2 Funkcje finansów publicznych

mgr Małgorzata Mazurek-Chwiejczak
Katedra Finansów Publicznych
UMCS w Lublinie

Aby rozróżnić dobra publiczne od dóbr prywatnych należy odpowiedzieć na następujące pytania:

Czy dane dobro może być przedmiotem konsumpcji, o którą się rywalizuje?

•

konsumpcja rywalizacyjna (rival konsumption

) występuje wtedy, gdy wykorzystanie

danego dobra przez jedną osobę ogranicza możliwości korzystania z niego przez innych (np.
botonik

), mamy wówczas do czynienia ze zjawiskiem współzawodnictwa;

•

konsumpcja nierywalizacyjna

występuje wtedy, gdy spożycie danego dobra przez jedną

osobę nie ogranicza możliwości korzystania z niego przez innych, np. obrona narodowa.

Czy możliwe jest wykluczenie kogokolwiek z konsumpcji
danego dobra bez ponoszenia wysokich kosztów?

•

istnieje możliwość wykluczenia (excludability) z
konsumpcji danego dobra bez ponoszenia wysokich
kosztów – wówczas stosujemy mechanizm cen, np.
samochód marki bentley;

•

brak możliwości wykluczenia z konsumpcji danego
dobra bez ponoszenia wysokich kosztów – wówczas
niemożliwe staje się zastosowanie systemu cen, np.
latarnia morska, ochrona przeciwpożarowa w
warunkach zwartej zabudowy.

•

Położenie na osi pionowej informuje nas o tym czy konsumpcja danego dobra ma charakter rywalizacyjny, a zatem

czy w przypadku danego dobra występuje zjawisko współzawodnictwa. Miarą stopnia współzawodnictwa jest krańcowy koszt
użycia, który mówi o ile wzrosną koszty ogółem, jeżeli z danego dobra skorzysta kolejna osoba:



krańcowy koszt użycia jest niski w przypadku dóbr publicznych (np. obrona narodowa),



krańcowy koszt użycia jest wysoki w przypadku dóbr prywatnych (np. bentley)

• Położenie na osi poziomej informuje o możliwości wykluczenia z konsumpcji danego dobra:

• możliwość wykluczenia jest niska w przypadku dóbr publicznych (np. latarnia morska);

• możliwość wykluczenia jest wysoka w przypadku dóbr prywatnych (np. bentley).

Tzw. czyste dobra publiczne

– dobra, w przypadku których krańcowy koszt użycia oraz możliwość wykluczenia są

bliskie zeru (np. obrona narodowa).

DOBRA PUBLICZNE

DOBRA PRYWATNE

KRYTERIUM

SPOŁECZNE

(UŻYTECZNOŚCI)

 korzystanie z danego dobra przez

jednostkę nie uniemożliwia korzystania z

niego przez innych;
brak współzawodnictwa (rywalizacji) o

możliwość korzystania z tych dóbr;
 brak możliwości wykluczenia z

konsumpcji tych dóbr (nie ma

zastosowania mechanizm cen);
 krańcowy koszt użycia (konsumpcja tego

dobra przez dodatkową jednostkę) jest

bardzo niski lub bliski zeru;
 użyteczne dla zbiorowości;

 zaspokajają potrzeby zbiorowe;

 konsumpcja egalitarna (przez większość

społeczeństwa)

 korzystanie z danego dobra przez

jednostkę uniemożliwia korzystanie z

niego przez innych;
 występuje tu zjawisko współzawodnictwa

o możliwość korzystania z tych dóbr;
 występuje możliwość wykluczenia z

konsumpcji tych dóbr (poprzez

zastosowanie mechanizmu cen);
 krańcowy koszt użycia (konsumpcja tego

dobra przez dodatkową jednostkę) jest

wysoki;
 użyteczne dla jednostki;

 zaspokajają potrzeby indywidualne;

 konsumpcja elitarna (przez wybrane

jednostki będące w stanie zapłacić za dane

dobro)

