Finanse lokalne

Zaliczenie – jedna ocena z wykładu i dwiczeo (60% oceny - wykład i 40% oceny – dwiczenia), pisemna
wypowiedź na jakiś temat

4.10.2010

Średniookresowe planowanie finansowe i jego powiązanie z zarządzaniem strategicznym

Strategia jako narzędzie zarządzania strategicznego a strategia jako narzędzie na pozyskiwanie
środków (np. unijnych).

Typowy proces powstawania budżetu:



w teorii – realizowana polityka wyznacza kierunki zmian w budżecie (tego oczekujemy)



w praktyce – rutynowy proces, w efekcie którego powtarzana jest historyczna alokacja
środków (radni się na tym nie znają, jedyną osobą, która się zna na budżecie jest skarbnik)



gry budżetowe – pomiędzy dysponentami i biurem skarbnika

 w takich warunkach (rutynowych) brak miejsca na realizowanie strategii rozwoju



prawdziwym wyznacznikiem jest realizacja strategii a nie samo jej posiadanie



strategia jest nie po to, by przyciągnąd środki zewnętrzne, ale by lepiej zarządzad własnymi
zasobami



to oznacza, że absolutnie kluczowa jest ścisła więź między strategią i procesem tworzenia
budżetu



kluczową rolę zatem musi odegrad też proces inwestycyjny



ważne jest też to, że im mniejszymi zasobami dysponujemy tym ważniejsze jest abyśmy
umieli sformułowad jasne priorytety dla budżetu

Powiązanie budżetu ze strategią:



sformułowanie polityki budżetowej – w ten sposób powinno się powiązad budżet ze strategią
(podporządkowad go)



jasne miejsce dla oceny związku wydatków z realizacją strategii w kalendarzu budżetowym
(kto, w jakim terminie, co ma wykonad) – trzeba się też zastanowid, w którym miejscu tego
kalendarza jest nawiązanie do strategii



określenie standardowej metodologii dla opisu i oceny proponowanych projektów



zgodnośd z celami strategicznymi wśród głównych kryteriów oceny projektów

 jest to schemat ideologiczny dobry zarówno dla corocznego planowania budżetowego, jak również
(a może przede wszystkim) dla kilkuletnich programów finansowych.


Wieloletni Plan Finansowy



5-10 letnia prognoza budżetu



Określa niezbędny, racjonalny poziom wydatków bieżących zapewniający wykonanie zadao
statutowych



Określa poziom nadwyżki operacyjnej brutto, którą można wykorzystad na inwestycje i
obsługę długu



Poziom nadwyżki operacyjnej netto





Przykładowe informacje wymagane przy zgłaszaniu projektu inwestycyjnego do WPI



Numer na liście priorytetów (zgłaszającego)



Tytuł/opis



Inwestycja czy remont kapitalny?



Kontynuacja czy nowy projekt?



Kiedy się rozpoczął?



Ile już wydano, a ile trzeba by go zakooczyd? Podstawa wyceny.



Ile czasu potrzeba do ukooczenia



Sugerowana metoda realizacji (przetarg zewnętrzny, jednostka budżetowa)



Oczekiwane korzyści



Przyszłe wydatki bieżące/przyszłe dochody



Rozważane alternatywy



Wyjaśnienie związku z celami strategicznymi

Priorytetyzacja zgłoszonych projektów:



Standardowa forma oceny projektów – przykładowe kryteria oceny

o Zgodnośd z celami strategicznymi
o Rezultat analizy nakłady-korzyści
o Nowy projekt czy kontynuacja?
o Powiązanie z innymi projektami w trakcie realizacji
o Czas do ukooczenia
o Dostępnośd do środków zewnętrznych
o Wpływ na przyszłe wydatki bieżące

W WPI powinny się znajdowad tylko projekty o określonej wielkości, odpowiednio duże, które
posiadają znaczenie strategiczne.

Efektywne zarządzanie wydatkami bieżącymi:



Celem wydatków bieżących ponoszonych przez samorząd NIE JEST:

o Zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników
o Utrzymanie posiadanych nieruchomości – ogrzewanie, prąd i inne



Celem JEST zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej



Potrzeba więc sposobów pomiaru osiąganych rezultatów, który pokaże jak wykorzystujemy
posiadane środki finansowe



Trzeba zdefiniowad co chcemy otrzymad za wydawane pieniądze:

o Potrzeba rodzaju „kontraktu” z każdym dysponentem środów budżetowych, który

będzie zdefiniowany przez:

 Mierzalne i weryfikowalne wskaźniki wraz ze zdefiniowanymi celami do

osiągnięcia

 Które w trakcie kontroli realizacji budżetu pozwolą nam sprawdzid nie tylko

księgową poprawnośd, ale także rezultaty naszych wydatków

Schemat budowy Wieloletniego Planu Inwestycyjnego

1. Przygotowanie metodologii

a. Metody oceny
b. Standardowy opis projektu

2. Przyjęcie metodologii – uchwała
3. Wysłanie formularza
4. Powołanie ekspertów oceniających metodologię – lista ekspertów
5. Szkolenie
6. Wypełnienie formularza

a. Zgłoszone projekty

7. Przesłanie wniosków
8. Ocena

a. Wstępny ranking

9. Ocena możliwości finansowych – WPF

a. Suma na programy strategiczne
b. Suma na małe projekty

10. Informacje o zewnętrznych źródłach finansowania

a. Kryteria

11. Porównanie zasobów finansowych z rankingiem i dostępnością środków zewnętrznych

a. Wstępny WPI

12. Przyjęcie WPI – uchwała

Analiza nakładów i korzyści



Metoda narodziła się do oceny projektów inwestycyjnych przez banki, które miały je
kredytowad



Potem zaadaptowano ją w sektorze publicznym



W Polsce obowiązkowe przy większych projektach współfinansowanych przez UE – częśd
studium wykonalności

Ocena korzyści z projektu:



Ocena opiera się na porównaniu sytuacji „po realizacji” z sytuacją „bez realizacji” projektu



Podejście to odnosi się głównie d potencjalnych korzyści. Jakie „dobre rzeczy” nie
wydarzyłyby się jeśli nie zrealizowalibyśmy projektu?

