Strona 1 z 10
POJ
Ę
CIE ADMINISTRACJI
W naukach administracyjno-prawnych mówi si
ę
o administracji w dwóch znaczeniach.
•
Według pierwszego znaczenia –
administracja jest pewn
ą
organizacj
ą
, składaj
ą
c
ą
si
ę
z ró
ż
norodnych jednostek
organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposa
ż
onych w kompetencje okre
ś
lone w
ustawach i tworz
ą
cych pewien zamkni
ę
ty układ organizacyjny, maj
ą
cy realizowa
ć
zadania pa
ń
stwowe b
ą
d
ź
publiczne, lub
jedne i drugie. Tak rozumiana administracja mo
ż
e składa
ć
si
ę
albo wył
ą
cznie z pa
ń
stwowych jednostek organizacyjnych, a
wi
ę
c stanowi
ć
pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu pa
ń
stwowego, albo z pa
ń
stwowych jednostek
organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wył
ą
cznie z instytucji i organizacji pozapa
ń
stwowych, powołanych
przez ustawy i wyposa
ż
onych przez nie w kompetencje do realizowania zada
ń
publicznych (np. okre
ś
lonych w ustawie z
1990 r. o samorz
ą
dzie gminnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi si
ę
o administracji
pa
ń
stwowej w w
ą
skim znaczeniu tego słowa, w drugim o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji
publicznej, a
ś
ci
ś
lej -o administracji publicznej w w
ą
skim rozumieniu tego słowa.
•
Zgodnie z drugim znaczeniem –
administracja jest pewn
ą
działalno
ś
ci
ą
. Gdy działalno
ść
t
ę
prowadzi pa
ń
stwo jako
okre
ś
lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracj
ą
pa
ń
stwow
ą
w znaczeniu
ś
cisłym. Je
ż
eli natomiast
działalno
ść
tak
ą
prowadz
ą
tak
ż
e inne organy i instytucje, wtedy mo
ż
emy mówi
ć
ju
ż
to o administracji pa
ń
stwowej w
znaczeniu szerszym, ju
ż
to o administracji publicznej, obejmuj
ą
cej administracj
ę
pa
ń
stwow
ą
w znaczeniu
ś
cisłym, i
administracj
ę
wykonywan
ą
przez owe inne organy i instytucje nie nale
żą
ce do aparatu pa
ń
stwowego. Je
ż
eli natomiast
działalno
ść
pro
ZWI
Ą
ZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM
Oparcie działalno
ś
ci administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworz
ą
dno
ś
ci, w my
ś
l której
wszystkie organy pa
ń
stwowe działaj
ą
na podstawie przepisów prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowi
ą
zkiem
ka
ż
dego organu pa
ń
stwa i ka
ż
dego obywatela. Zwi
ą
zanie administracji prawem czy, mo
ż
e lepiej, okre
ś
lenie jej czynno
ś
ci przez
prawo nie jest jednakowe. Mi
ę
dzy innymi zale
ż
y ono od sfery, rodzaju i form działania administracji.
We współczesnym pa
ń
stwie działalno
ść
administracji nie sprowadza si
ę
bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomoc
ą
aktów
konkretyzuj
ą
cych i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajduj
ą
cych si
ę
na zewn
ą
trz aparatu
pa
ń
stwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologii pa
ń
stwa
prawnego za najwa
ż
niejsz
ą
funkcj
ę
pa
ń
stwa uznawano działalno
ść
reglamentacyjn
ą
. Ju
ż
wówczas na działalno
ść
administracji
składały si
ę
liczne i zró
ż
nicowane rodzaje działa
ń
faktycznych, wewn
ę
trznych, jak na przykład opracowywanie programów i
planów działania, analiz i sprawozda
ń
, utrzymywanie w ruchu urz
ą
dze
ń
technicznych, pozyskiwanie
ś
rodków materialnych.
Wszystko to tworzyło sfer
ę
wewn
ę
trzn
ą
działa
ń
administracji, równie wa
ż
n
ą
jak sfera zewn
ę
trzna, a pod wzgl
ę
dem ilo
ś
ciowym
nawet znacznie wi
ę
ksz
ą
.
•
Zwi
ą
zanie administracji prawem zale
ż
y tak
ż
e od rodzaju działa
ń
podejmowanych przez organy administracji pa
ń
stwowej i
inne podmioty. Ogólnie mo
ż
na powiedzie
ć
,
ż
e działania o charakterze faktycznym zwi
ą
zane s
ą
prawem stosunkowo lu
ź
no.
Wymaga si
ę
jedynie, aby były one oparte na jakiej
ś
podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej
wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, okre
ś
laj
ą
cych zakres czynno
ś
ci zwi
ą
zanych z danym stanowiskiem pracy
czy instytucj
ą
oraz rodzaje wi
ę
zi ł
ą
cz
ą
cych poszczególne stanowiska lub instytucje.
•
Inaczej przedstawia si
ę
problem działa
ń
o charakterze prawnym. S
ą
one z zasady do
ść
ś
ci
ś
le zdeterminowane przez
prawo, aczkolwiek stopie
ń
ich zwi
ą
zania tak
ż
e nie jest jednakowy. Naj
ś
ci
ś
lej okre
ś
lone s
ą
te działania, które zmieniaj
ą
sytuacj
ę
prawn
ą
indywidualnie okre
ś
lonych podmiotów znajduj
ą
cych si
ę
na zewn
ą
trz administracji. Wymaga si
ę
, aby
działania takie miały podstaw
ę
zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego -ustrojowego i proceduralnego.
S
ą
te
ż
one dokładniej opisane ze wzgl
ę
du na ich dopuszczalno
ść
, moc prawn
ą
i wywoływane skutki.
•
Przepisy prawne okre
ś
laj
ą
tak
ż
e działania administracji w zale
ż
no
ś
ci od formy, w jakiej maj
ą
by
ć
podejmowane. Działania
przybieraj
ą
ce form
ę
aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a tak
ż
e działania
prowadzone w ramach procedur reguluj
ą
cych wykonywanie wynikaj
ą
cych z wy
ż
ej wymienionych aktów obowi
ą
zków albo
kontrol
ę
ich przestrzegania s
ą
na ogół bardziej zdeterminowane ani
ż
eli działania podejmowane przez administracj
ę
w
innych formach, wła
ś
ciwych dla działa
ń
materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarz
ą
dzanie)
lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie si
ę
, apelowanie).
•
Administracja nie mo
ż
e działa
ć
bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby
zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z ni
ą
nie zwi
ą
zanego. Przez ustawow
ą
podstaw
ę
prawn
ą
nale
ż
y tu
rozumie
ć
przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upowa
ż
niaj
ą
cy do
okre
ś
lonego działania. Tak
ą
podstaw
ę
prawn
ą
powinny mie
ć
decyzje zmieniaj
ą
ce sytuacj
ę
wymienionego podmiotu
zarówno na jego niekorzy
ść
, jak i na korzy
ść
(a wi
ę
c nie tylko decyzje nakładaj
ą
ce obowi
ą
zek, lecz równie
ż
decyzje o do-
datkowych
ś
wiadczeniach, pomocy itp. ). Pomoc
ś
wiadczona jednym odbija si
ę
bowiem na interesach innych i dlatego musi
by
ć
poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje si
ę
odno
ś
nie do decyzji zmieniaj
ą
cej sytuacj
ę
danego podmiotu na
jego niekorzy
ść
.
