Nadzór nad samorządem terytorialnym:
-cele, funkcje i kryteria nadzoru
- organy nadzoru
Nadzór został unormowany w :
- Konstytucji RP art. 171
- rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym
- rozdziale 7 ustawy o samorządzie wojewódzkim
- rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym
Art. 171. Konstytucji stanowi:
Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.
Nadzór traktowany jest jako działalność aktywna, wyposażona w możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Włączając zaś instytucję nadzoru w system kontroli administracyjnej, uznaje się zazwyczaj, iż nadzór jest sprawowany wobec jednostek o dużym stopniu samodzielności, zaś sama działalność nadzorcza ma na celu głównie zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i połączona z możliwością uchylania kontrolowanych aktów w sytuacjach prawem określonych. Instytucja nadzoru (jej kształt i charakter) stanowi pochodną przyjętej techniki zarządzania. Nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium legalności działania jest typowy dla struktur zdecentralizowanej administracji publicznej, tj. wykonywanej samodzielnie na zasadach prawem określonych. Intensywność nadzoru przesądza jednocześnie o granicach samodzielności podmiotów sprawujących funkcje administracji publicznej. Obejmuje on środki kontroli oraz środki korygujące działalność jednostek nadzorowanych.
Podłożem, na jakim ukształtowała się instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, była
konieczność skoordynowania bądź też zintegrowania działań wszystkich podmiotów prawa publicznego — tych działających na zasadzie decentralizacji, jak i tych tworzących strukturę administracji państwowej. Toteż można przyjąć, iż decentralizacja administracji państwowej była główną przyczyną powstania i rozwoju nadzoru. W doktrynie można wyodrębnić dwa kierunki badawcze: pierwszy, wiążący nadzór z problematyką
samodzielności podmiotów wykonujących administrację publiczną, oraz drugi, uznający za istotę nadzoru uzgadnianie działalności administracji zdecentralizowanej z działalnością administracji państwowej. Zagadnieniem głównym pierwszego kierunku była kwestia decentralizacji, a drugiego relacje zwierzchnictwa i podporządkowania między podmiotami spełniającymi funkcje administracji publicznej. Podmioty te reprezentują niejednokrotnie sprzeczne bądź rozbieżne interesy. Instytucja nadzoru ma zatem za zadanie uzgadnianie tych interesów, zwykle z punktu widzenia administracji państwowej. I nawet dalej, jest traktowana jako “instrument państwowy sterowania lokalnymi jednostkami administracyjnymi”. Przedstawiciele pierwszego kierunku kładą nacisk na kwestię samodzielności podmiotów nadzorowanych, drugiego zaś — na zagadnienie konieczności utrzymania jednolitości działania wszystkich elementów administracji publicznej.
Cele nadzoru :
Kwestia samodzielności samorządu
Konieczność utrzymania jedności działania wszystkich elementów administracji publicznej.
Ochrona samorządu przed błędami, zaniedbaniami, nadużyciami reprezentantów samorządu jak i ochrona państwa i jednostek poszczególnych jednostek przed działaniami organów zdecentralizowanymi.
Generalnie w literaturze przedmiotu wyodrębnia się dwie zasadnicze funkcje nadzoru:
1) funkcję strzeżenia prawa,
2) funkcję ochronną i wspierającą.
Ad .1) Funkcja strzeżenia prawa
Zarówno przepisy prawa, jak i doktryny zgodnie podkreślają, iż głównym zadaniem nadzoru
państwowego nad jednostkami samorządu terytorialnego jest strzeżenie prawa. Istotą nadzoru, zwłaszcza nadzoru nad sferą zadań własnych , jest strzeżenie legalności postępowania organów jednostek samorządu terytorialnego .Z pozycji gmin/powiatów/województw w państwie i ze stosunku do niego wynika, że są one wprawdzie samodzielne w zakresie lokalnym, lecz równocześnie powiązane z porządkiem państwowym. Ten porządek państwowy, do urzeczywistnienia którego przyczyniają się również jednostki samorządu terytorialnego, jest w obszarze komunalnym ostatecznie gwarantowany przez państwowe organy nadzorcze.
