Adam Jaskulski

Pracownia Badań nad Integracją Europejską WNPiD UAM

Zasada bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego, zasada

bezpośredniego

stosowania

prawa

wspólnotowego

i

zasada

bezpośredniej skuteczności normy prawa wspólnotowego

Poniżej zostaną opisane trzy kolejne zasady prawa wspólnotowego,

najważniejsza z nich to zasada bezpośredniej skuteczności normy prawa

wspólnotowego, natomiast opisanie dwu pierwszych ma charakter wprowadzający.

„Zasada

bezpośredniego

obowiązywania

to

cecha

prawnych

norm

wspólnotowych, polegająca na zdolności samodzielnego wywołania skutków

prawnych w państwach członkowskich i funkcjonowania tych norm w prawie

wewnętrznym jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, bez konieczności

transformacji czy implementacji”

1

. Bezpośrednie obowiązywania wyłącza więc

jakiekolwiek działanie państwa członkowskiego polegające na transformacji czy

implementacji norm prawa wspólnotowego do porządku wewnętrznego. Jest to

element niezależności i autonomiczności porządku prawa wspólnotowego,

przejawiający się w praktyce w możliwości stosowania norm prawa wspólnotowego

przez sędziów sądów krajowych, które należy odróżnić od bezpośredniej

skuteczności norm prawa wspólnotowego. Oczywiście obowiązek ten dotyczy także

wszystkich organów administracji publicznej, niezależnie od źródła prawa

wspólnotowego, gdyż ten obowiązek rozciąga się na wszystkie składowe źródeł

prawa wspólnotowego. Niejednorodność źródeł prawa wspólnotowego, przede

wszystkim występowanie tak charakterystycznych dla tego systemu dyrektyw, ma

swoje konsekwencje w samym procesie stosowania prawa i ewentualnym

przypisywaniu

normom

wspomnianej

wyżej

bezpośredniej

skuteczności.

Autonomiczność prawa wspólnotowego przejawia się w tym, iż ono samo określa

warunki swojego stosowania w prawie wewnętrznym państw członkowskich

2

.

Bardzo istotny jest proces transpozycji dyrektyw do porządku wewnętrznego

państw członkowskich, gdyż dopiero po właściwym dokonaniu tego procesu możemy

1

D. Kornobis – Romanowska, Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Kraków 2007,, s. 28-29.

2

Ibidem, s. 29; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] red. J. Barcz,

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 271-274.

mówić o pełnym obowiązywaniu tych źródeł prawa. W orzecznictwie ETS przyjmuje

się, iż sądy państw członkowskich powinny stosować domniemanie właściwej i

terminowej implementacji dyrektyw przez swoje państwo członkowskie. Od tego faktu

uzależnione jest korzystanie przez jednostki z praw przyznanych im przez dyrektywy.

Jednakże, zważywszy na autonomiczny charakter prawa wspólnotowego, nie może

być tak, iż skuteczność tego prawa zależałaby tylko i wyłącznie od właściwej

implementacji tego prawa przez państwo członkowskie

3

. Dlatego też w przypadku nie

wywiązania się przez państwo członkowskie z nałożonego na nie obowiązku, istnieje

możliwość przyznania niektórym normom dyrektyw statusu bezpośredniej

skuteczności, będącego panaceum na złamanie prawa wspólnotowego przez

państwo członkowskie w zakresie właściwej i terminowej implementacji dyrektywy.

Zasada bezpośredniości obowiązywania norm prawa Wspólnoty Europejskiej

„jest dla sądu krajowego orzekającego w sprawie z zakresu prawa WE

mechanizmem pierwotnym w tym znaczeniu, że to właśnie dzięki niej organy

jurysdykcyjne państw członkowskich posiadają kompetencje wspólnotowe.

Bezpośrednie obowiązywanie sprawia również, że sądy krajowe pełnią rolę sądów

wspólnotowych, a ich najogólniej ujętą funkcją jest zapewnienie efektywności prawa

wspólnotowego”

4

.

Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego jest konsekwencją jego

bezpośredniego obowiązywania i oznacza tyle, iż w sytuacji, gdy prawo wspólnotowe

obowiązuje organy państw członkowskich, mają one obowiązek i kompetencje to

prawo stosować.

Kluczową dla porządku wspólnotowego, jego obecnego kształtu i

specyficznego charakteru, podobnie jak zasada pierwszeństwa, jest zasada

bezpośredniej skuteczności norm prawa wspólnotowego.