Strona 2 z 10
•
Administracja nie mo
ż
e te
ż
podj
ąć
działania sprzecznego z obowi
ą
zuj
ą
c
ą
ustaw
ą
lub z przepisami wykonawczymi do niej.
Ma ona bowiem tak
ż
e obowi
ą
zek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które s
ą
wyra
ź
nie zabronione
przez ustaw
ę
, jak i takie, które mog
ą
by
ć
podj
ę
te, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i cz
ę
sto tylko w
granicach okre
ś
lonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrze
ż
onych przez Konstytucj
ę
).
POJ
Ę
CIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
W nauce prawo administracyjne ma ró
ż
ne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie si
ę
normy
prawne reguluj
ą
ce organizacj
ę
i zachowanie si
ę
administracji pa
ń
stwowej jako cz
ęś
ci aparatu pa
ń
stwowego, a tak
ż
e
zachowanie si
ę
osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy nale
żą
ce do innych gał
ę
zi
prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa si
ę
z co najmniej trzech cz
ęś
ci: prawa o ustroju administracji
pa
ń
stwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. Prawo o ustroju administracji pa
ń
stwowej reguluje organizacj
ę
i
zasady funkcjonowania aparatu pa
ń
stwowego powołanego do wykonywania zada
ń
pa
ń
stwowych w formach uznanych za
wła
ś
ciwe dla administracji pa
ń
stwowej.
Zawiera ono zatem w szczególno
ś
ci nast
ę
puj
ą
ce przepisy prawne:
•
tworz
ą
ce podmioty administracji pa
ń
stwowej i okre
ś
laj
ą
ce ich struktur
ę
organizacyjn
ą
oraz zakres działania,
•
okre
ś
laj
ą
ce struktur
ę
systemu podmiotów administracji pa
ń
stwowej oraz zachodz
ą
ce w nim procesy (w tym kierowania,.
nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.),
•
stanowi
ą
ce podstaw
ę
okre
ś
lania zada
ń
poszczególnych organów administracji pa
ń
stwowej i ich systemu, a tak
ż
e form i
metod ich wykonywana,
•
tworz
ą
ce podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji pa
ń
stwowej.
Prawo materialne zawiera normy ustanawiaj
ą
ce
wzajemne uprawnienia i obowi
ą
zki organów administracji pa
ń
stwowej i
podmiotów znajduj
ą
cych si
ę
na zewn
ą
trz administracji pa
ń
stwowej jako cz
ęś
ci aparatu pa
ń
stwowego. Ka
ż
demu uprawnieniu
organu administracji pa
ń
stwowej odpowiada okre
ś
lony obowi
ą
zek podmiotu organizacyjnie mu nie podporz
ą
dkowanego. I od-
wrotnie, ka
ż
demu obowi
ą
zkowi administracji pa
ń
stwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajduj
ą
cego si
ę
na
zewn
ą
trz administracji pa
ń
stwowej itd.
Prawo proceduralne zawiera normy, które
wyznaczaj
ą
post
ę
powanie maj
ą
ce na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm
prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje si
ę
to z reguły b
ą
d
ź
przez ich konkretyzacj
ę
i powi
ą
zanie z indywidualnie
oznaczonymi podmiotami, b
ą
d
ź
przez doprowadzenie do wykonania obowi
ą
zków wynikaj
ą
cych bezpo
ś
rednio z przepisów
prawa albo z decyzji lub postanowie
ń
administracyjnych, b
ą
d
ź
te
ż
przez kontrol
ę
przestrzegania przepisów prawnych i nadzór
nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a tak
ż
e przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów
zawartych w przepisach reguluj
ą
cych działalno
ść
administracji albo zwi
ą
zanych z wykonywaniem przez administracj
ę
jej zada
ń
(np. w zakresie ochrony porz
ą
dku i bezpiecze
ń
stwa ruchu na drogach publicznych, czysto
ś
ci i porz
ą
dku w gminie).
Zale
ż
nie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli si
ę
na:
•
prawo o ogólnym post
ę
powaniu administracyjnym i post
ę
powaniach szczególnych,
•
prawo o post
ę
powaniu egzekucyjnym w administracji i innych post
ę
powaniach wykonawczych,
•
prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji pa
ń
stwowej oraz obywateli i
organizacje społeczne,
•
prawo o post
ę
powaniu legislacyjnym,
•
prawo o post
ę
powaniu karno-administracyjnym (post
ę
powaniu w sprawach o wykroczenia),
•
prawo o post
ę
powaniu porz
ą
dkowym i dyscyplinarnym,
•
prawo o post
ę
powaniu w sprawach skarg i wniosków.
Do prawa administracyjnego w znaczeniu w
ą
skim zalicza si
ę
na ogół tylko normy dwustronnie wi
ążą
ce, ustanawiaj
ą
ce
bezpo
ś
rednio lub poprzez odpowiednie akty prawne okre
ś
lone uprawnienia i obowi
ą
zki organów administracji pa
ń
stwowej oraz
podmiotów nie podporz
ą
dkowanych im organizacyjnie.
Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu nale
żą
zatem przede wszystkim nast
ę
puj
ą
ce przepisy prawne:
•
ustanawiaj
ą
ce uprawnienia lub obowi
ą
zki, wyznaczaj
ą
ce wprost zachowanie si
ę
ka
ż
dego, kto znajdzie si
ę
w okre
ś
lonej
sytuacji czy posiada okre
ś
lone rzeczy (dobra) lub prowadzi okre
ś
lon
ą
działalno
ść
,
•
ustanawiaj
ą
ce dla organów administracji pa
ń
stwowej kompetencje do nało
ż
enia na podmioty znajduj
ą
ce si
ę
na zewn
ą
trz
administracji pa
ń
stwowej okre
ś
lonych obowi
ą
zków; wymagalno
ść
takich obowi
ą
zków zale
ż
y od ich przypisania danemu
podmiotowi w okre
ś
lonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy,
•
przyznaj
ą
ce podmiotom usytuowanym na zewn
ą
trz administracji pa
ń
stwowej prawo domagania si
ę
od organów
Strona 3 z 10
administracji pa
ń
stwowej spełnienia okre
ś
lonych w przepisach prawnych
ś
wiadcze
ń
, udost
ę
pnienia dóbr , wydania
pozwolenia na prowadzenie okre
ś
lonej działalno
ś
ci, przekroczenia granicy pa
ń
stwowej itd.
TYPY NORM W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM
Bior
ą
c pod uwag
ę
wydzielone wy
ż
ej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, mo
ż
na wyró
ż
ni
ć
nast
ę
puj
ą
ce typy
norm prawa administracyjnego:
•
normy ustrojowe,
•
normy materialne,
•
normy proceduralne.
Do norm ustrojowych nale
żą
normy:
l) okre
ś
laj
ą
ce wła
ś
ciwo
ść
,
2) ustanawiaj
ą
ce zadania,
3) reguluj
ą
ce prawne formy działania i wskazuj
ą
ce na kompetencje, 4) reguluj
ą
ce organizacj
ę
administracji.
•
Normy okre
ś
laj
ą
ce wła
ś
ciwo
ść
umo
ż
liwiaj
ą
przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, wzgl
ę
dnie osobie
fizycznej, okre
ś
lonego uprawnienia lub obowi
ą
zku. Normy te opieraj
ą
si
ę
na ró
ż
nych przepisach prawnych, okre
ś
laj
ą
cych
czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego struktur
ę
organizacyjn
ą
, obsad
ę
personaln
ą
itp.
