Nadzór nad samorzadem terytorialnym Dolnicki

Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Katowice, 23 kwietnia 2005.

Kierownik Katedry Prawa

Samorz

du Terytorialnego

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytet

ski w Katowicach

NADZÓR NAD SAMORZ

DEM TERYTORIALNYM

- diagnoza i kierunki zmian -

WERSJA UZUPEŁNIONA

Tworzenie

instytucji

samorz

dowych

wraz

okre

leniem

ich

własnego

zakresu zada

oraz powierzeniem im zada

stwowych zmusza do zastanowienia si

nad odpowiedzi

na pytanie: czy i w jakim zakresie pa

stwo powinno zastrzec dla siebie prawn

liwo

ść

podejmowania

okre

lonych działa

wobec instytucji samorz

dowej w celu stworzenia gwarancji,

e działania samorz

mie

w ramach pa

stwowego porz

dku prawnego.

Cel ten osi

gni

ty by

e w drodze nadzoru pa

stwowego nad działalno

samorz

dow

Dlatego te

nadzór nazywany jest zwykle “korelatem samorz

du”, bez którego trudno wyobrazi

sobie

instytucje samorz

du terytorialnego, jako elementu pa

stwa. Oczywi

cie zarówno zakres zada

samorz

du, jak i intensywno

ść

sprawowania nad nim nadzoru pa

stwowego zale

żą

od konkretnych

rozwi

ustawowych. Konieczne zatem jest okre

lenie w tych przepisach według jakich kryteriów

oceniane b

przez organy nadzorcze działania podmiotów samorz

dowych, a tak

e jakie

konsekwencje poci

gnie za sob

nieprzestrzeganie ustalonych kryteriów przez organ samorz

dowy oraz

przez organ nadzorczy.

I. Miejsce poj

cia nadzoru w siatce terminologicznej prawa administracyjnego.

Poj

cie nadzoru było przedmiotem

ywego zainteresowania w polskiej nauce prawa ministracyjnego,

gdy

traktowano je jako jeden z fundamentalnych terminów współczesnej administracji. W rozwa

aniach

conych okre

leniu poj

cia nadzoru brak jednak dostatecznej jasno

ci. Zarówno w literaturze

prawniczej, jak i w praktyce, nie zdołano dot

d wyra

eniu “nadzór” nada

znaczenia pozwalaj

cego na

posługiwanie si

nim w sposób uniwersalny. Nie zbudowano dotychczas definicji, która byłaby

powszechnie akceptowana. Pojawiaj

przy tym poj

cia bliskoznaczne, takie jak “kontrola”,

“kierownictwo” czy “policja administracyjna”, których zakresy niejednokrotnie si

krzy

lub zachodz

siebie. Równie

akty normatywne posługuj

ce si

interesuj

cym nas terminem “nadzór” nie podaj

jego

definicji.

1. Wyja

nienie poj

ęć

a) Nadzór

Nadzór traktowany jest jako działalno

ść

aktywna, wyposa

ona w mo

liwo

ść

władczego wkraczania w

działalno

ść

organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Wł

czaj

c za

instytucj

nadzoru w system

kontroli administracyjnej, uznaje si

zazwyczaj, i

nadzór jest sprawowany wobec jednostek o du

stopniu samodzielno

ci, za

sama działalno

ść

nadzorcza ma na celu głównie zabezpieczenie

przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i poł

czona z mo

liwo

uchylania kontrolowanych

aktów w sytuacjach prawem okre

lonych.

Instytucja nadzoru (jej kształt i charakter) stanowi pochodn

przyj

tej techniki zarz

dzania. Nadzór

weryfikacyjny oparty na kryterium legalno

ci działania jest typowy dla struktur zdecentralizowanej

administracji publicznej, tj. wykonywanej samodzielnie na zasadach prawem okre

lonych. Intensywno

ść

nadzoru przes

dza jednocze

nie o granicach samodzielno

ci podmiotów sprawuj

cych funkcje

administracji publicznej. Obejmuje on

rodki kontroli oraz

rodki koryguj

ce działalno

ść

jednostek

nadzorowanych.

b) nadzór a kontrola

Kontrola w rozumieniu klasycznym to działanie polegaj

ce na badaniu, tj. ustalaniu stanu faktycznego,

porównywaniu go z okre

lonym wzorcem oraz na wnioskowaniu. Organ kontroli, wobec niewi

ążą

cego

charakteru wniosków, nie ma mo

liwo

ci wywierania rozstrzygaj

cego wpływu na zmian

kierunków

działania podmiotu kontrolowanego.

Wysuni

te przez organ kontroluj

cy wnioski stanowi

płaszczyzn

do podj

cia działania

koryguj

cego, które to działanie le

y ju

jednak poza zasi

giem wpływu kontroluj

cego.

W przeciwie

stwie do tego, nadzór charakteryzuje mo

ść

skutecznego kształtowania działalno

podmiotów nadzorowanych przy u

yciu

rodków okre

lonych prawnie.

Nadzór i kontrola to dwie, rodzajowo ró

ne kategorie prawne. Nadzór oznacza bowiem czynno

ść

prawn

, dokonywan

w formie okre

lonych

rodków prawnych, zwanych

rodkami nadzoru. Czynno

ść

ta poci

ga za sob

przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne, np. uchylenie uchwały organu

nadzorowanego i wszelkie konsekwencje prawne z tego faktu wynikaj

ce. Natomiast czynno

kontrolne s

czynno

ciami faktycznymi, nie wywołuj

cymi bezpo

rednio skutków prawnych. Poprzez

przeprowadzenie kontroli danej jednostki organizacyjnej nie nast

puje jeszcze

adna ingerencja.

c) nadzór a kierownictwo

Ró

nice mi

dzy kierownictwem a nadzorem przedstawił ju

E. Forsthoff (Lehrbuch des

Verwaltungsrechts. Erster Band: Allgemeiner Teil. 10. Auflage, München 1973, s. 478-479). Jego

zdaniem “kierownictwo słu

bowe” i “nadzór pa

stwowy” s

zasadniczo ró

ne i zostaj

takie tak

wtedy, gdy kompetencje nadzorcze b

miały szeroki zakres. Nadzór dotyczy spraw obcych,

kierownictwo spraw własnych; kierownictwo jest w zasadzie nieograniczone, nadzór za

ma niezb

dne

granice co do podstaw, przesłanek, zakresu i

rodków działania. Nadzór wyst

puje poza stosunkami

zale

ci organizacyjnoprawnej i słu

bowej; kierownictwu przysługuj

równie

rodki dyscyplinarne,

które mog

stosowane w stosunku do podwładnych.

Poj

cia nadzoru i kierownictwa mo

na odnie

ść

równie

do poj

cia decentralizacji. Wówczas instytucj

kierownictwa nale

ałoby ł

czy

ze strukturami administracyjnymi scentralizowanymi, natomiast przy

strukturach zdecentralizowanych nale

ałoby mówi

o zale

ciach o charakterze nadzoru. Nadzór

oznacza zatem taki układ stosunków mi

dzy organami administracji, który zakłada ograniczono

ść

rodków władczego wpływu organu nadzorczego, a kierownictwo – całkowit

swobod

w wyborze

instrumentów oddziaływania na organy podporz

dkowane.

Ró

nic mi

dzy nadzorem a kierownictwem mo

na doszukiwa

tak

e w sposobie oddziaływania

organu nadrz

dnego na podporz

dkowany. Chodzi tu o wykorzystanie odpowiednich prawnych form

działania. Nadzór w przeciwie

stwie do kierownictwa nie mo

e słu

do ustalania kierunków działania

organów administracyjnych. Głównym

rodkiem oddziaływania w ramach kierownictwa, obok aktów

generalnych sfery wewn

trznej, s

wytyczne. Nadzór za

nie powinien zawiera

pierwiastka

kształtowania materialnej tre

ci działa

i decyzji, a jedynie korygowanie nieprawidłowych działa

drodze uchylania lub zmiany decyzji (uchwały lub zarz

dzenia).

II. Rodzaje nadzoru nad samorz

dem

Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór pa

stwowy nad samorz

dami, s

legalno

ść

i celowo

ść

. Z uwagi na te kryteria przyjmuje si

podział nadzoru na prawny i celowo

ciowy

(fachowy).

W klasycznym uj

ciu, nadzór prawny ograniczony jest do zada

własnych samorz

du. Jego jedynym

celem jest ustalenie, czy działalno

ść

gminy (powiatu, województwa) odpowiada normom prawa

pozytywnego. Natomiast nadzór celowo

ciowy miał dotyczy

zada

przekazanych samorz

dowi

z obszaru administracji pa

stwowej. Z uwagi na fakt, i

w zakresie spraw zleconych organy samorz

terytorialnego podlegaj

równie

wytycznym administracji pa

stwowej, nadzór ten bada te

aspekt

celowo

ciowy zachowa

i samorz

du, a wi

c tak

e zgodno

ść

z wytycznymi. Jednak

e podleganie

wytycznym nie stanowi, i

samorz

d w trakcie realizacji zada

zleconych staje si

ęś

struktury

administracji pa

stwowej. Powodowałoby to bowiem umiejscowienie samorz

du terytorialnego

w systemie podporz

dkowania pionowego.