Podstawowe pytania:



Jakie korzyści niesie projekt?



Jakie wiążą się z nim nakłady (koszty)?



Kiedy pojawią się koszty i korzyści

Koszty:



Koszt początkowej inwestycji



Późniejsze koszty bieżące – utrzymania obiektu (stałe i zmienne)

Korzyści:



Różnica między typowymi projektami komercyjnymi i publicznymi, które nie są nastawione
na zysk ekonomiczny



Korzyści materialne – dochody lub oszczędności



Korzyści niematerialne – np. jakośd życia



Korzyści bezpośrednie – np. oszczędności, dochody



Korzyści pośrednie – np. efekt mnożnikowy

Przykłady:



Projekt związany z ochroną środowiska:

o Korzyści bezpośrednie – opłaty za odprowadzenie ścieków, oszczędności w karach za

zanieczyszczanie środowiska

o Korzyści pośrednie – poprawa wizerunku miasta/regionu, większa atrakcyjnośd

turystyczna



Projekt związany z rozwojem infrastruktury transportowej

o Korzyści bezpośrednie – mniejsza liczba wypadków, oszczędnośd czasu, oszczędności

w kosztach napraw samochodów, oszczędnośd w zużyciu paliwa

o Korzyści pośrednie – szybszy rozwój ekonomiczny, nowi inwestorzy



Projekt nastawiony na oszczędnośd w zużyciu energii

o Korzyści bezpośrednie - Oszczędnośd w zużyciu energii
o Korzyści pośrednie – ochrona środowiska



Projekt związany z rozwojem edukacji

o Korzyści bezpośrednie – wyższe zarobki mieszkaoców, mniejsze bezrobocie
o Korzyści pośrednie – wyższa atrakcyjnośd inwestycyjna terenu

Czas a analiza nakładów-korzyści



Interesuje nas nie tylko ile wydamy, ale także kiedy



Wolimy płacid później a nie wcześniej



Wolimy odnosid korzyści wcześniej a nie później



Wartośd zaktualizowana przyszłych korzyści albo przyszłych kosztów jest niższa od wartości
nominalnej

o Wartośd nominalna korzyści z projektów A i B jest identyczna, ale różny jest ich

rozkład w czasie

o W wartościach zdyskontowanych (zaktualizowanych) większe korzyści daje projekt w

którym szybciej osiągniemy większe korzyści

Stopa dyskontowa – cena czasu

PV = V*

Gdzie:
PV – zaktualizowana wartośd
V – wartośd nominalna
R – stopa dyskontowa
N – liczba lat

Skąd wziąd wartośd stopy dyskontowej?



Na co dzieo np. oprocentowanie bankowe jest taką ceną czasu

Stopa dyskontowa a inflacja



Wartośd zaktualizowana przyszłych korzyści/kosztów spada wraz ze wzrostem inflacji



Rr = [R(1 + i)]



PVr =

Wartośd zaktualizowana strumienia korzyści
Korzyści wynoszą 100 rocznie przez okres 5 lat, stopa dyskontowa na poziomie 10%

Rok

Korzyści

Stopa
dyskontowa

Współczynnik

Wartośd
zaktualizowana

1

100

10

90,91

2

82,64

3

75,13

4

68,30

5

Ocena wartości rozważanego projektu:
Czy projekt jest wart realizacji, czyli czy korzyści przewyższają koszty?

Proste (nie-dyskontowe wskaźniki wartości projektu:



Wskaźniki, które nie biorą pod uwagę wpływu czasu i stopy dyskontowej (stosowane raczej
dla małych projektów o krótkim okresie realizacji i czasie użytkowania)



Okres po jakim korzyści zaczną przewyższad koszt poniesionej inwestycji



Prosta stopa zwrotu zainwestowanego kapitału

o Stopa zwrotu = zysk netto w danym roku/zainwestowany kapitał *100%

Dyskontowe wskaźniki wartości projektu – określenie tych wskaźników, jest często wymagane przy
ubieganiu się o środki unijne:

1. Zaktualizowana wartośd netto (NPV)

o NPV = PVB – PVC (aktualna wartośd korzyści – aktualna wartośd kosztów)
o NVP = PV (B-C)
o Trzeba przyjąd jakąś wartośd stopy dyskontowej – często jest to wybór subiektywny,

o korzyści, szczególnie pośrednie jest także bardzo trudno oszacowad
o koszty = wartośd inwestycji początkowej + koszty bieżące

o Decyzja na bazie obliczonej NPV

 W przypadku decyzji kredytowej jeśli NPV > 0 należy go zatwierdzid, gdy

mniejsza odrzucid (wartośd graniczna 0)

 W przypadku budowania WPI w samorządzie takie rozróżnienie może nie

wystarczyd (np. nie bierze pod uwagę wielkości projektu, czasu uzyskania
korzyści

2. Wskaźnik korzyści/koszty (BCR)

o BCR = PVB/PVC
o Wartością graniczną jest 1 (gdy więcej korzyści są większe od kosztów)
o Pozwala na porównania projektów o różnej wielkości