•
Normy ustanawiaj
ą
ce zadania okre
ś
laj
ą
kierunki działania administracji oraz wskazuj
ą
na warto
ś
ci, którymi winna si
ę
ona
kierowa
ć
.
Normy reguluj
ą
ce sposób działania zezwalaj
ą
podmiotom administracji publicznej na zastosowanie okre
ś
lonej w prawie
formy lub na podj
ę
cie działania w sposób okre
ś
lony prawem i z wynikaj
ą
cymi z prawa konsekwencjami. Normy wskazuj
ą
ce na
kompetencje organów umo
ż
liwiaj
ą
realizacj
ę
norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.
Normy reguluj
ą
ce organizacj
ę
administracji
mi
ę
dzy innymi maj
ą
na celu wyznaczenie stosunku zale
ż
no
ś
ci (nadrz
ę
dno
ś
ci i
podporz
ą
dkowania) mi
ę
dzy organami, mi
ę
dzy organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału
czynno
ś
ci mi
ę
dzy organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, okre
ś
lenie przedmiotu i trybu porozumiewania si
ę
organów, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania.
W
ś
ród norm materialnych prawa administracyjnego
mo
ż
na z kolei wyró
ż
ni
ć
normy merytoryczne, blankietowe, generalne i
abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazuj
ą
lub zakazuj
ą
okre
ś
lonym podmiotom (adresatom normy) zachowywa
ć
si
ę
w
pewnych okoliczno
ś
ciach w okre
ś
lony sposób. Je
ż
eli s
ą
adresowane do organów administracji publicznej, wi
ążą
adresatów w
sposób pełny, nie pozostawiaj
ą
c im mo
ż
liwo
ś
ci wyboru zachowania. Przeciwie
ń
stwem norm merytorycznych s
ą
normy
blankietowe. Wskazuj
ą
one jedynie sposób, w jaki mog
ą
by
ć
podj
ę
te czynno
ś
ci organu, nie okre
ś
laj
ą
natomiast ich tre
ś
ci.
Normy blankietowe odgrywaj
ą
wa
ż
n
ą
rol
ę
w prawie administracyjnym. Umo
ż
liwiaj
ą
one bowiem organowi uwzgl
ę
dnienie
warto
ś
ci i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.
Normy generalne nie maj
ą
indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne za
ś
nie maj
ą
konkretnie
okre
ś
lonych okoliczno
ś
ci (warunków), od których zale
ż
y uprawnienie lub obowi
ą
zek adresata.
Wa
ż
ne dla prawa administracyjnego s
ą
tak
ż
e normy sankcjonuj
ą
ce.
Okre
ś
laj
ą
one nast
ę
pstwa (sankcje) niewykonania
innej normy nakazuj
ą
cej okre
ś
lone post
ę
powanie (zachowanie si
ę
) w danych okoliczno
ś
ciach, zwanej norm
ą
sankcjonowan
ą
.
Normy proceduralne mo
ż
na podzieli
ć
na:
l) normy post
ę
powania administracyjnego,
2) normy post
ę
powania s
ą
dowo - administracyjnego,
3) normy post
ę
powania skargowo-wnioskowego,
4) normy post
ę
powania kontrolnego.
Normy post
ę
powania administracyjnego wywodz
ą
si
ę
z przepisów reguluj
ą
cych post
ę
powanie administracyjne. Okre
ś
laj
ą
one czynno
ś
ci podmiotów post
ę
powania, tj. organu zobowi
ą
zanego do prowadzenia post
ę
powania oraz uczestników tego
post
ę
powania (strony, podmiotów wyst
ę
puj
ą
cych na prawach strony, skar
żą
cego itp.).
Normy post
ę
powania ogólnego, tj.
maj
ą
cego na celu rozstrzygni
ę
cie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej
decyzj
ą
administracyjn
ą
, s
ą
w charakterystyczny sposób powi
ą
zane z normami prawa ustrojowego i materialnego.
Post
ę
powanie administracyjne ogólne wszczyna si
ę
bowiem ze wzgl
ę
du na potrzeb
ę
urzeczywistnienia norm materialno -
prawnych i po osi
ą
gni
ę
ciu tego celu ko
ń
czy ono swój
ż
ywot. W jego wyniku nast
ę
puje zmiana wzgl
ę
dnie potwierdzenie sytuacji
Strona 4 z 10
prawnej stron (uczestników post
ę
powania).
Normy post
ę
powania skargowo-wnioskowego
pełni
ą
nieco inn
ą
funkcj
ę
. Ich celem jest dokonanie urz
ę
dowej oceny stanu
faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz okre
ś
lenie sposobu
urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy b
ę
d
ą
cej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do
czynienia z owym charakterystycznym dla norm post
ę
powania ogólnego bezpo
ś
rednim powi
ą
zaniem z normami materialnymi.
Normy post
ę
powania kontrolnego pełni
ą
podobn
ą
funkcj
ę
. Okre
ś
laj
ą
one jedynie zachowanie si
ę
podmiotu uprawnionego do
kontroli oraz prawa i obowi
ą
zki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym ł
ą
cz
ą
si
ę
jedynie po
ś
rednio i tylko
wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie si
ę
przyczyn
ą
zmiany materialno - prawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i
obowi
ą
zków).
Normy post
ę
powania s
ą
dowo – administracyjnego
s
ą
zdeterminowane przepisami reguluj
ą
cymi post
ę
powanie przed s
ą
dem
administracyjnym. Ich tre
ść
jest zatem uzale
ż
niona od funkcji tego post
ę
powania i jego struktury. W konsekwencji prawa i
obowi
ą
zki s
ą
du oraz obu stron tego post
ę
powania (tj. organu, który wydał decyzj
ę
, oraz skar
żą
cego) układaj
ą
si
ę
w ci
ą
g proce-
sowych czynno
ś
ci (aktów) prowadz
ą
cych do weryfikacji zachowania si
ę
organu administracji publicznej ze wzgl
ę
du na
obowi
ą
zuj
ą
ce prawo. S
ą
d administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony post
ę
powania obowi
ą
zków
materialno - prawnych ani te
ż
nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wi
ążą
cej kwalifikacji zaskar
ż
onych
aktów i czynno
ś
ci.
STOSUNEK ADMINISTRACYJNOPRAWNY
Stosunek prawny jest kolejn
ą
pomocnicz
ą
konstrukcj
ą
nauki prawa. Słu
ż
y on rekonstrukcji zało
ż
onych w prawie przedmiotowym
podstawowych zale
ż
no
ś
ci, jakie zachodz
ą
, mog
ą
zachodzi
ć
lub winny zachodzi
ć
mi
ę
dzy ró
ż
nymi podmiotami. Odpowiednio do
wyró
ż
nionych wy
ż
ej cz
ęś
ci prawa administracyjnego wyró
ż
nia si
ę
stosunki materialno - prawne, ustrojowe, proceduralne i
s
ą
dowo-procesowe (sporno-administracyjne).
•
Stosunek materialno - prawny okre
ś
la wzajemne prawa i obowi
ą
zki dwu lub wi
ę
cej podmiotów, zawarte w normach prawa
administracyjnego. Owe prawa i obowi
ą
zki mog
ą
tworzy
ć
prosty albo zło
ż
ony układ zale
ż
no
ś
ci. W układzie prostym
okre
ś
lone prawo odpowiada okre
ś
lonemu obowi
ą
zkowi, i odwrotnie. W układzie zło
ż
onym okre
ś
lonemu prawu odpowiada
okre
ś
lony obowi
ą
zek, który z kolei tworzy prawo do
żą
dania od pierwszego podmiotu wykonania innego obowi
ą
zku itp.
