Ujarzmianie chaosu
– przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych Unii Europejskiej
w œwietle Traktatu z Lizbony
Wejœcie w ¿ycie Traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r. stanowi cezurê dla
trwaj¹cej niemal¿e dwie dekady dyskusji nad rol¹ Unii Europejskiej w polityce
miêdzynarodowej. Toczona w cieniu koñca zimnej wojny oraz rozszerzenia
Wspólnot o pañstwa Europy Œrodkowej i Wschodniej mia³a udzieliæ odpowiedzi
na dwa pytania.
Pierwsze dotyczy³o okreœlenia warunków i sposobu dzia³ania, które
umo¿liwi budowê autonomicznej wzglêdem Stanów Zjednoczonych i NATO
europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa. Drugie natomiast wi¹za³o
siê z szansami na integracjê polityczn¹ „dwunastki” w obliczu zaniku zagro-
¿enia ze strony ZSRR/Rosji i renesansu klasycznej dyplomacji europejskiej pod
wp³ywem jednoczenia siê Niemiec. Zapocz¹tkowany traktatem z Maastricht
rozwój wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa mia³ zatem nie tylko
umo¿liwiaæ Europie wspólne dzia³anie wobec pañstw trzecich, lecz tak¿e prze-
ciwdzia³aæ renacjonalizacji narodowych perspektyw w polityce zagranicznej
pañstw cz³onkowskich w obliczu znikniêcia spoiwa, którym by³ wspólny wróg
na wschodzie.
Dekada lat dziewiêædziesi¹tych przynios³a dwie g³ówne refleksje. Z jednej
strony by³o to przekonanie, ¿e równoczeœnie rozszerzaj¹ca siê i pog³êbiaj¹ca
integracjê Unia znalaz³a siê na rozdro¿u1. Z drugiej natomiast strony przyjêto za
pewnik, ¿e g³ówne pytanie o przysz³oœæ dotyczy nie tego, czy UE ma przysz³oœæ
i rolê do odegrania w œwiecie, lecz jak winna siê zreformowaæ, aby móc
efektywnie i w sposób spójny budowaæ bezpieczeñstwo i dobrobyt w Europie
oraz poza jej granicami2.
1
Przysz³oœæ Unii Europejskiej. Oœwiadczenie z Laeken – www.futurum.gov.pl/dokumenty/
laeken.htm.
2
Konkluzja z raportu grupy roboczej VIII, która pracowa³a nad reform¹ instytucji i polityk
zewnêtrznych UE w Konwencie Europejskim. P. Norman, The Accidental Constitution. The
Story of the European Convention, Brussels 2003, s. 112.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
85
Traktat z Lizbony, bêd¹cy pok³osiem odrzuconego przez Holendrów i Fran-
cuzów traktatu konstytucyjnego, rozstrzyga zatem oba problemy na poziomie
prawa i instytucji. Czy jednak rzeczywiœcie wzmacnia spójnoœæ i skutecznoœæ
polityki zagranicznej oraz zapewnia wiêksz¹ synergiê pomiêdzy wysokim
przedstawicielem a komisarzem ds. stosunków zewnêtrznych? Czy zwiêksza
solidarnoœæ i lojalnoœæ pañstw cz³onkowskich? Traktat z Lizbony pozostawia
nas jednak bezradnych w obliczu kryteriów, którymi mo¿emy siê pos³ugiwaæ
w ocenie reformy lizboñskiej w sferze stosunków zewnêtrznych. Czy miar¹ jej
silnych i s³abych stron ma byæ zdolnoœæ UE do dzia³ania jako jednego z bie-
gunów polityki miêdzynarodowej, czy te¿ za punkt odniesienia powinniœmy
przyj¹æ dyskusje toczone w czasie obrad Konwentu i Konferencji Miêdzyrz¹do-
wej? Innymi s³owy, czy oceniamy Lizbonê w œwietle koncepcji „Europa jako
potêga”, czy raczej w kontekœcie tego, co by³o realne i mo¿liwe do osi¹gniêcia?
W sytuacji, w której nowe zapisy traktatowe s¹ dopiero wdra¿ane w ¿ycie,
a zatem niesprawdzone w dzia³aniu, trudno udzielaæ jednoznacznych odpo-
wiedzi. W artykule si³¹ rzeczy koncentrujê siê zatem bardziej na analizie stanu
obecnego – ukazuj¹c intencje poszczególnych reform oraz ich traktatowy kszta³t
w kontekœcie ich implementacji na poziomie instytucji, a nie polityk – ni¿ na
ocenie skutecznoœci dzia³ania Unii pod rz¹dami Lizbony.
Nowy stary kontekst
Organizacje miêdzynarodowe podlegaj¹ nieustannej ewolucji, której Ÿród-
³em s¹ w wiêkszym stopniu wydarzenia w ich otoczeniu ni¿ zmiany regu³ ich
funkcjonowania. Dlatego odpowiedzi na pytanie, jak bêdzie wygl¹da³a polityka
zagraniczna Unii pod rz¹dami traktatu lizboñskiego nie mo¿na szukaæ tylko
w obu zmodyfikowanych traktatach, tj. w Traktacie o UE, jak te¿ w Traktacie
o funkcjonowaniu Unii. Równie wa¿nym elementem jest kontekst polityczny
towarzysz¹cy implementacji reform.
Patrz¹c od wewn¹trz, mo¿emy mówiæ o ci¹g³oœci kryzysu Unii. Jego dzi-
siejszym Ÿród³em nie jest jednak konflikt w polityce zagranicznej, którym na
prze³omie lat 2002–2003 by³a wojna w Iraku, lecz kryzys gospodarczy siêgaj¹cy
fundamentów wspólnego rynku oraz Unii Gospodarczej i Walutowej. Dzisiejszy
spór dotyczy nie narracji politycznej, lecz fizycznego strachu przed za³amaniem
siê zasad funkcjonowania gospodarek europejskich. Polityczne i spo³eczne kon-
sekwencje obecnej sytuacji s¹ zatem o wiele powa¿niejsze ni¿ wynik³e z od-
miennych interesów politycznych rozpadniêcie siê Europy na jej „now¹” i „star¹”
86
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
czêœæ. Elementy ci¹g³oœci mo¿na tak¿e zobaczyæ w reakcjach poszczególnych
pañstw na kryzys. Wspólnym mianownikiem tych reakcji jest silna perspektywa
narodowa i traktowanie wspólnych instytucji – wówczas Rady, dzisiaj Komisji –
jako w wiêkszym stopniu zak³adników w³asnej sprawy ni¿ narzêdzi do budowy
kompromisu. Taka sytuacja w oczywisty sposób zmienia optykê patrzenia na
stosunki zewnêtrzne. Priorytetem s¹ miêdzynarodowa wspó³praca ekonomiczna
i finansowa oraz ochrona interesów narodowych gospodarek, a nie budowa
wp³ywów politycznych i europejskiej to¿samoœci.