Z tego te

wzgl

du niezmiernie istotne jest

cisłe okre

lenie w drodze ustawowej katalogu

rodków

nadzorczych oraz przypadków i zasad, kiedy mog

one by

stosowane przez organy pa

stwowe

wzgl

dem samorz

du. Ze

rodków stosowanych wobec samorz

du nale

y wył

czy

rodki “otwarte”,

takie jak na przykład polecenie słu

bowe czy wytyczne, których skutki prawne nie s

z góry okre

lone.

Stosowanie takich

rodków sprawia,

e zadania samorz

dowe przestaj

wykonywane przez sam

samorz

d, a dochodzi wr

cz do wspólnego administrowania.

W celu zapobie

enia sytuacjom patologicznym ustawodawstwa samorz

dowe przewiduj

system

instytucji prawnych s

dowej ochrony samodzielno

ci samorz

du terytorialnego. Stanowi to bowiem

naturaln

konsekwencj

podmiotowego charakteru gminy, powiatu czy województwa samorz

dowego.

Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi: “Działalno

ść

samorz

du terytorialnego podlega nadzorowi

z punktu widzenia legalno

ci.”. Tak kategoryczny przepis, nie przewiduj

adnych wyj

tków, rodzi

wniosek, i

obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest nadzór prawny. A zatem, z polskiego

ustawodawstwa samorz

dowego powinien znikn

ąć

nadzór celowo

ciowy nad wykonywaniem zada

zleconych z zakresu administracji rz

dowej sprawowany na podstawie kryteriów celowo

ci, rzetelno

i gospodarno

ci.

Konstytucja RP w art. 166 utrzymała podział zada

samorz

du terytorialnego na własne i zlecone.

Zadaniami własnymi s

wykonywane przez jednostk

samorz

du terytorialnego zadania

publiczne słu

żą

ce zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorz

dowej (art. 166 ust. 1).

eli wynika to z uzasadnionych potrzeb pa

stwa, ustawa mo

e zleci

jednostkom samorz

terytorialnego wykonywanie innych zada

publicznych. Ustawa okre

la tryb przekazywania i sposób

wykonywania zada

zleconych (art. 166 ust. 2). Przepis ten powinien rodzi

wniosek, i

przej

cie

z kategorii zada

własnych do zleconych b

dzie wymaga

spełnienia kryterium “uzasadnionych potrzeb

stwa”. W ustawach tworz

cych kategori

zada

zleconych powinno znale

źć

uzasadnienie potrzeby

zlecania samorz

dowi oraz zdefiniowania owych “uzasadnionych potrzeb pa

stwa” w odniesieniu do

dej, indywidualnej kategorii zada

. Konstytucja utrzymuj

c podział na zadania własne i zlecone daje

liwo

ść

zlecania zada

na rzecz jednostek samorz

du terytorialnego i nie przewiduje mo

liwo

odwrotnej. Oznacza to,

e mo

na uszczupli

zadania i kompetencje administracji rz

dowej, nie mo

ich odejmowa

administracji samorz

dowej.

W ramach konstytucyjnego podziału zada

samorz

du na własne i zlecone zauwa

problem rozdziału zada

i kompetencji pomi

dzy poszczególne szczeble samorz

du. Istniej

bowiem

zadania o wymiarze lokalnym, to jest takie, których bezpo

rednim adresatem jest obywatel -

mieszkaniec okre

lonej wspólnoty samorz

dowej. Polegaj

one w szczególno

ci na

wiadczeniu usług

o charakterze powszechnym, jak na przykład szkolnictwo do

redniego wł

cznie, ochrona zdrowia

(lecznictwo otwarte i zamkni

te o podstawowym profilu), pomocy społecznej (pomoc dora

na i domy

pomocy), kultury (lokalne biblioteki, domu kultury, teatry), a tak

e usługi polegaj

ce na udost

pnieniu

urz

dze

infrastruktury technicznej: dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów

(wody, ogrzewania, gazu, energii elektrycznej) itp. W naszym ustawodawstwie s

one wskazane

w ustawie o samorz

dzie i o samorz

dzie powiatowym i maj

charakter albo materialny (tzw.

administracja

wiadcz

ca), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza), której przykładami s

kwestie geodezji i gospodarki nieruchomo

ciami, prawa budowlanego czy czynno

ci wykonywane

w urz

dzie stanu cywilnego.

Zadania te wykonywane s

na dwóch poziomach: gminnym i powiatowym (dotychczas był to

poziom rejonu administracji rz

dowej ogólnej i specjalnej).

na ponadto wyodr

bni

grup

zada

publicznych charakterystycznych dla du

ego

województwa (regionu).

Poniewa

w art. 8 ust. 2 Konstytucji stwierdzono,

e jej przepisy stosuje si

bezpo

rednio, chyba

Konstytucja stanowi inaczej, a

aden z przepisów tego aktu nie przewiduje, aby stosowanie powy

omówionych zasad nadzoru wymagało wprowadzenia do porz

dku prawnego ustaw

zwykł

, nale

przyj

ąć

e ju

od 17 pa

dziernika 1997 r. nadzór nad samorz

dem terytorialnym (czyli obecnie nad

działalno

komunaln

) mo

e by

sprawowany wył

cznie przez wymienione w Konstytucji organy

i jedynie pod wzgl

dem jej zgodno

ci z prawem. Tak te

stanowi

art. 78 i 79 u.o s.w. oraz art. 76 ust. 2

i art. 77 u.o s.p.

Ogromne w

tpliwo

ci wi

zały si

z obowi

zuj

cym do 30 maja 2001 r. art. 85 ust. 2 u.o s.g., który obok

nadzoru prawnego pozostawił nadzór celowo

ciowy w sprawach zleconych, sprawowany na podstawie

kryteriów celowo

ci, rzetelno

ci i gospodarno

ci. Obecnie jednak we wszystkich ustawach

samorz

dowych wyst

puje jednolita forma nadzoru — nadzór legalny.

III. Cele nadzoru

Podło

em, na jakim ukształtowała si

instytucja nadzoru nad samorz

dem terytorialnym, była

konieczno

ść

skoordynowania b

zintegrowania działa

wszystkich podmiotów prawa publicznego

— tych działaj

cych na zasadzie decentralizacji, jak i tych tworz

cych struktur

administracji pa

stwowej.

Tote

na przyj

ąć

, i

decentralizacja administracji pa

stwowej była główn

przyczyn

powstania

i rozwoju nadzoru.

W doktrynie mo

na wyodr

bni

dwa kierunki badawcze: pierwszy, wi

ążą

cy nadzór z problematyk

samodzielno

ci podmiotów wykonuj

cych administracj

publiczn

, oraz drugi, uznaj

cy za istot

nadzoru

uzgadnianie działalno

ci administracji zdecentralizowanej z działalno

administracji pa

stwowej.

Zagadnieniem głównym pierwszego kierunku była kwestia decentralizacji, a drugiego relacje

zwierzchnictwa i podporz

dkowania mi

dzy podmiotami spełniaj

cymi funkcje administracji publicznej.

Przedstawiciele pierwszego kierunku traktowali nadzór jako element dyferencjuj

cy struktury

administracyjne na scentralizowane i zdecentralizowane, bowiem

rodki nadzoru wyznaczaj

granice

samodzielno

ci organu nadzorowanego. Oczywi

cie samodzielno

ść

nie mo

e by

nieograniczona, gdy

jednostki te działaj

w okre

lonej, spójnej strukturze organów składaj

cych si

na administracj

publiczn

Administracj

wykonuj

zarówno organy samorz

du terytorialnego, jak i administracji pa

stwowej.

I wła

nie instytucja nadzoru jest form

zapewniaj

utrzymanie wzajemnych relacji mi

dzy strukturami

scentralizowanymi i zdecentralizowanymi we wzgl

dnej równowadze, przy równoczesnym zapewnieniu

tym drugim nale

nej im dozy samodzielno

ci.

Reprezentanci drugiego kierunku badawczego główny nacisk kład

na konieczno

ść

zapewnienia,

przez instytucj

nadzoru, integracji działa

wszelkich podmiotów sprawuj

cych funkcje administracyjne.

Podmioty te reprezentuj

niejednokrotnie sprzeczne b

rozbie

ne interesy. Instytucja nadzoru ma

zatem za zadanie uzgadnianie tych interesów, zwykle z punktu widzenia administracji pa

stwowej.

I nawet dalej, jest traktowana jako “instrument pa

stwowy sterowania lokalnymi jednostkami

administracyjnymi”.

Porównuj

c oba przedstawione kierunki badawcze mo

na dostrzec, i

główne rozbie

ci mi

dzy

nimi sprowadzaj

do uj

cia celu nadzoru. Przedstawiciele pierwszego kierunku kład

nacisk na

kwesti

samodzielno

ci podmiotów nadzorowanych, drugiego za

— na zagadnienie konieczno

utrzymania jednolito

ci działania wszystkich elementów administracji publicznej. Oczywi

cie nie s

jedyne, lecz główne cele nadzoru, bowiem samodzielno

ść

jednostek samorz

dowych jest zawsze

wzgl

dna, wynika z wzajemnych relacji mi

dzy ró

nymi podmiotami oraz z udziału zada

pomi

dzy

stwo i samorz

d. Samodzielno

ść

ta jest gwarantowana przez ustawowo okre

lone

rodki nadzoru.

Równie

poło

enie akcentu na zapewnienie utrzymania zorganizowanej cało

ci nie oznacza,

jest to jedyny cel nadzoru. Aby cel ten został osi

gni

ty, musi by

okre

lony zakres samodzielno

podmiotów nadzorowanych.

