NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM
Samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje w oparciu o przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., która daje jednostkom samorządu dużą samodzielność. Jednakże wprowadza także mechanizmy kontroli ich działalności i wykonywania przez nie zadań. Mówi o tym, choćby art. 171 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jednocześnie należy podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega sądowej ochronie, zgodnie z art. 165 ust. 2.
Organami, które sprawują nadzór są Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy te mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.
Do środków nadzoru należy możliwość rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu przez Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Jednak, jedynie pod warunkiem, że organ rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Ponad to w zakresie kontroli znajduje się również badanie zgodności z prawem aktów prawnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Warto też dodać, że działalność organów samorządu, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych może prowadzić też Najwyższa Izba Kontroli, dla której kryteriami kontroli są legalność, gospodarność i rzetelność.
Oczywiście Konstytucja, jak w większości innych regulacji, określa tylko ogólne zasady nadzoru. Szczegółowe przepisy dotyczące kontroli nad samorządem są zawarte w ustawach ustrojowych, a mianowicie w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w rozdziale 7 ustawy o samorządzie województwa.
Jeśli chodzi o samo pojęcie nadzoru, to nie znajdziemy w przepisach prawnych definicji tego pojęcia. Różnie jest ono także definiowane w doktrynie. Można przyjąć za Gabrielą Jyż, iż nadzór to możliwość władczego wkraczania organu nadrzędnego, organizacyjnie lub funkcjonalnie, w działalność innego organu. Ingerencja w postaci nadzoru nastąpić może tylko w granicach i formach określonych przepisami prawa i nie może naruszać samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jest to nadzór weryfikacyjny, czyli stosowany po dokonania czynności podmiotu nadzorowanego , a jego celem jest przywrócenie stanu prawidłowego.
Instytucja nadzoru jest formą zapewniającą utrzymanie wzajemnych relacji między strukturami scentralizowanymi i zdecentralizowanymi we względnej równowadze, przy równoczesnym zapewnieniu tym drugim należnej dozy samodzielności. Celem nadzoru jest także ochrona jednostek samorządowych przez błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek, a dodatkowo ochrona samego państwa oraz poszczególnych jednostek przed działaniami organów zdecentralizowanych.
Nadzorowanie jednostek samorządu terytorialnego spełnia kilka ważnych funkcji, do których należą głównie: funkcja strzeżenia prawa oraz funkcja ochronna i wspierająca. Pierwsza z nich opiera się na założeniu, że samorząd terytorialny w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własny rachunek za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych. Dlatego też oczywiste jest, że działania organów samorządu terytorialnego muszą się mieścić w ramach państwowego porządku prawnego i państwo określa granice owej samorządności, pozostawiając sobie prawne możliwości wpływu na działalność samorządu terytorialnego. Co do drugiej funkcji, treść nadzoru zawiera ochronę i wspieranie gmin, określane czasem jako nadzór prewencyjny. Koncepcja funkcji ochronnej i wspierającej może być rozpatrywana w dwóch aspektach
Pierwszy sprowadza się do obowiązku nałożonego na organy nadzoru państwowego doradzania i opiekowania się gminami w trakcie wykonywania zadań publicznych. Funkcja nadzoru komunalnego jest możliwa do osiągnięcia, gdy organy nadzorcze będą dysponowały odpowiednią liczbą informacji. Służącym do tego celu środkiem nadzorczym jest prawo informacyjne, któremu odpowiada obowiązek udzielania informacji przez gminy. Doradztwo i wspieranie gmin powinno zapobiegać represyjnym integracjom organów nadzorczych. Doradztwo stanowi najłagodniejszy środek nadzorczy.
Drugi aspekt sprowadza się do ochrony gmin przez organy nadzorcze przed nieuzasadnionymi żądaniami organów nadzoru specjalnego ora osób trzecich.