Owe zale
ż
no
ś
ci mog
ą
zachodzi
ć
mi
ę
dzy dwoma podmiotami -wtedy stosunek b
ę
dzie płaski, albo mi
ę
dzy tymi podmiotami
a innymi -wtedy stosunek b
ę
dzie spi
ę
trzony.
•
W prawie administracyjnym jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze organ administracji pa
ń
stwowej albo podmiot,
któremu ustawa wprost lub za po
ś
rednictwem tego organu powierza pełnienie administracji publicznej (funkcji z zakresu
administracji publicznej). W konsekwencji w prawie administracyjnym przedmiot stosunku prawnego jest tak
ż
e obj
ę
ty
kompetencj
ą
jednego z organów administracji pa
ń
stwowej lub podmiotu wykonuj
ą
cego funkcje zlecone administracji
publicznej. W prawie cywilnym jest inaczej. W tej gał
ę
zi prawa podmiotami stosunku materialno - prawnego z zasady s
ą
osoby prywatne -fizyczne lub prawne.
Stosunki ustrojowe
s
ą
regulowane nie tylko przepisami ustawowymi (ustaw
ą
i rozporz
ą
dzeniem), lecz tak
ż
e przepisami
maj
ą
cymi charakter wewn
ę
trzny (aktami normatywnymi wewn
ę
trznymi). Poza tym w stosunkach ustrojowych wszystkie
podmioty s
ą
organami administracji pa
ń
stwowej lub innymi jej jednostkami organizacyjnymi, albo podmiotami, które wykonuj
ą
zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Stosunki proceduralne
s
ą
konstruowane na podstawie przepisów post
ę
powania administracyjnego. Ł
ą
cz
ą
one organ
prowadz
ą
cy post
ę
powanie, stron
ę
oraz pozostałych uczestników tego post
ę
powania, okre
ś
laj
ą
c ich wzajemne prawa i
obowi
ą
zki. Stosunki odtworzone na podstawie post
ę
powania administracyjnego judykacyjnego (tj. maj
ą
cego na celu
rozstrzygni
ę
cie sprawy z zakresu administracji pa
ń
stwowej decyzj
ą
administracyjn
ą
) s
ą
ponadto w charakterystyczny sposób
powi
ą
zane z prawem materialnym. Post
ę
powanie to bowiem wszczyna si
ę
ze wzgl
ę
du na potrzeb
ę
zindywidualizowania i
skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowi
ą
zków zawartych w normach prawa materialnego oraz ko
ń
czy aktem, który
wi
ążą
co przypisuje prawo lub obowi
ą
zek konkretnej osobie, b
ę
d
ą
cej zarówno stron
ą
, jak i podmiotem stosunku materialno -
prawnego.
Stosunki s
ą
dowo-procesowe
zdeterminowane s
ą
inn
ą
struktur
ą
post
ę
powania przed Naczelnym S
ą
dem Administracyjnym,
jego przedmiotem oraz funkcj
ą
. NSA prowadzi post
ę
powanie, aby rozstrzygn
ąć
spór mi
ę
dzy skar
żą
cym a organem o legalf1o
ść
wydanej przez organ decyzji albo o brak naruszenia prawa w przypadku jej niewydania. Podobnie post
ę
puje w przypadku
innych aktów, czynno
ś
ci i przepisów, je
ż
eli mog
ą
by
ć
one przedmiotem skargi do Naczelnego S
ą
du Administracyjnego.
Strona 5 z 10
Ź
RÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO POJ
Ę
CIE I KLASYFIKACJA
Ź
RÓDEŁ PRAWA
"
Ź
ródło prawa"
jest poj
ę
ciem wieloznacznym. Przez
ź
ródło prawa rozumie si
ę
bowiem z jednej strony czynniki wpływaj
ą
ce na
tre
ść
prawa, a wi
ę
c np. wol
ę
narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan
ś
wiadomo
ś
ci prawnej; z drugiej
strony -ró
ż
ne formy przekazu norm prawnych, ustanowionych b
ą
d
ź
uznanych, a wi
ę
c np. dokumenty, teksty czy inne
przedmioty b
ę
d
ą
ce no
ś
nikami tych informacji (tre
ś
ci).
•
Mówi si
ę
te
ż
o
ź
ródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby wła
ś
ciwym. W szerokim znaczeniu
ź
ródłem prawa jest ka
ż
dy fakt, który ma prawotwórcz
ą
moc, walor. W tym znaczeniu
ź
ródłem b
ę
dzie zarówno orzeczenie
wła
ś
ciwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W znaczeniu szczególnym
ź
ródłem prawa mo
ż
e by
ć
ju
ż
to jeden z wymienionych wy
ż
ej czynników wpływaj
ą
cych na tre
ść
prawa, konkretna forma przekazu albo dany rodzaj
czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporz
ą
dkowane ustawie.
•
Ź
ródła mog
ą
by
ć
ujmowane pod k
ą
tem opisowym albo normatywnym. Mo
ż
na bowiem o jakim
ś
ź
ródle mówi
ć
albo jak
o fakcie maj
ą
cym rzeczywi
ś
cie miejsce, np. wskaza
ć
, który fakt ma w danym systemie prawa wła
ś
ciwo
ść
prawotwórcz
ą
,
albo jak o fakcie, który zdaniem mówi
ą
cego powinien mie
ć
w danym systemie prawa tak
ą
wła
ś
ciwo
ść
. Zaliczenie faktu do
grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyj
ę
ciem okre
ś
lonych kryteriów, na podstawie których zalicza
si
ę
dany fakt do prawotwórczych b
ą
d
ź
postuluje si
ę
to zrobi
ć
odno
ś
nie do danego systemu prawa. Na przykład zakłada si
ę
,
ż
e prawo mog
ą
tworzy
ć
tylko organy pa
ń
stwowe, tylko w formie i w sposób okre
ś
lony w ustawie.
•
Bior
ą
c pod uwag
ę
organ, który jest wła
ś
ciwy do stanowienia prawa, mo
ż
na wyró
ż
ni
ć
ustawy oraz akty podporz
ą
dkowane
ustawom, przepisy pa
ń
stwowe i gminne, przepisy ogólnokrajowe i miejscowe itp. W naszym pa
ń
stwie ustawy wydaje
bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, za
ś
akty podporz
ą
dkowane ustawom z reguły wydaj
ą
organy władzy wykonawczej, a wi
ę
c Prezydent RP, Rada Ministrów, jej Prezes i ministrowie oraz wojewodowie. Od 1990 r.,
tj. od wprowadzenia samorz
ą
du terytorialnego, obok przepisów wydawanych przez organy pa
ń
stwowe sensu stricto,
pojawiły si
ę
te
ż
przepisy wydawane przez organy gminy.
•
Inny podział uzyska si
ę
, gdy we
ź
mie si
ę
pod uwag
ę
wła
ś
ciwo
ś
ci organów powołanych do wydawania aktów i ich zasi
ę
g
terytorialny. Do jednej grupy zaliczymy wówczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej -
przepisy miejscowe i gminne.
•
Jeszcze inny podział uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, które s
ą
wydawane przez organy administracji
pa
ń
stwowej, a do drugiej pozostałe akty b
ę
d
ą
ce
ź
ródłami prawa. Ten podział pozwala nam skoncentrowa
ć
uwag
ę
na
wybranych
ź
ródłach i problemach zwi
ą
zanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administracj
ę
pa
ń
stwow
ą
.