IV. Funkcje nadzoru

Pochodn

celów nadzoru s

pełnione przez nadzór pa

stwowy funkcje. Generalnie w literaturze

przedmiotu wyodr

bnia si

dwie zasadnicze funkcje nadzoru:

funkcj

strze

enia prawa,

funkcj

ochronn

i wspieraj

1. Funkcja strze

enia prawa

Zarówno przepisy prawa, jak i doktryny zgodnie podkre

laj

, i

głównym zadaniem nadzoru

stwowego nad jednostkami samorz

du terytorialnego jest strze

enie prawa. Istot

nadzoru, zwłaszcza

nadzoru nad sfer

zada

własnych , jest strze

enie legalno

ci post

powania organów jednostek

samorz

du terytorialnego.

Z pozycji gmin/powiatów/województw w pa

stwie i ze stosunku do niego wynika,

e s

one wprawdzie

samodzielne w zakresie lokalnym, lecz równocze

nie powi

zane z porz

dkiem pa

stwowym. Ten porz

dek

stwowy, do urzeczywistnienia którego przyczyniaj

równie

jednostki samorz

du terytorialnego,

jest w obszarze komunalnym ostatecznie gwarantowany przez pa

stwowe organy nadzorcze. Jednak

nadzór ten nie powinien ogranicza

samorz

dno

ci. Funkcja strze

enia prawa powinna by

wykorzystywana w celu obrony interesów ogólnopa

stwowych w konfrontacji z partykularnymi interesami

poszczególnych jednostek samorz

du terytorialnego. Nie oznacza to jednak, i

realizacja tej funkcji

powinna odbywa

wył

cznie przy u

yciu

rodków represyjnych.

rodki takie powinny by

stosowane

jedynie w przypadkach niezb

dnych.

2. Funkcja ochronna i wspieraj

Sens nadzoru pa

stwowego nie wyczerpuje si

rodkach koryguj

cych i represjonuj

cych. Tre

ść

nadzoru zawiera ponadto ochron

i wspieranie jednostek samorz

du terytorialnego, okre

lane czasem

jako “nadzór prewencyjny”.

Funkcja ta jest wywodzona w pa

stwach Europy Zachodniej wprost z konstytucji lub ustaw

samorz

dowych. Ustawodawstwo polskie nie zawiera tak jednoznacznych przepisów, lecz s

, i

funkcj

na uzasadni

w drodze szczegółowej analizy i wykładni przepisów o nadzorze i ochronie

dowej.

Koncepcja funkcji ochronnej i wspieraj

cej mo

e by

rozpatrywana w dwóch aspektach. Pierwszy

z nich sprowadza si

do obowi

zku nało

onego na organy nadzoru pa

stwowego doradzania

i opiekowania si

gminami i powiatami ( w mniejszym zakresie województwami samorz

dowymi)

w trakcie wykonywania zada

publicznych. Optymalne wypełnienie zada

publicznych przez te

jednostki b

dzie tylko wtedy mo

liwe, gdy b

one mogły wykorzysta

ponadlokalne do

wiadczenia

organów rz

dowych.

Funkcja nadzoru komunalnego jest mo

liwa do osi

gni

cia, gdy organy nadzorcze b

dysponowały odpowiedni

liczb

informacji. Słu

żą

cym do tego celu

rodkiem nadzorczym jest “prawo

informacyjne”, któremu odpowiada obowi

zek udzielania informacji przez gminy, powiaty i województwa.

le zwi

zana z “prawem informacyjnym” jest mo

liwo

ść

doradzania omawianym jednostkom

samorz

du terytorialnego.

Z praktycznego punktu widzenia nale

y stwierdzi

e doradztwo, konsultacje i kontakt z organami

nadzorczymi s

nie do rozdzielenia z ingerencjami nadzorczymi. Wła

nie doradztwo i wspieranie

zwłaszcza gmin (a tak

e powiatów i województw samorz

dowych) powinno zapobiega

represyjnym

ingerencjom organów nadzorczych. W praktyce cel ten jest bardzo cz

sto osi

gany.

Nacisk nadzoru pa

stwowego nad samorz

dem powinien by

poło

ony na profilaktyczne fachowe

i prawne doradztwo, koordynacj

, łagodzenie sytuacji konfliktowych. Mo

na zatem powiedzie

, i

doradztwo

stanowi najłagodniejszy

rodek nadzorczy.

V. Kryteria nadzoru

W sposób bardzo

cisły z celami nadzoru s

powi

zane kryteria nadzoru. Problematyka kryteriów

nadzoru budziła w doktrynie prawa komunalnego wiele kontrowersji. Zgodno

ść

panowała co do kwestii, i

badanie legalno

ci działania organów samorz

dowych powinno stanowi

w zasadzie jedyn

liwo

ść

ingerencji organów nadzorczych w sfer

samodzielno

ci samorz

dowej.

W miar

rozrostu funkcji administracji publicznej zarówno w ustawodawstwie, jak i w doktrynie

poszczególnych pa

stw zacz

to dopuszcza

liwo

ść

sprawowania nadzoru nad samorz

dem

terytorialnym według kryterium celowo

ci. Pocz

tkowo było to

ródłem krytyki, lecz obecnie wydaje si

kwestia dopuszczalno

ci kryteriów celowo

ci nadzoru została powszechnie zaakceptowana. Jednak sposób

zastosowania tych kryteriów został

le prawnie obwarowany. Wi

zało si

to z przyj

tym w wi

kszo

ustawodawstw podziałem zada

samorz

du na własne i zlecone. Nadzór w sprawach własnych

(samorz

dowych) jest sprawowany wył

cznie na podstawie kryterium legalno

ci. W sprawach zleconych

na podstawie zarówno kryterium legalno

ci, jak i celowo

ci.

Równie

ustawodawstwa polskie - tak mi

dzywojenne, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r.

o samorz

dzie terytorialnym, operowały podziałem zada

na własne i zlecone, i odpowiednio dopuszczały

nadzór legalny nad działalno

komunaln

, za

w sprawach zleconych nadzór sprawowany ponadto na

podstawie kryteriów celowo

ci, rzetelno

ci i gospodarno

ci (art. 85).

Poj

cie kryterium legalno

ci było zwykle rozumiane przez doktryn

jednolicie. W w

ęż

szym

znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalno

ci komunalnej była dokonywana pod k

tem jej

zgodno

ci z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono równie

do aktu

zastosowania

rodka nadzoru w tym sensie, i

prawo po pierwsze, powinno obligowa

do zastosowania

tego

rodka, je

li ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno okre

sam

rodek nadzoru, organ, który mo

e go zastosowa

, przypadki, w których mo

e on by

zastosowany

oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy

powszechnie obowi

zuj

ce.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorz

dem terytorialnym

opiera

e wył

cznie na kryterium zgodno

ci z prawem. Nie przewidziano tu

adnych wyj

tków. Tym

samym wykluczono mo

liwo

ść

opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowo

ci,

gospodarno

ci czy rzetelno

ci jego działa

, nawet w sferze wykonywania tzw. zada

zleconych

administracji rz

dowej.

O intensywno

ci nadzoru nad samorz

dem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny

podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym ka

dorazowo ustawodawca, przyznaj

c organom

nadzorczym okre

lone

rodki prawne.

VI. Współczesna polska struktura nadzoru

Wyst

puj

ce w literaturze przedmiotu w

tpliwo

ci co do okre

lenia kr

gu organów sprawuj

cych

nadzór nad samorz

dem terytorialnym rozstrzygn

ła Konstytucja RP z 1997 r., stanowi

c w art. 171 ust.

2: “Organami nadzoru nad działalno

jednostek samorz

du terytorialnego s

Prezes Rady Ministrów

i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.”.

Obecnie nale

y przyj

ąć

, i

organami nadzoru nad działalno

samorz

du gminnego,

powiatowego i wojewódzkiego s

wył

cznie Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne

izby obrachunkowe. Przy czym nadzór wykonywany przez regionalne izby obrachunkowe ograniczony

został wył

cznie do spraw finansowych, a zatem ma charakter w

ęż

szy od nadzoru premiera i wojewody.

Na zasadzie wyj

tku od powy

szej reguły uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym

posiada Sejm. Zgodnie z art. 171 ust. 3 Konstytucji RP: “Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów,

e rozwi

organ stanowi

cy samorz

du terytorialnego, je

eli organ ten ra

żą

co narusza Konstytucj

lub ustawy.”. Podobne rozwi

zania zawieraj

ustawy samorz

dowe. Podj

cie przez Sejm uchwały

o rozwi

zaniu organu stanowi

cego województwa, powiatu lub gminy jest równoznaczne z rozwi

zaniem

wszystkich organów samorz

du danego szczebla. Prezes Rady Ministrów wyznacza, na wniosek ministra

wła

ciwego do spraw administracji, osob

, która do czasu wyboru nowych organów powiatu lub gminy

pełni ich funkcje.

Bez w

tpienia s

dów administracyjnych nie mo

na uzna

za organ nadzorczy nad samorz

dem

terytorialnym. Rozpoznawanie skarg na uchwały, działania lub zaniechania organów samorz

dowych

nale

y do sfery wymiaru sprawiedliwo

ci. Działalno

ść

dów administracyjnych zaliczy

nale

y do

dowej kontroli administracji publicznej.