3. Wewnętrzna stopa zwrotu (IRR)

o Wskaźnik nadaje się do porównao między projektami, ale nie nadaje się do oceny czy

pojedynczy projekt będzie opłacalny

o Pozwala na określenie stopy dyskontowej, przy której zaktualizowane wartości

kosztów i korzyści są równe

 Zazwyczaj im wyższa stopa dyskontowa, tym niższa opłacalnośd projektu

ponieważ korzyści są zazwyczaj odsunięte w czasie, a największe koszty
trzeba ponieśd na początku realizacji projektu

o Im wyższy wskaźnik IRR tym wyższa gwarancja opłacalności
o IRR = R1 + ( R2 – R1) * [ ]

 Gdzie:



R1 – niższa stopa dyskontowa (dla której NPV > 0)



R2 – wyższa stopa dyskontowa (dla której NPV < 0)

 Wartości musimy sobie zgadnąd

ROLA FINANSÓW LOKALNYCH W PAŃSTWIE



Funkcja stabilizacyjna

o Odnosi się do stabilizowania sytuacji gospodarczej, chodzi o spłaszczanie cyklicznych

wahao koniunktury

o Instrumenty – polityka podatkowa, walutowa, stopy procentowe
o Wpływ samorządów na tę funkcje jest niewielki, jest to rola głównie sektora

rządowego

o Samorządy mogą regulowad stopy podatków lokalnych i zadłużad się co wpływa na

wielkośd zadłużenia paostwa



Funkcja redystrybucyjna

o Prowadzenie polityki redystrybucji środków (zazwyczaj kojarzona z polityką

społeczną)

o Typowy instrument – podatki, w szczególności stawki progresywne

o Pytanie jaki powinien byd poziom redystrybucji
o Klasyczna teoria wskazuje, na to że samorządy nie powinny się angażowad w politykę

redystrybucyjną (może doprowadzid do nierówności między bogatymi i biednymi
samorządami)

o Praktyka niejednokrotnie odbiega od teorii

 Rola samorządu jest niewielka w formułowaniu założeo polityki

redystrybucyjnej, jednak w wielu krajach samorządy są ważnymi organami
realizacji tej polityki



Funkcja alokacyjna

o Przeznaczanie pieniędzy publicznych na zadania, które nie mają charakteru

redystrybucyjnego, ale są potrzebne

o Najbardziej powiązana z samorządami

 Rola w dostarczaniu dóbr publicznych

Konkurencyjne

Niekonkurencyjne

Możliwośd wykluczenia

Dobro prywatne

Dobra klubowe

Brak możliwości wykluczenia

Dobro mieszane

Dobro publiczne

Badania wskazują, że decentralizacja finansowa ma więcej efektów pozytywnych niż negatywnych:



Pozytywna korelacja większego wzrostu PKB z większą decentralizacją finansów



Wpływa na stabilizację makroekonomiczną (większa racjonalnośd gdy większa autonomia)



Większa efektywnośd decyzji (decyzje podejmowane bliżej rezultatów są bardziej efektywne



Możliwośd dostosowania działao do lokalnych preferencji

Ale:



Trudnośd zapewnieniu jednolitego poziomu dostarczanych dóbr

Kategorie źródeł finansowania samorządów:

1. Dochody własne

a. Przekazana w całości i bezterminowo
b. Powiązane z lokalną bazą ekonomiczną
c. Zakres lokalnej swobody decyzji – jakiś 

2. Transfery zewnętrzne – dotacje i subwencje
3. Udziały we wpływach z podatków paostwowych
4. Środki zwrotne

Drabina autonomii finansowej po stronie dochodowej – podatki lokalne



Samorząd określa rodzaj podatku (bazę podatkową) i stawkę



Samorząd określa stawkę podatku



Samorząd określa swobodę podatku w zakreślonych granicach



Stawka podatku (lub udziały w podatkach) określona jest przez rząd/parlament, ale zmiana
wymaga zgody samorządu



Stawka podatku (lub udziały) określona jest dowolnie na szczeblu centralnym

Drabina autonomii finansowej po stronie dochodowej – transfery



Subwencja ogólna, oparta na klarownym algorytmie



Dotacja celowa z ogólnie zakreślonym celem



Dotacja celowa wymagająca mobilizacji środków własnych



Dotacja celowo ze szczegółowo określonym przeznaczeniem

Drabina autonomii finansowej po stronie dochodowej – zadłużenie



Reguły rynkowe



„Złota reguła zrównoważonego budżetu”



Ograniczona wielkośd długu lub deficytu



Koniecznośd uzyskiwania zgody na zaciągnięcie kredytu i/lub ograniczenie zadłużania do
wskazanego źródła (banku, budżetu wyższego szczebla)



Brak możliwości zadłużania

Sposoby ograniczania autonomii finansowej po stronie wydatkowej:



Obowiązkowe standardy odnoszące się do usług



Regulacje dotyczące wysokości płac (negocjacje ze związkami samorządowymi v. arbitralna
decyzja centrum



Regulacje dotyczące zatrudniania/zwalniania pracowników wykonujących zadania
finansowane przez samorządy



Regulacje dotyczące zlecania zadao samorządów

Sposoby finansowania działao samorządu:



Finansowanie poprzez jednostki podległe samorządowi



Zlecanie wykonywania zadao podmiotom prywatnym



Regulacja działalności sektora prywatnego – np. ustalenie cen maksymalnych na daną usługę,
ulgi w podatkach lokalnych mające stymulowad działanie podmiotów prywatnych

Cechy pożądanego systemu finansowania samorządów:



Podział zadao między szczeble władz publicznych zgodny z zasadą subsydiarności



Podział zadao dostosowany do organizacji terytorialnej kraju



Podział źródeł dochodów odpowiada podziałowi zadao publicznych



Możliwie duża częśd dochodów samorządów pochodzi ze źródeł własnych

o Sprzyja demokracji lokalnej – zwiększa zainteresowanie władzy obywatelem i

odwrotnie

o Większa możliwośd dostosowania podatków lokalnych do preferencji lokalnych
o Sprzyja efektywnemu wydatkowaniu środków publicznych – pozyskanie pieniędzy od

wspólnoty lokalnej powoduje większy koszt polityczny

o Sprzyja możliwie niskim wydatkom publicznym na poziomie lokalnym



Istnieje system wyrównywania, wspomagający najsłabsze jednostki



Zadania bieżące finansowane z dochodów bieżących, natomiast inwestycje mogą byd
finansowane także z dochodów kapitałowych



Przejrzystośd systemu finansowego – tak dla obywateli jak i dla ewentualnych
kredytodawców

o System transferów

o Klasyfikacja budżetowa
o Generalne gospodarowanie środkami



Znaczne uprawnienia samorządu także w zakresie wydatków

Podatki lokalne – pożądane cechy



Odpowiedzialnośd polityczna władz wobec podatników – mieszkaoców



Wydajnośd odpowiednia w stosunku do zadao



Równomierne rozmieszczenie przestrzenne bazy podatkowej – chodzi o to, żeby jednostki na
terenie kraju miały podobne możliwości korzystania z dochodów (np. dobry jest podatek od
nieruchomości, PIT, a złym opłata eksploatacyjna)



Jednoznacznośd terytorialna – możliwośd łatwego określenia, któremu samorządowi należą
się dochody z danego podatku – bardzo słabo spełnia ten warunek CIT, bo podatek trafia do
miejsca siedziby; wcale nie spełnia go VAT



Trwały związek przestrzenny bazy podatkowej – chodzi o to, aby nie dało się fikcyjnie unikad
płacenia podatków w jednej gminie na rzecz innej, w której podatki są niższe



Płacenie przez tych, którzy korzystają z usług/dóbr publicznych



Obciążenia podatkowe pozostające w związku z zamożnością i zdolnością do płacenia



Powszechnośd obciążeo podatkowych



„widocznośd” – bardziej widoczne są podatki bezpośrednie



Elastycznośd w stosunku do inflacji – elastyczne to takie, których dochody zwiększają się
automatycznie wraz z inflacją – np. podatek VAT



System nie powinien byd zbyt skomplikowany



W sumie najwięcej pożądanych cech spełnia podatek od nieruchomości i podatek od
dochodów osobistych



Czy powinno się ustalad wszystkie podatki lokalne dla wszystkich gmin, czy też umożliwid im
ich zróżnicowanie:

o Z punktu widzenia bazy podatkowej korzystniejsze jest, aby ten sam system

podatkowy obowiązywał w skali całego kraju

 inaczej obywatele przenosiliby się i powodowałoby to erozję bazy

podatkowej w niektórych miejscach i segregacji przestrzennej

 inny system może wywoład niepożądane migracje, nie przekładające się na

wzrost produktywności systemu

Modele systemów podatków lokalnych:

1. System oparty na podatku od nieruchomości – inne podatki mają uzupełniające znaczenie
2. System oparty na lokalnym podatku dochodowym – model stosowany głównie w

Skandynawii

Podatek od nieruchomości:



w wersji klasycznej jest opary na wartości nieruchomości

o sprawiedliwy – ci co mają większy majątek płacą więcej
o efektywny
o problemy z kosztowną i pracochłonną waloryzacją



model polski – oparty na powierzchni i typie nieruchomości



wariant pośredni w wersji council tax

o podział nieruchomości na klasy ze względu na ich wartośd – 8 klas
o ustalone są współczynniki modyfikujące podatek ze względu na wartośd

nieruchomości

o władze ustalają tylko 1 wartośd dla klasy D, reszta stawek poprzez pomnożenie przez

współczynnik



wariant czeski i słowacki

o uzależnienie od powierzchni nieruchomości i położenia nieruchomości – im mniejsza

miejscowośd tym niższy podatek (specjalna stawka dla miejscowości uzdrowiskowych
i Bratysławy – wyższe)

o problem słabej wydajności

Podatek od nieruchomości:



w Norwegii ustawowa stawka maksymalna, której nie można przekraczad – stawka na tyle
niska, że większośd samorządów stosuje stawkę maksymalną



Szwecja, Norwegia i Dania – brak ograniczeo podatków lokalnych jeśli chodzi o ich wysokośd

o Ograniczenia pośrednie:

 Szwecja – jeśli stawki podatku znajdą się powyżej pewnego poziomu,

ogranicza się wysokośd wypłacanej danej jednostce subwencji

 Dania – coroczne negocjacje między rządem, a przedstawicielami

samorządów lokalnych



Jednym z limitów jest łączne obciążenie podatkami lokalnymi we
wszystkich jednostkach (chodzi o sumę w skali kraju)

Pożądane cechy podatków lokalnych a podatki w Polsce:



Odpowiedzialnośd polityczna władz wobec podatników – mieszkaoców



Wydajnośd odpowiednia w stosunku do zadao – na poziomie gmin nieźle, w powiatach i
województwach bardzo słabo



Równomierne rozmieszczenie przestrzenne bazy podatkowej – chodzi o to, żeby jednostki na
terenie kraju miały podobne możliwości korzystania z dochodów (np. dobry jest podatek od
nieruchomości, PIT, a złym opłata eksploatacyjna) – nieźle ważna rola podatku od
nieruchomości i rolnego



Jednoznacznośd terytorialna – możliwośd łatwego określenia, któremu samorządowi należą
się dochody z danego podatku – bardzo słabo spełnia ten warunek CIT, bo podatek trafia do
miejsca siedziby; wcale nie spełnia go VAT – może byd



