Warszawa 2011

NADZÓR

NAD SAMORZĄDEM

A GRANICE

JEGO SAMODZIELNOŚCI

redakcja
Mirosław Stec
Marek Mączyński

Spis treści

Wykaz skrótów

/ 7

Wstęp

/ 11

Marek Mączyński
Samodzielność a samorządność

/ 15

Marcin Kamiński
Normatywny model przesłanek nadzorczej weryfikacji
legalności aktów organów samorządowych
a granice samodzielności samorządu terytorialnego

/ 30

Monika Chlipała
Charakterystyka kompetencji wojewody w zakresie nadzoru
nad działalnością samorządu terytorialnego

/ 47

Mirosław Chrapusta, Katarzyna Gruca
Zarządzenia organów wykonawczych gmin
jako przedmiot nadzoru bieżącego wojewodów

/ 72

Dorota Dąbek
Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego
prawa miejscowego a granice samodzielności samorządu

/ 105

Tomasz Bąkowski, Marcin Brzeski
Nadzór nad działalnością prawotwórczą podmiotów
samorządu terytorialnego niebędących jego organami

/ 128

5

Katarzyna Małysa-Sulińska

Rozstrzygnięcia ograniczające samodzielność planistyczną gminy

w toku sporządzania miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego

/ 145

Joanna M. Salachna

Nadzór w zakresie polityki finansowej a granice samodzielności

jednostek samorządu terytorialnego

/ 164

Sławomir Czarnow

Nadzór i kontrola nad gospodarką komunalną

a zagadnienie legal ności

/ 186

Joanna Jagoda

Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu

terytorialnego wobec ingerencji nadzorczych

/ 206

Piotr Mączyński

Skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy

w orzecznictwie sądów administracyjnych

/ 230

Paweł Chmielnicki

Skarga obywatelska a granice samodzielności

samorządu powszechnego

/ 244

Stefan Płażek

Skutki aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym

w sferze stosunków pracy – kolejny problem

/ 264

Monika Augustyniak

Nadzór gminy nad działalnością jej jednostek pomocniczych

jako wyraz jej samodzielności

/ 285

Michał Sobol

Gwarancje samodzielności gmin francuskich

/ 299

Wykaz aktów prawnych

/ 333

Wykaz orzecznictwa i rozstrzygnięć

/ 341

Bibliografia

/ 347

Spis treści

6

Wykaz skrótów

Akty normatywne

CGCT

code général des collectivités territoriales

CJF

code des juridictions financières

EKSL, Karta

Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 paź­

dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607

z późn. zm.)

k.c.

ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny

(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

Konstytucja RF

Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 paź­

dziernika 1958 r.

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet­

nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

k.p.

ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst

jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo­

wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c.

ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo­

wania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

k.p.k.

ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo­

wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

p.o.ś.

ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochro­

ny środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25,

poz. 150 z późn. zm.)

7

p.p.s.a.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę­

powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

p.u.s.a.

ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju są­

dów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269

z późn. zm.)

u.f.p.

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pu­

blicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 1204 z późn. zm.)

u.g.k.

ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu­

nalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.)

u.g.n.

ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie­

ruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102,

poz. 651 z późn. zm.)

u.o.k.k.

ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon­

kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331

z późn. zm.)

u.o.p.l.

ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmia­

nie kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r.

Nr 31, poz. 266 z późn. zm.)

u.p.s.

ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni­

kach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458

z późn. zm.)

u.p.z.p.

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagos­

podarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717

z późn. zm.)

u.r.i.o.

ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regional­

nych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U.

z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)

u.s.g.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin­

nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

z późn. zm.)

u.s.o.

ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświa­

ty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572

z późn. zm.)

Wykaz skrótów

8

Wykaz skrótów

9

u.s.p.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.t.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie teryto­

rialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) – wcześ­

niejsza wersja u.g.n. (zmiana tytułu w 1996 r.)

u.s.w.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1590 z późn. zm.)

u.w.a.r.w.

ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie

i administracji rządowej w województwie (Dz. U.

Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)

Sądy i trybunały

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA-OZ

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiej­

scowy

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

Publikatory

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór

urzędowy, Seria A

OTK ZU

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór

urzędowy

Czasopisma

FK

Finanse Komunalne

KP

Kontrola Państwowa

PiP

Państwo i Prawo

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

ST

Samorząd Terytorialny

Inne

CRC

chambres regionales des comptes

GOPS

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej

j.s.t.

jednostka/­i samorządu terytorialnego

MOPS

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

RIO

regionalna izba obrachunkowa lub regionalne izby

obrachunkowe

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WPF

wieloletnia prognoza finansowa

Wykaz skrótów

Wstęp

„Nadzór nad samorządem terytorialnym a granice jego samodzielno­

ści” to temat kolejnego, czwartego już Seminarium Naukowego Katedry

Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zorgani­

zowanego w dniu 18 listopada 2010 r. w Krakowie. Tak sformułowany

tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zarówno

na łamach periodyków naukowych

1

, jak i podczas wielu spotkań i konfe­

rencji

2

, na temat istoty i zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym,

sprawowanego przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. W jej

ramach stawiane jest zasadnicze pytanie: gdzie powinno się postawić

„znaki graniczne” obszaru, na którym samorząd w pełni samodzielnie, by

nie powiedzieć: suwerennie, wykonuje swoje władztwo w imię realizacji

misji, do której został powołany, a gdzie rozpościera się teren podlegający

sformalizowanemu nadzorowi ze strony wskazanych organów? Innymi

słowy: czy uznanie jednostek samorządu terytorialnego za gospodarzy

swoich „małych ojczyzn” (co nie budzi niczyich wątpliwości) oznacza ich

funkcjonowanie zawsze i wyłącznie jako organów administracji publicz­

nej wykonujących swoje zadania w sposób władczy na podstawie szcze­

gólnego przepisu prawnego, czy także jako podmiotów realizujących

1

Jednym z impulsów zorganizowania tego seminarium był artykuł M. Kuleszy, O tym,

ile jest decentralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009,

nr 12.

2

Wśród nich wskazać wystarczy konferencję Katedry Prawa Samorządu Terytorial­

nego, która odbyła się na Uniwersytecie Śląskim w marcu 2010 r., czy konferencję zatytu­

łowaną „Zadania własne gmin. Czy artykuły 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym można

«odmrozić»?”, zorganizowaną przez Finanse Komunalne i Orzecznictwo w Sprawach Samo­

rządowych na zamku w Kliczkowie w październiku 2010 r., której merytoryczną zawartość

(referaty i głosy w dyskusji) zamieszczono w: FK 2011, nr 1–2.

11

przewidziane prawem, ale w sposób generalny (tzn. poprzez wskazanie

sfer odpowiedzialności samorządu) zadania publiczne, przede wszystkim

za pomocą instrumentów charakterystycznych dla sfery niewładczej?

Intencją organizatorów tego seminarium było skoncentrowanie uwa­

gi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi sfera­

mi działalności samorządu, w których dochodzi do konieczności określe­

nia owych „słupów granicznych” między obszarem pełnej samodzielności

samorządu i obszarem działania samorządu jako części władczej admi­

nistracji publicznej. Dlatego przedmiotem rozważań uczyniono relacje

między samorządem a organami nadzoru w takich zakresach, jak: pla­

nowanie przestrzenne, polityka finansowa, prawo miejscowe, akty prawa

wewnętrznego, zarządzenia organów wykonawczych j.s.t., a także kwestie

aktów nadzoru nad stosunkami pracy w samorządzie oraz znaczenia są­

dowej ochrony samodzielności j.s.t. i instytucji skargi obywatelskiej.

Wart podkreślenia jest też fakt, że tak referaty, jak również następu­

jąca po nich dyskusja miały na celu nie tylko dokonanie rekapitulacji do­

tychczasowych doświadczeń w zakresie funkcjonowania instytucji nad­

zoru nad samorządem terytorialnym, lecz także wskazanie pożądanych

kierunków zmian legislacyjnych.

Seminarium zostało pomyślane jako forum dyskusyjne, w którym

biorą udział zarówno teoretycy samorządności, wywodzący się przede

wszystkim ze środowisk akademickich i wymiaru sprawiedliwości, jak

i praktycy reprezentujący tak jednostki samorządowe, jak i organy nadzo­

ru. Wystarczy wspomnieć, że w seminarium wzięło udział blisko 80 osób,

w tym pracownicy naukowi z uniwersytetów w Białymstoku, Gdańsku,

Katowicach, Kielcach, Łodzi, Rzeszowie i Warszawie, Szkoły Głównej

Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie,

Krakowskiej Akademii im. Frycza­Modrzewskiego, Państwowej Wyższej

Szkoły Zawodowej w Tarnobrzegu, Wyższej Szkoły Humanitas w So­

snowcu oraz koledzy z Uniwersytetu Jagiellońskiego (z katedr: Prawa

Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Konsty­

tucyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego oraz Prawa Samorządu

Terytorialnego). Szeroko reprezentowane były organy nadzoru – przez

przedstawicieli Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu

Wojewódzkiego, regionalnych izb obrachunkowych z Białegostoku, Byd­

goszczy, Łodzi, Kielc, Krakowa, Opola i Rzeszowa oraz Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Obecni byli także reprezentanci

Krajowej Rady RIO i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów

Wstęp

12

Odwoławczych. W konferencji wzięli też udział przedstawiciele struktur

samorządowych, w tym m.in. starosta krakowski z pracownikami sta­

rostwa powiatowego oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Woje­

wództwa Małopolskiego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpo­

spolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu

Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordy­

natorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński.

W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygło­

szono siedem referatów, a ich autorami byli: prof. dr hab. Zygmunt Nie­

wiadomski ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, dr hab. Joanna

Salachna z Uniwersytetu w Białymstoku, dr hab. Tomasz Bąkowski z Uni­

wersytetu Gdańskiego, mec. Mirosław Chrapusta – dyrektor Wydziału

Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, dr Joanna

Jagoda z Uniwersytetu Śląskiego, dr hab. Paweł Chmielnicki z Uniwersy­

tetu Humanistyczno­Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kiel­

cach i dr Stefan Płażek z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wy­

głoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez

uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas

konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.

Redaktorzy

Wstęp

Marek Mączyński

*

Samodzielność a samorządność

Samorządy terytorialne, jako podstawowe podmioty zdecentralizo­

wane administracji publicznej, stanowią instytucjonalny przejaw decen­

tralizacji, a zarazem są przykładem ustrojowo­prawnej konstrukcji sys­

temu organizacyjnego administracji publicznej, występującej pomiędzy

podmiotami prawa publicznego na wyższych i niższych szczeblach struk­

tury organizacyjnej państwa, w której organy usytuowane na niższych

stopniach nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego

stopnia. Aby właściwie zrozumieć istotę owej konstrukcji oraz istotę sa­

morządności terytorialnej w ogóle, nie bez znaczenia są konstytucyjne

zasady ustrojowe: samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy pu­

blicznej, które wynikają z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP

1

i stanowią, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia

decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy

w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ra­

mach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na

własną odpowiedzialność. W konsekwencji prowadzi to do rozumienia

decentralizacji jako „opartej na prawie samodzielności do działania”

2

lub

„prawnie ustanowionego określonego stopnia samodzielności w wyko­

nywaniu określonego rodzaju zadań przez jednostkę zdecentralizowa­

*

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu

Jagiellońskiego.

1

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483

z późn. zm., dalej jako Konstytucja RP).

2

J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administra-

cji publicznej, Bydgoszcz–Lublin 2002, s. 12.

15

ną”

3

, i oznacza, że w Polsce – podobnie jak we wszystkich demokra­

tycznych państwach prawnych – demokracja wymaga istnienia takich

podstaw prawno­ustrojowych, które gwarantują uczestnictwo obywateli

w sprawowaniu władzy zarówno poprzez wybory do organów tereno­

wych, jak i poprzez rozwój decentralizacji.

Jest więc samorząd terytorialny – zwłaszcza gminny, czyli komunalny

– urzeczywistnieniem, na poziomie najmniejszych (a zarazem podstawo­

wych) jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, takiego

systemu terytorialnego, który przeciwstawiany jest systemowi resortowe­

mu, zwanemu także rzeczowym, zdominowanemu przez administrację

rządową. System terytorialny, oparty na prymacie samorządu terytorial­

nego, jest ze swej istoty optymalny dla budowy ustroju organów władz

usytuowanych „bliżej obywatela” w systemie administracji publicznej

w państwie. Z tego też powodu, chociaż termin „gmina” jest w swej isto­

cie synonimiczny z terminem „samorząd gminny”, a połączenie go z ter­

minami „samorząd powiatowy” i „samorząd wojewódzki” jest synoni­

miczne z terminem „samorząd terytorialny”, to w rzeczywistości oznacza

on nie tylko samorządzenie terytorialne, czy samozarządzanie w terenie,

ale taki system sprawowania władzy, w którym społeczność terytorialna

bezpośrednio, czyli w formach demokracji bezpośredniej (np. wybory

rady gminy i obsada stanowiska wójta), albo pośrednio (przez wybrane

w sposób demokratyczny i reprezentujące ten samorząd organy), w spo­

sób względnie samodzielny decyduje o jej sprawach i reprezentuje jej in­

teresy wobec innych podmiotów władzy publicznej, a także samodzielnie,

niezależnie, zawiaduje należącymi do jej zakresu działania sprawami pu­

blicznymi. Samorządność oznacza bowiem przede wszystkim zdolność

do samodzielnego zarządzania swoimi sprawami we własnym imieniu

i na własną odpowiedzialność.

Tym samym, wszelkie sprawy publiczne o charakterze lokalnym lub

regionalnym, przynależące do jednostek samorządu terytorialnego – ze

swej istoty samorządowe – są jednocześnie związane z uprawnieniem do

wykonywania ich w sposób samodzielny, a w zasadzie – w sposób względ­

nie samodzielny, gdyż ani konstytucja, ani ustawy ustrojowe nie oparły

idei samodzielności samorządowej na regule, która wiązałaby w sposób

3

Z. Duniewska, B. Jaworska­Dębska, R. Michalska­Badziak, E. Olejniczak­Szałowska,

M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warsza­

wa 2002, s. 132.

Marek Mączyński

16

absolutny i bezwzględny (dlatego m.in. dopuszczalne jest sprawowanie

nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialne­

go). Nie jest to zatem pełna samodzielność, gdyż taka oznaczałaby brak

uzależnienia od kogokolwiek, kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób. Jed­

nak zawsze pojęcie samorządu jest nierozerwalnie związane z pojęciem

samodzielności. Nic więc dziwnego, że kwestia granic samodzielności

samorządu, a także dopuszczanego prawem zakresu ingerencji państwa

w samodzielność j.s.t., jest przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno

wśród teoretyków, jak i praktyków samorządności, zwłaszcza w kontek­

ście wykonywania przez samorząd zadań publicznych w imieniu własnym

i na własną odpowiedzialność

4

.

Przedmiotem dyskusji jest, w pierwszej kolejności, sama samodziel­

ność j.s.t., która jakkolwiek podlega ochronie sądowej, nie jest pojęciem

jednoznacznym. Wręcz przeciwnie, jest pojęciem równie wieloznacz­

nym, jak wolność, którą filozofowie próbują zdefiniować właściwie od za­

wsze. Samodzielność ta ma też wiele aspektów i składają się na nią przede

wszystkim „osobowość prawna, własność mienia komunalnego, możli­

wość wypracowywania własnych dochodów, swoboda dysponowania

i wydatkowania ich oraz przynajmniej częściowa możliwość dysponowa­

nia dochodami pochodzącymi z budżetu centralnego”

5

. Z tego powodu

ochronę sądową samodzielności j.s.t. można i należy odnosić do różnych

aspektów samodzielności gminy, zaś ochrona publicznoprawnych moż­

liwości działania gminy i jej organów polegać musi na sądowej kontro­

li aktów nadzoru adresowanych do gminy

6

. Podobne stanowisko w tym

względzie prezentuje także orzecznictwo sądowe

7

. Wyposażenie gminy

w osobowość cywilnoprawną skutkuje możliwością szukania przez gminę

ochrony jej uprawnień prywatnoprawnych przez sąd cywilny. Z kolei, jak

słusznie zauważono, skarga wojewody i regionalnej izby obrachunkowej

na akty organów gminy, po bezskutecznym upływie terminu do wydania

4

Szerzej na ten temat: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komen-

tarz, Warszawa 2010, s. 57–59.

5

Por. W. Gonet, Uwagi o samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialne-

go, FK 2006, nr 1–2.

6

Por. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących sa-

morządu terytorialnego, ST 1994, nr 10.

7

„Każda ingerencja zewnętrzna w działania organów gmin musi być poddana sądowej

kontroli środków tej ingerencji” – uchwała NSA z dnia 22 października 1996 r., OPK 16/96,

ONSA 1997, nr 2, poz. 58.

Samodzielność a samorządność

17