NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM
Cele nadzoru
Dwa kierunki badawcze:
I pierwszy wiążący nadzór z problematyką samodzielności podmiotów wykonujących administrację publiczną
II drugi uznający za istotę nadzoru uzgadnianie działalności administracji zdecentralizowanej z działalnością administracji państwowej
Zagadnieniem głównym pierwszego kierunku była kwestia decentralizacji, a drugiego -relacje zwierzchnictwa i podporządkowania między podmiotami spełniającymi funkcje administracji publicznej.
Instytucja nadzoru jest formą zapewniająca utrzymanie wzajemnych relacji między strukturami scentralizowanymi i zdecentralizowanymi we względnej równowadze przy równoczesnym zapewnieniu tym drugim należnej dozy samodzielności.
Celem nadzoru jest także ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek, a ponadto ochrona samego państwa oraz poszczególnych jednostek przed działaniami organów zdecentralizowanych.
Funkcje nadzoru:
A)Funkcja strzeżenia prawa- Istotą nadzoru, zwłaszcza nadzoru nad sferą zadań własnych gmin, jest strzeżenie legalności postępowania organów gmin. Gminy powiązane są porządkiem państwowym. Nadzór nie powinien ograniczać samorządności gminnej. Funkcja strzeżenia prawa powinna być wykorzystywana w celu obrony interesów ogólnopaństwowych w konfrontacji z interesami poszczególnych gmin.
B)Funkcja ochronna i wspierająca- Treść nadzoru zawiera ochronę i wspieranie gmin, określane czasem jako nadzór prewencyjny. Koncepcja funkcji ochronnej i wspierającej może być rozpatrywana w dwóch aspektach:
I pierwszy sprowadza się do obowiązku nałożonego na organy nadzoru państwowego doradzania i opiekowania się gminami w trakcie wykonywania zadań publicznych. Funkcja nadzoru komunalnego jest możliwa do osiągnięcia, gdy organy nadzorcze będą dysponowały odpowiednią liczbą informacji. Służącym dętego celu środkiem nadzorczym jest prawo informacyjne, któremu odpowiada obowiązek udzielania informacji przez gminy. Doradztwo i wspieranie gmin powinno zapobiegać represyjnym integracjom organów nadzorczych. Doradztwo stanowi najłagodniejszy środek nadzorczy.
II drugi aspekt funkcji ochronnej i wspierającej sprowadza się do ochrony gmin przez organy nadzorcze przed nieuzasadnionymi żądaniami organów nadzoru specjalnego oraz osób trzecich.
Kryteria nadzoru
Kryterium celowości:
Kryterium wiązało się z przyjętym w większości ustawodawstw podziałem zadań samorządowych na własne i zlecone. Nadzór w sprawach własnych jest sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności.
Kryterium legalności:
W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. Szerszym znaczeniu kryterium to odnoszono do aktu zastosowania środka nadzoru w sensie, iż prawo po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może być on zastosowany.
Obecnie nadzór nad samorządem może opierać się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem.
Z konstytucji wynika, że jednostkom samorządu przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej.
Organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego
Struktura organów nadzorczych w Polsce międzywojennej:
Ustawa z dnia 23.03.1933r o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego ujednoliciła kształt ustrojowy samorządu i dokonała wielu zasadniczych zmian ,w szczególności w zakresie stosunków organów administracji rządowej do samorządu.
Struktura samorządu opierała się na samorządzie gmin (wiejskich i miejskich) oraz powiatów. Regulacją ustawy nie zostało objęte województwo śląskie, mające własny stan prawny. Nie dotyczyła również samorządu wojewódzkiego, który występował jedynie w województwach poznańskim i pomorskim na podstawie przepisów dotychczasowych. Na czele struktury organów nadzorczych stał minister spraw wewnętrznych.
Konstytucja marcowa wyraziła zasadę, iż Państwo będzie sprawowało nadzór nad działalnością samorządu poprzez wydziały samorządu wyższego stopnia. Nadzór ten mogą jednak ustawy przekazać częściowo sądownictwu administracyjnemu.
Z urzędu może wkroczyć w sferę działalności samorządu jedynie organ administracji rządowej lub organ samorządu wyższego szczebla, natomiast dla rozpoczęcia sporu administracyjnego, wola strony jest warunkiem koniecznym.
Konstytucja mówiła o powołaniu do życia sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. Sądownictwo to posiadało kompetencje do kontroli aktów administracyjnych wydawanych zarówno przez administrację samorządową, jak i rządową z punktu widzenia legalności.