AKTY STANOWIENIA PRAWA POWSZECHNIE OBOWI
Ą
ZUJ
Ą
CEGO
Po wej
ś
ciu w
ż
ycie Konstytucji z 1997 r. do
ź
ródeł prawa powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cego nale
żą
:
1) Konstytucja,
2) ustawy,
3) ratyfikowane umowy mi
ę
dzynarodowe,
4) rozporz
ą
dzenia,
5) akty prawa miejscowego.
•
Konstytucja jest najwy
ż
szym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje si
ę
bezpo
ś
rednio, chyba
ż
e
Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji). Z Konstytucj
ą
musz
ą
by
ć
zgodne wszystkie pozostałe
ź
ródła prawa
powszechnego lub wewn
ę
trznego.
•
Obowi
ą
zuj
ą
ca Konstytucja została uchwalona w post
ę
powaniu szczególnym, okre
ś
lonym w ustawie konstytucyjnej z 23
kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchylenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mo
ż
e by
ć
ona zmieniona tylko w
trybie okre
ś
lonym w Konstytucji, a wi
ę
c tylko w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a nast
ę
p-
nie przez Senat. Zgodnie z Konstytucj
ą
, z inicjatyw
ą
zmiany mo
ż
e wyst
ą
pi
ć
co najmniej 115 ustawowej liczby posłów albo
Senat lub Prezydent RP. Ustaw
ę
o zmianie Konstytucji uchwala Sejm wi
ę
kszo
ś
ci
ą
co najmniej 213 głosów, w obecno
ś
ci co
najmniej połowy liczby posłów, oraz Senat bezwzgl
ę
dn
ą
wi
ę
kszo
ś
ci
ą
głosów, w obecno
ś
ci co najmniej połowy ustawowej
liczby senatorów (zob. art. 235 ust. 4 Konstytucji).
•
Konstytucja okre
ś
la podstawowe zasady funkcjonowania pa
ń
stwa, ustala katalog
ź
ródeł prawa powszechnie
obowi
ą
zuj
ą
cego, podstawowe wolno
ś
ci oraz prawa i obowi
ą
zki człowieka i obywatela, ustrój władzy ustawodawczej,
wykonawczej i s
ą
downiczej, podstawy i zakres działania organów kontroli pa
ń
stwowej i ochrony prawa, a tak
ż
e zasady
działania pa
ń
stwa w sytuacji szczególnych zagro
ż
e
ń
, reguluj
ą
c podstawy regulacji trzech stanów: wojennego, wyj
ą
tkowego
i kl
ę
ski
ż
ywiołowej. Wreszcie Konstytucja okre
ś
la warunki i tryb zmiany Konstytucji, wyró
ż
niaj
ą
c j
ą
w ten sposób od innych
aktów stanowienia prawa powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cego.
Strona 6 z 10
Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cego.
Ustaw
ę
wydaje Sejm RP. Sposób
opracowania ustawy oraz uchwalania, jak równie
ż
sposób i zakres współdziałania Sejmu z Senatem okre
ś
la Konstytucja (zob.
art. 121 Konstytucji). Tylko ustawa o zmianie Konstytucji jest uchwalana najpierw przez Sejm, a nast
ę
pnie -w terminie nie
dłu
ż
szym ni
ż
60 dni -przez Senat (zob. art. 235 ust. 2 Konstytucji).
Procedur
ę
uchwalenia ustawy okre
ś
la Konstytucja oraz Regulamin Sejmu i Senatu
Ratyfikowane umowy
mi
ę
dzynarodowe. Umowy mi
ę
dzynarodowe wymagaj
ą
ce ratyfikacji zawiera Rada Ministrów. Ratyfikacja
umów mi
ę
dzynarodowych i ich wypowiadanie nale
ż
y do Prezydenta RP jako reprezentanta pa
ń
stwa w stosunkach
zewn
ę
trznych. O ratyfikacji lub wypowiedzeniu takiej umowy Prezydent ma obowi
ą
zek zawiadomi
ć
Sejm i Senat.
Ratyfikacja niektórych umów
mi
ę
dzynarodowych, jak równie
ż
ich wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody wyra
ż
onej w
ustawie. Chodzi tutaj o umowy dotycz
ą
ce:
l) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolno
ś
ci, praw lub obowi
ą
zków obywatelskich okre
ś
lonych w Konstytucji, 3) członkostwa Polski w organizacji
mi
ę
dzynarodowej,
4) znacznego obci
ąż
enia pa
ń
stwa pod wzgl
ę
dem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy ,
6) przekazania organizacji mi
ę
dzynarodowej lub organowi mi
ę
dzynarodowe mu kompetencji organów władzy pa
ń
stwowej w
niektórych sprawach.
Ustawa wyra
ż
aj
ą
ca zgod
ę
na ratyfikacj
ę
umowy wymienionej w pkt. 6 jest uchwalana przez Sejm wi
ę
kszo
ś
ci
ą
2/3 głosów w
obecno
ś
ci co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat wi
ę
kszo
ś
ci
ą
2/3 głosów w obecno
ś
ci co najmniej
połowy ustawowej liczby senatorów. Wyra
ż
enie zgody na ratyfikacj
ę
takiej umowy mo
ż
e by
ć
uchwalone tak
ż
e w referendum
ogólnokrajowym. Uchwał
ę
w sprawie wyboru trybu wyra
ż
enia zgody na ratyfikacj
ę
podejmuje Sejm bezwzgl
ę
dn
ą
wi
ę
kszo
ś
ci
ą
głosów w obecno
ś
ci co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Przez ratyfikacj
ę
, ogólnie rzecz bior
ą
c, nale
ż
y rozumie
ć
swoisty akt, w którym organ upowa
ż
niony do reprezentowania
pa
ń
stwa w stosunkach mi
ę
dzynarodowych wyra
ż
a wol
ę
zwi
ą
zania pa
ń
stwa tre
ś
ci
ą
umowy mi
ę
dzynarodowej zawartej przez
inny organ (lub swojego pełnomocnika). Według konwencji wiede
ń
skiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., zgoda pa
ń
stwa na
zwi
ą
zanie si
ę
traktatem powinna by
ć
wyra
ż
ona w drodze ratyfikacji, gdy:
a) traktat postanawia,
ż
e taka zgoda ma by
ć
wyra
ż
ona w drodze ratyfikacji;
b) w inny sposób ustalono,
ż
e pa
ń
stwa uczestnicz
ą
ce w rokowaniach uzgodniły, i
ż
ratyfikacja b
ę
dzie wymagana;
c) zamiar pa
ń
stwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfikacji wynikał; pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został
wyra
ż
ony w czasie rokowa
ń
.
Rozporz
ą
dzenia. Według art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporz
ą
dzenia s
ą
wydawane przez organy w niej wskazane, na podstawie
szczególnego upowa
ż
nienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Konstytucja wyposa
ż
a w prawo do wydawania wymienionych rozporz
ą
dze
ń
nast
ę
puj
ą
ce organy:
1) Prezydenta RP (art. 142 ust. 1),
2) Rad
ę
Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2),
3) Krajow
ą
Rad
ę
Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2),
4) wchodz
ą
cego w skład Rady Ministrów przewodnicz
ą
cego okre
ś
lonego w ustawie Komitetu,
5) ministra kieruj
ą
cego działem administracji rz
ą
dowej (art. 149 ust. 2).