Podobnie jak zasada pierwszeństwa, zasada ta nie ma swoich podstaw

prawnych w TWE, ale jest efektem działalności interpretacyjnej ETS i wizji prawa

wspólnotowego propagowanej przez ten podmiot. Zasada ta stwierdza, iż jednostka

ma prawo powołać się przed sądem państwa członkowskiego ( w późniejszym

okresie rozciągnięto ten obowiązek także na organy administracji publicznej) na

normę bezpośrednio skuteczną, która przyznaje określone prawa jednostce,

jednocześnie stwarzając obowiązek po stronie państwa członkowskiego, a sąd

3

D. Kornobis – Romanowska, op. cit…, s. 29.

4

Ibidem, s. 30.

krajowy jest zobowiązany, na podstawie tej normy, orzec o prawach jednostki

5

. Po

raz pierwszy zasada ta została proklamowana w orzeczeniu w sprawie van Gend

26/62

6

. Trybunał w tej sprawie określił także warunki bezpośredniej skuteczności

normy prawa wspólnotowego, doprecyzowując je w orzecznictwie późniejszym.

Pierwszym warunkiem jest bezwarunkowy charakter danej normy, co oznacza, iż nie

jest konieczne wydanie innego aktu prawnego, który miałby wykonywać daną normę.

Po drugie, norma musi być precyzyjna, tzn. na jej podstawie można wskazać

dokładnie, jakie uprawnienie jednostce nadaje prawo wspólnotowe. Po trzecie,

uznania bezpośredniej skuteczności, a tym samym podstawą powołania jest

nadawanie przez normę określonych praw jednostce. Było to bardzo kontrowersyjne

orzeczenie, gdyż część państw członkowskich twierdziło w postępowaniu, iż ETS nie

posiada kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż w praktyce dotyczy ona

zgodności prawa wspólnotowego z prawem krajowym, a w tej procedurze ETS nie

jest do tego uprawniony. Jednakże Trybunał odrzucił owe zarzuty wskazując, iż na

nim ciąży w tym postępowaniu tylko prawo i obowiązek dokonać wykładni prawa

wspólnotowego, na wniosek sądu krajowego. ETS wskazał także na konieczności

zapewnienia pełnej ochrony jednostek w zakresie praw przyznanych im przez prawo

wspólnotowe, a więc sąd mógł wystąpić z pytaniem, nawet jeśli konsekwencją tego

może być konieczność odmowy zastosowania przez niego prawa wspólnotowego.

Państwa członkowskie podniosły także zarzuty niemożności orzekania na podstawie

TWE o prawach jednostek, gdyż Traktat wiąże tylko państwa członkowskie. ETS nie

zgodził się z tym stwierdzeniem i wskazał na cele i zasady, jakie legły u podstaw

TWE i wskazał, iż poprzez określone zapisy w TWE państwa członkowskie chciały

także uczynić jednostki podmiotami prawa wspólnotowego i, co ważne w tym

kontekście, iż TWE nie jest z tego powodu zwyczajną umową międzynarodową.

Dodatkowo ETS stwierdził, iż aby jednostka mogła korzystać z praw przyznanych jej

przez TWE, nie jest konieczne skierowanie normy bezpośrednio, która wymienia ją

jako adresata. Możliwe jest bowiem wywodzenie praw jednostek z obowiązków

nałożonych przez TWE na państwa członkowskie

7

.

5

A. Wróbel, Zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, [w:] M. Domańska, K. Gonera, D.

Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Weitz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej
przez sądy, Kraków 2005, Lex numer 46634; S. Biernat, Prawo Unii…op. cit., s. 274-277.

6

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 5.02.1963 r., C-26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie

Onderneming van Gend & Loos przeciwko Nederlandse administratie der belastingen. Wyrok pobrano
ze strony: curia.europa.eu.

7

J. Steiner, L. Woods, Textbook on EC Law, New York 2003, s. 88-93.

Na podstawie tego, co zostało powyżej napisane, oczywistym jest, iż to nie

prawo, czy akt posiada przymiot bezpośredniej skuteczności, ale poszczególne

normy prawne. Zważywszy na konieczność spełnienia określonych warunków

wnioskujemy, iż nie każda norma prawa wspólnotowego może posiadać

bezpośrednią skuteczność. O ile do czasu orzeczenia w sprawie van Gend

przyznawano normom rozporządzeń wspólnotowych taki charakter, po

wspomnianym orzeczeniu pojawił się problem, które akty prawa wspólnotowego

mogą zawierać normy o tym charakterze. Już na podstawie tego orzeczenia

wiadomo, iż także TWE zawiera takie normy. Jest to tzw. bezpośredni skutek w

aspekcie wertykalnym, czyli łączący dwie nierównoprawne strony, czyli państwo i

jednostkę

8

. Poprzez późniejszą praktykę orzeczniczą ETS wskazywał na kolejne

przepisy prawa wspólnotowego, które posiadają ów walor. Jednym w ważniejszych

orzeczeń jest orzeczenie w sprawie Deffrene vs. Sabena C- 43/75

9

, w której to ETS

stwierdził, iż przepis TWE zapewniający prawo do równego wynagrodzenia kobiet i

mężczyzn jest bezpośrednio skuteczny i jednostka może powołać się na niego przed

sądem krajowym przeciw innej jednostce. Tym samym ETS potwierdził istnienie tzw.

horyzontalnego skutku bezpośredniego normy prawa wspólnotowego, czyli

możliwości powołania się przez jedną jednostkę na normę prawa wspólnotowego w

postępowaniu przed sądem krajowym przeciw innej jednostce.