KRYTERIUM

EKONOMICZE

(ODPŁATNOŚCI)

 finansowane ze środków publicznych;

 dla użytkowników są bezpłatne lub

częściowo odpłatne;
 konsumpcja ma charakter przymusowy;

 konsumpcja takiego dobra jest

niezależna od partycypacji w jego kosztach

 finansowane ze środków prywatnych;

 dla użytkowników są dostępne odpłatnie;

 konsumpcja jest dobrowolna; o

dostępności dobra decyduje jego cena;
 konsument pokrywa koszty korzystania z

tego dobra płacąc za nie

Wśród dóbr publicznych można wyróżnić:



CZYSTE DOBRA PUBLICZNE

(„pure public goods”, dobra publiczne

sensu stricto) –

dobra, z punktu widzenia kryterium społecznego są

zaliczane do kategorii dóbr publicznych i z przyczyn naturalnych

muszą służyć całemu społeczeństwu, dlatego są one finansowane ze

środków publicznych (np. autostrady, obrona narodowa, policja,

ochrona przeciwpożarowa, działalność służb dyplomatycznych);



DOBRA SPOŁECZNE

(

„social goods”, dobra publiczne sensu largo) –

dobra, które z punktu widzenia kryterium społecznego mogłyby być

dobrami prywatnymi, ale na skutek prowadzonej przez władze

polityki i realizowanej doktryny społeczno-gospodarczej są one

finansowane ze środków publicznych i dostarczane obywatelowi

bezpłatnie. Bywają określane jako

dobra prywatne finansowane ze

środków publicznych

(np. ochrona zdrowia, edukacja).



ze względu na kryterium społeczne (użyteczności) spełniają cechy dóbr

prywatnych



ze względu na kryterium ekonomiczne (odpłatności) spełniają cechy dóbr

publicznych

KRYTERIUM

SPOŁECZNE

(UŻYTECZNOŚCI)

 korzystanie z danego dobra przez jednostkę uniemożliwia

korzystanie z niego przez innych;
 występuje tu zjawisko współzawodnictwa o możliwość korzystania

z tych dóbr;
 występuje możliwość wykluczenia z konsumpcji tych dóbr

(poprzez zastosowanie mechanizmu cen);
 krańcowy koszt użycia (konsumpcja tego dobra przez dodatkową

jednostkę) jest wysoki;
 użyteczne dla jednostki;
 zaspokajają potrzeby indywidualne

KRYTERIUM

EKONOMICZE

(ODPŁATNOŚCI)

 finansowane ze środków publicznych;
 dla użytkowników są bezpłatne lub częściowo odpłatne;
 konsumpcja ma charakter przymusowy;
 konsumpcja takiego dobra jest niezależna od partycypacji w jego

kosztach

POLITYCZNE

EKONOMICZNE

fiskalne

(alimentacyjne)

pozafiskalne

•alokacyjna

•redystrybucyjna

•stabilizacyjna

•stymulacyjna

•ewidencyjna

KONCEPCJA
RICHARDA
I PEGGY
MUSGRAVE



wyrażają się w kształtowaniu, przekształcaniu i wpływaniu na rzeczywistość
społeczno-gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze
publiczne;



wiążą się z zarządzaniem publiczną gospodarką finansową;



polegają na wyborze, ustaleniu i realizacji określonych celów za pomocą
odpowiednich instrumentów prawnych i finansowych;



cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-
gospodarczej państwa lub samorządu terytorialnego i są odbiciem;



cele te są różne w poszczególnych epokach historycznych, fazach rozwoju
państwowości czy formacjach społeczno-politycznych;



są one wyrażone formalnie w program wyborczych partii politycznych,
programach rządowych uchwalanych przez parlament, w ratyfikowanych
umowach międzynarodowych czy w wypowiedziach polityków.



najważniejsza i najstarsza (pierwotna) funkcja finansów publicznych;



polega na pobieraniu i gromadzeniu środków pieniężnych przez państwo po to,

aby pozyskać fundusze niezbędne do realizacji zadań, jakie państwo ma do

spełnienia;



w początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się

rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków

pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego;



w starożytnym Rzymie, środki pieniężne były zbierane do dyspozycji imperatora

w specjalnym koszu ( łac.

fiscus

– koszyk) – stąd wywodzi się nazwa funkcji

fiskalnej;



w ustroju feudalnym na pierwszy plan wysuwały się cele związane z działaniem

administracji, wojska i obsługą długu publicznego;



przy rozszerzaniu potrzeb publicznych wyznaczających zadania do

sfinansowania i oddzieleniu zasobów panującego od środków publicznych

ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich

podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne,

niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału.