Natomiast podkre

lenia wymaga stale rosn

ca rola s

du administracyjnego w całym procesie

sprawowania nadzoru pa

stwowego nad samorz

dem terytorialnym. Szczególnie dobitnie wyra

a si

ona

w zasadzie s

dowej ochrony samodzielno

ci gmin przed ingerencjami nadzorczymi.

Oprócz organów nadzoru wymienionych w Konstytucji oraz ustawach samorz

dowych pojawi

mog

organy, które niejako ubocznie posiada

kompetencje nadzorcze w stosunku do samorz

du.

Na przykład, art. 89 ust. 1 u.o s.g. stanowi, i

konkretny przepis prawa mo

e uzale

nia

ść

rozstrzygni

cia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.

Zwi

zany z tym jest równie

obowi

zek przedło

enia rozstrzygni

cia temu organowi.

Istotne w

tpliwo

ci budzi brzmienie art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji

dowej w województwie:

“1. W zakresie spraw powierzonych, o których mowa w art. 33 ust. 1, wojewoda mo

e wstrzyma

wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorz

du województwa i przekaza

do ponownego

rozpatrzenia, wskazuj

c zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia.

2. Je

eli uchwała organu gminy, powiatu lub samorz

du województwa podj

ta w wyniku

ponownego rozpatrzenia nie uwzgl

dnia wskaza

, o których mowa w ust. 1, wojewoda mo

e uchyli

uchwał

i wyda

w to miejsce zarz

dzenie, informuj

c o tym wła

ciwego ministra.

3. Zarz

dzenie, o którym mowa w ust. 2, wchodzi w

ycie po upływie 30 dni od daty jego wydania,

chyba

e w tym czasie wła

ciwy minister wyda inne rozstrzygni

cie.”.

Skoro “wła

ciwy minister” mo

e wyda

rozstrzygni

cie nadzorcze, to nale

y go uzna

(przynajmniej

w zakresie zada

zleconych) za organ nadzoru nad samorz

dem terytorialnym.

Tym bardziej

e zgodnie z ust. 4 cytowanego wy

ej artykułu: “W sprawach, o których mowa w ust. 2

i 3, stosuje si

przepisy o zaskar

aniu do s

du administracyjnego aktów lub czynno

ci z zakresu

administracji publicznej.”. Oznacza to, i

rozstrzygni

cie nadzorcze wła

ciwego ministra zaskar

one by

e do s

du administracyjnego.

W ustawie o samorz

dzie województwa jedynie wpadkowo, w art. 77, uprawnienia nadzorcze

uzyskał minister wła

ciwy do spraw zagranicznych.

“1. Priorytety współpracy zagranicznej województwa mog

uchwalane oraz inicjatywy

zagraniczne województwa, w tym w szczególno

ci projekty umów o współpracy regionalnej lub projekty

uchwał o przyst

pieniu do mi

dzynarodowych zrzesze

regionalnych, mog

podejmowane za zgod

ministra

wła

ciwego do spraw zagranicznych uzyskan

za po

rednictwem wojewody.

2. Uchwały, o których mowa w ust. 1, zapadaj

bezwzgl

kszo

głosów ustawowego

składu sejmiku województwa.

3. Uchwała oraz zawarte umowy o współpracy regionalnej, o których mowa w ust. 1, przesyłane s

do ministra wła

ciwego do spraw zagranicznych oraz ministra wła

ciwego do spraw administracji

publicznej.” (art. 77).

Kwestie te wymagaj

uporz

dkowania.

VII.

rodki nadzoru

Ustawy o samorz

dzie gminnym, powiatowym i województwa przewiduj

liczne

rodki nadzorcze.

W doktrynie klasyfikowano te

rodki w ró

norodny sposób. Dla potrzeb tej ekspertyzy przyjmuj

podział

ustawowych

rodków nadzorczych dotycz

cych zada

własnych samorz

du na: informacyjno–doradcze,

koryguj

ce i personalne. Odr

bnie musz

zosta

omówione ze wzgl

du na sw

specyfik

rodki nadzoru

nad sfer

wykonywania zada

zleconych.

rodki informacyjno–doradcze

Rola doradztwa lub pomocy okazywanej samorz

dowi terytorialnemu przez organy nadzorcze

w trakcie sprawowania swych funkcji jest dostrzegana we wszystkich europejskich ustawodawstwach i doktrynach

komunalnych. Doradztwo nazywa si

tam nawet najłagodniejsz

form

nadzoru. Bowiem stosowanie szeroko

poj

tych

rodków pomocy pozwala w praktyce unikn

ąć

zminimalizowa

konieczno

ść

stosowania

rodków represyjnych przez doprowadzenie do samokorekty działa

przez gmin

Przejawy tych tendencji znalazły równie

odbicie w ustawach samorz

dowych. Jedynym ze

sposobów doprowadzenia do owej po

żą

danej samokorekty mo

e by

nale

ycie ukształtowany system

kontroli wewn

trznej. Kontrola wewn

trzna w danej jednostce organizacyjnej mo

e skutecznie blokowa

ewentualne zastosowanie nadzoru nad ni

, je

li jest wykonywana rzeczowo, rzetelnie i skutecznie.

Funkcje kontrolne mog

zosta

przy tym powierzone b

jednostkom wewn

trznym samorz

du (np.

komisjom rewizyjnym), b

podmiotom stoj

cym poza układem organizacyjnym samorz

du. W tej drugiej

sytuacji funkcje kontrolne b

mie

w ramach uprawnie

nadzorczych organów administracji

stwowej. Z tego te

wzgl

rodki te nazywa si

czasem w doktrynie

rodkami kontrolnymi.

Moim jednak zdaniem, takie uj

cie zbyt zaw

ęż

a pole oddziaływania na organy samorz

dowe.

Kontrola bowiem ze swej istoty ma oddziaływanie pasywne, natomiast ustawodawca oprócz zada

typowo informacyjnych przewiduje

rodki oddziaływania aktywnego, które mo

na nazwa

doradztwem.

Poprze

nale

y zawart

w punkcie 225 Narodowego planu Rozwoju 2007 – 2013 propozycj

wzmocnienia pozycji i niezale

ci komisji rewizyjnych poprzez ustawowe zapewnienie

przynajmniej 50% udziału przedstawicieli ugrupowa

opozycyjnych w składzie tych komisji oraz

powierzenie przewodnictwa tej komisji osobie wyłonionej z ich kr

gu. W tym celu nale

ałoby

znowelizowa

art. 18a ust. 2 u.o s.g.; art. 16 ust. 2 u.o s.p. i art. 30 ust. 2 u.o s.w.

1. Artykuł 88 u.o s.g., art. 77a u.o s.p. i art. 80 u.o s.w. gwarantuj

organom nadzoru prawo

żą

dania niezb

dnych informacji i danych dotycz

cych organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu

i województwa. Jak wida

, obowi

zek informacyjny został ukształtowany tu bardzo szeroko, praktycznie

bez granic przedmiotowych. Mo

e on bowiem dotyczy

dego przejawu działalno

ci jednostki

samorz

du terytorialnego.

Nowelizacj

z dnia 11 kwietnia 2001 r. wprowadzono do ustaw samorz

dowych wszystkich szczebli

zasad

jawno

ci działania. Odt

d działalno

ść

organów gminy, powiatu i województwa ma by

jawna.

Ograniczenia jawno

ci mog

wynika

wył

cznie z ustaw. Jawno

ść

działania organów danej jednostki

samorz

du terytorialnego obejmuje w szczególno

ci prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wst

na sesje rady (sejmiku) i posiedzenia komisji, a tak

e dost

pu do dokumentów wynikaj

cych

z wykonywania zada

publicznych, w tym protokołów posiedze

organów gminy, powiatu czy

województwa i komisji. Zasady dost

pu do dokumentów i korzystania z nich okre

statuty jednostek

samorz

du terytorialnego.

Przedstawiona powy

ej zasada jawno

ci działania jest ekstremalnie szerokim obowi

zkiem

informacyjnym. Skoro bowiem obywatel ma prawo wst

pu na sesje i posiedzenia organów

samorz

dowych oraz dost

pu do dokumentów i protokołów, to dlaczego nie przyzna

takiego prawa

organom nadzorczym.

2. Kolejne obowi

zki informacyjne sprowadzaj

do nakazu przedło

enia odpowiednio przez

wójta/burmistrza, starost

lub marszałka województwa wojewodzie wszelkich uchwał rady czy sejmiku

w ci

gu 7 dni od daty ich podj

cia. Na poziomie województwa obowi

zek ten dotyczy równie

uchwał

zarz

du województwa. W tym samym terminie przedkładane s

regionalnej izbie obrachunkowej uchwały

obj

te zakresem nadzoru izby.

Ponadto wójt lub burmistrz oraz starosta maj

obowi

zek przedło

enia wojewodzie uchwał

w sprawie przepisów porz

dkowych w ci

gu 2 dni od ich podj

cia.

Brzmienia art. 90 u.o s.g. i art. 78 ust. 1 u.o s.p. nie mo

na uzna

za prawidłowe, zaw

ęż

a ono

bowiem obowi

zek przedło

enia wył

cznie do uchwał rady gminy czy powiatu.

Tymczasem art. 91 u.o s.g. dotyczy uchwały lub zarz

dzenia organu gminy a zarz

dzenie wydaje wójt

(burmistrz, prezydent). Z kolei art. 79 ust. 1 u.o s.p. mówi o uchwałach organów powiatu, a takimi s

równie

zarz

dy powiatów. Rodzi to praktyczne w

tpliwo

ci, czy organowi nadzoru nale

y równie

przedkłada

zarz

dzenia wójta i uchwały zarz

du powiatu ?