Wspominałam już wcześniej, że nadzór nad samorządem sprawowany jest według konkretnych kryteriów. Jedynym kryterium nadzoru nad samorządem jest legalność. Ustawodawca zrezygnował z celowości, choć do niedawna była ona kryterium nadzoru wykonywania zadań zleconych. Nadzór celowościowy jest dopuszczony w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, choć istnieją spory, co do jego istoty i zakresu. Rezygnacja z tego kryterium w polskim porządku prawnym jest motywowana przekonaniem o konieczności zapewnienia samorządowi terytorialnemu większej samodzielności, ponieważ zadania zlecone odgrywają istotną rolę, szczególnie w wyższych jednostkach terytorialnych. Zlecanie wykonania zadań rządowych samorządowi może być przez to bardziej sformalizowane.
Ustawy przewidują różne środki ingerencji nadzorczej, które można podzielić na kilka grup:
Informacyjno-doradcze;
Korygujące;
Wstrzymanie wykonania uchwał;
Stwierdzenie nieważności;
Środki personalne.
Jeśli chodzi o środki informacyjno-doradcze to stosowanie szeroko pojętych środków pomocy pozwala uniknąć, bądź zminimalizować konieczność stosowania środków represyjnych przez doprowadzenie do samokorekty działań przez gminę. Kontrola wewnętrzna w danej jednostce organizacyjnej może skutecznie blokować ewentualne zastosowanie nadzoru nad nią, jeśli jest wykonywana rzetelnie i skutecznie. Funkcje kontrolne mogą być przy tym powierzone bądź jednostkom wewnętrznym samorządu, bądź podmiotom stojącym poza układem organizacyjnym samorządu.
Ustawy ustrojowe gwarantują organom nadzoru prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu i województwa. Działalność organów gminy, powiatu i województwa ma być jawna. Jawność obejmuje prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji.
Kolejne obowiązki informacyjne sprowadzają się do nakazu przedłożenia odpowiednio przez wójta, starostę lub marszałka województwa wojewodzie wszelkich uchwał rady czy sejmiku w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. W tym samym terminie przedkładane są regionalnej izbie obrachunkowej uchwały objęte zakresem nadzoru izby. Ponadto wójt lub burmistrz oraz starosta mają obowiązek przedłożenia wojewodzie aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.
Szczególny obowiązek informacyjny wykonywany jest w trakcie procesu opracowywania projektu budżetu gminy i polega na przesyłaniu tego projektu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami regionalnej izby obrachunkowej w celu wydania opinii przez RIO.
Do środków korygujących należą: zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie. Przyjmuje się, że uzgodnienie ma charakter wiążący, co oznacza, że organ, który wydaje akt prawny, musi uwzględnić stanowisko innego organu. Opinia ma natomiast charakter niewiążący. Jeżeli jednak jej zasięgnięcie jest obligatoryjne, to rozstrzygnięcie wydane bez jej powzięcia skutkowało będzie jego nieważnością. Zatwierdzenie może mieć charakter zarówno wiążący jak i niewiążący. Dotyczy rozstrzygnięć już podjętych, a jego charakter jest każdorazowo określany w przepisach. Kryterium rozróżnienia stanowi etap ich zastosowania w procesie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ gminy. Uzgodnienie i zaopiniowanie są wymagane w fazie wstępnej, zaś zatwierdzenie jest wydawane ex post.
Jeżeli chodzi o środek, który nazywamy wstrzymaniem wykonania uchwały to wyróżniamy dwa rodzaje takiego wstrzymania – fakultatywne i obligatoryjne. Z fakultatywnym wstrzymaniem wykonania uchwały organu gminy, powiatu lub województwa mamy do czynienia w razie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności lub w toku tego postępowania. Obligatoryjne zaś polega na stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, powiatu, bądź województwa wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Kolejnym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności. Uchwała lub zarządzenie organu gminy, powiatu lub województwa sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością podjętych uchwał i zarządzeń należy naruszenie:
Przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał i zarządzeń;
Podstawy prawnej podejmowania uchwał;
Przepisów prawa ustrojowego;
Przepisów prawa materialnego.
Ocenie organu nadzorczego podlegają warunki formalne powstania uchwały i jej treść materialna. Organ może orzec o nieważności uchwały w całości lub części. Elementami orzeczenia nadzorczego są: uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeśli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ.