Paul Samuelson i William Nordhaus wyróżniają trzy funkcje

państwa, którego zadaniem jest zapewnienie:

efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego

mechanizmu alokacji zasobów;

sprawiedliwości (równości) przy nadmiernej dysproporcji dochodów;

stabilności gospodarki rynkowej.



Richard i Peggy Musgrave wyróżnili trzy funkcje finansów

publicznych, korespondujące z funkcjami państwa wyróżnionymi

przez Samuelsona i Nordhausa:

funkcja alokacyjna => zapewnienie efektywności gospodarki przy

niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów;

funkcja redystrybucyjna => zapewnienie sprawiedliwości (równości) przy

nadmiernej dysproporcji dochodów;

funkcja stabilizacyjna => zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej.



alokacja polega na optymalnym podziale czynników produkcji między różnorodne zadania,

umożliwiając podniesienie poziomu społecznej zamożności;



alokacja dokonywana jest zasadniczo przez rynkowy mechanizm cen, jednak w przypadku

niektórych dóbr (publicznych i społecznych) mechanizm rynkowy zawodzi lub jest nieefektywny,

wówczas są one alokowane przez system finansów publicznych;



funkcja alokacyjna finansów publicznych polega na wytwarzaniu i dostarczaniu obywatelom,

społecznościom lokalnym oraz społeczeństwu jako całości pewnych dóbr publicznych i

społecznych, które nie mogą być efektywnie rozdzielane na zasadach rynkowych;



dobra publiczne wykazują pewne specyficzne, naturalne cechy (niski koszt krańcowy użycia, brak

współzawodnictwa o możliwość korzystania z nich itd.), które sprawiają, że trudno byłoby je

organizować na zasadach rynkowych; ponadto, dobra publiczne zaspokajają potrzeby zbiorowe, w

przypadku których mechanizm rynkowy zawodzi;



dobra społeczne ze względu na ich cechy mogłyby być dostarczane na zasadach rynkowych, jednak

pojawia się niebezpieczeństwo, że nadmierne zróżnicowanie dochodów mogłoby ograniczyć dostęp

pewnej grupy osób do tych dóbr – grupy społeczne o najniższych dochodach zrezygnowałyby z tych

dóbr, gdyż swoje dochody przeznaczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb; dlatego rząd i

władze samorządowe wymuszają konsumpcję pewnych dóbr ważnych dla normalnej egzystencji i

rozwoju człowieka (takich jak oświata czy służba zdrowia), dostarczając je nieodpłatnie lub częściowo

odpłatnie;



dobra takie są finansowane ze środków publicznych i dostarczane obywatelom niezależnie od

tego czy oni tego oczekują.

Źródło: http://epp.eurostat.ec.europa.eu



Redystrybucja to wtórny podział dochodu narodowego dokonywany przez sektor

finansów publicznych;



funkcja redystrybucyjna polega na korygowaniu przez państwo pierwotnego podziału

dochodu narodowego ukształtowanego przez rynek w celu zapewnienia równowagi

całego systemu społeczno-ekonomicznego;



oznacza świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i

rozdzielania środków publicznych w państwie;



jest blisko związana z funkcją fiskalną i stanowi jej kontynuację;



dokonuje się poprzez system przepływu środków pieniężnych między różnymi

podmiotami a państwem (władzami publicznymi), przepływ ten ma charakter

jednokierunkowy i odbywa się za pomocą takich instrumentów finansowych jak:



podatki – oznaczają przejęcie przez władze publiczne części dochodów podatników,



transfery – wypłaty dokonywane przez sektor finansów publicznych na rzecz różnych podmiotów:



związane z kontrświadczeniem (świadczeniem wzajemnym) - wynagrodzenia pracowników

zatrudnionych w sektorze publicznym (lekarzy, nauczycieli, policjantów itd.);



nie związane z kontrświadczeniem - renty, emerytury, stypendia, zasiłki.



Funkcja redystrybucyjna jest przedmiotem kontrowersji, gdyż narusza

interesy ekonomiczne jednych podmiotów, przysparzając korzyści innym.

Aspekty redystrybucji:



MAKROEKONOMICZNY – analizowanie skutków redystrybucji dla gospodarki narodowej, jej

poszczególnych działów, sektorów, gałęzi, branż i regionów;



MAKROSPOŁECZNY – analizowanie skutków redystrybucji dla określonych grup społecznych i

zawodowych (np. emerytów, rencistów, bezrobotnych, studentów, pracowników sfery

budżetowej itd.);



JEDNOSTKOWY – analizowanie korzyści i kosztów redystrybucji z punktu widzenia

poszczególnych obywateli (porównanie indywidualnych obciążeń z wartością świadczeń

otrzymanych od państwa).



Z funkcja redystrybucyjną związany jest problem kryteriów

sprawiedliwego rozłożenia ciężarów finansowania zadań publicznych i

społecznych.



Podstawowy dylemat redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych

sprowadza się do wyboru: czy w procesie redystrybucji dochodów nadać

priorytet efektywności gospodarowania czy sprawiedliwości (równości)?

Źródło: http://epp.eurostat.ec.europa.eu



polega na umiejętnym oddziaływaniu na procesy gospodarcze w skali

makroekonomicznej za pomocą finansów publicznych, aby łagodzić wahania

cyklu koniunkturalnego;



chodzi o jednoczesne zapewnienie tzw. MAGICZNEGO CZWOROBOKU, tzn.:

◦

stałego wzrostu gospodarczego,

◦

wysokiej stopy zatrudnienia,

◦

niskiej stopy inflacji,

◦

równowagi bilansu płatniczego;



zadaniem instrumentów polityki fiskalnej jest:

◦

hamowanie ekspansji gospodarczej w okresie jej nadmiernego wzrostu;

◦

pobudzanie aktywności gospodarczej w okresach kryzysów i recesji;



podstawowymi środkami oddziaływania na łączny popyt w gospodarce,

poziom zatrudnienia, stopę inflacji i stopę procentową są:

◦

wielkość dochodów budżetowych;

◦

wielkość wydatków budżetowych;

◦

saldo budżetu państwa

AUTOMATYCZNE STABILIZATORY KONIUNKTURY

INSTRUMENTY DYSKRECJONALNE (UZNANIOWE)

PRZYKŁADY

 progresywne podatki dochodowe,
 zasiłki dla bezrobotnych

 roboty publiczne,
 zmiany stawek podatkowych

MECHANIZM

DZIAŁANIA

 progresywne podatki dochodowe:

-w okresie ekspansji gospodarczej dochody obywateli

wzrastają do wyższych klas opodatkowania, to zwiększa

obciążenia podatkowe, zmniejsza efektywny popyt i hamuje

nadmierną aktywność gospodarczą,;

-w okresie kryzysu gospodarczego dochody obywateli

spadają do niższych klas opodatkowania, to zmniejsza

obciążenia podatkowe, efektywny popyt spada w mniejszym

stopniu niż wynikałoby to ze spadku dochodów, zachęca do

inwestowania i tworzenia nowych miejsc pracy;
 zasiłki dla bezrobotnych:

-w okresie kryzysu gospodarczego rośnie liczba osób

pozostających bez pracy, wzrastają wydatki budżetu na

zasiłki dla bezrobotnych, to zapobiega spadkowi globalnego

popytu;

-w okresie ekspansji gospodarczej mniej osób pobiera zasiłki

dla bezrobotnych, popyt nie jest kreowany w takim stopniu

jak w okresie kryzysu

 roboty publiczne:

