the Constitutional Treaty concerning national parliaments

, „European Law

Review” 2008, t. 33, nr 1, s. 66–84.

Por. R. Trzaskowski, Æwiczenie wyobraŸni. Próba oceny traktatu konstytucyjnego,

op.cit.,

s. 141–143.

Analiza przepisów instytucjonalnych traktatu lizboñskiego uka-

zuje, jak wiele kwestii wymaga jeszcze szczegó³owego okreœlenia.
Ostatecznie to, w jakim stopniu traktat lizboñski zmieni system
instytucjonalny UE, bêdzie zale¿a³o przede wszystkim od imple-
mentacji postanowieñ instytucjonalnych traktatu, które stwarzaj¹
szerokie pole do ich interpretacji. O przedefiniowaniu stosunków
miêdzy instytucjami UE przes¹dzi wiêc to, w jaki sposób nowe
przepisy prze³o¿¹ siê na living constitution Unii – w jaki sposób
nowy zaproponowany kszta³t instytucji UE zostanie wype³niony
treœci¹. Potencja³ zmian jest du¿y. Z ostateczn¹ ocen¹ nowej dy-
namiki instytucji UE trzeba jednak jeszcze zaczekaæ, zwa¿ywszy na
to, ¿e czêœæ reform ma wejœæ w ¿ycie dopiero w 2014 r.

Zw³aszcza to, jaki bêdzie wp³yw ustanowienia nowych funkcji

– przewodnicz¹cego Rady Europejskiej oraz wysokiego przedsta-
wiciela – na dynamikê systemu instytucjonalnego UE, nie jest
przes¹dzone przez przepisy traktatowe, a decyduj¹ce oka¿e siê ich
praktyczne wdro¿enie. Nie bez znaczenia bêd¹ charyzma i zdol-
noœci osób, które obejm¹ te funkcje. Stworzenie nowych stanowisk
w systemie instytucjonalnym UE otwiera kwestiê przywództwa
politycznego UE – kto bêdzie „twarz¹” Europy, jej polityczn¹
emanacj¹.

Podsumowanie

Analizuj¹c zmiany wniesione przez traktat lizboñski, nale¿y siê

zastanowiæ nad znaczeniem zachowawczoœci rozwi¹zañ wprowa-
dzonych w 2007 r. Mo¿na na ich podstawie sformu³owaæ tezê, ¿e
symboliczny i polityczny charakter nowych przepisów traktatu
lizboñskiego jest œwiadectwem pewnego zwrotu ku pañstwu naro-
dowemu. St¹d mia³yby wyp³ywaæ postanowienia podkreœlaj¹ce
suwerennoœæ pañstwa, jego rolê w procesach integracyjnych, kom-
petencje

. Wydaje siê jednak, ¿e taka analiza traktatu lizboñskiego

by³aby w pewnej mierze dyktowana okreœlon¹ wizj¹ integracji.
Warto tak¿e zaznaczyæ, ¿e ogóln¹ ocenê kompromisu politycz-
nego, jakim jest traktat lizboñski, trudno oddzieliæ od prezentowa-

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

136

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Zob. C. Lequesne, Traité simplifié, 2. L‘Europe sera-t-elle relancée?, Telos, 28 Juin

2007, www.telos-eu.com (10.05.2008); C. Lequesne, Lisbonne: à quoi sert le Traité?,
Telos, 8 Novembre 2007, www.telos-eu.com (10.05.2008).

nych przez ró¿nych aktorów percepcji po¿¹danych kierunków
integracji

Nie nale¿y zapominaæ, ¿e prace nad traktatem lizboñskim toczy-

³y siê w trudnych warunkach negocjacyjnych. Impas nie sprzyja³
formu³owaniu pozytywnych i ambitnych koncepcji przysz³oœci
UE. Prze³amanie kryzysu wywo³anego wynikami referendów we
Francji i Holandii wymaga³o wiêc pewnych ustêpstw i kompro-
misu politycznego.