Co do środków personalnych - wewnętrznym środkiem personalnym jest odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa. Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, odwołanie wójta, wniosek Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu. Wezwanie rady powiatu lub sejmiku do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu przysługuje wojewodzie w razie powtarzającego się naruszania przez zarząd Konstytucji lub ustaw.
Gdyby rada powiatu lub sejmik nie zastosowały się do wezwania wojewody lub zastosowane przez nie środki nie odniosły pożądanego skutku w postaci działania organu wykonawczego zgodnie z prawem, wojewoda występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów - za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji publicznej - o rozwiązanie zarządu powiatu lub zarządu województwa. Zawieszenie organów jednostki samorządowej następuje na czas określony to jest na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru wójta na kolejną kadencję lub zarządu przez radę kolejnej kadencji.
Zastosowanie środka nadzorczego w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego musi być poprzedzone przeprowadzeniem procedury sanacyjnej. Składa się ona z dwóch etapów: przedstawienia zarzutów organom gminy, powiatu lub województwa i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji.
W przypadku poważnych niedociągnięć w działaniach organu samorządowego albo powtarzającego się naruszania prawa przez ten organ w działalność organu samorządowego mogą ingerować najwyższe władze państwa. Ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa przewidują trzy formy takiej ingerencji. Pierwszą możliwością jest zawieszenie organów jednostek samorządu terytorialnego i ustanowienie w niej zarządu komisarycznego. Ustanowienie takiego zarządu może nastąpić w przypadku nierokującego nadziei na szybką poprawę i braku skuteczności w wykonywaniu zadać publicznych przez organy samorządu. Zarząd komisaryczny może być ustanowiony na okres do 2 lat, nie dłużej jednak, niż do wyboru organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego na kolejną kadencję. Komisarza rządowego, który przejmuje wykonywanie wszystkich zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej wyznacza premier na wniosek wojewody, przedłożony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który jest też właściwy do przedłożenia premierowi wniosku o ustanowienie zarządu komisarycznego w jednostce samorządowej. Ustanowienie zarządu komisarycznego musi być poprzedzone postawieniem zarzutów organom samorządowym i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji w jednostce.
Kolejną formą ingerencji organów centralnych w działalność jednostki samorządowej może być odwołanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przez premiera. Może to nastąpić wówczas, gdy organ wykonawczy jednostki dopuścił się powtarzającego się naruszania Konstytucji lub ustaw i został bezskutecznie wezwany do zaprzestania tych naruszeń przez wojewodę. W takim przypadku wojewoda, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przedkłada premierowi wniosek o odwołanie organu wykonawczego jednostki samorządu. W przypadku odwołania organu wykonawczego jego funkcję, do czasu wyboru nowego organu, pełni osoba wyznaczona przez premiera na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Trzecią dopuszczoną przez prawo formą ingerencji władz państwowych w działalność jednostek samorządu terytorialnego jest rozwiązanie organu stanowiącego jednostki przez sejm. Rozwiązanie takie jest możliwe w przypadku powtarzającego się naruszania przez organ stanowiący konstytucji lub ustaw. Decyzja o rozwiązaniu organu stanowiącego jednostki samorządu zapada w formie uchwały, uprawnionym do złożenia wniosku jest premier, który też w przypadku zaaprobowania jego wniosku przez sejm wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego organu stanowiącego pełni jego funkcje.
BIBLIOGRAFIA
Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003
Galster J. Nadzór nad samorządem terytorialnym, Toruń 2002
Karpiuk M., Samorząd terytorialny a państwo: prawne instrumenty nadzoru nad samorządem gminnym, Wydawnictwo KUL, Lublin 2008.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Korzeniowska A., ABC samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Chorzów 2005
Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Beck 2006
Storczyński J., Nadzór regionalnej izby obrachunkowej nad samorządem terytorialnym, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Chorzów 2006
Szewc A., Jyż G., Pławecki Z., Samorząd gminny. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Warszawa 2005
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)