- w okresie kryzysu gospodarczego rośnie liczba osób

pozostających bez pracy, są oni zatrudniani przy

robotach publicznych, co podnosi poziom ich dochodu i

zapobiega spadkowi globalnego popytu;

-w okresie ekspansji gospodarczej mniej osób jest

zatrudnianych w formie robót publicznych, co sprawia,

że popyt nie jest kreowany w takim stopniu jak w

okresie kryzysu;
 zmiany stawek podatkowych:

- w okresie ekspansji gospodarczej podnoszenie

stawek podatków dochodowych, co zwiększa

obciążenia podatkowe, zmniejsza efektywny popyt i

hamuje nadmierną aktywność gospodarczą;

-w okresie kryzysu gospodarczego obniżanie stawek

podatków dochodowych, co zmniejsza obciążenia

podatkowe i zachęca do inwestowania

ZALETY

szybka reakcja na zmianę sytuacji dochodowej obywateli

państwo reaguje adekwatnie do występującej sytuacji

gospodarczej

WADY

przyjęte rozwiązania mogą być nieadekwatne do

występującej w praktyce sytuacji gospodarczej

ich zastosowanie wymaga czasu, co jest spowodowane

długotrwałym i żmudnym procesem legislacyjnym,

ryzyko tzw. „efektu opóźnień” (między diagnozą stanu

gospodarki a przygotowaniem określonych środków

polityki finansowej upływa tak wiele czasu, że w

momencie, gdy środki te są już gotowe, układ

gospodarki na tyle się zmienił, że narzędzia te są już

nieadekwatne i nieskuteczne



w okresie wzrostu gospodarczego – zmierzanie do

ograniczenia efektywnego popytu: progresja podatkowa

obniża nadmierną aktywność gospodarczą, jednocześnie

spadają wydatki budżetu przeznaczone na zasiłki dla

bezrobotnych (z uwagi na mniejszą liczbę osób

pozostających bez pracy)



w okresie kryzysu gospodarczego – dążenie do pobudzenia

efektywnego popytu: podatnicy lokują się w niższych

poziomach podatkowych, następuje zmniejszenie

obciążenia podatkowego z tytułu progresywnych podatków

dochodowych, jednocześnie rosną wydatki budżetu na

zasiłki dla bezrobotnych (z uwagi na większą liczbę osób

pozostających bez pracy).



jest pochodną funkcji redystrybucyjnej, jej bardziej złożoną formą;



polega na aktywnym, świadomym wpływaniu przez państwo na procesy

gospodarcze i społeczne za pomocą bodźców finansowych, wyrażanych w

formie transferów pieniężnych:

◦

o charakterze pozytywnym – mają na celu pobudzać do określonych,

pożądanych zachowań, wyrażają się w obietnicach korzyści finansowych,

np.:



tworzenie specjalnych stref ekonomicznych,



ulgi podatkowe,



becikowe



niższe składki ubezpieczeń społecznych od zatrudnionego studenta lub osoby

niepełnosprawnej;

◦

o charakterze negatywnym – mają na celu powstrzymać od

zachowań niepożądanych, np.:



kary, grzywny, mandaty,



odsetki za nieterminową realizację zobowiązań publicznoprawnych,



sankcyjna stawka podatku dochodowego od przychodów pochodzących

ze źródeł nieujawnionych – 75%).



polega na statystycznej i rachunkowej ewidencji przebiegu procesów

gospodarczych i kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów

finansowych, dokonywaniu ich analizy, a następnie sygnalizowaniu

pozytywnych lub negatywnych wyników procesów gospodarczych;



Dostarczone na tej podstawie informacje stanowią przesłankę podejmowania

celowych, optymalnych decyzji przez organy władzy i administracji

finansowej;



do pełnienia tej funkcji zostały powołane takie organy jak:

◦

Najwyższa Izba Kontroli;

◦

Urzędy Kontroli Skarbowej;

◦

Regionalne Izby Obrachunkowe.