Kryzys rozgrywa siê jednak w diametralnie innym kontekœcie polityki miê-
dzynarodowej. Dzia³ania zewnêtrznych aktorów, przede wszystkim USA i Rosji,
przesta³y byæ czynnikiem pog³êbiaj¹cym unijne podzia³y. Mo¿na nawet mówiæ
o pewnej konwergencji polityk zagranicznych cz³onków UE na przestrzeni
ostatnich lat. Paradoksalnie, kontekst ten zdaje siê jednak nie s³u¿yæ Unii
z dwóch powodów. Po pierwsze, zast¹pienie demonizowanego George’a W.
Busha pragmatycznym Barackiem Obam¹ nie odbudowa³o wspó³pracy atlan-
tyckiej, ale raczej potwierdzi³o relatywnie ma³¹ istotnoœæ Europy jako ca³oœci
dla realizacji amerykañskich interesów globalnych. Po drugie, polityka Rosji,
w tym przede wszystkim wojna z Gruzj¹, wywo³a³a refleksjê nad realn¹
zdolnoœci¹ Unii do dokonywania pozytywnych przemian w swoim s¹siedztwie.
Wspólnota zachodnia przechodzi dzisiaj g³êboki kryzys to¿samoœci, który wp³y-
wa na dyskusjê nie tylko o wewnêtrznej organizacji UE, lecz tak¿e o zdolnoœci
poszczególnych pañstw do odnalezienia siê w systemie lizboñskich instytucji.
Zmierzch idei ponadnarodowej i... ministrów spraw zagranicznych?
Kwestia suwerennoœci narodowej w polityce zagranicznej i bezpieczeñstwa
by³a jednym z kontrowersyjnych tematów prac Konwentu Europejskiego, a na-
stêpnie Konferencji Miêdzyrz¹dowej. Gor¹ce spory wywo³ywa³y problem
zast¹pienia jednomyœlnoœci w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bez-
pieczeñstwa (WPZB) g³osowaniem kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów oraz rola
Komisji Europejskiej w kszta³towaniu stosunków zewnêtrznych Unii3.
Zmiany wprowadzone traktatem lizboñskim nie pozostawiaj¹ w¹tpliwoœci,
¿e WPZB jest nadal objêta wspó³prac¹ miêdzyrz¹dow¹. W artykule 24 TUE
stwierdzono wprost, ¿e WPZB realizuj¹ „wysoki przedstawiciel Unii do spraw
3
Zob. P. Norman, op.cit. , s. 108–114.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
87
zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa oraz Pañstwa Cz³onkowskie”4. Oznacza
to, ¿e zasiadanie wysokiego przedstawiciela w Komisji – jako jej wiceprzewod-
nicz¹cego – nie ma wp³ywu na miêdzyrz¹dowoœæ WPZB. Podkreœlono to tak¿e
w dalszej czêœci wspomnianego artyku³u, zgodnie z którym Europejski Trybuna³
Sprawiedliwoœci nie jest w³aœciwy do oceny postanowieñ WPZB. Po³¹czenie
urzêdu wysokiego przedstawiciela ze stanowiskiem komisarza ds. stosunków
zewnêtrznych ma zatem jedynie charakter unii personalnej i nie narusza
obowi¹zuj¹cego porz¹dku prawnego. Tym samym filarowoœæ UE istnieje nadal,
choæ nie ma ju¿ wymiaru instytucjonalnego ze wzglêdu na podwójne zaanga-
¿owanie Catherine Ashton.
Tak¿e z punktu widzenia procesu podejmowania decyzji Traktat z Lizbony
nie os³abia suwerennoœci pañstw cz³onkowskich. G³osowanie kwalifikowan¹
wiêkszoœci¹ jest dopuszczalne tylko w wybranych sytuacjach: gdy Rada reali-
zuje decyzje Rady Europejskiej – z jej inicjatywy lub inicjatywy wysokiego
przedstawiciela – dotycz¹ce strategicznych interesów i celów UE, gdy realizuje
decyzjê wykonuj¹c¹ decyzjê okreœlaj¹c¹ dzia³anie lub stanowisko Unii oraz gdy
mianuje specjalnego przedstawiciela5. Nawet wówczas jednak pozostaj¹
w mocy tzw. hamulce awaryjne, czyli konstruktywne wstrzymanie siê od g³osu
(decyzje zostaje podjêta, ale nie obowi¹zuje pañstwa wstrzymuj¹cego siê) oraz
powo³anie siê na „istotne wzglêdy polityki krajowej” przez pañstwo, co wstrzy-
muje g³osowanie.
Przyznanie w traktacie Radzie Europejskiej mo¿liwoœci jednomyœlnego
przyjêcia decyzji rozszerzaj¹cej g³osowanie kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ w Ra-
dzie poza wspomniane przypadki nale¿y natomiast rozumieæ jako bardziej
polityczny, ni¿ maj¹cy praktyczne znaczenie uk³on w stronê tych pañstw, które
chc¹ zniesienia jednomyœlnoœci w WPZB.
Podkreœlenie miêdzyrz¹dowoœci WPZB poprzez pozostawienie zasady
konsensusu, a tak¿e os³abienie autonomii Komisji Europejskiej w stosunkach
zewnêtrznych w wyniku utworzenia Europejskiej S³u¿by Dzia³añ Zewnêtrznych
nie oznaczaj¹ jednak, ¿e polityczny wp³yw pañstw cz³onkowskich na priorytety
WPZB oraz ich implementacjê pozostaje taki sam. Polityka zagraniczna UE
bêdzie bowiem prowadzona w zupe³nie nowym kontekœcie politycznym i insty-
4
Treœæ artyku³ów podawana za Traktat o Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Teksty skonsolidowane, Prawo Unii Europejskiej. Wybór dokumentów, Warszawa 2009.
5
Artyku³ 31 (2) TUE.
88
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
tucjonalnym wynikaj¹cym z rezygnacji z rotacyjnej prezydencji oraz z faktu
wzmocnienia pozycji Rady Europejskiej w systemie unijnym jako supernadzor-
cy de facto nieskrêpowanego ¿adnymi regu³ami gry.
Pozbawienie pañstw mo¿liwoœci sprawowania rotacyjnej prezydencji naro-
dowej mia³o na celu w polityce zagranicznej zapewnienie wiêkszej ci¹g³oœci
i spójnoœci WPZB. Podczas obrad Konwentu Europejskiego kwestia ta nie by³a
przedmiotem sporów. Wady dotychczasowego systemu by³y nazbyt znane.
Wystarczy wspomnieæ, ¿e samo rozszerzenie UE wyd³u¿y³o czas oczekiwania
na przewodnictwo do 13 lat i szeœciu miesiêcy, a intensywnoœæ i skala dzia³añ
UE s¹ dzisiaj tak ogromne, ¿e przewodniczenie Unii jest trudne do udŸwigniêcia
przez wiêkszoœæ pañstw. Decyzja o powo³aniu sta³ego przewodnicz¹cego Rady
Europejskiej, który obok wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagra-
nicznych i polityki bezpieczeñstwa bêdzie reprezentowaæ Uniê na zewn¹trz, ma
zatem przynieœæ ci¹g³oœæ dzia³ania opart¹ na sta³ych zasobach i zdolnoœciach.