Decyzje i rozporządzenia ze swej natury posiadają charakter bezpośredniej

skuteczności, jednakże jest to zasada, od której są określone wyjątki; nie wszystkie

normy tych aktów posiadają walor bezpośredniej skuteczności, gdyż nie wszystkie

spełniają warunki do tego konieczne, np. niekiedy rozporządzenie pozwala

państwom członkowskim na wydawanie w pewnym zakresie aktów dodatkowych,

które to dopiero pozwalają w pełni korzystać z praw przyznanych przez

rozporządzenie. W przypadku umów międzynarodowych ETS stosuje zasady takie,

jak do przepisów TWE, czyli w określonych przypadkach także normom umów

międzynarodowych przyznaje bezpośrednią skuteczność

10

.

8

A. Wróbel, Zasada bezpośredniego…, op. cit., [w:] M. Domańska, K. Gonera, D. Miąsik, A. Płachta,

W. Postulski, N. Półtorak, K. Weitz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy,
Kraków 2005, Lex numer 46634; S. Biernat, Prawo Unii…op. cit., s. 274-280.

9

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 8 .04.1976 r., C-43/75, Gabrielle Defrenne przeciwko Société

anonyme belge de navigation aérienne Sabena. Wyrok pobrano ze strony: curia.europa.eu.

10

A. Wróbel, Zasada bezpośredniego…, op. cit., [w:] M. Domańska, K. Gonera, D. Miąsik, A. Płachta,

W. Postulski, N. Półtorak, K. Weitz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy,
Kraków 2005, Lex numer 46634; S. Biernat, Prawo Unii…op. cit., s. 281.

Najwięcej kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie budzi przyznanie

bezpośredniej skuteczność normom dyrektyw. Zgodnie z art. 249 dyrektywy

skierowane są do państw, a nie jednostek, dopiero po implementacji dyrektywy

jednostka może korzystać z praw i podlegać obowiązkom zapisanym w dyrektywie.

Przełomowym orzeczeniem w tej kwestia była spraw van Dyun

11

, gdzie ETS, w

nawiązaniu do TWE, stwierdził: „zważywszy jednakże, że o ile zgodnie z art.189

(obecnie art. 249 TWE) rozporządzenia są bezpośrednio stosowane, a w związku z

tym ze swej natury mogą być bezpośrednio skuteczne, o tyle nie wynika stąd, by

innym rodzajom aktów określonych w tym artykule nie można było nigdy przypisać

podobnej skuteczności”. A więc poprzez fakt braku zakazu przyznawania normom

dyrektyw bezpośredniej skuteczności, ETS wywiódł taką możliwość w określonych

przypadkach

12

. Niemożność przyznania normom dyrektyw charakteru bezpośredniej

skuteczności stoi w ocenie ETS w sprzeczności z wiążącym prawnie charakterem

art. 189 TWE (obecnie art. 249), a do tego stosowanie prawa wspólnotowego nie

może być uzależnione od wykonywania swoich zobowiązań przez państwa

członkowskie, gdyż prowadzi to do ograniczenia jego skuteczności (effet utile).

Możliwość powołania się jednostki na normę dyrektywy jest ograniczona

następującymi warunkami: norma musi być precyzyjna, czynić po stronie jednostki

prawo, natomiast po stronie państwa członkowskiego tworzyć obowiązek, państwo

nie wywiązało się z obowiązku czasowej lub właściwej (pełnej) implementacji

dyrektywy do krajowego porządku prawnego. O ile ten wyrok spotkał się z dużą

akceptacją ze strony doktryny, to kolejne wyroki dotyczące bezpośredniej

skuteczności dyrektyw były uważane za zachowawcze. Mianowicie ETS uznaje

bezpośrednią skuteczność norm dyrektyw w tylko aspekcie wertykalnym, odmawiając

tego uznania w aspekcie horyzontalnym. ETS uzasadnia to niemożnością nakładania

na jednostki obowiązków, które powinny zostać wprowadzone przez państwa

członkowskie, a te tego nie dokonywały. O ile zasadne jest karanie państwa

11

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 4.12.1974r., C-41/74, Yvonne van Duyn przeciwko Home

Office, Wyrok pobrano ze strony: curia.europa.eu; zob. także K. Popowicz, Bezpośrednie stosowanie
prawa Unii Europejskiej i jego pierwszeństwo w przypadku kolizji z polską ustawą w świetle art. 91 pkt.
3 Konstytucji RP, „Radca Prawny” 2/98, s. 16-17.