Nadzór nad organami samorządu wykonywany był przez organy administracji ogólnej i organy samorządowe wyższych stopni. Nadzór nad gminami wiejskimi i miastami niewydzielonymi z powiatów sprawowali starostowie i wydziały powiatowe; nad organami samorządu powiatowego i miast wydzielonych z powiatowych związków samorządowych -wojewodowie wraz z wydziałami wojewódzkimi, zaś samorządem miejskim w Warszawie nadzór sprawował Minister Spraw Wewnętrznych.
Ustawa przewidywała liczne środku nadzorcze nad organami samorządu gminnego:
-zatwierdzanie uchwał zarządu gminy w sprawie oddania w dzierżawę nieruchomości, zakładów i przedsiębiorstw
-orzekanie o ważności uchwał organów samorządowych w przypadkach zawieszania ich jako sprzecznych z prawem
-zatwierdzanie wyborów członków organu zarządzającego samorządu i powołanie tymczasowego organu zarządzającego w wypadkach szczególnych
Modele strukturalne nadzoru w krajach Europy Zachodniej
Niemcy
Droga nadzorcza składa się z trzystopniowego ciągu instancyjnego. Jako niższe organy nadzorcze sprawujące nadzór nad gminami należącymi do powiatów traktowani są starosta lub dyrektor powiatu. Tylko w Dolnej Saksonii nadzór nad małymi gminami należącymi do powiatów, z wyjątkiem dużych samodzielnych miast i samodzielnych gmin, sprawują organy powiatu wiejskiego.
Wyższe organy nadzorcze sprawują nadzór nad miastami wydzielonymi z powiatów lub dużymi miastami należącymi do powiatu, jaki powiatami wiejskimi. Nadzór ten należy do prezydenta regencji. Zadania najwyższych władz nadzorczych przypadają ministrowi spraw wewnętrznych. Wyższe i najwyższe organy nadzoru nie mogą bezpośrednio stosować środków nadzorczych, organ wyższy może podjąć działanie dopiero po wyczerpaniu środków przez organ niższy.
Francja
Po reformie z lat 1982-83 dominującą rolę odgrywa Komisarz Republiki. Komisarz sprawuje kontrolę administracyjną, częściowo budżetową oraz z zakresu policji ogólnej. W razie negatywnego wyniku kontroli może się zwrócić ze skargą do Trybunału Administracyjnego. TA może być uznany za wyższy szczebel nadzoru. Regionalne izby obrachunkowe w szerokim zakresie sprawują kontrolę rachunków związków terytorialnych, terytorialnych przedstawiciele władz lokalnych mogą być pociągani do odpowiedzialności przez Trybunał Dyscypliny Budżetowej i Finansowej. Regionalne izby obrachunkowe czuwają nad prawidłowym opracowaniem budżetu korporacji samorządowych.
Szwajcaria
Nadzór nad gminami szwajcarskimi sprawuje wprost rząd kantonalny. W nielicznych kantonach nadzór nad gminami sprawują organy okręgowe.
Austria
W zakresie samorządowym, który jest równocześnie określany jako „autonomiczny” lub „własny”, gmina może swe własne sprawy wykonywać na własną odpowiedzialność, bez możliwości stosowania wytycznych przez organy zwierzchnie. Nadzór nad tą działalnością sprawują organy administracji państwowej ogólnej federacji lub kraju tj. na przykład rząd krajowy. Jedynym organem wykonującym zadania zlecone jest w zasadzie burmistrz.
Współczesna polska struktura nadzoru
Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
„Rozstrzygnięcie nadzorcze”:
-pierwsze ujęcie sprowadza się do uznania, iż rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane być mogą przez wszelkie organy mające jakiekolwiek uprawnienia nadzorcze nad gminą
-druga koncepcja zakłada, iż działanie ustawodawcy, który wymienił i nazwał konkretne organy „organami nadzoru”, było celowe. A zatem wyłącznie rozstrzygnięcia wydane przez te organy można uznać za rozstrzygnięcia nadzorcze.
Uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym posiada również Sejm. Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.
Działalność sądów administracyjnych zaliczyć należy do sądowej kontroli administracji publicznej.