Trwały związek przestrzenny bazy podatkowej – chodzi o to, aby nie dało się fikcyjnie unikad
płacenia podatków w jednej gminie na rzecz innej, w której podatki są niższe



Płacenie przez tych, którzy korzystają z usług/dóbr publicznych



Obciążenia podatkowe pozostające w związku z zamożnością i zdolnością do płacenia



Powszechnośd obciążeo podatkowych



„widocznośd” – bardziej widoczne są podatki bezpośrednie



Elastycznośd w stosunku do inflacji – elastyczne to takie, których dochody zwiększają się
automatycznie wraz z inflacją – np. podatek VAT – brak elastyczności, trzeba za każdym
razem zmieniad podatki



System nie powinien byd zbyt skomplikowany – zdecydowanie słabo, system skomplikowany,
mnożenie niepotrzebnych bytów

Działanie lobbingu samorządowców w Polsce rzadko skupiają się na zwiększeniu dochodów własnych,
zdecydowanie częściej domagają się wzrostu transferów zewnętrznych.

Transfery zewnętrzne

Najczęstszym argumentem używanym do uzasadnienia potrzeby transferów jest potrzeba
wspomożenia najsłabszych jednostek w wykonywaniu ich działao, bo same sobie nie poradzą

Argumenty uzasadniające potrzebę transferów zasilających samorządy:



Zasada równości pionowej



Zasada równości poziomej – obywatele powinni mied dostęp do usług na tym samym
poziomie, za ta samą cenę; niezależnie od miejsca zamieszkania



Wspomaganie samorządów świadczących usługi dla mieszkaoców innych terenów (problem
„free rider”)



Zapewnienie minimalnego standardu usług określanego w skali kraju



Stymulacja podaży dóbr społecznych

Argumenty przeciwko stosowaniu dotacji i subwencji



Konflikt z rynkową alokacją (która jest najbardziej efektywna)



Konflikt z autonomią lokalną – utrudnia to dostosowanie polityki finansowej do lokalnych
preferencji



Zniechęcają do stymulowania rozwoju ekonomicznego



Wpływają stymulująco na wielkośd wydatków publicznych

Przyjmuje się dośd powszechnie, że transfery są potrzebne i utrzymuje się je w pewnym zakresie,
dośd powszechnie przyjmuje się też ich rolę w wyrównywaniu dochodów – dyskusyjna jest skala
wyrównywania

Spór pomiędzy różnymi systemami wartości:
Pytanie jak poziom redystrybucji wpływa na efektywnośd

Przy zbyt dużym poziomie redystrybucji spada motywacja do efektywności, co ma bezpośrednie
przełożenie na spadek średnich dochodów jst

Minimalny poziom dochodów rośnie jeszcze gdy spadają jż ogólne dochody, ale w pewnym
momencie również zaczyna on spadad wraz ze spadkiem efektywności systemu

1. System skrajnie egalitarny – różnice między regionami niesprawiedliwe, potrzeby powinny

byd realizowane na równym poziomie bez względu na miejsce zamieszkania – redystrybucja
100%

2. System skrajnie libertariaoski – oparty na wolności obywateli, postulujący paostwo

minimalne, redystrybucja jest złą bo zakłada uznanie niektórych jako zasób dla innych
(redystrybucja to przymusowa praca na innych) – redystrybucja 0%

3. Postawa Utylitarna – uzasadniony jest poziom redystrybucji, który sprzyja maksymalizacji

sprawności całego systemu (spełnia go punkt U)

4. Koncepcja liberalnego egalitaryzmu (Rowles) – redystrybucja jest uprawniona, ale nie zawsze.

Redystrybucja jest sprawiedliwa jeśli służy najsłabszym, dopóki podnosi ich standard.
Największe korzyści dla najbardziej upośledzonych (redystrybucja w punkcie R)

5. Postawy liberalne – redystrybucja między 0% i U
6. Postawy egalitarystyczne – redystrybucja między R i 100%

Typy transferów:

1. Przeznaczenie

a. Subwencje
b. Dotacje celowe

2. Metoda alokacji

a. Oparta

na

subiektywnych

decyzjach,

„rozeznaniu

potrzeb”

–

system

nieprzewidywalny, niestabilny i nieprzejrzysty

b. Oparta na „wzorze” – zobiektywizowanych mierzalnych wskaźnikach

i. Ryczałtowe – istnieje zestaw kryteriów (np. poziom bezrobocia, liczba

ludności) pojawiających się we wzorze. Na podstawie algorytmu obliczamy
ilośd środków jaka mu się należy i je przekazujemy niezależnie od działao
samorządu – system nieelastyczny

ii. Proporcjonalne – wysokośd transferów uzależniona od „wysiłku”

społeczności lokalnej. Im wyższy wysiłek, tym wyższe transfery – lepiej
realizują zasadę równości poziomej

Systemem ryczałtowym jest polska częśd równoważąca subwencji wyrównawczej.
Systemy ryczałtowe generalnie dominują w transferach

Konsekwencje makroekonomiczne zmiany wielkości transferów:
Oa – całkowita substytucja – wydatki lokalne nie zmieniają się wraz ze wzrostem transferów
Ob – częściowa substytucja (wydatki lokalne rosną wolniej niż transfery)
Oc – brak substytucji – wydatki lokalne rosną tak jak rosną transfery
Od – stymulacja – wydatki lokalne rosną szybciej niż transfery

W przypadku transferów ryczałtowych zazwyczaj mamy do czynienia z częściową substytucją, a w
przypadku systemów proporcjonalnych ze stymulacją