12

Na marginesie należy stwierdzić, iż państwa członkowskie nie miały intencji przyznawać normom

tych aktów takiego charakteru, jednakże zaakceptowały orzeczenie ETS w tym kształcie. W
przyszłości, wprowadzając Traktat o Unii Europejskiej (1993 rok) w zakresie najpierw Wymiaru
Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a od Traktatu Amsterdamskiego Współpracy Policyjnej i
Sądowej w Sprawach Karnych, państwa członkowskie ustalając źródła prawa, a wśród nich decyzję
ramową o charakterze bardzo zbliżonym do dyrektywy, wyraźnie zastrzegły, iż nie można jej normom
przyznać charakteru bezpośredniej skuteczności.

członkowskiego za niewywiązywanie się ze swoich zobowiązań (poprzez uznanie

bezpośredniej skuteczności), o tyle niezasadne w ocenie Trybunału jest karanie

jednostek za coś, na co nie mają wpływu, czyli nieimplementowanie albo

niewłaściwie implementowanie dyrektyw. Po części Trybunał stara się łagodzić to

stanowisko poprzez jak najszerszą interpretację pojęcia państwa członkowskiego,

tzn. zaliczanie do tego pojęcia choćby organów administracji samorządowej czy

podmiotów zależnych od państwa, np. szpitali. Jednakże taka linia orzecznictwa

także niekiedy spotyka się z krytyką, gdyż prowadzi to do nierównego traktowania

podmiotów (np. przedsiębiorstw) znajdujących się w tej samej sytuacji, a jedynym

elementem różnicującym jest zależność danego podmiotu od państwa

13

.

W przypadku norm bezpośrednio skutecznych prawa wspólnotowego nie

można dokonać prostego podziału na takie, które ów atrybut posiadają i na takie,

które go nie mają. Sprawa jest znacznie bardziej złożona; można mówić o

stopniowalnym skutku bezpośrednim norm prawa WE. „Skuteczność norm prawa WE

w prawie krajowym może podlegać głębszej gradacji niż podział dwustopniowy i w

tym znaczeniu może posiadać charakter progresywny, rozciągając się między

stopniem minimalnym a wzmocnionym - w zależności od stopniowalności pojęcia

zaskarżalności danej normy”

14

. Zaskarżalność polega na możliwości powołania danej

normy przed sądem krajowym, który jest zobowiązany zapewnić jej określony skutek

prawny: minimalny albo wzmocniony. Wzmocniony skutek polega na substytucji

normy prawa krajowego przez normę prawa wspólnotowego w przypadku

niezgodności tej pierwszej normy z drugą, natomiast skutek minimalny polega tylko i

wyłącznie na wyłączeniu zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z

prawem wspólnotowym przez prawo wspólnotowe. Ów minimalny skutek

bezpośrednio odpowiada w praktyce temu, co powszechnie nazywane jest

bezpośrednim skutkiem horyzontalnym, czyli sytuacji, w której powołanie przez jedną

jednostkę normy prawa wspólnotowego wyłączającej z racji braku zgodności normę

prawa krajowego, w negatywny sposób wpływa na sytuację prawną innej jednostki

15

.

Podstawą obowiązku nałożonego przez prawo wspólnotowe na sądy krajowe

w zakresie stosowania tego prawa jest art. 10 ust. 1 TWE: „Państwa Członkowskie

13

A. Wróbel, Zasada bezpośredniego…, op. cit., [w:] M. Domańska, K. Gonera, D. Miąsik, A. Płachta,

W. Postulski, N. Półtorak, K. Weitz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy,
Kraków 2005, Lex numer 46634; S. Biernat, Prawo Unii…op. cit., s. 282-288.

14

D. Kornobis – Romanowska, op. cit…, s. 37.

15

Ibidem, s. 37.

podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia

wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji

Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań”. Jedną z konsekwencji

wynikającą z art. 10 TWE, czyli zasady lojalności, jest obowiązek nałożony na organy

państw członkowskich, przede wszystkim sądy, zapewnienia efektywności prawa

wspólnotowego oraz wynikający z tego obowiązek przyjęcia przez te sądy

„koniecznych ograniczeń i wymogów dotyczących stosowanej przez nie procedury

krajowej”. Efektem tego jest sytuacja, iż sposób rozstrzygania spraw przez sądy

krajowe nie jest li tylko sprawą wewnętrzną państw członkowskich, ale jest kwestią

mającą znaczenie dla prawa wspólnotowego i określaną przez to prawo. Tym samym

dochodzi

do

pewnego

uszczuplenia

autonomii

proceduralnej

państw

członkowskich

16

.

16

Ibidem, s. 38