Kwestia ta wymaga stosownej nowelizacji. W art. 90 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorz

dzie

gminnym nale

y doda

: “Wójt obowi

zany jest do przedstawienia wojewodzie uchwał rady gminy i

zarz

dze

wójta w ci

gu 7 dni od dnia ich podj

cia.”

W art. 78 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorz

dzie powiatowym nale

y nada

brzmienie: “ Starosta jest

zobowi

zany do przedło

enia wojewodzie uchwał organów powiatu w ci

gu 7 dni od dnia ich podj

cia.”

3. Szczególny obowi

zek informacyjny wynika z art. 52 ust. 2 u.o s.g. Wykonywany on jest

w trakcie procesu opracowywania projektu bud

etu gminy i polega na przesyłaniu tego projektu wraz

z informacj

o stanie mienia komunalnego i obja

nieniami regionalnej izby obrachunkowej. Sam

procedur

uchwalania bud

etu oraz rodzaje i szczegółowo

ść

materiałów informacyjnych towarzysz

cych

bud

etowi okre

la rada gminy. Wydaje si

celowe, aby zostało to dokonane w formie normatywnej, na

przykład w statucie gminy.

Jak wida

, organ nadzorczy (regionalna izba obrachunkowa) nie ma tu w zasadzie wpływu na

szczegółowo

ść

otrzymywanych informacji. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby w razie w

tpliwo

żą

dał dodatkowych informacji na podstawie art. 88 u.o s.g.

rodki koryguj

a) Zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie

Artykuł 89 ust. 1 u.o s.g., art. 77b u.o s.p i art. 80a u.o s.w. przewiduj

liwo

ść

wyst

pienia

w przepisach szczególnych wymogu zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygni

ęć

organu

gminy przez inny organ jako warunku sine qua non dla wa

ci takiego rozstrzygni

cia.

Brzmienie tych przepisów jest jednak na tyle ogólne, i

konieczne jest dodatkowe wyja

nienie.

Ustawodawca nie okre

la bli

ej zakresu znaczeniowego u

ytych przez siebie poj

ęć

“zatwierdzenie”,

“uzgodnienie”, “zaopiniowanie”. Nie s

to na pewno

rodki jednorodne.

Kryterium rozró

nienia stanowi etap ich zastosowania w procesie podejmowania rozstrzygni

cia

przez organ gminy. Uzgodnienie i zaopiniowanie s

wymagane w fazie wst

pnej, za

zatwierdzenie jest

wydawane

post.

Niew

tpliwie

jednak

wszystkie

wymienione

rodki wywołuj

skutki prawne o charakterze materialnym, bowiem ich brak powoduje

niewa

ść

rozstrzygni

cia. Przy tym rozstrzygni

cie nale

y rozumie

szeroko jako uchwały wszelkiego

typu (ł

cznie ze stanowieniem przepisów prawa) b

zarz

dzenia (np. zarz

dzenia porz

dkowe wydane

w trybie art. 41 ust. 2 u.o s.g.). Nie mo

na do kategorii rozstrzygni

ęć

organów gminy zaliczy

decyzji

administracyjnych w indywidualnych sprawach, bowiem nadzór nad orzecznictwem administracyjnym

sprawuje samorz

dowe kolegium odwoławcze oraz organy administracji rz

dowej na podstawie

przepisów Kodeksu post

powania administracyjnego.

Kolejn

kwesti

jest zagadnienie adekwatno

ci nazw przyj

tych przez ustawodawc

w omawianych przepisach dla

rodków nadzorczych wywołuj

cych skutki w postaci niewa

ci.

Innymi słowy, czy je

li wyst

pi w ustawodawstwie

rodek podobny, lecz niezbyt dokładnie okre

lony (o co

w naszym ustawodawstwie nie trudno), to nale

y do niego w drodze analogii lub wykładni rozstrzygaj

cej

stosowa

im z art. 89 u.o s.g.? Zabieg taki jest niedopuszczalny. Istot

rodków nadzorczych nad

jednostkami zdecentralizowanymi jest ich wynikanie z konkretnej normy prawnej prawa materialnego.

A zatem wsz

dzie tam, gdzie działanie innego organu jest niezb

dne dla wa

ci rozstrzygni

cia organu

gminy, powiatu czy województwa, musi to jasno i jednoznacznie wynika

z konkretnego przepisu ustawy.

Wyra

enie stanowiska w formie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania mo

e by

dokonane

przez organ nadzorczy w sposób aktywny lub pasywny. Przemawia za tym wyznaczenie w omawianym

artykule terminu ustawowego (o charakterze maksymalnym) do dokonania tej czynno

ci. Upływ terminu

powoduje bowiem domniemanie przyj

cia rozstrzygni

cia w brzmieniu przedstawionym przez gmin

powiat b

województwo. Przepis ten ma na celu nie tylko funkcje nadzorcze, ale równie

zdyscyplinowanie organów, które maj

zaj

ąć

stanowisko w sprawach, o których rozstrzyga samorz

Termin ten wynosi 30 dni, je

eli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu

stanowi

cego jednostki samorz

du terytorialnego. W pozostałych przypadkach wynosi on 14 dni, od dnia

dor

czenia opiniowanego rozstrzygni

cia lub jego projektu.

b). Wstrzymanie wykonania uchwały

rodek ten w przepisach ustaw samorz

dowych został ukształtowany w formie fakultatywnej

i obligatoryjnej.

Z fakultatywnym wstrzymaniem wykonania uchwały organu gminy, powiatu lub województwa

mamy do czynienia w przypadku wszcz

cia post

powania w sprawie stwierdzenia jej niewa

ci lub

w toku tego post

powania (art. 91 ust. 2 u.o s.g., art. 79 ust. 2 u.o s.p. i art. 82 ust. 2 u.o s.w.). Organ

nadzoru mo

e bowiem w momencie wszcz

cia post

powania zarz

dzi

wstrzymanie uchwały.

tpliwo

ci rodz

w zwi

zku z dopuszczeniem przez powy

sze przepisy odpowiedniego stosowania

Kodeksu post

powania administracyjnego. Rozwi

zanie kodeksowe przewiduje bowiem do wstrzymania

fakultatywnego wniosek strony, za

w omawianym przypadku wstrzymanie mo

e by

dokonane wył

cznie

z urz

du. Tote

mechaniczne odesłanie do reguł procesowych nie spełniło swego skutku, a wr

odwrotnie — przyczyniło si

do zwi

kszenia zakresu w

tpliwo

ci. Celowe w tym miejscu, zamiast

odesłania do Kodeksu post

powania administracyjnego, byłoby chyba rozbudowanie norm ustaw

samorz

dowych w celu ich uszczegółowienia. Kwestia ta wymaga jednak dalszych bada

szerokiej dyskusji fachowej.

Na mocy noweli z dnia 11 kwietnia 2001 r., stwierdzenie przez organ nadzoru niewa

ci uchwały

organu gminy, powiatu b

województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie obj

tym

stwierdzeniem niewa

ci, z dniem dor

czenia rozstrzygni

cia nadzorczego.

C). Stwierdzenie niewa

Uchwała organu gminy, powiatu lub województwa sprzeczna z prawem jest niewa

na.

O niewa

ci orzeka wła

ciwy organ nadzoru w terminie nie dłu

szym ni

30 dni od dnia dor

czenia

uchwały.

Stwierdzenie niewa

ci uchwały organu samorz

du terytorialnego zostało uznane przez

ustawodawc

za podstawowy

rodek nadzoru. W odniesieniu do tego

rodka zostały rozbudowane

w ustawach samorz

dowych reguły post

powania. Ponadto w ustawach o samorz

dzie gminnym

i powiatowym znajduje si

odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu post

powania

administracyjnego, a w ustawie o samorz

dzie województwa — do przepisów o kontroli s

dowej decyzji

administracyjnych.

Zabieg ten jednak odniósł skutek wr

cz odwrotny od zamierzonego — zamiast upro

post

powanie w sprawie stwierdzenia niewa

ci, znacznie go skomplikował. Pojawiło si

bowiem wiele

pyta

i kolizji na zbiegu obu re

imów ustawowych.

Ustawodawca posługuje si

poj

ciem “sprzeczno

ść

z prawem”, która to sprzeczno

ść

jest jedyn

podstaw

do stwierdzenia niewa

ci. Obok siebie jednak wyst

puj

okre

lenia “sprzeczno

ść

z prawem” oraz “nieistotne naruszenie prawa”, bez bli

szego ustalenia ich wzajemnych relacji. Pojawia

tu zatem konieczno

ść

okre

lenia przez organ nadzorczy w drodze wykładni stopnia

“istotno

ci” naruszenia prawa.

Literalne brzmienie omawianego przepisu ustawy wskazywałoby,

e nale

y si

przy wyja

nieniu

powstałych

tpliwo

posługiwa

katalogiem

przyczyn

stwierdzenia

niewa

decyzji

zamieszczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek taki jest jednak nieuzasadniony. Przyczyny stwierdzenia

niewa

ci wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wykraczaj

poza kryterium naruszenia prawa czy te

sprzeczno

ci z prawem i s

dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych, tote

ich posiłkowe

stosowanie w odniesieniu do uchwał organów samorz

du jest niedopuszczalne. A zatem odesłanie do

przepisów Kodeksu post

powania administracyjnego w zakresie oceny niezgodno

ci uchwały z prawem

nie stanowi ochrony jednostki samorz

du terytorialnego przed uznaniowym działaniem organów nadzoru.