Systemy proporcjonalne powodują szybki wzrost wydatków publicznych, ze wszystkimi negatywnymi
tego skutkami makroekonomicznymi (np. inflacja)

Wykład 7 – 22.11.2010

Typy wyrównywania:



Pionowe – z budżetu paostwa (rzadziej z wyższego szczebla samorządu)



Poziome – „Robin Hood Tax”, „podatek Janosikowy”

o Z bogatszych jednostek samorządowych do biedniejszych (na tym samym szczeblu)

Co możemy wyrównywad:



Wyrównywanie bazy dochodowej

o Punktem odniesienia potencjał dochodowy, a nie rzeczywiście osiągane dochody (bo

mogą byd stosowane różne stawki, dochody)



Wyrównywanie ze względu na potrzeby wydatkowe

o Porównanie warunków działania i zadao samorządów, ze względu na specyficzne

potrzeby danych jednostek

 wielkie miasta



potrzeby wynikające z ich roli (np. użytkownicy z poza miasta);
zjawisko bezdomności, skupiska imigrantów, mniejszości etniczne,
przestępczośd, narkomania



większe nasilenie efektów zewnętrznych w wielkich miastach

 zwiększone nakłady na służbę zdrowia – determinowane głównie przez

strukturę wieku populacji



Wyrównywanie ze względu na koszty jednostkowe

o Nie chodzi o faktycznie ponoszone koszty, ale o koszty w jakiś sposób

znormalizowane i związane z niezależnymi od władz czynnikami

 koszty związane z edukacją, na terenie o różnej gęstości zaludnienia
 utrzymanie dróg w zależności od klimatu i ukształtowania terenu
 różne koszty pracy w różnych miejscach
 różne koszty nieruchomości (np. przy budowie drogi, jeśli trzeba wykupid

grunt)

Algorytm wyrównywania dochodów powinien brad pod uwagę wszystkie 3 elementy

Czynniki, które powinny decydowad o alokacji transferów:



czynniki mające związek ze wspomnianymi wcześniej 3 elementami (możliwości finansowe,
potrzeby wydatkowe, koszty)



czynniki różnicujące jednostki samorządu terytorialnego



sprawdzanie korelacji miedzy wskaźnikami (odrzucenie tych silnie skorelowanych, bo bez
sensu powielad informacje)



poszukiwanie wskaźników mierzalnych i takich co do których można znaleźd dane



czynniki odporne na manipulację przez zainteresowanych



wskaźniki neutralne ze względu na lokalną politykę finansową

Przykłady Europejskie:



Wyrównywanie poprzez subwencje – dotacje celowe podporządkowane innym celom



Najczęściej spotykane jest wyrównywanie pionowe, ale bywa też poziome (Szwecja, Dania,
Ukraina), a także systemy mieszane



Niektóre systemy zakładają pełne wyrównywanie (UK, Szwecja), zdecydowanie częściej
wyrównywanie tylko częściowe



Idealnie sprawiedliwy system byłby jednocześnie systemem mega skomplikowanym (wielośd
kryteriów jakie należy wziąd pod uwagę)



Liczba kryteriów:

o Perfekcjonistyczne – UK, Szwecja, Dania, Norwegia
o Nieco mniejsza liczba kluczowych kryteriów – Niemcy, Belgia, Holandia, Portugalia
o Uproszczone – głównym, ale nie jedynym kryterium jest zazwyczaj liczba

mieszkaoców – Hiszpania, Grecja, Włochy



Skomplikowane systemy zazwyczaj w tych krajach, gdzie samorządy odpowiadają za dużą
częśd zadao, przede wszystkim społecznych (edukacja, służba zdrowia)

Przykłady czynników decydujących o alokacji



Dania (indeks sytuacji społecznej – jeden ze wskaźników złożonych)

o Liczba dzieci w rodzinach niepełnych
o Mieszkający w wynajmowanych mieszkaniach
o Bezrobotni w wieku 20-59 lat
o Liczba imigrantów
o Mieszkaocy z wykształceniem podstawowym lub niższym
o Mieszkaocy obszarów z poważnymi problemami społecznymi
o Samotni powyżej 65 roku życia



Wielka Brytania – SSA – standardowa ocena potrzeb wydatkowych – suma jaka jest
potrzebna do wykonywania zadao na poziomie „standardowym” obliczana oddzielnie dla:

 Oświaty
 Opieki społecznej
 Policji
 Straży pożarnej Transfer w postaci subwencji

ogólnej

 Utrzymania dróg
 Pozostałych zadao bieżących
 inwestycji

o RSG (wysokośd subwencji) = SSA – dochody z podatków lokalnych wg uśrednionej

stawki podatkowej

o SSA tworzony w oparciu o różne wskaźniki dla różnych dziedzin – np. dla oświaty:

 Liczba uczniów w szkołach samorządowych
 Liczba uczniów ogółem
 Uczniowie z rodzin niepełnych
 Uczniowie z rodzin otrzymujących zasiłki
 Uczniowie urodzeni poza dawnym British Commonwealth
 Gęstośd zaludnienia
 Bezpłatne posiłki wydawane w szkole
 Korekta kosztów (np. wyższe wynagrodzenia w Londynie)



Hiszpania – kryteria

o 70% transferów wg przeliczeniowej liczby mieszkaoców (wagi od 1 w miejsc. do 5 tys.

w miastach powyżej 0,5 mln współczynnik 2,85

o 25% transferów w zależności od liczby mieszkaoców z dodaniem wagi

uwzględniającej lokalny wysiłek podatkowy

o 5% transferów wg sieci szkolnej

Wyrównawcza rola dotacji i subwencji w Polsce (2007)
Największą rolę wyrównywanie pełni na poziomie gmin