Rozporz
ą
dzenie z moc
ą
ustawy wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Mo
ż
e to zrobi
ć
tylko w czasie stanu
wojennego i tylko wówczas, je
ż
eli Sejm nie b
ę
dzie mógł si
ę
zebra
ć
na posiedzenie. Podlega ono zatwierdzeniu przez Sejm na
najbli
ż
szym posiedzeniu.
Przedmiotem takiego rozporz
ą
dzenia mog
ą
by
ć
tylko sprawy wymienione w art. 228 pkt 3 i 4 Konstytucji, a wi
ę
c:
l) zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim
mog
ą
zosta
ć
ograniczone wolno
ś
ci i prawa człowieka i obywatela,
2) podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat maj
ą
tkowych, wynikaj
ą
cych z ograniczenia wolno
ś
ci i praw człowieka i
obywatela.
Strona 7 z 10
Rozporz
ą
dzenia te wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Prezydent ma obowi
ą
zek przedstawi
ć
je Sejmowi w
ci
ą
gu 48 godzin od ich podpisania. Sejm winien niezwłocznie je rozpatrzy
ć
i podj
ąć
uchwał
ę
o ich przyj
ę
ciu do wiadomo
ś
ci albo
uchyleniu.
Rozporz
ą
dzenie o wprowadzeniu stanu kl
ę
ski
ż
ywiołowej mo
ż
e by
ć
wydane tylko w celu zapobie
ż
enia skutkom katastrof
naturalnych lub awarii technicznych nosz
ą
cych znamiona kl
ę
ski
ż
ywiołowej oraz w celu ich usuni
ę
cia. Do wydania tego
rozporz
ą
dzenia upowa
ż
niona jest Rada Ministrów.
Stan wyj
ą
tkowy oraz stan kl
ę
ski mo
ż
na wprowadzi
ć
na cz
ęś
ci lub na całym terytorium pa
ń
stwa i tylko na czas oznaczony;
stan wyj
ą
tkowy Da czas nie dłu
ż
szy ni
ż
90 dni, a stan kl
ę
ski
ż
ywiołowej na czas nie dłu
ż
szy ni
ż
30 dni. Przedłu
ż
enie stanu
wyj
ą
tkowego i stanu kl
ę
ski
ż
ywiołowej mo
ż
e nast
ą
pi
ć
tylko za zgod
ą
Sejmu; jednak przedłu
ż
enie stanu wyj
ą
tkowego tylko JaZ i
na czas nie dłu
ż
szy ni
ż
60 dni.
Rozporz
ą
dzenia s
ą
ogłaszane w Dzienniku Ustaw.
Akty prawa miejscowego
. Zgodnie z Konstytucj
ą
,
ź
ródłami prawa powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cego s
ą
równie
ż
akty prawa
miejscowego. Jak wynika z ich nazwy, zakres obowi
ą
zywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który
ustanowił taki akt. Z porównania art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji wynika, i
ż
do ustanawiania takich
ź
ródeł prawa powołane s
ą
organy administracji rz
ą
dowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorz
ą
du terytorialnego. Wszystkie akty prawa miejscowego,
je
ż
eli maj
ą
mie
ć
moc powszechnie obowi
ą
zuj
ą
c
ą
, musz
ą
by
ć
wydane na podstawie i w granicach upowa
ż
nie
ń
zawartych w
ustawach (art. 94 Konstytucji).
Rodzaje, nazw
ę
, przedmiot i sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego okre
ś
laj
ą
ustawy o ustroju administracji rz
ą
dowej w
województwie oraz samorz
ą
du terytorialnego, ustawy okre
ś
laj
ą
cej szczegółowe kompetencje innych organów terenowych do
stanowienia aktów prawa miejscowego, a tak
ż
e ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów
prawnych. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rz
ą
dowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577) przewiduje, i
ż
wojewoda i organy administracji niezespolonej stanowi
ą
-na podstawie i w granicach upowa
ż
nie
ń
zawartych w ustawach -akty
prawa miejscowego obowi
ą
zuj
ą
ce na obszarze województwa lub jego cz
ęś
ci. W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub
innych przepisach powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cych wojewoda mo
ż
e wydawa
ć
nadto rozporz
ą
dzenia porz
ą
dkowe, je
ż
eli jest to
niezb
ę
dne do ochrony
ż
ycia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porz
ą
dku, spokoju i bezpiecze
ń
stwa publicznego.
Rozporz
ą
dzenia te mog
ą
przewidywa
ć
za naruszenie ich przepisów kary grzywny wymierzane na zasadach i w trybie
okre
ś
lonym w prawie o wykroczeniach. Podstaw
ą
prawn
ą
rozporz
ą
dzenia porz
ą
dkowego jest wi
ę
c wymieniona ustawa, a nie
ustawa odr
ę
bna, zawieraj
ą
ca szczegółowe upowa
ż
nienie do wydania przepisów porz
ą
dkowych.
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz
ą
dzie województwa (Dz.U. nr 9lj poz. 576) stanowi, i
ż
na podstawie tej ustawy oraz na
podstawie upowa
ż
nie
ń
! udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego
obowi
ą
zuj
ą
ce na obszarze województwa lub jego cz
ęś
ci. Aktami tymi sejmik w szczególno
ś
ci reguluje:
a) statut województwa,
b) zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim,
c) zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urz
ą
dze
ń
u
ż
yteczno
ś
ci publicznej .
Akty prawa miejscowego ustanowione przez sejmik do 31 grudnia 2000r. ogłasza si
ę
w wojewódzkim dzienniku urz
ę
dowym.
W chodz
ą
one w
ż
ycie z dniem ich publikacji w tym dzienniku, chyba
ż
e przepisy odr
ę
bne lub akty ogłaszane przewiduj
ą
termin
pó
ź
niejszy.
Z kolei ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz
ą
dzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) przewiduje, i
ż
rada powiatu stanowi akty
prawa miejscowego obowi
ą
zuj
ą
ce na obszarze powiatu. Podstaw
ą
prawn
ą
tych aktów s
ą
upowa
ż
nienia zawarte w ustawach.
Ich przedmiotem s
ą
w szczególno
ś
ci:
a) sprawy wymagaj
ą
ce uregulowania w statucie,
b) przepisy porz
ą
dkowe,
c) szczególny tryb zarz
ą
dzania mieniem powiatu,
d) zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urz
ą
dze
ń
U
ż
yteczno
ś
ci publicznej.
Ustawa nadto wymaga, aby:
[l) przyczyny wydania przepisów porz
ą
dkowych wyst
ę
powały na obszarze wi
ę
cej ni
ż
jednej gminy,
2) przyczyny wydania przepisów były na tyle powa
ż
ne, aby mo
ż
na było nich powiedzie
ć
,
ż
e s
ą
"przypadkiem szczególnie
uzasadnionym",
3) nie ma przepisów powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cych, które mo
ż
na by zastosowa
ć
dla osi
ą
gni
ę
cia wymienionych celów.
Strona 8 z 10
AKTY STANOWIENIA PRAWA O CHARAKTERZE WEWN
Ę
TRZNYM
Do aktów wewn
ę
trznych nale
żą
:
l) uchwały Sejmu, Senatu i Rady Ministrów,
2) zarz
ą
dzenia Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, 3) akty prawa miejscowego nie maj
ą
ce mocy
powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cej, 4) nieratyfikowane umowy mi
ę
dzynarodowe.
PROBLEM WA
Ż
NO
Ś
CI AKTÓW NORMATYWNYCH WYDANYCH PRZED WEJ
Ś
CIEM W
Ż
YCIE KONSTYTUCJI
Konstytucja z 1997 r. nie pozbawia a priori mocy powszechnie obowi
ą
zuj
ą
cej aktów stanowienia prawa nie odpowiadaj
ą
cych
wymogom konstytucyjnym, a pochodz
ą
cych od organów administracji rz
ą
dowej. Przewiduje, i
ż
w okresie dwóch lat Rada
Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarz
ą
dze
ń
ministrów lub innych organów administracji rz
ą
dowej -wydane
przed dniem wej
ś
cia w
ż
ycie Konstytucji -wymagaj
ą
zast
ą
pienia przez rozporz
ą
dzenie wydane na podstawie upowa
ż
nienia
ustawy, której projektów odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi. W tym samym okresie Rada Ministrów
przedstawi Sejmowi projekt ustawy okre
ś
laj
ą
cej, które rozporz
ą
dzenia normatywne organów administracji rz
ą
dowej wydane
przed dniem wej
ś
cia w
ż
ycie Konstytucji staj
ą
si
ę
uchwałami albo zarz
ą
dzeniami w rozumieniu Konstytucji. W ten sposób
Konstytucja z jednej strony stworzyła mo
ż
liwo
ść
przekształcenia dawnych uchwał Rady Ministrów i zarz
ą
dze
ń
pozostałych
organów administracji rz
ą
dowej w rozporz
ą
dzenia nowego typu, a z drugiej zweryfikowania istniej
ą
cych rozporz
ą
dze
ń
,
wydanych przed wej
ś
ciem w
ż
ycie Konstytucji, i przekształcenia ich w akty wewn
ę
trzne, tj. w uchwały Rady Ministrów albo
zarz
ą
dzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów lub innych organów administracji rz
ą
dowej.
PROCEDURA I TECHNIKA PRAWODAWCZA
Proces stanowienia ustawy rozpoczyna si
ę
z chwil
ą
zło
ż
enia przez uprawniony podmiot na t
ę
cze Marszałka Sejmu projektu
ustawy wraz z pismem wskazuj
ą
cym przedstawiciela wnioskodawcy, upowa
ż
nionego do reprezentowania go w pracach nad
tym projektem.
Projekt ustawy mo
ż
e wnie
ść
ten, komu przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie jest to:
l) grupa 15 posłów,
2) Senat,
3) Prezydent RP ,
4) Rada Ministrów,
5) przedstawiciele grupy co najmniej 100 tys. obywateli.
Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mog
ą
korzysta
ć
z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Studiów i Ekspertyz
Kancelarii Sejmu. Do zada
ń
pierwszego Biura nale
ż
y bowiem mi
ę
dzy innymi:
l) obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególno
ś
ci przygotowanie propozycji poprawek
legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz
sporz
ą
dzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach;
2) sporz
ą
dzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu;
3) opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej,
procedury legislacyjnej i tworzenia prawa.
Do zada
ń
Biura Studiów i Ekspertyz nale
ż
y mi
ę
dzy innymi:
l) prowadzenie bada
ń
w zakresie bud
ż
etu pa
ń
stwa i przewidywanych skutków finansowych, społecznych i ekonomicznych
projektowanych ustaw;
2) udzielanie konsultacji posłom;
3) sporz
ą
dzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywane.
•
Zasady techniki prawodawczej po raz pierwszy uj
ę
te zostały w jeden akt prawny w 1939 r. W 1960 r. zostały one
zaadaptowane do ówczesnych warunków ustrojowych i opublikowane jako zał
ą
cznik do zarz
ą
dzenia Prezesa RM z 9
grudnia 1961 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z poleceniem ich stosowania przy opracowywaniu projektów
ustaw i dekretów oraz aktów wykonawczych: rozporz
ą
dze
ń
, normatywnych uchwał Rz
ą
du oraz normatywnych zarz
ą
dze
ń
Prezesa RM i ministrów.
•
Zasady przyj
ę
te w 1991 r. maj
ą
by
ć
stosowane przez naczelne i centralne organy administracji pa
ń
stwowej oraz inne
jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów przy opracowywaniu i rozpatrywaniu wszystkich projektów
aktów normatywnych, z wyj
ą
tkiem projektów aktów tzw. prawa miejscowego. Zatem w porównaniu do poprzednich zasad
maj
ą
by
ć
one wykorzystywane tak
ż
e przy opracowywaniu i rozpatrywaniu projektów aktów wykonawczych centralnych
organów administracji pa
ń
stwowej.
Strona 9 z 10
Omawiane zasady techniki legislacyjnej maj
ą
przede wszystkim zapewni
ć
poprawn
ą
i jednolit
ą
redakcj
ę
tekstu ustawy i
aktu wykonawczego, a w konsekwencji umo
ż
liwi
ć
ich odczytanie nawet przez osoby nie przygotowane zawodowo do
interpretowania przepisów prawnych. Dlatego te
ż
zasady te kład
ą
szczególny nacisk na struktur
ę
aktu i form
ę
zamieszczonych
w niej przepisów, j
ę
zyk oraz sposób ustalania znaczenia terminów i poj
ęć
. Zwraca
si
ę
wi
ę
c w szczególno
ś
ci uwag
ę
na sposób
oznaczenia ustawy, podział przepisów merytorycznych na ogólne i szczególne, wyró
ż
nienie i oddzielenie od siebie przepisów o
zmianie przepisów obowi
ą
zuj
ą
cych, przepisów przej
ś
ciowych i dostosowawczych, przepisów o wej
ś
ciu w
ż
ycie ustawy oraz o
wyga
ś
ni
ę
ciu mocy obowi
ą
zuj
ą
cej ustawy.
PODSTAWOWE POJ
Ę
CIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – APARAT ADMINISTRACYJNY
Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składaj
ą
si
ę
przede wszystkim organy administracji rz
ą
dowej, organy samorz
ą
dowe, zakłady u
ż
yteczno
ś
ci publicznej oraz, w znacznie
mniejszym stopniu, podmioty wykonuj
ą
ce funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych
upowa
ż
nie
ń
. W tej grupie mo
ż
emy znale
źć
niektóre przedsi
ę
biorstwa pa
ń
stwowe, organizacje społeczne czy innego typu
korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy przyznaj
ą
im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W tym te
ż
zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonuj
ą
administracj
ę
publiczn
ą
, mo
ż
emy je zaliczy
ć
do aparatu administracyjnego pa
ń
stwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy
bowiem wszystkie jednostki wykonuj
ą
ce funkcje administracji publicznej, niezale
ż
nie od tego, czy s
ą
one pa
ń
stwowe,
samorz
ą
dowe, czy te
ż
nie.
•
Przyczyny funkcjonalne – do wykonywania administracji w ró
ż
nych dziedzinach wymagane s
ą
specjalne kwalifikacje.
Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami obronno
ś
ci kraju za
ś
-wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie wida
ć
,
ż
e w sprawach administracji zdrowia b
ę
d
ą
stosowane inne metody admini-
strowania ni
ż
w sprawach obronno
ś
ci kraju. Z tych wzgl
ę
dów musz
ą
istnie
ć
odr
ę
bne organy do spraw zdrowia i do spraw
obronno
ś
ci kraju. To samo odnosi si
ę
do innych dziedzin.