Choæ trzeba przyznaæ, ¿e negocjacje traktatu lizboñskiego, jak

i ca³y okres refleksji ukaza³y istotne ró¿nice miêdzy pañstwami
cz³onkowskimi w wizjach przysz³oœci integracji, to jeœli chodzi
o sam tekst traktatu, s¹ w nim elementy wspieraj¹ce zarówno
aspekty miêdzyrz¹dowe, jak i wspólnotowe integracji. TUK,
a w konsekwencji traktat lizboñski potwierdza tezê, ¿e w proces
integracji wpisane jest sta³e napiêcie pomiêdzy logik¹ wspól-
notow¹ a miêdzyrz¹dow¹. Z jednej strony, pañstwa cz³onkowskie
zgadzaj¹ siê co do potrzeby zwiêkszania efektywnoœci dzia³ania
UE i jej instytucji (poprzez poszerzanie zakresu g³osowania metod¹
wiêkszoœciow¹ czy zakresu kompetencji UE), gdy wspólne
dzia³anie okazuje siê skuteczniejsze w wype³nianiu tradycyjnych
funkcji pañstwa narodowego. Z drugiej strony, pañstwa cz³on-
kowskie chc¹ utrzymaæ kontrolê nad procesami integracyjnymi
i wp³yw na nie, dlatego opowiadaj¹ siê za wzmacnianiem
instytucji, w których s¹ one reprezentowane, na przyk³ad Rady
Europejskiej

Traktat lizboñski wpisuje siê w dotychczasowy proces reform

traktatowych. Stanowi on kolejny etap wnosz¹cy zmiany w sys-
temie prawno-instytucjonalnym UE, jednak nie zmienia natury ani
kierunku procesów integracyjnych. Przejmuje w du¿ej mierze
reformy zaproponowane w TUK w 2004 r., ale jednoczeœnie jest
owocem kompromisu politycznego miêdzy „minimalistami” – pañ-
stwami zg³aszaj¹cymi zastrze¿enia co do TUK (Francj¹, Holandi¹,
Polsk¹, Czechami i Wielk¹ Brytani¹), a „przyjació³mi Konstytucji”
– pañstwami, które postulowa³y zachowanie istoty reform z 2004 r.
W rezultacie wiêkszoœæ zmian w postanowieniach dotycz¹cych

REFORMA UE W TRAKTACIE LIZBOÑSKIM

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

137

B. Donnelly, Constitutionalisation Without a Constitution, Federal Trust Policy

Commentary, January 2008, s. 4, www.fedtrust.co.uk (10.05.2008).

W. Wessels, The Constitutional Treaty – Three Readings from a Fusion Perspective,

op.cit.

zagadnieñ prawno-instytucjonalnych przewidzianych w TUK zna-
laz³a siê w nowym traktacie, choæ wskutek „dekonstytucjonali-
zacji” TUK umniejszono polityczne znaczenie obecnego etapu
reformy UE. Traktat lizboñski zawiera wiêc pewne zmiany symbo-
liczne, które odzwierciedlaj¹ obawy i w¹tpliwoœci poszczególnych
pañstw cz³onkowskich oraz istotne dla przysz³oœci integracji
debaty i spory o aksjologiê zjednoczonej Europy, cele integracji, czy
te¿ skutecznoœæ dzia³ania Unii.

Traktat lizboñski wnosi tak¿e zmiany instytucjonalne, które

bêd¹ mia³y istotne znaczenie dla ustroju instytucjonalnego UE. Jaki
bêdzie rzeczywisty wp³yw traktatu lizboñskiego na ca³oœciow¹
równowagê instytucjonaln¹, nie jest dziœ przes¹dzone, a imple-
mentacja postanowieñ nowego traktatu bêdzie du¿ym wyzwa-
niem, decyduj¹cym o zasiêgu bie¿¹cej reformy.

ALEKSANDRA KRECZMAÑSKA

138

„Polski Przegl¹d Dyplomatyczny” 2008, nr 6 (46)

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
O. Osica-Ujarzmianie chaosu, przyszłość stosunków zewnętrznych UE w świetle traktatu z Lizbony
Traktat z Lizbony, WSPOL, I rok semestr II, UE
(UE) Europa odpowiada na podpisanie Traktatu Lizbońskiego
Polska Traktat lizboński
Traktat lizboński referat
2 Traktat Lizbonski maj 10
Traktat lizboński, pliki zamawiane, edukacja
Poznaj Traktat z Lizbony
Traktat Lizboński opracowany
Konkluzje Rady Europejskiej czerwiec 2009 dot Irlandii i Traktatu z Lizbony
23 Główne postanowienia i realizacja Traktatu z Lizbony
PRAWDA O TRAKTACIE LIZBOŃSKIM(1)
Europejskie porządki traktat Lizbonski, Wokół Teologii
02 Traktat Lizboński pozwoli strzelać do tłumów
czym jest traktat z lizbony

więcej podobnych podstron