Tylko dochody własne

Dochody ogółem

Stosunek 1:9 decyla

Gminy prawie 3,5 do 1

1,5 do 1

Korelacja między wielkością dochodów a dotacjami celowymi per capita (2007)

Dotacje inwestycyjne

Dotacje bieżace

Województwa

0,521

0,387 (nieistotne)

Powiaty

0,334

0,691

Miasta na prawach powiatu

0,526

-0,2 (nieistotne)

gminy

0,107

0,19

W przypadku dotacji inwestycyjnych na wszystkich szczeblach więcej dostają bogatsze samorządy, w
dotacjach bieżących jest tak w przypadku gmin i powiatów

Ocena systemu transferów w Polsce:



Najważniejszym motywem jest zasada równości pionowej



Dominują transfery o charakterze ryczałtowym



Silne strony

o Kryteria stosowane przy rozdziale najważniejszych części transferów są mierzalne i

oparte na obiektywnych kryteriach trudnych do manipulacji

o System wyrównywania (w gminach) jest systemem umiarkowanym



Słabe strony

o Słaba realizacja postulatu równości poziomej

 Brak uwzględnienia potrzeb wielkich miast
 Jednolita waga subwencji oświatowej dla gmin wiejskich
 Odwoływanie się do istniejącej sieci urządzeo, a nie do rzeczywistych potrzeb

o Delegowanie niektórych szczegółów do rozporządzeo ministerialnych
o Mało przejrzysty i mało stabilny system dotacji celowych
o Drastyczne wyrównywanie różnic na poziomie powiatów i województw
o W przypadku powiatów transfery bywają głównym źródłem dochodów

ŚRODKI ZWROTNE W POLSKICH SAMORZĄDACH

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego



Zawiera zapisy dotyczące finansowania samorządów i paradygmaty dotyczące ich władztwa
podatkowego



W zakresie zadłużenia mówi, że samorządy powinny mied możliwośd zadłużania się na
rynkach komercyjnych dla finansowania inwestycji

Złota reguła zrównoważonego budżetu



Nie zadłużad się na finansowanie wydatków bieżących, można rozsądnie zadłużad się na
realizację programów inwestycyjnych



Budżet bieżący powinien byd zrównoważony

Argumenty za zadłużaniem się na inwestycje:



Równośd międzypokoleniowa i geograficzna



Bliskośd między tymi, którzy płacą i tymi którzy korzystają



Rozwój gospodarki – pobudzenie gospodarki dzięki realizacji inwestycji



Obniżenie bieżących kosztów finansowania – wymiana autobusów na mniej spalające i takie,
które się rzadziej psują



Długośd cyklu inwestycyjnego – im dłuższy cykl tym droższy – koszty stałe



Stabilizacja wielkości potrzebnych środków budżetowych



Dostęp do środków UE – zadłużanie się na wkład własny

Dlaczego nie pożyczad na cele bieżące:



Niebezpieczeostwo „pętli zadłużenia”



Wzrost sektora publicznego powyżej optymalnego rozmiaru – takiego, który jesteśmy zgodni
finansowad naszymi podatkami



Efekty „wypychania” – sektora prywatnego przez publiczny

o Pula środków dostępnych na rynku jest skooczona, jeśli więcej środków pożycza

sektor publiczny, zmniejsza się pula dla sektora prywatnego  wzrost
oprocentowania  droższy kredyt dla przedsiębiorców  wzrost presji inflacyjnej

Czy zadłużenie samorządów powinno byd ograniczane przepisami prawnymi:



Dlaczego nie działa regulacja rynkowa – pisałem 

o Nie działa prawidłowośd pogorszenie się sytuacji finansowej kredytobiorcy  wzrost

stóp procentowych  ograniczenie akcji kredytowej

o Niepełny zasób informacji o kredytobiorcy



Zadłużenie powinno byd regulowane



Potrzeba jasnych regulacji prawnych w przypadku niewypłacalności – dobrze byłoby gdyby
obciążony był zarówno kredytobiorca jak i kredytodawca



Przykłady z zajęd – Szwajcaria, Węgry



Polska – pożyczki z budżetu dla nadmiernie zadłużonych samorządów – wspieranie „moral
hazard”

Formy zadłużania się samorządów:



Kredyt komercyjny w banku



Preferencyjny kredyt lub pożyczka



Emisja obligacji



Pożyczka międzyrządowa – pożyczka od władz wyższego szczebla - krytykowane



Leasing

OBLIGACJE:



Emisje publiczne i prywatne



Obligacje ogólne (ich zabezpieczeniem są dochody samorządu – ogólnie majątek) i
przychodowe (finansowane z przychodów z finansowanej inwestycji)



Obligacje wyceniane na podstawie ratingu

Praktyka zadłużania w Europie Zachodniej:



W odróżnieniu od USA dominacja kredytów, chod rośnie rola obligacji



Rozdzielenie budżetu bieżącego i inwestycyjnego (wyj. Hiszpania), dozwolone zadłużenie
tylko na inwestycje



Modele kontroli – oparte na kontroli zaciągania zobowiązao v. oparte na kontroli poziomu
zadłużenia



Odstępowanie od „specjalnych linii kredytowych” na rzecz liberalizacji rynku



Największa częśd zadłużenia – duże miasta



Stosunkowo niewielki udział samorządów w długu publicznym

13.12.2010 r.