Środki nadzoru
a) Środki informacyjno-doradcze
Stosowanie szeroko pojętych środków pomocy pozwala uniknąć bądź zminimalizować konieczność stosowania środków represyjnych przez doprowadzenie do samokorekty działa przez gminę. Kontrola wewnętrzna w danej jednostce organizacyjnej może skutecznie blokować ewentualne zastosowanie nadzoru nad nią, jeśli jest wykonywana rzetelnie i skutecznie. Funkcje kontrolne mogą być przy tym powierzone bądź jednostkom wewnętrznym samorządu, bądź podmiotom stojącym poza układem organizacyjnym samorządu.
Artykuł 88,77,80 gwarantują organom nadzoru prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu i województwa.
Działalność organów gminy, powiatu i województwa ma być jawna. Jawność obejmuje prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji.
Kolejne obowiązki informacyjne sprowadzają się do nakazu przedłożenia odpowiednio przez wójta, starostę lub marszałka województwa wojewodzie wszelkich uchwał rady czy sejmiku w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. W tym samym terminie przedkładane są regionalnej izbie obrachunkowej uchwały objęte zakresem nadzoru izby. Ponadto wójt lub burmistrz oraz starosta mają obowiązek przedłożenia wojewodzie aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Szczególny obowiązek informacyjny wykonywany jest w trakcie procesu opracowywania projektu budżetu gminy i polega na przesyłaniu tego projektu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami regionalnej izby obrachunkowej w celu wydania opinii przez RIO.
b) Środki korygujące
Zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie
Przyjmuje się, że uzgodnienie ma charakter wiążący, co oznacza, że organ, który wydaje akt prawny, musi uwzględnić stanowisko innego organu. Opinia ma natomiast charakter niewiążący. Jeżeli jednak jej zasięgnięcie jest obligatoryjne, to rozstrzygnięcie wydane bez jej powzięcia skutkowało będzie jego nieważnością. Zatwierdzenie może mieć charakter
zarówno wiążący jak i niewiążący. Dotyczy rozstrzygnięć już podjętych, a jego charakter jest każdorazowo określany w przepisach. Kryterium rozróżnienia stanowi etap ich zastosowania w procesie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ gminy. Uzgodnienie i zaopiniowanie są wymagane w fazie wstępnej, zaś zatwierdzenie jest wydawane ex post.
c) Wstrzymanie wykonania uchwały
Z fakultatywnym wstrzymaniem wykonania uchwały organu gminy, powiatu lub województwa mamy do czynienia w razie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności lub w toku tego postępowania.
Obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały- Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, powiatu bądź województwa wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
d) Stwierdzenie nieważności
Uchwała lub zarządzenie organu gminy, powiatu lub województwa sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością podjętych uchwał i zarządzeń należy naruszenie:
-przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał i zarządzeń
-podstawy prawnej podejmowania uchwał
-przepisów prawa ustrojowego
-przepisów prawa materialnego
Ocenie organu nadzorczego podlegają warunki formalne powstania uchwały i jej treść materialna. Organ może orzec o nieważności uchwały w całości lub części.
Elementami orzeczenia nadzorczego są: uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jeśli organ nadzoru w terminie 30dni od doręczenia mu uchwały nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ.
e) Wykonalność a prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych
Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy łączyć z jego prawomocnością,(czyli niezaskarżalność do sądu administracyjnego). Rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego nie stosuje się kategorii ostateczności, staje się wykonalne z chwilą uzyskania prawomocności.
Prawomocność orzeczenia oznacza w sensie formalnym, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd.
f) Zarządzenie zastępcze
Zarządzenie zastępcze nie jest decyzją administracyjną, ale aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
g) Środki personalne
Wewnętrznym środkiem personalnym jest odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa. Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, odwołanie wójta, wniosek Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu..
Wezwanie rady powiatu lub sejmiku do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu przysługuje wojewodzie w razie powtarzającego się naruszania przez zarząd Konstytucji lub ustaw.
Gdyby rada powiatu lub sejmik nie zastosowały się do wezwania wojewody lub zastosowane przez nie środki nie odniosły pożądanego skutku w postaci działania organu wykonawczego zgodnie z prawem, wojewoda występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów-za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji publicznej-o rozwiązanie zarządu powiatu lub zarządu województwa.
Zawieszenie organów jednostki samorządowej następuje na czas określony tj, na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru wójta na kolejną kadencję lub zarządu przez radę kolejnej kadencji.
Zastosowanie środka nadzorczego w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego musi być poprzedzone przeprowadzeniem procedury sanacyjnej. Składa się ona z dwóch etapów: przedstawienia zarzutów organom gminy, powiatu lub województwa i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji.