Organizacja samorządu

terytorialnego w Polsce

Istota i rola samorządu

terytorialnego w demokratycznym

państwie

Warunkiem niezbędnym do funkcjonowania społeczeństwa

jest

stworzenie

określonego

ładu

społecznego

,

umożliwiającego jego sprawne działanie.

W związku z tym, konieczne jest stworzenie pewnych reguł,

zasad i kryteriów, które będą wyznaczały ten ład. Tym samym

ważne jest określenie

zakresu zadań

, które zostaną przyjęte do

realizacji.

Fundamentalne

jest

określenie

zasobów

finansowych

niezbędnych do realizacji zadań, co oznacza, że

chodzi o najlepsze wykorzystanie środków publicznych w celu
optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych.

Decyzje w zakresie wykorzystania środków

publicznych często mają

charakter polityczny

,

z tego względu sprawność rządzenia jest
bardzo ważna z punktu widzenia dobra
publicznego. Z tego też powodu obok

organów państwowych

występują

organy

samorządu terytorialnego.

Istnieje też

interwencjonizm państwowy

, gdyż zbyt duża

decentralizacja kompetencji, zadań i struktur państwowych

wpływa na

przedkładanie interesów lokalnych ponad interesy

państwa

.

Państwo,

naczelny

organ

władzy państwowej musi

koordynować rozwój lokalny wszystkich społeczności
lokalnych

, aby nie powstały zbyt wielkie rozbieżności

i dysproporcje w rozwoju lokalnym poszczególnych obszarów
i jednostek samorządowych.

Ponadto musi

przeciwdziałać nieopłacalności

wprowadzania

na niższych szczeblach

pewnych rozwiązań technicznych

.

Ważne jest również

koordynowanie poszczególnych zadań

ponadregionalnych

czy

ponadlokalnych

zapewniających

realizację interesów całego społeczeństwa, a nie tylko

poszczególnych wyodrębnionych obszarów.

Chcąc zapewnić

sprawność realizacji zadań

oraz

właściwą alokacje środków i zasobów

publicznych

, państwo tworzy struktury oraz

podmioty mające wspierać sferę regulowania i
zarządzania częścią spraw publicznych.
Dlatego też nastąpiło

wyodrębnienie

ze

struktur państwa

jednostek samorządowych

.

Samorząd terytorialny

jest wyodrębnioną

terytorialnie i zorganizowaną grupą społeczną,
posiadającą

własne,

niezależne

organy

związane z realizacją zadań na rzecz tejże
grupy społecznej, działającą samodzielnie
w

zakresie

wyznaczonym

prawem,

podlegającą nadzorowi i kontroli określonych
prawem, wchodzącą w skład administracji
publicznej.

Z istoty

samorządności

wynika zapewnienie

członkom danej społeczności lokalnej, będącej
jednostką

samorządową,

prawa

do

decydowania o swoich sprawach

, ustawowego

uzyskania

statusu

członka

jednostki

samorządowej

,

powierzenia

wykonywania

zadań

na rzecz społeczeństwa.

Istnieją dwie sfery samorządności:

zewnętrzna

oraz

wewnętrzna

.

Przez

samorządność zewnętrzną

należy rozumieć

ustalanie praw i obowiązków organów samorządu
terytorialnego

wobec

innych

podmiotów

wchodzących z nimi w stosunki prawne.

Natomiast

samorządność wewnętrzna

jest rozumiana

jako układ organizacyjny organów samorządowych
(kompetencje, struktura, zakres oddziaływania).

Samorząd

terytorialny

jest

ogniwem

sektora

publicznego

i

do

realizacji

swoich

zadań

wykorzystuje

środki

publiczne

.

Wynika

to

z następujących przesłanek:

 podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze

publicznym na rzecz społeczeństwa (zadań zbiorowych),

 powiązanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

z budżetem państwa,

 uzależnienie kompetencyjne od organów rządowych,

 występowanie

stosunków

finansowych

między

samorządem

terytorialnym

oraz

państwem

i społeczeństwem,

 przekazanie do finansowania z budżetu samorządu

terytorialnego zadań leżących w gestii administracji

państwowej,

 podleganie nadzorowi państwa.

Ze względu na społeczną wagę stosunków

finansowych

zachodzących

między

podmiotami życia gospodarczego, społecznego
i publicznego,

państwo ingeruje w ich kształt

i przebieg

. Podstawowymi metodami w tym

zakresie są:

stanowienie norm prawnych regulujących stosunki

finansowe,

aktywne uczestnictwo w stosunkach finansowych.

Cechą samorządu terytorialnego jest jego

samodzielność

.

Samodzielność

jednostki

samorządu terytorialnego występuje w ujęciu:



prawnym

, co wynika z porządku prawnego,

zgodnie

z

którym

jednostka

samorządu terytorialnego została wyposażona
w

osobowość

prawną,

co

wiąże

się z niezależnością i stanowieniem o własnych
sprawach;



politycznym

- jest to prawo do wyboru kierunku działania

zgodnego z ideą polityczną określonej partii lub
organizacji, który jest związany bezpośrednio z koncepcją

życia społeczności lokalnej, realizacją swobód i praw
obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp.; jest on

również związany z prawem wyborczym i możliwościami
zawierania porozumień i związków;



gospodarczym

, co jest związane z realizacją zadań

i prowadzeniem działalności gospodarczej;



organizacyjnym

, co jest związane z przyznaniem prawa do

tworzenia własnych organów, jednostek organizacyjnych
i do obsadzania stanowisk.

Wyróżnia

się

ponadto

samodzielność

finansową

, która polega na uzyskaniu przez

organy jednostki samorządu terytorialnego
prawa

do

decydowania

o

strukturze

i wysokości dochodów oraz o rodzajach
i rozmiarach wydatków. Obejmuje ona:

samodzielność

dochodową

,

wydatkową

i

mieszaną

.

Samodzielność dochodowa

oznacza samodzielność organów

jednostki samorządu terytorialnego w gospodarowaniu
dochodami nawet wtedy, gdy pochodzą one z budżetu

państwa.

Samodzielność wydatkowa

jest związana ze swoboda

rozdysponowywania

dochodów,

czyli

z

faktycznym

dokonywaniem wydatków na cele związane z wykonywaniem

zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Samodzielność mieszana

łączy samodzielność dochodową i

wydatkową.

Spełnienie

oczekiwań

mieszkańców

danej

społeczności lokalnej jest możliwie pod warunkiem
zapewnienia

autonomii władz samorządowych

.

Wyrazem autonomii jest

możliwość

wyłącznego

kształtowania

wydatków

budżetowych

oraz

pozostawienie

wypracowanych

nadwyżek

budżetowych

i wykorzystanie ich w następnych

latach do realizacji różnych zadań według własnego
uznania.

Następną cechą samorządu terytorialnego jest

systematyczne tworzenie warunków do powstawania
inicjatyw społecznych

.

Są one podstawą funkcjonowania społeczeństwa

obywatelskiego, dają poczucie więzi społecznych
i skłaniają do odpowiedzialności.

Dzięki wspieraniu inicjatyw społecznych obywatele

utożsamiają się z daną społecznością i tworzą klimat
do rozwoju społecznego i gospodarczego.

Kolejną cechą samorządu terytorialnego jest

subsydiarność

.

Oznacza ona, że żadna władza nic powinna przeszkadzać

osobom, ani grupom społecznym w podejmowaniu decyzji
i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i dobru

wspólnemu.

Jednostki

samorządu

terytorialnego,

a w szczególności ich organy, powinny podejmować

wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa osób nie

może sobie poradzić.

Zasada ta dotyczy też poszczególnych szczebli samorządu

terytorialnego.

Przy realizacji wskazanych zasad kluczowym

problemem jest

sposób zasilania finansowego

, czyli

problem dochodów budżetowych. Chodzi o wyraźne

określenie:

 jakie rodzaje dochodów są pozostawione do dyspozycji

władz samorządowych,

 struktury, wydajności i stabilności dochodów,

 udziału i struktury dochodów władz samorządowych

w dochodach władz centralnych,

 sposobów ustalania subwencji wyrównawczej.

W literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne koncepcje

dotyczące roli, jaką może spełniać jednostka samorządu
terytorialnego

w

gospodarce

publicznej:

euforyczną

i

katastroficzną

.

Pierwsza koncepcja

opiera się na twierdzeniu, że siła państwa

zasadza się (i wywodzi) na sile jednostek samorządu
terytorialnego, co jest korzystne zarówno dla niej samej jak
i dla państwa.

Druga koncepcja

jest skrajnie przeciwna i głosi, że podejście

euforyczne powoduje dezintegrację danej społeczności i jej
rozbicie wewnętrzne.

Współczesne państwa traktują samorząd terytorialny

jako wygodny, dynamiczny system zwiększający
sprawność zarządzania zadaniami publicznymi.

Obecnie zaznacza się przewaga efektywności

gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego
nad efektywnością gospodarowania pozostałych
struktur systemu finansów publicznych.

Samorząd terytorialny jest i powinien być

głównym

kreatorem rozwoju lokalnego

.

W związku z tym polityka gospodarcza

samorządu terytorialnego powinna obejmować
nie tylko problematykę związaną z zadaniami
własnymi, ale również problemy rozwoju
jednostki terytorialnej.

Współcześnie

we

wszystkich

państwach

demokratycznych samorząd terytorialny jest
integralną częścią władzy. Na podstawie
uregulowań

ustawowych

wypełnia

on

samodzielnie w określonym zakresie zadania
publiczne, które wcześniej były wykonywane
przez urzędników administracji rządowej.

Organizacja samorządu

terytorialnego w Polsce

W sektorze finansów publicznych w Polsce

funkcjonują trzy grupy podmiotów, zwane

podsektorami

.

Są to

podmioty rządowe

, stanowiące podsektor

rządowy,

podmioty samorządowe

, stanowiące

podsektor

samorządowy, oraz

podsektor

ubezpieczeń społecznych.

Podmiotami rządowymi

są te podmioty, które zostały uznane

za należące do podsektora rządowego z mocy obowiązującego
prawa.

Oprócz rządu jest to cała administracja szczebla rządowego,

wykonująca zadania uznane za zadania szczebla centralnego

(rządowego).

Oznacza to, że w skład tego szczebla wchodzą jednostki

organizacyjne sektora finansów publicznych, dla których rząd
jest organem założycielskim lub został umocowany prawem,
aby je tworzyć.

Podsektor ubezpieczeń społecznych

obejmuje

instytucje ubezpieczeń społecznych oraz
zarządzane przez nie fundusze.

Przenosząc koncepcję samorządności, która jest

zawarta w art. 3 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego, na grunt Polski wprowadzono

trójszczeblową

organizację

samorządu

terytorialnego.

Podstawowymi

podmiotami

podsektora

samorządowego

są:

samorząd

województwa

,

samorząd powiatowy

,

samorząd gminny

. Tworzy się

je na mocy rozporządzenia Rady Ministrów; na tej
samej postawie można je również łączyć, dzielić lub

znosić.

Jednostki samorządu terytorialnego mają

osobowość

prawną

. Oznacza to wykonywanie określonych zadań

w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego

prowadzona jest w oparciu o

statut

, który jest

uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady

Ministrów. Statut określa między innymi organizację

wewnętrzną i tryb pracy rady oraz komisji

wyłonionych spośród radnych.

W celu poprawnego wykonania zadań jednostka określonego

szczebla tworzy samorządowe jednostki organizacyjne oraz

może zawierać umowy

z innymi podmiotami lub innymi

jednostkami samorządowymi.

Na podstawie upoważnień ustawowych

może stanowić akty

prawa miejscowego

, obowiązujące wyłącznie na obszarze

będącym pod jej jurysdykcją. Siedziba władz danego szczebla

samorządu i jego nazwa są określone ustawowo.

Należy też jednoznacznie wskazać, że ten trójszczeblowy

system samorządu oparto na

niezależności każdego szczebla

(brak podległości).

Organami jednostek samorządu terytorialnego

są

organy:

stanowiący

,

kontrolny

i

wykonawczy

.

Wyszczególnienie

Organ

stanowiący

Organ

kontrolny

Organ

wykonawczy

Województwo

samorządowe

Powiat

Gmina

sejmik

województwa

rada powiatu

rada gminy

sejmik

województwa

rada powiatu

rada gminy

zarząd województwa

zarząd powiatu wójt,

burmistrz lub prezydent

miasta

Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego

Wyszczególnienie

Kierownik

jednostki

Jednostka

wykonująca

zadania

Podstawowa

jednostka

organizacyjna, z

pomocą której

wykonuje się

zadania

Podstawowy organ

wydający decyzje z

zakresu administracji

publicznej

Województwo

samorządowe

marszałek

urząd marszał-

kowski +

podległe

jednostki

organizacyjne

urząd

marszałkowski

marszałek

Powiat

starosta

starostwo

powiatowe +

podległe

jednostki

organizacyjne

starostwo

powiatowe

starosta

Gmina

wójt, burmistrz

lub prezydent

miasta

urząd gminy +

+ podległe

jednostki

organizacyjne

urząd gminy

wójt, burmistrz lub

prezydent miasta

Organ stanowiący

pracuje na sesjach zwoływanych przez

przewodniczącego. Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż
raz na trzy miesiące, czyli co kwartał.

Zadaniem organu stanowiącego jest stanowienie prawa

miejscowego, przyczynianie się do rozwoju społeczno-
gospodarczego,

wybieranie

i

odwoływanie

organu

wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i województwa) oraz
skarbnika

i

sekretarza

(dla

wszystkich

jednostek

samorządowych), wytyczanie ram funkcjonowania organu
wykonawczego.

Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy

będące w jego kompetencji, należące do właściwości danej
jednostki samorządu terytorialnego. Przebieg każdej sesji
organu stanowiącego jest protokołowany.

Organ wykonawczy

jest wybierany i odwoływany przez organ

stanowiący w przypadku wyższych szczebli jednostek

samorządu terytorialnego (powiaty i województwa).

Liczba osób wchodząca w skład organu wykonawczego zależy

od wielkości danej jednostki samorządu terytorialnego,
organizacji pracy w urzędzie, zawartych porozumień
koalicyjnych.

W przypadku gminy organ wykonawczy jest wybierany w

bezpośrednich wyborach powszechnych co cztery lata. Ma on
prawo dobierania swoich najbliższych współpracowników,

którzy wspomagają proces decyzyjny.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega

kontroli

i

nadzorowi

.

W szczególności kontrolę prowadzi się za pomocą stałych lub

doraźnych

komisji

, które są wyłaniane spośród członków

organu stanowiącego.

Komisje te są powołane do wykonywania określonych zadań.

Zadania, organizacja, tryb pracy komisji są określone
w statucie jednostki samorządu terytorialnego.

Jedyne ograniczenie dotyczy obowiązku ustanowienia komisji

rewizyjnej, której zadaniem jest opiniowanie wykonywania

budżetu

i

udzielenia

lub

nieudzielenia

organowi

wykonawczemu absolutorium.

Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą

samodzielnie

gospodarkę

finansową

w oparciu o

budżet

, który jest rocznym planem

finansowym ujmującym dochody i wydatki,
źródła sfinansowania deficytu budżetowego
lub też określającym przeznaczenie nadwyżki
budżetowej

danej

jednostki

samorządu

terytorialnego.

U podstaw ich samodzielności finansowej leżą

dochody

, które zostały określone w kilku aktach

prawnych, oraz

mienie komunalne

.

Cała gospodarka finansowa jednostki samorządu

terytorialnego jest

jawna

, w szczególności przez

jawność debaty budżetowej, publikowanie uchwał,
prezentowanie

pełnego wykazu kwot dotacji

celowych,

ujawnianie

sprawozdań

organu

wykonawczego oraz możliwość udziału w pracach

poszczególnych organów.

Istotne miejsce w organizacji i funkcjonowaniu

jednostek

samorządu

terytorialnego

przypada

sekretarzowi

oraz

skarbnikowi

.

Sekretarz

prowadzi sprawy z zakresu organizacji

i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego,
sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących

zadań przez komórki organizacyjne urzędu i jednostki
organizacyjne, zapewnia merytoryczną i techniczną

obsługę posiedzeń organów, koordynuje prace

związane z opracowywaniem projektów aktów
prawnych, w tym aktów prawa miejscowego.

Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie

warunków umożliwiających zapewnienie zgodności
z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa aktów
prawa miejscowego, stanowionych przez organy
jednostek samorządu terytorialnego, a także decyzji
oraz rozstrzygnięć wydawanych i podejmowanych
przez komórki organizacyjne.

Wykonuje

również inne zadania w ramach

uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w
sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go.

Skarbnik

pełni rolę głównego księgowego budżetu jednostki

samorządu terytorialnego. Skarbnikowi powierzono rolę
sprawowania pieczy nad gospodarką finansową (choć za

całość gospodarki finansowej odpowiada kierownik jednostki)
i prawidłowym wykonywaniem budżetu jednostki samorządu
terytorialnego.

Skarbnik zobowiązany jest do

kontrasygnowania

dokumentów

rodzących zobowiązania majątkowe przez złożenie podpisu na
dokumentach. Czynność ta jest niezbędna do osiągnięcia

skuteczności prawnej umów i oświadczeń woli rodzących

zobowiązania majątkowe.

Przysługuje mu również

prawo odmowy kontrasygnaty

wymaganej do skuteczności czynności prawnej.

Województwo samorządowe

to jednostka

samorządu terytorialnego tworzona z mocy
prawa

przez

mieszkańców województw,

a także największa jednostka zasadniczego
podziału

terytorialnego

kraju

w

celu

wykonywania administracji publicznej.

Samorząd powiatowy

został powołany z mocy

ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat
jest

jednostką

zasadniczego

podziału

terytorialnego,

a

także zorganizowanym

związkiem osób tworzących go z mocy prawa.
Powiat obejmuje obszary graniczących ze sobą
gmin albo cały obszar miasta.

Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa

wspólnotę

samorządową

działającą

na

odpowiednim terytorium.

Gmina, w ramach przysługującego jej prawa,

może tworzyć na swoim terenie jednostki
pomocnicze, takie jak:

sołectwa

,

dzielnice

,

osiedla

.

Podmiotami zależnymi, tworzonymi przez poszczególne

jednostki

samorządu

terytorialnego,

są

jednostki

organizacyjne

. Mogą być one tworzone jedynie w formach

przewidzianych ustawami. Zaliczyć do nich można:

 jednostki budżetowe,

 zakłady budżetowe,

 gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,

 fundusze celowe.

Jednostkami budżetowymi

są jednostki, które

pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
a pobrane dochody odprowadzają na rachunek

budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka budżetowa jest powoływana do

realizacji

zadań,

których

koszty

są

niewspółmierne do dochodów.

U

podstaw

gospodarki

finansowej

jednostki

budżetowej leży

plan dochodów i wydatków

, zwany

planem finansowym.

Jednostka budżetowa jest powiązana z macierzystym

budżetem

metodą brutto

.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu jednostki

samorządu

terytorialnego

całości

wpływów

osiąganych przez jednostkę budżetowa, jak również

całości

wydatków

związanych

z

jej

funkcjonowaniem.

Przykłady jednostek budżetowych:

żłobki i przedszkola
zespoły szkół
schroniska młodzieżowe
ośrodki sportu i rekreacji
ośrodki wychowawcze
administracje budynków komunalnych

Zakładami budżetowymi

są jednostki, które odpłatnie

wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają
koszty swojej działalności z przychodów własnych.

Podstawą

gospodarki

finansowej

zakładu

budżetowego jest

roczny plan finansowy

, obejmujący

przychody i wydatki stanowiące koszty działalności
oraz stan środków obrotowych i rozliczenia
z budżetem.

Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem macierzystym

metodą netto

.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko wyniku

finansowego danej jednostki. W przypadku osiągnięcia zysku,

nadwyżka jest skorygowana o zapas normatywny (jeżeli taki

występuje) i odprowadzana do budżetu.

W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody zakładu

budżetowego nie pokrywają kosztów jego działalności - może
on otrzymać dotacje przedmiotowe na pokrycie tych kosztów.

Wysokość tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów

działalności zakładu budżetowego.

Przykłady zakładów budżetowych:

metro warszawskie
miejskie przedsiębiorstwa komunikacji
ośrodki sportu i rekreacji

Gospodarstwem

pomocniczym

jest

wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod

względem organizacyjnym i finansowym,

część jej podstawowej działalności lub

działalność uboczna.

Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty

swojej

działalności

z

uzyskiwanych

przychodów własnych.

Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa pomocniczego

jest

roczny plan finansowy

obejmujący przychody, wydatki

stanowiące koszty działalności, rachunek wyników, stan

środków obrotowych i rozliczenia z budżetem.

Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z budżetem

macierzystym

zmodyfikowaną metodą netto

. Metoda ta polega

na włączeniu do budżetu tylko połowy wyniku finansowego
danej jednostki po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń.
Wynik finansowy podlega obowiązkowym obciążeniom
fiskalnym.

Fundusze

celowe

,

zwane

również

parabudżetowymi,

są

funduszami

typu

budżetowego o charakterze celowym. Mogą
być tworzone w ramach budżetu lub poza nim
jako alternatywne w stosunku do budżetu
źródło

finansowania

zadań

samorządu

terytorialnego.

Istota funduszu celowego polega na wykonywaniu

zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio
z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego
albo

środkami publicznymi (dotacjami), albo

dochodami własnymi.

W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe nie

mają osobowości prawnej. Gospodarka finansowa
opiera się na

rocznym planie finansowym

, który jest

ujęty w budżecie jako akcie prawny, ale do niego nie
wchodzi.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć

podmioty

zależne

, do których należą spółki akcyjne oraz spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością.

Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym imieniu,

na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność w oparciu
o przepisy kodeksu handlowego.

W spółkach tych jednostka samorządu terytorialnego może

być jedynym właścicielem, mieć większość udziałów lub
pakiet mniejszościowy. Ich cechą charakterystyczną jest

odrębność prawna, majątkowa i finansowa w stosunku do
podmiotu założycielskiego.