W wyniku tego rozwi¹zania zmniejsza siê jednak margines swobody pañstw we
wprowadzaniu w³asnej (regionalnej) agendy politycznej do WPZB, co wzmac-
nia dominacjê istniej¹cych, tradycyjnych kierunków zaanga¿owania. Zanika te¿
edukacyjny walor prezydencji, który zmusza³ ma³e i œrednie pañstwa do
posiadania – choæby w stopniu podstawowym – perspektywy ponadregionalnej
i bycia gotowym do stawiania czo³a kryzysom globalnym. Trudno dzisiaj
oceniæ, czy i jakie skutki uboczne przyniesie to z punktu widzenia legitymizacji
WPZB w pañstwach cz³onkowskich, a tym samym konwergencji polityk na
poziomie samej Unii.
Mo¿na sobie wyobraziæ i taki scenariusz, w którym rezygnacja z rotacyjnej
prezydencji nie bêdzie mia³a wiêkszych, praktycznych konsekwencji dla pañstw
cz³onkowskich. Wynika to z jednej strony z faktu, ¿e „separacja” jest reali-
zowana konsekwentnie na poziomie Rady, ale ju¿ nie grup roboczych6. Z drugiej
strony na poziomie Rady Europejskiej, a nawet samej Rady do spraw Ogólnych
nak³adanie siê polityk sektorowych na kwestie stosunków zewnêtrznych (np.
realizacja polityki s¹siedztwa) otwiera szerokie pole do odgrywania przez
pañstwa znacz¹cej, jakkolwiek nieformalnej, roli w polityce zagranicznej UE,
6
Prezydencja rotacyjna bêdzie zachowana w grupach roboczych prawa morza (COMAR),
konsularnego (COJUR) i miêdzynarodowego (COJUR), a tak¿e na spotkaniach radców Relex,
mimo ¿e zasad¹ jest, ¿e wszystkie kwestie horyzontalne przechodz¹ pod przewodnictwo wy-
sokiego przedstawiciela.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
89
przynajmniej z perspektywy pañstw trzecich. Beneficjentem tej sytuacji jest
tak¿e Komisja Europejska, która reprezentuje Uniê na zewn¹trz jedynie
w politykach sektorowych, ale jak pokazuj¹ dyskusje nad reprezentacj¹ Unii
w organizacjach miêdzynarodowych nie ma jasnoœci, czy np. w agendach ONZ
stanowisko Unii ma byæ reprezentowane przez Komisjê, czy te¿ delegaturê Unii.
Dodatkowym elementem utrudniaj¹cym wprowadzenie jasnych regu³ jest tu
tak¿e to, ¿e przewodnicz¹cy Komisji wchodzi w sk³ad Rady Europejskiej u boku
jej sta³ego przedstawiciela7, podczas gdy wysoki przedstawiciel bierze jedynie
udzia³ w pracach Rady Europejskiej.
O ile rezygnacjê z prezydencji rotacyjnej w ramach WPZB mo¿na uznaæ za
ograniczenie suwerennoœci pañstw, o tyle wzmocnienie roli Rady Europejskiej
œwiadczy o prymacie pañstw narodowych nad pozosta³ymi gremiami Unii za-
równo tymi wspólnotowymi, jak Komisja czy Parlament, jak i Rad¹. Wzmoc-
nienie roli Rady Europejskiej nie wynika z rozszerzenia jej kompetencji, lecz
przyznania jej statusu instytucji Unii8. W po³¹czeniu ze zmian¹ sk³adu – oprócz
szefów pañstw i rz¹dów oraz sta³ego przewodnicz¹cego w spotkaniach Rady
bierze udzia³ przewodnicz¹cy Komisji Europejskiej – a tak¿e zwiêkszeniem
czêstotliwoœci spotkañ: dwa razy w ci¹gu szeœciu miesiêcy oraz spotkañ
nadzwyczajnych Rada Europejska zapewni³a sobie mocn¹ pozycjê polityczn¹
jako instytucja nie tylko daj¹ca impulsy do rozwoju Unii, okreœlaj¹ca priorytety
i strategiczne kierunki zaanga¿owania (art. 15 TUE), ale jako de facto „rz¹d
Unii”. Wspomniany na wstêpie kontekst polityczny implementacji traktatu
lizboñskiego, który tworzy kryzys finansowy i gospodarczy jest tym czyn-
nikiem, który przyœpiesza oraz, jak siê wydaje, przes¹dza o takiej ewolucji roli
Rady Europejskiej.
Z perspektywy kryzysu proces ten mo¿na uznaæ za po¿¹dany. Skala i natura
wyzwañ stoj¹cych przed Uni¹ wymagaj¹ dialogu i wspó³pracy szefów pañstw
i rz¹dów jako g³ównych decydentów krajowych reprezentuj¹cych przekrojowe,
a nie sektorowe, podejœcie do problemów. Wa¿ne s¹ jednak mo¿liwe konsek-
wencje tego procesu.
Dla relacji miêdzy rz¹dami dominacja Rady Europejskiej jest z³¹ wiado-
moœci¹ dla pañstw ma³ych i œrednich. Natura dzia³ania tego gremium jest bo-
7
Artyku³ 15 (3) TUE.
8
J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i g³ówne kierunki
reformy ustrojowej, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 186.
90
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
wiem oparta g³ównie na „sile strukturalnej”, na któr¹ sk³adaj¹ siê takie czynniki
jak: terytorium, populacja, stabilnoϾ systemu politycznego oraz sprawnoϾ
administracyjna pañstwa9. St¹d te¿ Rada Europejska jest ju¿ tradycyjnie domen¹
najwiêkszych graczy. Reszta pañstw – je¿eli chce odgrywaæ jak¹kolwiek realn¹
rolê – musi nadrabiaæ braki w „sile strukturalnej” jakoœci¹ przywództwa oraz
kompetencj¹ administracji10.
Natomiast z punktu widzenia stosunków zewnêtrznych pozycja Rady Euro-
pejskiej oznacza przede wszystkim marginalizacjê roli i znaczenia ministrów
spraw zagranicznych. I to w momencie, w którym Traktat z Lizbony powo³uje
osobn¹ Radê do spraw Zagranicznych, aby stworzyæ szefom dyplomacji plat-
formê debat i dzia³ania w ramach WPZB11. Wi¹¿e siê to po pierwsze z faktem,
¿e decyzje premierów i prezydentów podejmowane w Radzie Europejskiej nie
ograniczaj¹ siê do kwestii gospodarczych i w sposób poniek¹d naturalny
wkraczaj¹ na teren polityki zagranicznej. Po drugie, ten rodzaj ca³oœciowego
podejœcia do problemów umo¿liwia te¿ ministrom wspó³pracê z pañstwami
trzecimi na forum G8 czy G20. Innymi s³owy, z politycznego punktu widzenia
szefów pañstw i rz¹dów nie ogranicza brak prezydencji narodowej w polityce
zagranicznej, który „wi¹¿e” rêce szefom dyplomacji (i których obecnoœæ na
spotkaniach Rady Europejskiej zale¿y od zaproszenia). Ci ostatni znajduj¹ siê
dodatkowo pod presj¹ wysokiego przedstawiciela i Europejskiej S³u¿by Dzia³añ
Zewnêtrznych, której „oprzyrz¹dowanie” – struktury w Brukseli oraz 130
delegatur na œwiecie – jest realn¹ si³¹ polityczn¹.