Ad. 2 ) Funkcja ochronna i wspierająca
Sens nadzoru państwowego nie wyczerpuje się w środkach korygujących i represjonujących. Treść nadzoru zawiera ponadto ochronę i wspieranie jednostek samorządu terytorialnego, określane czasem jako “nadzór prewencyjny”. Funkcja ta jest wywodzona w państwach Europy Zachodniej wprost z konstytucji lub ustaw samorządowych. Ustawodawstwo polskie nie zawiera tak jednoznacznych przepisów, lecz sądzę, iż funkcję tę można uzasadnić w drodze szczegółowej analizy i wykładni przepisów o nadzorze i ochronie sądowej. Koncepcja funkcji ochronnej i wspierającej może być rozpatrywana w dwóch aspektach. Pierwszy z nich sprowadza się do obowiązku nałożonego na organy nadzoru państwowego doradzania i opiekowania się gminami i powiatami ( w mniejszym zakresie województwami samorządowymi) w trakcie wykonywania zadań publicznych. Optymalne wypełnienie zadań publicznych przez te jednostki będzie tylko wtedy możliwe, gdy będą one mogły wykorzystać ponadlokalne doświadczenia organów rządowych. Funkcja nadzoru komunalnego jest możliwa do osiągnięcia, gdy organy nadzorcze będą dysponowały odpowiednią liczbą informacji. Służącym do tego celu środkiem nadzorczym jest “prawo informacyjne”, któremu odpowiada obowiązek udzielania informacji przez gminy, powiaty i województwa. Ściśle związana z “prawem informacyjnym” jest możliwość doradzania omawianym jednostkom samorządu terytorialnego.
Kryteria nadzoru
Konstytucja (art. 171 ust.1) oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 85), samorządzie powiatowym (art. 77) i samorządzie województwa (art. 79) przewidują, że nadzór nad działalnością organów samorządu terytorialnego sprawowany jest z punktu widzenia zgodności z prawem. Zgodnie z przepisami wspomnianych ustaw (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) organy nadzoru mogą wkraczać w działalność organów samorządu terytorialnego wyłącznie w przypadkach określonych ustawami.
Organy nadzoru:
Organami sprawującymi nadzór nad samorządem terytorialnym są prezes rady ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych, regionalne izby obrachunkowe. Organy te mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.), niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.
Uchwały organu stanowiącego j.s.t. muszą być w ciągu siedmiu dni przedłożone wojewodzie, a w przypadku uchwały budżetowej, uchwały w sprawie absolutorium i innych uchwał w sprawach finansowych, także regionalnej izbie obrachunkowej. W przypadku wprowadzenia przez organ samorządu terytorialnego przepisów porządkowych termin przedłożenia ich wojewodzie wynosi 2 dni. Odpowiedzialnym za przedłożenie aktów prawnych ustanowionych przez organ samorządowy organowi nadzoru jest odpowiednio wójt, starosta, lub marszałek województwa. Uchwały lub zarządzenia organu samorządowego sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności aktu prawnego wydanego przez organ samorządowy w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od przedłożenia tego aktu organowi nadzoru. Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu prawnego lub w toku takiego postępowania organ nadzoru może wstrzymać wykonanie takiego aktu. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności aktu prawnego wydanego przez organ samorządowy wstrzymuje, z dniem doręczenia organowi samorządowemu rozstrzygnięcia nadzorczego, wykonanie tego aktu w takim zakresie, w jakim został on uznany za nieważny. Rozstrzygnięcie organu nadzoru powinno zawierać uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W razie zaskarżenia przez organ samorządowy rozstrzygnięcia nadzorczego sąd administracyjny wyznacza rozprawę w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od daty wpłynięcia skargi do sądu. Organ nadzoru nie może samodzielnie unieważnić aktu prawnego organu samorządowego po upływie 30 dni od doręczenia tego aktu przez organ samorządowy. Możliwe jest w takim przypadku zaskarżenie aktu prawnego do sądu administracyjnego. Decyzja o wstrzymaniu wykonania aktu należy w takiej sytuacji do kompetencji sądu. Nie można stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządowego po upływie roku od jej podjęcia chyba, że nie zostały one przedłożone we właściwym terminie organowi nadzoru lub są one aktem prawa miejscowego. Nie można unieważnić aktu prawnego organu samorządowego, który w sposób jedynie nieistotny narusza prawo. W takim przypadku, organ nadzoru, wydając rozstrzygnięcie w sprawie ważności aktu prawnego, ogranicza się do stwierdzenia, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa. W przypadku poważnych niedociągnięć w działaniach organu samorządowego albo powtarzającego się naruszania prawa przez ten organ w działalność organu samorządowego mogą ingerować najwyższe władze państwa. Ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa przewidują trzy formy takiej ingerencji: Pierwszą z możliwych form ingerencji władz państwowych w działalność samorządową jest zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie w niej zarządu komisarycznego. Ustanowienie takiego zarządu może nastąpić w przypadku nierokującego nadziei na szybką poprawę i braku skuteczności w wykonywaniu zadać publicznych przez organy j.s.t. Zarząd komisaryczny może być ustanowiony na okres do 2 lat, nie dłużej jednak, niż do wyboru organu wykonawczego j.s.t. na kolejną kadencję. Komisarza rządowego, który przejmuje wykonywanie wszystkich zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej wyznacza premier na wniosek wojewody, przedłożony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który jest też właściwy do przedłożenia premierowi wniosku o ustanowienie zarządu komisarycznego w jednostce samorządowej. Ustanowienie zarządu komisarycznego musi być poprzedzone postawieniem zarzutów organom j.s.t. i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji w jednostce.Drugą formą ingerencji organów centralnych w działalność jednostki samorządowej może być odwołanie organu wykonawczego j.s.t. przez premiera. Może to nastąpić wówczas, gdy organ wykonawczy j.s.t. dopuścił się powtarzającego się naruszania Konstytucji lub ustaw i został bezskutecznie wezwany do zaprzestania tych naruszeń przez wojewodę. W takim przypadku wojewoda, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przedkłada premierowi wniosek o odwołanie organu wykonawczego j.s.t. W przypadku odwołania organu wykonawczego j.s.t. jego funkcję, do czasu wyboru nowego organu, pełni osoba wyznaczona przez premiera na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Trzecią dopuszczoną przez prawo formą ingerencji władz państwowych w działalność j.s.t. jest rozwiązanie organu stanowiącego j.s.t. przez sejm. Rozwiązanie takie jest możliwe w przypadku powtarzającego się naruszania przez organ stanowiący j.s.t. konstytucji lub ustaw. Decyzja o rozwiązaniu organu stanowiącego j.s.t. zapada w formie uchwały, uprawnionym do złożenia wniosku jest premier, który też w przypadku zaaprobowania jego wniosku przez sejm wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego organu stanowiącego j.s.t. pełni jego funkcje.W odróżnieniu od innych rozstrzygnięć nadzorczych uchwała sejmu o rozwiązaniu organu stanowiącego j.s.t. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do badania zgodności z prawem takiej uchwały nie jest też, jak się wydaje, uprawniony Trybunał Konstytucyjny, uchwała taka nie jest, bowiem aktem prawnym o charakterze normatywnym, a jedynie konkretną decyzją organu władzy. Postanowienia ustaw o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, dotyczącego nadzoru administracyjnego i sądowego nad działalnością organów j.s.t. stosuje się odpowiednio także do związków i porozumień j.s.t.Skargi indywidualnych osób fizycznych i prawnych na dotyczące ich bezpośrednio decyzje j.s.t. rozpatrywane są przez samorządowe kolegia odwoławcze. Strona niezadowolona z orzeczenia kolegium może złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Na zasadzie wyjątku od powyższej reguły uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym
posiada Sejm. Zgodnie z art. 171 ust. 3 Konstytucji RP: “Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeŜeli organ ten rażąco narusza Konstytucjęlub ustawy.”. Podobne rozwiązania zawierają ustawy samorządowe. Podjęcie przez Sejm uchwały o rozwiązaniu organu stanowiącego województwa, powiatu lub gminy jest równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów samorządu danego szczebla. Prezes Rady Ministrów wyznacza, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji, osobę, która do czasu wyboru nowych organów powiatu lub gminy pełni ich funkcje. Oprócz organów nadzoru wymienionych w Konstytucji oraz ustawach samorządowych pojawić się mogą organy, które niejako ubocznie posiadać będą kompetencje nadzorcze w stosunku do samorządu.