Post

powanie w sprawie stwierdzenia niewa

ci uchwały wszczyna z urz

du organ nadzoru,

tote

i w tym zakresie nieprzydatne jest odesłanie do norm Kodeksu post

powania administracyjnego.

Ocenie organu nadzorczego podlegaj

w tym post

powaniu warunki formalne powstania uchwały i jej

tre

ść

materialna. Organ ten mo

e orzec o niewa

ci uchwały w cało

ci lub cz

ęś

ci, za

w przypadku

nieistotnego naruszenia prawa wskaza

jedynie, i

takie naruszenie nast

piło.

Forma i tre

ść

tych elementów orzeczenia mo

e by

kształtowana za pomoc

odpowiednio

stosowanych przepisów Kodeksu post

powania administracyjnego. Jednak korzystniejsze byłoby tu

zamiast odesłania niezb

dne uszczegółowienie przepisów ustaw samorz

dowych.

(Kwestia ta wymaga jednak szerokiej dyskusji i dalszych bada

Dochodzenie do wniosku, i

uchwała organu jednostki samorz

du terytorialnego jest sprzeczna z prawem

w drodze zawiłej nieraz wykładni okre

lonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzi

w tym przedmiocie niejednolito

ść

pogl

dów prawnych, mo

e powodowa

negatywne nast

pstwa

społeczne, nie zamierzone przez ustawodawc

, w postaci ograniczania samodzielno

ci organów

samorz

du terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego te

orzeczenia organów nadzoru powinny mie

zawsze nie budz

tpliwo

ci podstaw

prawn

tpliwo

ci budzi tak

e charakter prawny orzeczenia nadzorczego w sprawie stwierdzenia

niewa

ci uchwały rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa. Ustawa bowiem nie daje jasnej

odpowiedzi, czy uchwała sprzeczna z prawem nie wywiera

adnych skutków prawnych od momentu jej

wej

cia w

ycie, czy te

wywiera ona takie skutki a

do momentu stwierdzenia przez organ nadzoru jej

niewa

ci. Problem ten mo

na rozwi

w drodze stosownej nowelizacji: “Orzeczenie wojewody

(regionalnej izby obrachunkowej) o stwierdzeniu niewa

ci uchwały organu gminy, powiatu lub

województwa ma charakter deklaratoryjny i działa wstecz (ex tunc), poniewa

jest ona niewa

z mocy prawa od chwili jej podj

cia.”.

Orzeczenie stwierdzaj

ce niewa

ść

decyzji administracyjnej nie mo

e przybiera

postaci decyzji

administracyjnej, a zatem nie ma tu zastosowania art. 158 § 1 k.p.a. W drodze wydania decyzji na

podstawie art. 158 § 1 k.p.a. nast

puje bowiem “rozstrzygni

cie w sprawie stwierdzenia niewa

decyzji”. Tymczasem rozstrzygni

cie nadzorcze orzeka o niewa

ci uchwały organu jednostki

samorz

du terytorialnego, a wi

c aktu o charakterze ogólnym b

nawet indywidualnym, ale nie

cym decyzj

załatwiaj

spraw

indywidualn

z zakresu administracji publicznej. Z tych te

wzgl

dów ustawodawca konsekwentnie posługuje si

terminem “rozstrzygni

cie nadzorcze”, a nie

“decyzja”. Mo

na zatem przyj

ąć

, i

ustawy o samorz

dzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim nadały

stwierdzeniu niewa

ci uchwały organu tych jednostek form

deklaratoryjnego aktu administracyjnego.

W sytuacji gdy organ nadzoru w terminie 30 dni od dor

czenia mu uchwały nie stwierdził we

własnym zakresie jej niewa

ci, mo

e tego dokona

jedynie s

d administracyjny na skutek skargi

wniesionej przez ten organ. Wszelkie uprawnienia nadzorcze, ł

cznie z mo

liwo

zawieszenia

zaskar

onej uchwały, przechodz

wówczas na s

Obowi

zuj

ce ustawy samorz

dowe prawo do wszcz

cia procedury nadzorczej przyznaj

wył

cznie organom nadzoru. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, przyjmuje si

, i

post

powanie

to wszczynane jest z urz

du. Obywatel zatem nie ma

adnego wpływu na aktywno

ść

i skuteczno

ść

działania organów nadzorczych. Celowe zatem wydaje si

wprowadzenie do ustawodawstwa

rozwi

przyznaj

cych radnemu, grupie radnych lub okre

lonej grupie obywateli prawa do

wnoszenia do s

du administracyjnego skargi na bezczynno

ść

organu nadzorczego b

odmow

podj

cia czynno

ci nadzorczych.

Propozycja brzmienia przepisu art. 99a u.o s.g.; art. 85 b u.o s.p.; art. 86b u.o s.w.:

“1. Wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa jako organ nadzoru obowi

zany jest do

wszcz

cia post

powania nadzorczego na pisemny wniosek radnego gminy (powiatu /

województwa) działaj

cego w imieniu własnym lub grupy mieszka

ców gminy (powiatu /

województwa), którzy wyra

żą

na to pisemn

zgod

2. Je

eli w terminie 14 dni od dnia dor

czenia wniosku organ nadzoru nie zawiadomi

wnioskodawcy o wszcz

ciu post

powania nadzorczego, wnioskodawca mo

e wnie

ść

skarg

na bezczynno

ść

do s

du administracyjnego. Skarg

wnosi si

bezpo

rednio do wła

ciwego

du administracyjnego.

3. S

d obowi

zany jest do wyznaczenia rozprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi na

bezczynno

ść

organu nadzoru.

4. Uznaj

c zasadno

ść

skargi, s

d administracyjny naka

e organowi nadzoru wszcz

cie

post

powania nadzorczego.”

d). Wykonalno

ść

a prawomocno

ść

rozstrzygni

ęć

nadzorczych

Przepisy art. 98 ust. 5 u.o s.g., art. 85 ust. 5 u.o s.p. oraz art. 86 ust. 4 u.o s.w. stanowi

, i

“Rozstrzygni

cia nadzorcze staj

prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi b

z dat

oddalenia lub odrzucenia skargi przez s

d.”.

Wykonalno

ść

(skuteczno

ść

) rozstrzygni

cia nadzorczego wojewody nale

y wi

c ł

czy

z jego prawomocno

. Zgodnie z ogólnie przyj

konwencj

terminologiczn

ustawodawca u

ył

poj

cia «prawomocno

ść

» w stosunku do rozstrzygni

cia nadzorczego, maj

c na uwadze jego

niezaskar

alno

ść

do s

du administracyjnego. Skutki prawne aktu administracyjnego wi

ążą

co do

zasady z jego ostateczno

albo prawomocno

. Rozstrzygni

cie nadzorcze, do którego nie stosuje

, kategorii ostateczno

ci, staje si

wykonalne (skuteczne) z chwil

uzyskania prawomocno

ci. W ten

sposób przepisy art. 98 u.os.g., atr. 85 u.os.p., art. 86 u.os.w., mówi

ce o przesłankach prawomocno

rozstrzygni

cia nadzorczego, daj

jednostce samorz

du terytorialnego tymczasow

ochron

prawn

przed skutkami nieprawomocnych, a kwestionowanych przez ni

ingerencji organu nadzorczego.

Poj

cie prawomocno

ci orzeczenia ukształtowało si

na gruncie procedur s

dowych. W sensie

formalnym oznacza,

e od orzeczenia nie przysługuje ju

rodek odwoławczy lub inny

rodek zaskar

enia

w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powag

rzeczy os

dzonej

wskutek ostatecznego zako

czenia sporu mi

dzy stronami i wykluczenia mo

liwo

ci ponownego

rozpoznania tej samej sprawy przez s

d. W obowi

zuj

cym do czasu wej

cia w

ycie noweli z dnia 11

kwietnia 2001 r. (tj. do 30 maja 2001 r.) stanie prawnym nie było

adnych sformułowanych przez

ustawodawc

przesłanek ani modelowych rozwi

o charakterze szczególnym, aby przed upływem

terminu do wniesienia skargi lub przed rozstrzygni

ciem przez s

d sporu mi

dzy jednostk

samorz

terytorialnego a organem nadzorczym wykonywa

takie rozstrzygni

cie.

Nowel

z dnia 11 kwietnia 2001 r. we wszystkich ustawach samorz

dowych wprowadzono

analogiczne reguły, i

stwierdzenie przez organ nadzoru niewa

ci uchwały organu gminy,

powiatu lub województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie obj

tym

stwierdzeniem niewa

ci, z dniem dor

czenia rozstrzygni

cia nadzorczego.

e). Zarz

dzenie zast

pcze

Nowym

rodkiem nadzoru, wprowadzonym do ustaw o samorz

dzie gminnym, powiatowym i województwa

nowel

z dnia 11 kwietnia 2001 r., jest zarz

dzenie zast

pcze.

eli rada gminy, powiatu lub sejmik województwa wbrew obowi

zkowi wynikaj

cemu z art. 190

ust. 2 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów

i sejmików województw oraz art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia

działalno

ci gospodarczej przez osoby pełni

ce funkcje publiczne w zakresie dotycz

cym wyga

cia

mandatu radnego lub wójta, odwołania ze stanowiska członka zarz

du powiatu lub województwa,

sekretarza gminy lub powiatu czy te

skarbnika, nie podejmuje uchwały — wojewoda wzywa rad

/sejmik

do podj

cia uchwały w ci

gu 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu powy

szego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra

wła

ciwego do spraw administracji publicznej — wydaje zarz

dzenie zast

pcze.