Nie dziwi¹ zatem s³owa szefa fiñskiej dyplomacji Alexa Stubba, ¿e po
wejœciu w ¿ycie Traktatu z Lizbony wielu jego kolegów „odczuwa coœ na kszta³t
lêku egzystencjalnego”12. Lêk ten jest szczególnie dotkliwy, jeœli wzi¹æ pod
uwagê to, ¿e z politycznego i praktycznego punktu widzenia ca³y proces integra-
9
Zob. J. Tallberg, Wp³yw poszczególnych pañstw cz³onkowskich na negocjacje w Radzie Euro-
pejskiej, „Nowa Europa. Przegl¹d Natoliñski” 2008, nr 1(6), s. 267.
10
Ibidem.
11
Faktyczn¹ rolê ministrów spraw zagranicznych w Radzie ds. Ogólnych i Rady ds. Zagranicz-
nych trafnie opisali R. Gomez i J. Peterson w artykule, którego tytu³ mówi³ sam za siebie: The EU’s Busy Foreign Ministers: ‘No One is in Control, „European Foreign Affairs Review” 2001, nr 1.
12
A. Rinke, Lisbondaemmerung. Brussels’s New Modus operandi Upends the Way Europe Makes
Policy, „IP Global Edition”, „Journal of the German Council on Foreign Relations”, maj/
czerwiec 2010 r., s. 39.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
91
cji europejskiej jest dzie³em klasycznej dyplomacji ministrów spraw zagranicz-
nych. W obecnej sytuacji ministrowie maj¹ dwie realne drogi dzia³ania. Jako
Rada do spraw Zagranicznych musz¹ wspólnie i blisko wspó³pracowaæ oraz
wzmacniaæ wysokiego przedstawiciela, który – jako konkurent sta³ego prze-
wodnicz¹cego Rady Europejskiej – jest ich naturalnym sojusznikiem13. Jako
szefowie narodowych dyplomacji musz¹ natomiast szukaæ oparcia u szefów
pañstw i rz¹dów, aby przebiæ siê z w³asn¹ agend¹ polityczn¹. W pañstwach
takich jak Francja, w której w³adza jest scentralizowana, nie jest to problem. Ale
tam, gdzie minister jest politykiem innego ugrupowania ni¿ premier (Niemcy)
lub nie ma jasnego podzia³u ról i kompetencji miêdzy premiera a prezydenta
(Polska), zachowanie wp³ywów nie bêdzie rzecz¹ ³atw¹.
Równowaga przez rywalizacjê
Opisany wczeœniej wzrost znaczenia Rady Europejskiej ma bezpoœrednie
konsekwencje dla równowagi instytucjonalnej Unii. Wzrost znaczenia szefów
pañstw i rz¹dów jako „europejskiego rz¹du” poci¹ga za sob¹ sta³y wzrost pozycji
sta³ego przewodnicz¹cego Rady Europejskiej wzglêdem wysokiego przedsta-
wiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeñstwa. Proces ten mo¿na
uznaæ za paradoks, poniewa¿ – gdyby obecny trend utrzyma³ siê – oznacza on
zwyciêstwo odrzuconego przez Konwent Europejski tzw. planu ABC. Nazwa
tego planu wywodzi siê od pierwszych liter firmuj¹cych go polityków – ówczes-
nych premierów Hiszpanii José Aznara i Wielkiej Brytanii Tony Blaira oraz
prezydenta Francji, Jacquesa Chiraca. Na prze³omie 2002 i 2003 roku propo-
nowali oni stworzenie urzêdu prezydenta Rady Europejskiej, który przej¹³by
lwi¹ czêœæ uprawnieñ ówczesnego wysokiego przedstawiciela ds. WPZB. Mia³
on m.in. przewodniczyæ Radzie ds. Zagranicznych, pe³niæ szczególn¹ rolê w za-
rz¹dzaniu kryzysowym oraz odpowiadaæ za kontakty z najwiêkszymi partnerami
Unii14. Postulaty te spotka³y siê wówczas z silnym sprzeciwem pañstw ma³ych
i œrednich, a tak¿e Niemiec, których szef dyplomacji Joschka Fischer sprzyja³
uwspólnotowieniu WPZB za pomoc¹ wzmocnienia funkcji wysokiego przed-
stawiciela blisko wspó³pracuj¹cego z Komisj¹ Europejsk¹.
Zawarty w czasie obrad Konwentu, a nastêpnie Konferencji Miêdzyrz¹do-
wej kompromis os³abia³ zdecydowanie kompetencje prezydenta Rady Euro-
13
Ibidem, s. 42.
14
P. Norman, op.cit. , s. 139.
92
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
pejskiej, pozostawiaj¹c mu jedynie rolê reprezentowania Unii na zewn¹trz „bez
uszczerbku dla uprawnieñ ministra spraw zagranicznych Unii” (obecnie artyku³
15 TUE)15. Choæ takie niejasne zdefiniowanie podzia³u kompetencji nie musi
prowadziæ dzisiaj do napiêæ, zarówno bowiem Herman Van Rompuy, jak
i Catherine Ashton wydaj¹ siê nastawieni na wspó³pracê, z systemowego punktu
widzenia rywalizacja i wzajemne pomniejszanie swojej roli s¹ jednak wpisane
w logikê funkcjonowania obu urzêdów. Jest to problem przede wszystkim dla
wysokiego przedstawiciela, który swe znaczenie opiera na w³adaniu narzê-
dziami do prowadzenia polityki zagranicznej: przewodniczeniu Radzie do spraw
Zagranicznych oraz nadzorowaniu Europejskiej S³u¿by Dzia³añ Zewnêtrznych.
Je¿eli jednak, co wydaje siê logiczne, sta³y przedstawiciel rozpocz¹³by starania
o zbudowanie w³asnych narzêdzi umo¿liwiaj¹cych mu skuteczne prowadzenie
polityki zagranicznej, a nie jedynie jej reprezentowanie, z wykorzystaniem np.
sekretariatu Rady, który zosta³ poza ESDZ, wówczas przewaga „ministra” zna-
cz¹co by os³ab³a.
Europejska S³u¿ba Dzia³añ Zewnêtrznych
Gdyby Europejsk¹ S³u¿bê Dzia³añ Zewnêtrznych (ESDZ), która dzisiaj jest
ju¿ instytucj¹ sui generis 16, tj. autonomiczn¹ wzglêdem Komisji i Rady,
z w³asnym bud¿etem i regu³ami zatrudnienia, opisaæ, odwo³uj¹c siê tylko do
Traktatu, by³aby ona jedynie biurokracj¹ maj¹c¹ na celu bie¿¹c¹ realizacjê
WPZB. Traktat o UE w art. 27 pkt 3 stwierdza tylko, ¿e „w wykonywaniu
swojego mandatu wysoki przedstawiciel jest wspomagany przez Europejsk¹
S³u¿bê Dzia³añ Zewnêtrznych. S³u¿ba ta wspó³pracuje ze s³u¿bami dyploma-
tycznymi Pañstw Cz³onkowskich i sk³ada siê z urzêdników w³aœciwych s³u¿b
sekretariatu generalnego Rady i Komisji, jak równie¿ z personelu delegowanego
przez krajowe s³u¿by dyplomatyczne”.