Na przykład, art. 89 ust. 1 u.o s.g. stanowi, iŜ konkretny przepis prawa moŜe uzaleŜniać waŜność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.
Związany z tym jest równieŜ obowiązek przedłoŜenia rozstrzygnięcia temu organowi. Istotne wątpliwości budzi brzmienie art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji
rządowej w województwie:
“1. W zakresie spraw powierzonych, o których mowa w art. 33 ust. 1, wojewoda moŜe wstrzymać
wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorządu województwa i przekazać ją do ponownego
rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia.
2. JeŜeli uchwała organu gminy, powiatu lub samorządu województwa podjęta w wyniku
ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia wskazań, o których mowa w ust. 1, wojewoda moŜe uchylić
uchwałę i wydać w to miejsce zarządzenie, informując o tym właściwego ministra.
3. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty jego wydania, chyba ż w tym czasie właściwy minister wyda inne rozstrzygnięcie.”.
Skoro “właściwy minister” może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, to należy go uznać (przynajmniej w zakresie zadań zleconych) za organ nadzoru nad samorządem terytorialnym. Tym bardziej Ŝe zgodnie z ust. 4 cytowanego wyzej artykułu: “W sprawach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje się przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej.”. Oznacza to, iŜ rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra zaskarżone być może do sądu administracyjnego. W ustawie o samorządzie województwa jedynie wpadkowo, w art. 77, uprawnienia nadzorcze uzyskał minister właściwy do spraw zagranicznych. “1. Priorytety współpracy zagranicznej województwa mogą być uchwalane oraz inicjatywy zagraniczne województwa, w tym w szczególności projekty umów o współpracy regionalnej lub projekty uchwał o przystąpieniu do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych, mogą być podejmowane za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych uzyskaną za pośrednictwem wojewody. 2. Uchwały, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów ustawowego
składu sejmiku województwa. 3. Uchwała oraz zawarte umowy o współpracy regionalnej, o których mowa w ust. 1, przesyłane sądo ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej.” (art. 77). Kwestie te wymagają uporządkowania.
RIO - Regionalna izba obrachunkowa (RIO) - państwowy, zewnętrzny i niezależny organ kontroli i nadzoru jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów określonych w ustawie, w zakresie gospodarki finansowej (budżetu) i zamówień publicznych,
RIO działają na podstawie:
ustawy z 7 października 1992 o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.),
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. z dnia 27 lipca 2004 r.).
Organizacja
Organem izby jest kolegium izby, w którego skład wchodzą: prezes izby, jego zastępca oraz pozostali członkowie kolegium, art. 14 ustawy o RIO. Członków kolegium izby powołuje Prezes Rady Ministrów. Prezesa izby powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Powołanie prezesa oraz członków kolegium następuje po przeprowadzeniu konkursu.
Zakres podmiotowy nadzoru i kontroli
(art. 1 ust. 2 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych)
Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych następujących podmiotów:
jednostek samorządu terytorialnego
związków międzygminnych
stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów
związków powiatów
stowarzyszeń powiatów
samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych
innych podmiotów, które wykorzystują dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego
Nadzór nad działalnością Regionalnej Izby Obrachunkowej sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej ma prawo rozwiązania kolegium regionalnej izby obrachunkowej w razie powtarzającego się naruszania przez izbę prawa.