•
Przyczyny terytorialne – ró
ż
ne zadania mog
ą
by
ć
wykonywane dla ró
ż
nego obszaru. Decyzje o pozwoleniu na budow
ę
domów jednorodzinnych, aby były prawidłowe, powinny zapada
ć
na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji
budownictwa mog
ą
na miejscu bezpo
ś
rednio obejrze
ć
miejsce przyszłej budowy i nadzorowa
ć
jej przebieg. Natomiast
decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej musz
ą
zapada
ć
na znacznie wy
ż
szym szczeblu i by
ć
podejmowane
przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiega
ć
.
•
Przyczyny organizacyjne – w zale
ż
no
ś
ci od zada
ń
organu administruj
ą
cego ró
ż
ny musi by
ć
stopie
ń
jego powi
ą
zania
organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje si
ę
sprawami gospodarki komunalnej, powinien by
ć
w znacznym stopniu uzale
ż
niony od lokalnych społeczno
ś
ci, aby w swej działalno
ś
ci realizowa
ć
ż
yczenia mieszka
ń
ców.
Natomiast organ zajmuj
ą
cy si
ę
kontrol
ą
powinien by
ć
w znacznym stopniu niezale
ż
ny od innych organów lokalnych, je
ż
eli
jego kontrola ma by
ć
efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagaj
ą
jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju
(np. sprawy obronno
ś
ci kraju), inne za
ś
mog
ą
by
ć
w bardzo du
ż
ym stopniu, je
ż
eli nie całkowicie, pozostawione uznaniu
władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).
•
Przyczyny finansowe – ka
ż
de pa
ń
stwo d
ąż
y do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego te
ż
stosuje si
ę
posuni
ę
cia koncentruj
ą
ce kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a czasami powierza si
ę
wykonanie kompetencji podmiotom niepa
ń
stwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.
Wymienione, a tak
ż
e i inne przyczyny powoduj
ą
,
ż
e aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowan
ą
struktur
ę
organów i
innych podmiotów, której stopie
ń
zło
ż
ono
ś
ci jest nieporównywalny ze struktur
ą
np. s
ą
dów. Na tle struktury aparatu
administracyjnego wyłania si
ę
wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym po
ś
wi
ę
cony jest niniejszy rozdział.
Jednostki wchodz
ą
ce w skład aparatu administracyjnego okre
ś
la si
ę
cz
ę
sto mianem podmiotów działalno
ś
ci administracyjnej
czy podmiotów administracji. Poniewa
ż
w grupie tej dominuj
ą
jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem
w dalszym ci
ą
gu b
ę
dziemy posługiwa
ć
si
ę
poj
ę
ciem "organu administracji" dla oznaczenia ka
ż
dego podmiotu administracji.
NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO
Poj
ę
cia wymienione w powy
ż
szym tytule dotycz
ą
stosunków wewn
ą
trz aparatu administracyjnego, a niekiedy tak
ż
e stosunków
mi
ę
dzy tym aparatem a innymi podmiotami. Poj
ę
cia te, cho
ć
cz
ę
sto u
ż
ywane w tekstach aktów prawnych, s
ą
zaczerpni
ę
te z
terminologii nauk o organizacji i zarz
ą
dzaniu.
Poj
ę
cie kontroli jest u
ż
ywane do okre
ś
lenia funkcji organu polegaj
ą
cej wył
ą
cznie na sprawdzaniu działalno
ś
ci innych jednostek,
bez stałych mo
ż
liwo
ś
ci wpływania na działalno
ść
jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy polece
ń
.
Organ wyposa
ż
ony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zalece
ń
jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach
wyj
ą
tkowych, w celu unikni
ę
cia strat -prawo wydawania polece
ń
(zwanych cz
ę
sto zarz
ą
dzeniami dora
ź
nymi) natychmiastowego
usuni
ę
cia nieprawidłowo
ś
ci. Zasadniczo jednak organ kontroluj
ą
cy przedstawia tylko wyniki kontroli wraz z wypływaj
ą
cymi z
tego wnioskami. Zamiast terminu "kontrola " przepisy u
ż
ywaj
ą
czasami poj
ę
cia "lustracja ", " wizytacja " czy
Strona 10 z 10
Natomiast termin nadzór jest u
ż
ywany najcz
ęś
ciej do okre
ś
lenia sytuacji, w której organ nadzoruj
ą
cy jest wyposa
ż
ony w
ś
rodki oddziaływania na post
ę
powanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie mo
ż
e jednak wyr
ę
cza
ć
tych organów w ich
działalno
ś
ci. Uprawnienia nadzorcze oznaczaj
ą
tyle, co prawo do kontroli, wraz z mo
ż
liwo
ś
ci
ą
wi
ążą
cego wpływania na organy
czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa U
ż
ywany do oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co
wi
ąż
e si
ę
z faktem,
ż
e nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie zawsze zawieraj
ą
prawidłow
ą
terminologi
ę
, okre
ś
laj
ą
c np. uprawnienia kontrolne mianem nadzoru.
SAMORZ
Ą
D
Poj
ę
cie samorz
ą
du jest jednym z najwa
ż
niejszych poj
ęć
w nauce prawa administracyjnego. Jak to ju
ż
wcze
ś
niej podnosili
ś
my,
samorz
ą
d jest jedn
ą
z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie form
ą
najwa
ż
niejsz
ą
, tak
ż
e w niektórych
systemach prawnych poj
ę
cia decentralizacji i samorz
ą
du traktowane s
ą
jako synonimy.
Samorz
ą
d w uj
ę
ciu tradycyjnym. Spo
ś
ród wielu definicji samorz
ą
du najszerzej akceptowana wydaje si
ę
by
ć
nast
ę
puj
ą
ca:
samorz
ą
d jest form
ą
decentralizacji administracji, albo administracj
ą
sprawowan
ą
przez korporacje.
Definicja ta wymaga pewnych wyja
ś
nie
ń
. Chodzi mianowicie o to,
ż
e przepisy prawa powierzaj
ą
wykonywanie administracji
nie scentralizowanym organom administracji rz
ą
dowej, lecz społeczno
ś
ciom lokalnym wyposa
ż
onym w osobowo
ść
prawn
ą
.
Takie zrzeszenia okre
ś
lane bywaj
ą
mianem korporacji albo zwi
ą
zków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup (gminy,
powiatu, regionu; samorz
ą
du radców prawnych lub samorz
ą
du adwokackiego itp.) z zasady jest przymusowe i cz
ę
sto nast
ę
puje
niejako automatycznie, z chwil
ą
zamieszkania na pewnym terenie lub nabycia uprawnie
ń
do wykonywania okre
ś
lonego zawodu.
Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym,
ż
e grupa (korporacja) posiada kompetencje władcze, których nie
posiada prywatna organizacja. Kompetencje wynikaj
ą
z przepisów Konstytucji i ustaw dotycz
ą
cych samorz
ą
du (terytorialnego
lub zawodowego). Kompetencje te grupa realizuje ; przede wszystkim wobec swoich członków, mo
ż
e je te
ż
wykonywa
ć
w
stosunku do innych osób, np. osób przebywaj
ą
cych przejazdem na terenie gminy.
Mo
ż
na wyró
ż
ni
ć
wiele rodzajów tak rozumianego samorz
ą
du. Generalnie samorz
ą
d dzieli si
ę
na terytorialny (zwany
czasami powszechnym lub komunalnym) i specjalny. W ramach samorz
ą
du specjalnego mo
ż
na wymieni
ć
przykładowo
samorz
ą
d zawodowy, wyznaniowy, narodowo
ś
ciowy, gospodarstwie. We wszystkich wymienionych przypadkach samorz
ą
du
specjalnego wykonywanie administracji powierzone jest na ogół przymusowym zrzeszeniom osób.