W rzeczywistoœci i wbrew intencjom twórców traktatu S³u¿ba ma szansê
staæ siê „g³ównym rozgrywaj¹cym” w stosunkach zewnêtrznych, a jej sk³ad,
15
Zob. O. Osica, Wspólna polityka czy wspólne instytucje, „Nowa Europa. Przegl¹d Natoliñski”
2007, numer specjalny (styczeñ), s. 89 – www.natolin.edu.pl/pdf/nowa_europa/NE_spec2007.pdf.
16
Zob. J. Popielawska, Europejska S³u¿ba Dzia³añ Zewnêtrznych. Pierwsze decyzje i kierunek
prac, „Analizy Natoliñskie” 2009, nr 9. Aneks do analizy Europejska S³u¿ba Dzia³añ Ze-wnêtrznych. Implikacje dla instytucji i stosunków zewnêtrznych UE, „Nowa Europa. Przegl¹d Natoliñski” 2009, nr 2.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
93
kszta³t i relacje z Rad¹, Komisj¹ oraz Parlamentem Europejskim s¹ od jesieni
2009 r. przedmiotem debat i sporów17.
Przede wszystkim ESDZ bêdzie instytucj¹ dysponuj¹c¹ ogromnym zasobem
wiedzy. Z jednej strony informacje bêdzie czerpaæ z doœwiadczenia komórek
sekretariatu Rady zajmuj¹cych siê polityk¹ bezpieczeñstwa i obrony (misje
petersberskie) oraz Komisji Europejskiej, które odpowiedzialne s¹ za stosunki
zewnêtrzne: DG Relex oraz ponad 130 delegacji Komisji w œwiecie. Z drugiej
strony wiedzê tê bêdzie przetwarzaæ dla projektowania polityk i dostarczania
informacji decydentom, przede wszystkim Radzie do spraw Zagranicznych,
a tak¿e sta³emu przewodnicz¹cemu Rady Europejskiej.
Z punktu widzenia procesu politycznego S³u¿ba bêdzie zatem gremium
posiadaj¹cym przekrojowe spojrzenie na zagadnienia stosunków zewnêtrznych,
wyj¹wszy politykê handlow¹ oraz w³asne rozumienie interesu Unii.
Jak ju¿ wspomniano, unia personalna miêdzy wysokim przedstawicielem do
spraw zagranicznych a komisarzem do stosunków zewnêtrznych w randzie wi-
ceprzewodnicz¹cego Komisji prze³amuje filarowoœæ na poziomie instytucji, lecz
nie prawa. Jako wiceszefowa Komisji Ashton podlega wszystkim procedurom,
na podstawie których dzia³a Komisja (z wyj¹tkiem osobnego trybu mianowania
i odwo³ania)18, jako wysoki przedstawiciel jest natomiast zobligowana do
wspó³pracy z Rad¹. Ta podwójna rola nie ma jednak odniesienia do S³u¿by,
któr¹ Catherine Ashton nadzoruje jako wysoki przedstawiciel (art. 27 (3) TUE).
Niemniej od momentu implementacji traktatu i budowy ESDZ Komisja Euro-
pejska forsowa³a rozszerzaj¹c¹ interpretacjê artyku³u 27, wed³ug której S³u¿ba
wspiera nie tyle wysokiego przedstawiciela, ile osobê, która pe³ni ten urz¹d,
a zatem jest jednoczeœnie wiceprzewodnicz¹cym Komisji.
Stanowisko to by³o podyktowane prób¹ obrony wp³ywów Komisji
w stosunkach zewnêtrznych, które ulegaj¹ ograniczeniu w momencie powstania
Europejskiej S³u¿by. Wynika to nie tylko z faktu przejœcia pod skrzyd³a S³u¿by
Relexu i ca³ej sieci delegacji KE (obecnie delegatur UE), lecz tak¿e przejêcia
przez ESDZ procesu planowania instrumentów finansowych w sferze polityki
17
Ibidem.
18
Artyku³ 18 TUE.
94
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
rozwojowej i s¹siedztwa19, a tak¿e nadzoru nad funduszem ECHO, za pomoc¹
którego rozdysponowywana jest pomoc humanitarna. W tych politykach wp³yw
wiceprzewodnicz¹cej Komisji – a poœrednio wysokiego przedstawiciela – jest
zagwarantowany tak¿e poprzez zobowi¹zanie do wspó³pracy z ni¹ w ramach
Komisji komisarzy do spraw rozwoju, rozszerzenia i polityki s¹siedztwa oraz
pomocy humanitarnej.
Z punktu widzenia Komisji unia personalna wysokiego przedstawiciela i ko-
misarza Relexu oraz utworzenie ESDZ oznaczaj¹ zatem zabranie kompetencji,
które obok odpowiedzialnoœci za wspólny rynek przes¹dzi³y nie tylko o silnej
pozycji Komisji w strukturach Unii, lecz tak¿e zapewni³y jej ogromny wp³yw na
zmiany w polityce w Europie. Z perspektywy pañstw cz³onkowskich Unii sy-
tuacja jest natomiast dok³adnie odwrotna. Ograniczenie roli Komisji w sto-
sunkach zewnêtrznych do kwestii handlu pozwala odzyskaæ prerogatywy, które
zosta³y poniek¹d „skradzione” rz¹dom przez Komisjê w procesie integracji
europejskiej. „Skradzione”, poniewa¿ polityka zagraniczna pocz¹wszy od nie-
zrealizowanej koncepcji Europejskiej Wspólnoty Politycznej z lat piêædzie-
si¹tych, poprzez Europejsk¹ Wspó³pracê Polityczn¹ (lata siedemdziesi¹te), a¿ do
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa mia³a byæ domen¹ wspó³pracy
miêdzyrz¹dowej. Tymczasem Komisja, korzystaj¹c z nieustaj¹cych sporów
miêdzy stolicami i fiaska wspólnego dzia³ania, stopniowo zaw³aszcza³a kolejne
dziedziny polityki zagranicznej za pomoc¹ instrumentów wspólnego rynku: od
handlu, poprzez pomoc rozwojow¹ i humanitarn¹, a¿ do rozszerzenia i polityki
s¹siedztwa. Proces ten wspiera³a rozbudowa w³asnej s³u¿by dyplomatycznej
oraz rosn¹cy bud¿et. W efekcie, choæ to Rada Europejska decydowa³a o stra-
tegicznych kierunkach zaanga¿owania Unii, a wysoki przedstawiciel ds. WPZB
we wspó³pracy z ministrami spraw zagranicznych mia³ realizowaæ bie¿¹c¹
politykê, sprawnoœæ Komisji i jej przewaga finansowa wymiernie ogranicza³y
swobodê dzia³ania rz¹dów w ramach WPZB20.
19
Chodzi o „country allocations, strategy papers, national and regional indicative programmes”
w European Development Fund (kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku), Development Cooperation
Instrument (Ameryka £aciñska), Instrument for Pre-Accession Assistance (dla pañstw kandy-
duj¹cych) oraz European Neighbourhood Policy Instrument (dla pañstw objêtych polityk¹
s¹siedztwa).