Co zrobi

jednak w sytuacji, gdy rady zainteresowanych gmin (powiatów, województw) podj

ły uchwały, tyle

nie stwierdziły wyga

cia mandatu radnego b

prezydenta miasta.

W tym przypadku wydanie zarz

dzenia zast

pczego jest niedopuszczalne. Fakt, i

rada podj

ła uchwał

niezgodn

z wol

wojewody nie jest podstaw

do wydania rozstrzygni

cia nadzorczego w postaci

zarz

dzenia zast

pczego.

Wła

ciw

drog

powinno by

wszcz

cie post

powania nadzorczego w sprawie stwierdzenia niewa

uchwały rady gminy w trybie art. 91 i nast. ustawy o samorz

dzie gminnym. Kwestia ta, niew

tpliwie

dyskusyjna, wymaga jednoznacznej regulacji ustawowej.

Proponuj

: w art. 98a ust. 2 ustawy o samorz

dzie gminnym doda

: “W razie bezskutecznego upływu

terminu okre

lonego w ust. 1 lub podj

ciu uchwały o odmowie stwierdzenia wyga

cia mandatu radnego

lub mandatu wójta, wojewoda, po powiadomieniu ministra wła

ciwego do spraw administracji publicznej,

wydaje zarz

dzenie zast

pcze.”

Analogiczn

nowelizacj

nale

y wprowadzi

w art. 85a ustawy o samorz

dzie powiatowym i art. 86a ustawy o

samorz

dzie województwa.

rodki personalne

Nast

grup

rodków nadzoru okre

liłem mianem “personalnych” z uwagi na fakt,

e ingerencja

nadzorcza nie dotyczy bezpo

rednio rozstrzygni

ęć

organów samorz

du, tylko samych organów.

rodki te

na dalej podzieli

na wewn

trzne i zewn

trzne ze wzgl

du na usytuowanie organu, który je stosuje

wobec jednostki samorz

dowej.

Typowym wewn

trznym

rodkiem personalnym jest odwołanie zarz

du przez rad

powiatu lub sejmik

województwa.

rodek ten stanowi naturaln

konsekwencj

przyznania zarz

dowi funkcji wykonawczej

powiatu lub województwa.

Do zewn

trznych personalnych

rodków nadzoru mo

na zaliczy

: wezwanie rady powiatu b

sejmiku województwa do zastosowania niezb

dnych

rodków wobec zarz

du, wniosek do Prezesa Rady

Ministrów o rozwi

zanie zarz

du, rozwi

zanie tego zarz

du, wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji zarz

du,

ustanowienie zarz

du komisarycznego, rozwi

zanie rady. Kolejno

ść

, w jakiej zostan

omówione te

rodki,

wynika z intensywno

ci ich oddziaływania.

Wezwanie rady powiatu lub sejmiku województwa do zastosowania niezb

dnych

rodków wobec

zarz

du przysługuje wojewodzie w razie powtarzaj

cego si

naruszania przez zarz

d Konstytucji lub

ustaw. Wprawdzie w przepisie tym nie została okre

lona procedura post

powania w tym przypadku, lecz

nale

y domniemywa

e w pierwszym rz

dzie rada wystosuje stosowne dyrektywy do swego zarz

du,

w sytuacjach skrajnych rada mo

e odwoła

zarz

Gdyby rada powiatu lub sejmik województwa nie zastosowały si

do wezwania wojewody lub

zastosowane przez nie

rodki nie odniosły po

żą

danego skutku w postaci działania organu wykonawczego

zgodnie z prawem, wojewoda wyst

puje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów — za po

rednictwem

ministra wła

ciwego do spraw administracji publicznej — o rozwi

zanie zarz

du powiatu lub zarz

województwa.

W przypadku rozwi

zania zarz

du, do czasu wyboru nowego zarz

du powiatu lub województwa,

funkcj

zarz

du pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

eli powtarzaj

cego si

naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza si

wójt, wojewoda wzywa

wójta do zaprzestania narusze

, a je

eli wezwanie to nie odnosi skutku – wyst

puje z wnioskiem do

Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na

wniosek ministra wła

ciwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osob

, która do czasu wyboru

wójta pełni jego funkcj

Ustanowienie zarz

du komisarycznego stanowi konstrukcj

ść

zło

. Ze wzgl

du na sw

dolegliwo

ść

słu

y on wył

cznie Prezesowi Rady Ministrów, na wniosek ministra wła

ciwego do spraw

administracji publicznej.

Kryteria zastosowania tego

rodka maj

charakter celowo

ciowy, chodzi tu bowiem o nierokuj

nadziei na szybk

popraw

i przedłu

cy si

brak skuteczno

ci w wykonywaniu zada

publicznych

przez organy gminy, powiatu, województwa. Ocena stanu faktycznego pod k

tem wyczerpania hipotezy

przepisów ustawowych nale

y do Prezesa Rady Ministrów. Za

przed zło

eniem wniosku oceny takiej

dokona

musi minister wła

ciwy do spraw administracji publicznej. W przypadku uznania przez organ

nadzorczy, i

skuteczno

ść

działania organów danej jednostki samorz

du terytorialnego nie rokuje nadziei

na popraw

, mo

e on zawiesi

te organy i ustanowi

zarz

d komisaryczny. Brzmienie przepisów

wskazuje wyra

nie na mo

liwo

ść

, a nie obowi

zek zastosowania omawianego

rodka.

Zawieszenie organów jednostki samorz

dowej, a wi

c zarówno organów uchwałodawczych, jak

i wykonawczych, nast

puje na czas okre

lony, tj. na okres do 2 lat, nie dłu

ej jednak ni

do wyboru wójta

lub zarz

du na kolejn

kadencj

. Fakt zawieszenia organów samorz

du i ustanowienie zarz

komisarycznego nie musi oznacza

, i

byt prawny tych organów został definitywnie zako

czony. Mo

sobie bowiem wyobrazi

sytuacj

, gdy organy zostaj

zawieszone w takim momencie, i

upływ

dwuletniego terminu przypadnie przed ko

cem kadencji. Wówczas organy mog

dalej działa

wyboru nowych. Rozwi

zanie takie, cho

teoretycznie mo

liwe, nie wydaje si

prawidłowe. Trudno

bowiem zakłada

e w trakcie okresu zawieszenia ulegnie poprawie skuteczno

ść

działania organów

gminy, powiatu czy województwa.

tpliwo

ci te rodz

w zwi

zku z u

yciem przez ustawodawc

zwrotów niedookre

lonych:

“przedłu

cy si

” brak skuteczno

ci czy “szybka” poprawa. W literaturze prezentowane s

nawet pogl

dy, i

skoro art. 97 ust. 1 u.o.s g. , art. 84 ust. 1 u.o.s p. i art. 85 ust. 1 o.o.s w. W ogóle

nie odwołuj

do przesłanek wynikaj

cych z kryterium legalno

ci, nale

y uzna

te przepisy za

niezgodne z art. 171 ust. Konstytucji RP i nie powinny by

wobec tego stosowane.

Wymagane wydaje si

sprecyzowanie owych zwrotów (co nie jest zadaniem łatwym).

Podobny efekt osi

ąć

na poprzez skonkretyzowanie “procedury sanacyjnej” przewidzianej

w ust

pach 2 cytowanych wy

ej przepisów.

Zastosowanie

rodka nadzorczego w postaci ustanowienia zarz

du komisarycznego musi by

poprzedzone przeprowadzeniem procedury sanacyjnej. Składa si

ona z dwóch etapów: przedstawienia

zarzutów organom gminy, powiatu lub województwa i wezwania ich do niezwłocznego przedło

enia

programu poprawy sytuacji.

W omawianych przepisach razi ich daleko id

ca lakoniczno

ść

i ogólnikowo

ść

. Rodzi to wiele

tpliwo

ci.

Po pierwsze, niejasna jest kolejno

ść

chronologiczna wyst

powania poszczególnych stadiów owej

procedury. Czy przedstawienie zarzutów organom samorz

du i wezwanie ich do przedło

enia programu

poprawy sytuacji ma nast

przed, czy te

po ich zawieszeniu? Logiczne wydaje si

uprzednie

przedstawienie zarzutów, a nast

pnie stosowanie

rodka represyjnego. Ustawodawca tego jednak jasno

nie okre

la.

Po drugie, nie jest wyra

nie okre

lona forma i tryb przedstawiania zarzutów oraz przedkładania

programu poprawy sytuacji.

Po trzecie, brak tu terminów do dokonania poszczególnych czynno

ci. Jedyny termin, jakim

posługuje si

ustawodawca, został okre

lony za pomoc

zwrotu “niezwłocznie”. Co on jednak oznacza

i do kogo nale

y ocena, czy on ju

upłyn

ł, tego ustawodawca nie wyja

nia. Pomocne w tym zakresie

mogłoby by

odesłanie do terminów w Kodeksie post

powania administracyjnego.

