Ekonomika- problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych.
„Finanse publiczne” teoria i praktyka Stanisław Owsiak PWN 2000r
1) Do podstawowych funkcji finansów publicznych zalicza się:
-funkcję alokacyjną ,
-funkcję redystrybucyjną ,
-funkcję stabilizacyjną.
2)Funkcja alokacyjna:
Istota funkcji lokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów w gospodarce rynkowej. Skutkiem alokacji części zasobów, którymi dysponuje gospodarka, przez system finansów publicznych jest dostarczanie towarów i usług obywatelom, społecznościom lokalnym oraz całemu społeczeństwu. Dostarczanie towarów i usług finansowane jest z funduszy publicznych i następuje w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przed państwem:
-zadaniami publicznymi,
-zadaniami społecznymi,
Realizacja przez państwo wymienionych zadań jest konieczna, gdy nie mogą one być wykonane za pomocą mechanizmu rynkowego.
W przypadku zadań publicznych państwa wykorzystanie mechanizmu rynkowego nie wchodzi w rachubę z powodu specyficznych, naturalnych cech, potrzeb i dóbr publicznych. Trudna byłoby bowiem na zasadach rynkowych organizować np. obronę narodową, bezpieczeństwo publiczne, służbę dyplomatyczną, administrację państwową.
Realizacja zadań społecznych państwa to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli, które wprawdzie, ze względu na ich cechy fizyczne, mogłyby być zaspokajane na zasadach rynkowych, ale rodziłoby to jednak wiele niebezpieczeństw, wywołanych przez niesprawność mechanizmu rynkowego. Chodzi zwłaszcza o trzy rodzaje niesprawności.
1.Nadmierno zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek (obywateli), co ograniczałoby dostęp pewnej ich liczby do dóbr, gdyby były alokowane na zasadach rynkowych (np. oświata, ochrona zdrowia).
2.Pełna swoboda wyboru obywatela, którą gwarantuje mechanizm rynkowy, mogłaby wyrządzić szkodę i obywatelowi, i społeczeństwu. Gdyby wszystkie dobra były alokowane przez rynek, nie byłoby gwarancji ,że dany obywatel będzie skłonny kupować określony rodzaj dóbr, np. kupować usługi oświatowe czy usługi zdrowotne, gromadzić oszczędności na starość. Prawdopodobnie gupy społeczne o niższych dochodach zrezygnowałyby z niektórych dóbr, gdyż swoje dochody przeznaczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takich sytuacjach państwo i samorządy wymuszają pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatne lub za częściową odpłatnością dobra i usługi ważne dla normalnej egzystencji i rozwoju człowieka.
3.Dla przedsiębiorstw prywatnych, dominujących w gospodarce rynkowej, podstawowym kryterium działania jest zysk, tymczasem ich działalność wywołuje tzw. efekty uboczne (np.. skażenie środowiska naturalnego, obciążanie sieci komunikacyjnej). Państwo wprawdzie próbuje obciążać poszczególne przedsiębiorstwa kosztami tych ubocznych efektów , ale w procesie tym napotyka istotne trudności. Niejednokrotnie ustalenie stopnia odpowiedzialności za skażenie środowiska jest trudne. Zmusza to państwo do alokacji pewnej części zasobów publicznych na ochronę i regenerację środowiska naturalnego.
Wypada zauważyć, że mechanizm rynkowy jest prawie idealnym sposobem zaspokajania potrzeb prywatnych (indywidualnych). Konsument chętnie będzie płacił za dane dobro, jeżeli z tego zakupu osiągnie indywidualne korzyści, natomiast jeżeli korzyści płynące z takiego dobra dotyczą wielu obywateli czy całego społeczeństwa, to konsument nie będzie zainteresowany przeznaczeniem swoich dóbr na ten zakup. Oznacza to, że mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych; w takich szczególnych sytuacjach mechanizm rynkowy zawodzi albo jest nieefektywny. Do tego celu wykorzystuje się więc administracyjny mechanizm zaspokajania potrzeb zbiorowych, a podstawowym elementem tego mechanizmu są finanse publiczne.
Skoro wiele osób korzysta z danego dobra publicznego, np. oświetlenia ulic, to najczęściej w niejednakowym stopniu. Stąd też próba urynkowienia tego rodzaju dóbr jest niemal niewykonalna, gdyż pojawia się bariera czysto techniczna: w jaki sposób ustalić cenę za korzystanie przez daną osobę z dóbr wspólnych. Ponadto istnieje naturalna skłonność ludzi do korzystania z dóbr publicznych bez płacenia za nie lub przy minimalizowaniu kosztów „pozyskiwania” dóbr publicznych (minimalne obciążenie swoich prywatnych funduszy); osoby takie określane są mianem „wolnych jeźdźców” („free riders”). A więc także z tych ostatnich wzgledów mechanizm administracyjny musi być zastosowany w odniesieniu do wytwarzania i „przymusowej” konsumpcji niektórych dóbr publicznych.
3) Funkcja redystrybucyjna:
Rozważając istotę alokacyjnej funkcji finansów publicznych główny akcent położyłam na wytwarzanie i dostarczanie dóbr publicznych obywatelom, społecznościom lokalnym, społeczeństwu jako całości. Procesy te wymagały zasobów ziemi, zasobów pracy, kapitału trwałego i obrotowego. Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga - w warunkach gospodarki pieniężnej - posiadania dochodów. Spełniając konstytucyjne funkcje (obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja, edukacja itp.) państwo musi ponosić wydatki związane z alokowaniem dóbr publicznych i społecznych. Jednocześnie państwo bezpośrednio nie wytwarza żadnego dochodu. Dlatego z konieczności sięga do dochodów innych podmiotów, wykorzystując atrybut władzy. Źródłem finansowania wydatków publicznych mogą być też pożyczki.
Specyficzna sytuacja dochodowa państwa wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa. Dokonuje się ona w różnych przekrojach, tzn. między rożnymi grupami ludności, między różnymi wspólnotami lokalnymi i regionalnymi, między krajami itp.
Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej. Dokonuje się - w najszerszym ujęciu - przez system transferów dochodów. Transfery te przyjmują postać przepływu pieniądza między różnymi podmiotami a państwem (władzami publicznymi). Dla transferów o charakterze publicznym istotne jest to, że - w zasadzie - przepływ pieniądza ma charakter jednostronny, ściślej jednokierunkowy. Tak dzieje się z podatkami definitywne przejęcie przez władze publiczne części dochodów podatników. Z kolei władze publiczne dokonują - albo bezpośrednio, albo pośrednio - transferów na rzecz różnych podmiotów, w tym także na rzecz podatników, np. wówczas, gdy administracja publiczna dokonuje wypłat wynagrodzeń pracownikom zatrudnionym w sektorze publicznym, wypłat rent, emerytur, stypendiów itp. System transferów do i od władz publicznych jest skomplikowanym układem o różnorodnym charakterze. W jego ramach występują transfery, które nie są związane z żadnym kontrświadczeniem; jest tak w przypadku podatków, emerytur, rent. Są jednak również transfery związane z kontrświadczeniami, np. praca lekarza, nauczyciela, policjanta itp. Osobną grupą transferów są transfery wewnątrz sektora publicznego; np. transfery z budżetu państwa do budżetów samorządowych, transfery z budżetu państwa do publicznych funduszy celowych, transfery miedzy różnymi szczeblami gestorów pieniężnych środków publicznych a podmiotami sektora publicznego wytwarzającymi dobra i usługi. Niezależnie od wymienionych wyżej transferów występują transfery o charakterze zwrotnym, a więc transfery pieniądza związane z zaciąganiem i spłacaniem przez państwo (samorządy) pożyczek. Ten rodzaj transferów nie jest jednak typowy dla władz publicznych. Ze względu na wysoki stopień skomplikowania systemu transferów jednym z ważnych kryteriów ich systematyki, ułatwiającej ich rozpoznanie i prowadzenie analizy, jest ich „stosunek” do wykorzystania produktu krajowego brutto (dochodu narodowego). Na podstawie tego kryterium rozróżnia się transfery, których skutkiem są wydatki nabywcze podmiotów, na rzecz których transfery są dokonywane, oraz transfery nie mające bezpośredniego związku z wykorzystaniem produktu krajowego brutto (dochodu narodowego).
4) Funkcja stabilizacyjna:
Trudności i negatywne skutki, jakie powstają w związku z wykorzystywaniem funkcji lokacyjnej i funkcji redystrbucyjnej finansów publicznych mogą być częściowo złagodzone przez wykorzystywanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej. Innymi słowy, celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji zasobów i redystrybucji dochodów do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego.
Charakteryzując sens i znaczenie funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych musimy pamiętać, że:
1) instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosować do stabilizowania gospodarki, można stosować także instrumenty polityki monetarnej,
2) w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zaobserwowano nieskuteczność instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki,
3) między fiskalistami i monetarystami toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres oraz kształt polityki fiskalnej państwa.
Stabilizacyjne oddziaływania finansów publicznych mogą być różne. Najczęściej jednak wykorzystuje się dwie grupy instrumentów:
a) podatki,
b) wydatki.
Podatki, które umożliwiają sfinansowanie procesów alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych, są narzędziem redystrybucji dochodów. Ta funkcja podatków może być wykorzystywana także do stabilizowania cyklu koniunkturalnego. Cel ten może być osiągany przez odpowiednie skonstruowanie podatków. Stabilizacyjne działanie podatków, zwłaszcza dochodowych, polega na tym, że w okresie nadmiernego wzrostu gospodarczego (ekspansji), którego skutkiem jest wzrost dochodów, progresja podatkowa hamuje nadmierną aktywność gospodarczą, co ogranicza amplitudę wahań cyklu koniunkturalnego.
Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych przejawia się także w oddziaływaniu dochodów, wydatków i salda budżetu na:
- skłonność do oszczędzania,
- skłonność do inwestowania,
- poziom stopy procentowej,
- poziom bezrobocia.
Państwo może stabilizująco wpływać na rynek pracy. Polega to na tym, że zatrudnienie w sektorze publicznym podlega znacznie mniejszym wahaniom niż w sektorze prywatnym. W zakresie możliwości państwa leży też organizowanie na szerszą skalę programów robót publicznych. Pociąga to za sobą najczęściej zwiększenie wydatków publicznych i pojawienie się deficytu budżetowego ze wszystkimi jego konsekwencjami.
4) Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych:
Scharakteryzowane wyżej trzy podstawowe funkcje finansów publicznych powinny skłaniać do sformułowania pytania, czy cele wyznaczone w ramach poszczególnych funkcji są możliwe do zrealizowania. Pytanie takie jest w pełni uzasadnione. Jeżeli np. państwo będzie nadmiernie rozbudowywać redystrybucję dochodów, to trudno będzie jednocześnie wykorzystywać finanse do pełnienia ich funkcji stabilizacyjnej. Z kolei funkcja stabilizacyjna może pozostawać w sprzeczności z funkcją alokacyjną. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy cele stabilizacji gospodarki będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich dochodów do alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych.
Przykłady te w pełni potwierdzają podniesiona wątpliwość. Należy pamiętać, że wiele instrumentów stosowanych w ramach realizowanych funkcji finansów publicznych wywołuje różnorakie skutki - pozytywne i negatywne. Państwo (rząd) zawsze stoi więc wobec wielu dylematów. Nietrudno zauważyć, że dylematów tych nie można rozstrzygnąć abstrahując od rzeczywistości. Są one przedmiotem wyboru państwa (rządu) w konkretnym kraju, w danym czasie, w określonej sytuacji politycznej, społecznej, gospodarczej.
Konkludując można stwierdzić, że pewne sprzeczności między funkcjami finansów publicznych SA nieuniknione. Zadaniem państwa jest łagodzenie tych sprzeczności oraz eksponowanie tych funkcji i instrumentów finansowych, które skutecznie realizują konkretne cele społeczne i gospodarcze- takie jak np. ograniczenie bezrobocia, walka z inflacją, równowaga wewnętrzna gospodarki itd.-według określonej w konkretnych warunkach hierarchii.