20
Przyk³adem s¹ spory o mianowanie specjalnych wys³anników, którzy mieliby mandat Rady,
a zarazem byli finansowani przez Komisjê, zob. Europejska S³u¿ba Dzia³añ Zewnêtrznych.
Implikacje dla instytucji…, s. 59–60.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
95
Kulminacyjnym momentem sporu narastaj¹cego przez okres ostatnich
kilkunastu lat by³ pozew Komisji do Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci.
W pozwie tym oskar¿y³a ona Radê o wkraczanie w jej wy³¹czne kompetencje.
Spór dotyczy³ decyzji Rady z 2004 r. realizuj¹cej wspólne dzia³anie w sferze
zwalczania nielegalnego posiadania oraz przemytu broni lekkiej i strzeleckiej
z 2002 r. Rada postanowi³a do³¹czyæ moratorium na rozprzestrzenianie tego
typu broni do porozumienia w sprawie technicznej i finansowej pomocy Wspól-
nocie Gospodarczej Pañstw Afryki Zachodniej (ECOWAS). Komisja potrakto-
wa³a decyzjê Rady jako naruszaj¹c¹ jej w³asne kompetencje – w polityce
pomocowej – za pomoc¹ instrumentów WPZB. Formaln¹ podstaw¹ by³ art. 47
Traktatu o UE, gwarantuj¹cy, ¿e zapisy Traktatu o UE nie bêd¹ narusza³y
Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. W maju 2008 r. ETS w niezwykle zawi³ym
wyroku opowiedzia³ siê po stronie Komisji21.
Historia ta jest wa¿na, aby zrozumieæ determinacjê Rady w zapewnieniu
sobie decyduj¹cego wp³ywu na kszta³t, a nastêpnie dzia³alnoœæ Europejskiej
S³u¿by Dzia³añ Zewnêtrznych. Wszelkie próby obrony swego stanu posiadania
przez Komisjê22, której zgoda by³a niezbêdna do powo³ania S³u¿by, by³y
traktowane nieufnie w obawie, ¿e ESDZ stanie siê „Komisj¹ bis” w stosunkach
zewnêtrznych. Nacisk pañstw i przewaga perspektywy miêdzyrz¹dowej spo-
wodowa³y, ¿e Komisja musia³a uznaæ zwierzchnictwo Rady nad S³u¿b¹23.
Niemniej, wskutek wybuchu kryzysu greckiego, który odwróci³ uwagê pañstw
i rz¹dów od kwestii implementacji reform lizboñskich, a tak¿e konsekwentnego
uporu Parlamentu Europejskiego, sprzeciwiaj¹cego siê „umiêdzyrz¹dowieniu”
S³u¿by, Rada nie podjê³a ostatecznej decyzji (stan na koniec maja 2010 r.). Dla
Parlamentu Europejskiego S³u¿ba jest bowiem wehiku³em budowania wp³ywów
w polityce zagranicznej, w której Parlament ma istotne uprawnienia finansowe
(ze wzglêdu na jego rolê w procedurze uchwalania bud¿etu), nie sprawuje
natomiast bie¿¹cej kontroli nad dzia³aniami podejmowanymi w ramach WPZB,
w tym misjami zarz¹dzania kryzysowego. St¹d m.in. postulaty, aby szefowie
21
Na ten temat zob. B. van Vooren, The Small Arms Judgment in an Age of Constitutional Turmoil,
„European Foreign Affairs Review” 2009, nr 14, s. 231–248.
22
Takie próby by³y widoczne w pierwszych propozycjach z marca 2010 r. dotycz¹cych struktury
i kompetencji ESDZ przed³o¿onych Radzie przez Catherine Ashton.
23
Takie wnioski p³yn¹ z lektury projektu decyzji Rady w sprawie utworzenia ESDZ z 19 kwietnia
2010 r., który z kolei opiera siê na konkluzjach raportu prezydencji w sprawie ESDZ
z 30 paŸdziernika 2009 r. Presidency Report on EEAS – dok. 14930/09.
96
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
delegatur byli przes³uchiwani przez Komisjê Spraw Zagranicznych Parlamentu,
a ten by³ informowany o dzia³aniach operacyjnych przed ich rozpoczêciem,
a nie post factum. Tym samym Parlament jest taktycznym sojusznikiem Komisji
Europejskiej, dla której g³ównymi rywalami s¹ pañstwa.
Polityczne targi w sprawie S³u¿by, które odbywaj¹ siê miêdzy Komisj¹,
Rad¹ i Parlamentem pokazuj¹, jak wa¿ne miejsce ju¿ dzisiaj zajmuje ta struktura
w lizboñskim systemie instytucjonalnym. Dla wysokiego przedstawiciela,
a tak¿e ministrów spraw zagranicznych ESDZ jest narzêdziem przes¹dzaj¹cym
o rzeczywistych wp³ywach politycznych oraz skutecznoœci dzia³ania. Tymcza-
sem oprócz wspomnianych tu kwestii spornych do rozwi¹zania pozostaje
jeszcze szereg problemów natury technicznej i prawnej dotycz¹cych naboru
pracowników do S³u¿by czy sposobu przekszta³cania delegacji Komisji w dele-
gatury Unii. Nie do koñca jasna jest tak¿e przysz³a rola specjalnych wy-
s³anników UE. W momencie przekszta³cenia delegacji Komisji w delegatury UE
ich rola dobiega koñca, chocia¿ Traktat pozostawia tê funkcjê. Czêœæ z nich
zostanie zapewne szefami delegatur, zw³aszcza ci pe³ni¹cy misjê w terenie.
Zgodnie z raportem Prezydencji z 30 paŸdziernika 2009 r.24 pierwsze podsu-
mowanie dzia³ania ESDZ ma nast¹piæ w roku 2014. W œwietle wczeœniejszych
rozwa¿añ wydaje siê jednak, ¿e odpowiedŸ na pytanie o rzeczywist¹ rolê S³u¿by
i tym samym pozycjê wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych
poznamy znacznie wczeœniej.
Bezpieczna Europa w lepszym œwiecie?
Ostateczny kszta³t instytucjonalny ESDZ nie jest bez znaczenia dla przy-
sz³oœci wspólnej polityki bezpieczeñstwa i obrony (WPBO). Realizacja misji
petersberskich wymaga bowiem sprawnej koordynacji nie tylko na poziomie
Unii, lecz tak¿e miêdzy Uni¹ a pañstwami, w których gestii pozostaj¹ zasoby
wojskowe, policyjne czy cywilne niezbêdne do prowadzenia operacji. St¹d nie-
zwykle wa¿n¹ kwesti¹ jest, aby pion WPBO, który w ramach S³u¿by bêdzie
formalnie podlega³ bezpoœrednio wysokiemu przedstawicielowi, by³ tak¿e
blisko niego w sensie praktycznym. Rozwi¹zaniem id¹cym w tym kierunku jest
lansowane przez polsk¹ dyplomacjê stworzenie politycznego zastêpcy wyso-
kiego przedstawiciela, który przewodniczy³by Komitetowi Polityki i Bezpie-
24
Ibidem.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
97
czeñstwa (KPB). By³by on zatem jedynym ogniwem poœrednim miêdzy wyso-
kim przedstawicielem a ambasadorami KPB i zarazem partnerem dla struktur
NATO w czasie prowadzenia wspólnych operacji, ale nie narusza³by trakta-
towych kompetencji szefa S³u¿by. Zg³oszona przez Catherine Ashton w marcu
2010 r. propozycja, która znalaz³a siê w projekcie decyzji Rady z 19 kwietnia
2010 r., zak³ada tymczasem strukturê opart¹ na zastêpcach podporz¹dkowanych
sekretarzowi generalnemu ESDZ, a nie wysokiemu przedstawicielowi. W takiej
koncepcji Catherine Ashton sprawowa³aby bezpoœredni¹ kontrolê nad WPBO,
natomiast Komitetowi Polityki i Bezpieczeñstwa przewodniczy³by zastêpca
sekretarza generalnego do spraw stosunków zewnêtrznych (Dep. SG External).