Nale

y zatem w cytowanych wy

ej przepisach dokona

zmian:

“Ustanowienie zarz

du komisarycznego mo

e nast

dopiero po:

a) przedstawieniu organom gminy (powiatu lub województwa) zarzutów w formie

zarz

dzenia;

b) organy gminy (powiatu / województwa) obowi

zane s

niezwłocznie, nie pó

niej jednak

w terminie 30 dni od dnia dor

czenia im zarzutów, przedstawi

program poprawy

sytuacji gminy (powiatu / województwa);

c) Prezes Rady Ministrów w terminie 30 dni od dnia dor

czenia mu programu poprawy

sytuacji gminy (powiatu / województwa) zatwierdza ten program lub wzywa do jego

uzupełnienia b

zmian. Uzupełnienia lub zmiany programu powinny by

dokonane

niezwłocznie, nie pó

niej jednak ni

w terminie 14 dni od dnia dor

czenia wezwania.

d) W razie bezskutecznego upływu w/w terminów lub negatywnej oceny przedstawionego

programu naprawczego, Prezes Rady Ministrów ustanawia zarz

d komisaryczny w

osobie komisarza rz

dowego.”

Dalszym etapem procedury nadzorczej jest powołanie przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek

wojewody komisarza rz

dowego.

tpliwo

ci wynikaj

z faktu stosowania przez ustawodawc

w ramach jednego artykułu ustawy

dwóch okre

: “zarz

d komisaryczny” i “komisarz rz

dowy”, bez okre

lenia ich wzajemnych relacji.

Wydaje si

e zwroty nale

y zinterpretowa

w ten sposób, i

“zarz

d komisaryczny” oznacza sam

instytucj

prawn

, za

“komisarz rz

dowy” jest konkretn

osob

upowa

nion

do wykonywania owego

“zarz

du”. Innymi słowy, “zarz

d komisaryczny” oznacza przymusowe wykonywanie wszystkich zada

i kompetencji organów gminy przez “komisarza rz

dowego”.

rodkiem wywołuj

cym najdalej id

ce skutki prawne jest rozwi

zanie organu uchwałodawczego

gminy, powiatu lub województwa. Organem uprawnionym do stosowania tego

rodka jest Sejm, natomiast

organem wnioskuj

cym jego zastosowanie jest Prezes Rady Ministrów jako organ nadzorczy. Form

prawn

jest uchwała Sejmu.

Przyczyn

rozwi

zania rady/sejmiku mo

e by

tylko powtarzaj

ce si

naruszenie przez ni

Konstytucji lub ustaw. Naruszenia te powinny mie

charakter “ra

żą

cy” z uwagi na skutki, jakie ze sob

poci

gaj

Do czasu wyboru nowych organów samorz

du Prezes Rady Ministrów ma obowi

zek wyznaczenia

osoby, której zostan

powierzone tymczasowo funkcje rozwi

zanych organów. Osoba ta w okresie swego

urz

dowania b

dzie uznawana za zast

prawnego wszystkich organów gminy, powiatu czy

województwa, ze wszelkimi skutkami prawnymi, na przykład w postaci podlegania nadzorowi tak jak te

organy.

4. Nadzór nad wykonywaniem zada

zleconych

Całkowicie odr

grup

stanowiły

rodki nadzoru nad realizacj

przez gmin

(powiat,

województwo) zada

zleconych. Odr

bno

ść

ta wynikała głównie ze stosowania jako kryterium nadzoru oprócz

legalno

ci, równie

celowo

ci, rzetelno

ci i gospodarno

ci. W grupie tej mie

ciły si

: wstrzymanie wykonania

uchwały,

jej

uchylenie

oraz

wydanie

zarz

dzenia

zast

pczego.

Nowel

z dnia 11 kwietnia 2001 r. art. 95 u.o s.g. został skre

lony. Mo

na by zatem twierdzi

, i

obecnie nie ma

w polskim prawie samorz

dowym odr

bnego typu nadzoru nad zadaniami zleconymi. Tak jednak nie jest.

Nadal bowiem obowi

zuje art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rz

dowej

w województwie, który przewiduje analogiczne

rodki nadzoru. Wprawdzie w przepisie tym mówi si

o “sprawach powierzonych”, ale s

to de facto zadania zlecone z zakresu administracji rz

dowej,

przej

te przez jednostki samorz

du terytorialnego w drodze porozumienia.

Dnia 11 kwietnia 2001 r. znowelizowano równie

brzmienie art. 33 ust. 3 ustawy o administracji

dowej w województwie, zmieniaj

c słowo “nadzór” na “kontrola”. “W porozumieniu, o którym mowa

w ust. 2, okre

la si

zasady sprawowania przez wojewod

kontroli nad prawidłowym wykonywaniem

powierzonych zada

, z zastrze

eniem art. 34.” Bez w

tpienia, zabieg taki nie zmienił charakteru

rodków

przewidzianych w art. 34. S

to nadal

rodki nadzoru, a nie kontroli!

wiadczy o tym m.in. mo

liwo

ść

zaskar

ania tych

rodków do s

du administracyjnego (art. 34 ust. 4).

a). Wstrzymanie wykonania uchwały

rodek ten mo

e stosowa

wojewoda wobec uchwał organów gminy, powiatu lub województwa

(rady/sejmiku i zarz

du). Polega on na wstrzymaniu wykonania uchwały, która zdaniem organu

nadzorczego jest sprzeczna z prawem lub niecelowa i przekazaniu jej do ponownego uchwalenia

w terminie okre

lonym przez ten organ. Wraz z terminem wojewoda wskazuje zakwestionowane

uchybienia.

Wprawdzie przepis ten został napisany w trybie warunkowym, i

wojewoda “mo

e” wstrzyma

wykonanie uchwały, to jednak przy uchybieniu polegaj

cym na naruszeniu prawa zastosowanie

rodka

nadzorczego powinno by

obowi

zkiem.

b). Uchylenie uchwały i wydanie zarz

dzenia zast

pczego

sytuacji

gdyby

uchwała

organu

gminy,

powiatu

lub

samorz

dowego województwa podj

ta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie uwzgl

dniała

wskazówek wojewody, jest on uprawniony do jej uchylenia i wydania zarz

dzenia zast

pczego. Ci

ąż

y na

nim obowi

zek zawiadomienia o tym zarz

dzeniu wła

ciwego ministra. Minister w przedmiotowej sprawie

e wyda

inne rozstrzygni

cie przed uprawomocnieniem si

zarz

dzenia zast

pczego wojewody.

Zarz

dzenie zast

pcze “wchodzi w

ycie” w terminie 30 dni od jego wydania, chyba

e w tym

czasie wła

ciwy minister wyda inne rozstrzygni

cie.

Podobnie jak przy wstrzymaniu wykonania uchwały, tak i tu wydanie zarz

dzenia zast

pczego

zostało skonstruowane jako uprawnienie wojewody. Wydaje si

jednak,

e w przypadku wydania uchwały

niezgodnej z prawem w zakresie wykonywania obligatoryjnych zada

zleconych (art. 8 ust. 1 u.o s.g.)

wojewoda powinien by

zobowi

zany do wydania zarz

dzenia zast

pczego.

Brzmienie komentowanego art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji

dowej w województwie budzi bardzo istotne w

tpliwo

ci:

“1. W zakresie spraw powierzonych, o których mowa w art. 33 ust. 1, wojewoda mo

e wstrzyma

wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorz

du województwa i przekaza

do ponownego

rozpatrzenia, wskazuj

c zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia.

5. Je

eli uchwała organu gminy, powiatu lub samorz

du województwa podj

ta w wyniku ponownego

rozpatrzenia nie uwzgl

dnia wskaza

, o których mowa w ust. 1, wojewoda mo

e uchyli

uchwał

i wyda

w to miejsce zarz

dzenie, informuj

c o tym wła

ciwego ministra.”

Podejmuj

c prac

nad nowelizacj

prawa mo

na: doprecyzowa

form

i termin tej informacji.

“3. Zarz

dzenie, o którym mowa w ust. 2, wchodzi w

ycie po upływie 30 dni od daty jego wydania, chyba

e w tym czasie wła

ciwy minister wyda inne rozstrzygni

cie.”.

W ramach dalszych prac mo

na próbowa

okre

, co oznacza zwrot “inne rozstrzygni

cie” a tak

zwróci

uwag

na elementy proceduralne, np. dor

czenie radzie owego “innego rozstrzygni

cia”

Propozycja nowelizacji:

Wykre

w ust. 2 : “informuj

c o tym wła

ciwego ministra”. Doda

zdanie drugie: “Zarz

dzenie

wojewody wywołuje skutki prawne z dniem jego dor

czenia organom gminy, powiatu lub

województwa”;

Wykre

w ust. 3” “chyba,

e w tym czasie wła

ciwy minister wyda inne rozstrzygni

cie”.

“4. W sprawach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje si

przepisy o zaskar

aniu do s

du administracyjnego aktów lub

czynno

ci z zakresu administracji publicznej.”

Przepis ten rodzi jednak w

tpliwo

ci: od kiedy liczy

terminy; jaka procedura powinna tu by

stosowana i czy

odesłanie do innych przepisów nast

puje “wprost”, czy “odpowiednio”.

Proponuj

w ust. 4 doda

: “... stosuje si

odpowiednio przepisy o zaskar

aniu do s

du administracyjnego...”.

Oznacza

to b

dzie odesłanie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. “Prawo o post

powaniu przed s

dami

administracyjnymi.”