W ten sposób jednak presti¿ i pozycja Komitetu Polityki i Bezpieczeñstwa
uleg³yby os³abieniu, chocia¿ to zasiadaj¹cy w nim ambasadorowie pe³ni¹ klu-
czow¹ rolê w realizacji misji petersberskich, których katalog rozszerza traktat
lizboñski.
Oprócz poszerzenia katalogu dzia³añ kryzysowych o kwestie doradztwa
wojskowego, dzia³ania rozbrojeniowe i wsparcie pañstw trzecich w zwalczaniu
terroryzmu na ich terytorium25, w traktacie wprowadzono istotne zmiany
z punktu widzenia misji Unii jako organizacji bezpieczeñstwa. Dodajmy, i¿
zmiany te s¹ niekonsekwentne, a momentami nawet wykluczaj¹ce siê nawzajem.
Przede wszystkim podkreœlono odpowiedzialnoœæ pañstw cz³onkowskich za
w³asne bezpieczeñstwo26. W ten sposób potwierdzony zosta³ miêdzyrz¹dowy
charakter WPBO i brak kompetencji Unii w zakresie wspó³pracy obronnej.
Sformu³owanie to jest logiczne w œwietle nie tylko rozwoju Wspólnot, lecz
tak¿e faktu, ¿e Unia nie jest sojuszem obronnym. Artyku³ 42 (2) TUE powtarza
sformu³owanie, którego dzieje siêgaj¹ Traktatu z Maastricht, ¿e „wspólna poli-
tyka bezpieczeñstwa i obrony obejmuje stopniowe okreœlanie wspólnej polityki
obronnej Unii. Doprowadzi ona do stworzenia wspólnej obrony, je¿eli Rada
Europejska, stanowi¹c jednomyœlnie, tak zadecyduje”.
Inne artyku³y zdaj¹ siê jednak przeczyæ tej zasadzie, poniewa¿ zgodnie z art.
42 (7) „w przypadku, gdy jakiekolwiek Pañstwo Cz³onkowskie stanie siê ofiar¹
napaœci zbrojnej na jego terytorium, pozosta³e Pañstwa Cz³onkowskie maj¹
w stosunku do niego obowi¹zek udzielenia pomocy i wsparcia przy zasto-
25
Artyku³ 43 (1) TUE.
26
Artyku³ 4 (2) TUE.
98
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
sowaniu wszelkich dostêpnych im œrodków”. Stworzono zatem zobowi¹zanie
sojusznicze, a zarazem zdystansowano siê od koncepcji UE jako sojuszu. Jest to
oczywiœcie wynik braku zgody politycznej miêdzy cz³onkami co do roli Unii
w zapewnianiu bezpieczeñstwa Europy w kontekœcie NATO i relacji z USA.
W ten sposób przyjêto ryzykowne rozwi¹zanie polegaj¹ce na zobowi¹zaniu
pañstw do udzielenia pomocy, bez stworzenia mechanizmów, które pozwoli³yby
na podjêcie stosownych dzia³añ. Artyku³ 42 nie precyzuje tak¿e pojêcia „zbrojna
agresja”, mimo ¿e doœwiadczenia NATO po 11 wrzeœnia 2001 r. pokazuj¹, ¿e
definicja taka jest niezbêdna w œwietle chocia¿by ataków terrorystycznych. Jak
zatem mieliby siê zachowaæ cz³onkowie Unii, gdyby na terytorium jednego
z nich dosz³o do wymierzonego w infrastrukturê krytyczn¹ pañstwa zbrojnego
ataku terrorystycznego, który by³by wstêpem do regularnych dzia³añ wojskowych?
Odpowiedzi nale¿y szukaæ w art. 222 Traktatu o funkcjonowaniu UE, który
zawiera klauzulê solidarnoœci. Precyzyjnie definiuje on nie tylko przypadki,
w których klauzula ma zastosowanie – atak terrorystyczny i klêska ¿ywio³owa
lub katastrofa spowodowana przez cz³owieka – lecz tak¿e proces uruchamiania
klauzuli, w tym rolê Rady, wysokiego przedstawiciela, Komitetu Polityki i Bez-
pieczeñstwa oraz Parlamentu Europejskiego.
Wbrew zatem ca³ej filozofii myœlenia o bezpieczeñstwie, która znajduje
odzwierciedlenie w Europejskiej strategii bezpieczeñstwa z 2003 r., wspólna
polityka bezpieczeñstwa i obrony jest definiowana w oparciu o myœlenie
sektorowe – klauzula sojusznicza obok klauzuli solidarnoœci – a nie ca³oœciowe.
W obecnym kontekœcie bezpieczeñstwa nie jest to du¿y problem natury prak-
tycznej, ale bez w¹tpienia dowodzi niedojrza³oœci Unii jako aktora w polityce
bezpieczeñstwa, co jest wynikiem odrêbnych kultur strategicznych pañstw
cz³onkowskich. Tym samym zobowi¹zania traktatowe w polityce obrony nale¿y
nadal traktowaæ z dystansem.
Ocena wspólnej polityki bezpieczeñstwa i obrony zale¿y tak¿e od zdolnoœci
obronnych, których rozwój mo¿na œmia³o uznaæ za priorytet traktatu. Œwiadczy
o tym nie tylko zobowi¹zanie pañstw do „stopniowej poprawy swoich zdolnoœci
wojskowych”27, lecz tak¿e powo³anie Europejskiej Agencji Obrony, której
jednym z zadañ jest opracowywanie wymogów operacyjnych dla europejskich
si³ zbrojnych, a tak¿e wspieranie konsolidacji europejskiego przemys³u zbroje-
27
Artyku³ 42 (3) TUE.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
99
niowego28. Agencja ma bowiem zachêciæ pañstwa do wchodzenia w proces
oddolnej integracji wojskowej – od kwestii uzbrojenia po wymogi operacyjne
– i stopniowego zbli¿ania perspektywy strategicznej. Koncepcja Agencji jest
zatem oparta na logice neofunkcjonalnej integracji, która postêpuje niezale¿nie
od zgody pañstw poprzez efekt „rozlewania siê” wspó³pracy na kolejne sektory
funkcjonowania pañstwa. W tym konkretnym przypadku wydaje siê jednak, ¿e
przysz³oœæ Agencji, jak te¿ ca³ej WPBO bêdzie przede wszystkim funkcj¹
zasobów finansowych, które pañstwa s¹ gotowe przeznaczyæ na obronê. Kryzys
gospodarczy i gigantyczne d³ugi pañstw zaci¹gniête dla ratowania bud¿etów
przekreœlaj¹ szanse na dokonanie zasadniczego zwrotu w nak³adach na obron-
noœæ w daj¹cej siê przewidzieæ przysz³oœci. Tym samym nie nale¿y oczekiwaæ
szybkiego siêgniêcia przez pañstwa po instrument „sta³ej wspó³pracy struk-
turalnej”, o której mówi artyku³ 42 (6) oraz 46 TUE.
Pierwotn¹ intencj¹ tego zapisu by³o zmobilizowanie cz³onków Unii do
powa¿nego zajêcia siê popraw¹ zdolnoœci obronnych poprzez stworzenie swego
rodzaju wpisowego do ekskluzywnego klubu pañstw „spe³niaj¹cych wy¿sze
kryteria zdolnoœci wojskowej.” W obecnym kontekœcie dzia³anie to by³oby
czynnikiem bardziej pog³êbiaj¹cym podzia³y ni¿ wyzwalaj¹cym duch wspó³za-
wodnictwa. Zarazem jednak na znaczeniu zyskuje inny typ wzmocnionej
wspó³pracy opisany w art. 44, na mocy którego Rada mo¿e powierzyæ przepro-
wadzenie misji grupie pañstw. Ten rodzaj wzmocnionej wspó³pracy, który
mo¿na by okreœliæ mianem „sta³a wspó³praca operacyjna”, opiera siê na istnie-
j¹cych zdolnoœciach i woli politycznej do ich u¿ycia. Jest atrakcyjny dla tych
pañstw, dla których udzia³ w WPBO jest zbyt du¿ym obci¹¿eniem. Zarazem
jednak stosowanie sta³ej wspó³pracy operacyjnej mo¿e przes¹dziæ o utrwaleniu
siê zjawiska tzw. jazdy na gapê w Unii, czyli brania udzia³u w dyskusjach
politycznych bez anga¿owania w³asnych zdolnoœci wojskowych.
Nowy ³ad, nowe problemy
OdpowiedŸ na pytanie, czym jest UE i jak¹ – w sensie systemowym
– politykê zagraniczn¹ bêdzie prowadziæ, jest dzisiaj trudniejsza ni¿ kiedy-
kolwiek. Rysuj¹c¹ siê zmianê paradygmatu we wspó³pracy w ramach WPZB
pod rz¹dami Lizbony mo¿na nazwaæ powrotem idei wspó³pracy miêdzyrz¹do-
wej w oparciu o hybrydowe rozwi¹zania instytucjonalne. Hybrydowe, poniewa¿
28
Zob. artyku³ 45 TUE.
100
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
Przysz³oœæ stosunków zewnêtrznych UE w œwietle Traktatu z Lizbony
nie mieszcz¹ siê ani w federalnej koncepcji dzia³ania na podstawie struktur
ponadnarodowych, ani w klasycznej koncepcji wspó³pracy miêdzyrz¹dowej,
lecz ³¹cz¹ oba podejœcia na zasadzie funkcjonalnej29. Przyk³adem tego jest
przede wszystkim Europejska S³u¿ba Dzia³añ Zewnêtrznych, która funkcjonuje
w wymiarze miêdzyrz¹dowym, ale ³¹czy w sobie elementy polityk Komisji ze
wzglêdu na uniê personaln¹ miêdzy wysokim przedstawicielem a komisarzem
do spraw stosunków zewnêtrznych w randzie wiceprzewodnicz¹cego Komisji,
któremu przypisani s¹ trzej komisarze: do spraw rozwoju, polityki s¹siedztwa
i rozszerzenia oraz pomocy humanitarnej.
Czy polityka zagraniczna UE stanie siê w nadchodz¹cych latach bardziej
wydajna, efektywna i spójna? Z punktu widzenia samych rozwi¹zañ instytu-
cjonalnych wydaje siê, ¿e zyskuje ona bardzo silne, wspólne podstawy. Na
uwagê zas³uguje zw³aszcza powo³anie Europejskiej S³u¿by Dzia³añ Zewnêtrz-
nych oraz Europejskiej Agencji Obrony jako kluczowych instytucji zajmuj¹cych
siê z jednej strony koordynacj¹ polityki, a z drugiej – tworzeniem nowych
zasobów i zdolnoœci wojskowych, które politykê tê uwiarygodniaj¹. Fakt, ¿e
nadzór nad oboma gremiami sprawuje wysoki przedstawiciel, który wspó³pra-
cuje z Rad¹ – zarówno szefami dyplomacji (ESDZ), jak i ministrami obrony
(EAO) – mo¿e sprzyjaæ powstaniu prawdziwie ponadnarodowego trendu
w myœleniu o zasobach Unii oraz sposobie ich u¿ywania. Jednoczeœnie nie-
uchronn¹ konsekwencj¹ zmiany traktatowej bêdzie pojawianie siê nowych
wyzwañ i problemów w miejsce tych, które uda³o siê rozstrzygn¹æ. Choæ by³o to
do przewidzenia, kontekst polityczny w Europie, który kszta³tuje myœlenie o roli
Unii i wp³ywa na sposób implementacji traktatu lizboñskiego, zmienia logikê
dzia³ania Unii w stosunkach zewnêtrznych w istotny sposób.
Z punktu widzenia procesu kszta³towania i podejmowania decyzji wspólna
polityka zagraniczna i bezpieczeñstwa pod rz¹dami Lizbony bêdzie realizowana
we wspó³pracy przede wszystkim dwóch gremiów: Rady Europejskiej jako
europejskiego rz¹du oraz Europejskiej S³u¿by Dzia³añ Zewnêtrznych jako euro-
pejskiego ministerstwa spraw zagranicznych. Niewiadom¹ pozostaje wynik
rywalizacji miêdzy wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych
29
Problem, czym jest UE w traktacie lizboñskim ciekawie uchwyci³a J. Staniszkis, pisz¹c, i¿ UE
„to skomplikowana, pe³na napiêæ, ruchoma konstrukcja oparta na nieustannej samoorganizacji
(...) Unia nie jest systemem, lecz z³o¿onoœci¹” – Antropologia w³adzy. Miêdzy traktatem
lizboñskim a kryzysem, Warszawa 2009, s. 32–33.
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2
101
i polityki bezpieczeñstwa a sta³ym przedstawicielem Rady Europejskiej. Rola
Komisji Europejskiej, tak jak i Rady ds. Zagranicznych, bêdzie zapewne po-
mocnicza i zorientowana na dostarczenie zasobów i zdolnoœci (instrumentów
prawnych, finansowych, materialnych). Jest zatem du¿a szansa na usprawnienie
komunikacji ze œwiatem zewnêtrznym oraz prowadzenie bardziej spójnej poli-
tyki. Cen¹ takiego rozwi¹zania mo¿e byæ jednak w d³ugiej perspektywie kryzys
politycznej legitymizacji WPZB w pañstwach, które nie bêd¹ stanie dostosowaæ
siê do nowych regu³ gry i których narodowy „interfejs dyplomatyczny” pozo-
stanie trwale niekompatybilny z „interfejsem lizboñskim”.
102
Sprawy Miêdzynarodowe, 2010, nr 2