Przykłady:



Dania – system zezwoleo ex ante

o Zezwolenia automatyczne – zadłużenie w celu inwestycji w określone usługi

publiczne i „obszary priorytetowe” ogłoszone przez rząd

o Zezwolenia dodatkowe – limit zadłużenia będący przedmiotem negocjacji między

rządem i związkiem samorządów lokalnych – negocjuje się ogólną pulę, a nie limity
dla poszczególnych jednostek



Szwajcaria – zależnie od kantonu

o W niektórych kantonach, żeby zaciągnąd kredyt potrzebne jest lokalne referendum



Francja – model podobny do polskiego

o System Regionalnych Izb Obrachunkowych – kontrola ex post
o Nadwyżka bieżąca budżetu musi przekraczad roczną spłatę długu – minus, że może to

byd oparte na prognozach



UK

o pod koniec lat 80-tych wprowadzono indywidualne limity zadłużenia przyznawane

corocznie przez władze centralne



Dług publiczny stanowi w krajach UE15 niewielki odsetek długu publicznego – poniżej 10%
(wyj. Luksemburg gdzie ponad 40%)



Wydatki lokalne stanowią ok. 30% wydatków lokalnych



W krajach tych ponad 50% inwestycji publicznych to inwestycje samorządowe – wyj. Grecja

Zadłużanie samorządów w Europie Środkowo-Wschodniej



Słaby, ale silnie zróżnicowany poziom rozwoju rynku kredytów komunalnych



Częsty brak rozdziału budżetu inwestycyjnego i bieżącego – nie da się skutecznie zakazad
zadłużania się na wydatki bieżące



Zróżnicowany stopieo regulacji zewnętrznych – od całkowitej liberalizacji (Czechy do 2004 r.)
do ścisłych limitów (Polska) – regulacje najczęściej dotyczące ogólnej wielkości zadłużenia lub
wielkości jego rocznej spłaty (albo obu tych rzeczy)



Słabośd praktycznego nadzoru (egzekwowania przepisów)



W europie wschodniej (Rumunia, Rosja, Ukraina, Bułgaria) dominacja pożyczek
międzyrządowych i zaległości płatniczych w strukturze zadłużenia – często regulacje
niezgodne z EKSL



Samorządy w tej części europy samorządy także są największym inwestorem publicznym –
Estonia – ponad 70%; Łotwa, Słowacja, Polska – ponad 60%, Słowenia – ponad 50%; inne
ponad 40% - dane za 2009 r.



Im większa gmina tym statystycznie większe zadłużenie (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry) –
w Polsce różnice stosunkowo niewielkie, ale występują



Nie występuje korelacja między wielkością długu samorządowego i paostwowego

Zadłużenie samorządów per capita jest kilku, a nawet kilkunastokrotnie wyższe w Europie zachodniej
niż w europie środkowo-wschodniej – wyjątek UK

Co przyczyniło się do tego, że zadłużenie w jst w europie środkowo-wschodniej się pojawiło



Obecnośd ekspertów zagranicznych



Stabilizacja rynku finansowego



Przepisy prawa bankowego – pożyczanie samorządom wiąże się z obowiązkiem tworzenia
niższych rezerw na wypadek ich niewypłacalności

Bardzo duży wzrost zadłużenia samorządowego w Polsce w 2009 r.



Spowolnienie gospodarcze



Dofinansowanie z UE – potrzeba wkładów własnych



Skok największy w miastach na prawach powiatu – ponad 45%



Nowy dług w miastach na prawach powiatu – ponad 8 mld

Wpływ nowej ustawna możliwośd spłaty długu przez jst



Województwa – w 2008 r. w 1 a w 2009 r. w 2 zdolnośd spłaty się zmniejsza a w reszcie się
powiększy



W powiatach w ponad 95% przypadków zdolnośd spłaty zadłużenia zmniejszy się o ponad 2
punkty procentowe



Miasta wojewódzkie – w ponad 70% zwiększenie możliwości wg danych za 2008 r., ale w
2009 już tylko 30%



W miastach na prawach powiatu w obu przypadkach zwiększenie w niespełna 30%
przypadków i ponad 50% zmniejszenie o ponad 2 punkty procentowe



Miasta powiatowe – w2008 r. ponad 40% zwiększenie możliwości spłaty, w 2009 r. niespełna
40% - spadek o ponad 2 punkty procentowe ponad 50%



Małe miasta wzrost w obu latach w ok. 30% zbiorowości – spadek o ponad 2 punkty w ponad
50% zbiorowości



Gminy wiejskie – wzrost w 30% zbiorowości, spadek o ponad 2 punkty procentowe w ponad
50%

Największe emisje obligacji:
2004 – Poznao – 91 mln
2005 – Poznao – 101,5 mln
2006 – Poznao – 116,5 mln; Dolnośląskie – 79 mln, Sosnowiec – 60 mln
2007 – Poznao – 125 mln; Bydgoszcz – 75 mln
2008 – Bydgoszcz – 101 mln; Lubelskie – 58,5 mln
Większośd emisji obligacji w Polsce ma okres zapadalności od 5 do 9 lat

14.12.2010

LOKALNA POLITYKA PODATKOWA

Koncepcje wyjaśniające:



Downs – „median voter”

o Preferencje wyborców w jakiejś sprawie dają się uszeregowana osi
o Założenie idealnej sytuacji informacyjnej
o Zgoda na wyższe podatki równoważna z wyższym poziomem usług lokalnych

o Z punktu widzenia grupy dążącej do władzy optymalnie jest odnaleźd wyborcę

stanowiącego medianę rozkładu i prowadzenie polityki jakiej on oczekuje

o Koncepcja sprawdza się nie tylko w odniesieniu do polityki podatkowej
o Wg niego model jest wytłumaczeniem dlaczego z biegiem czasu programy różnych

partii upodabniają się do siebie



Teoria cyklu politycznego

o Koncepcja oparta na tym, że politykom najbardziej zależy na tym, aby po raz kolejny

zostali wybrani

o Gdy zbliżają się wybory politycy chcą „dad” wyborcom jak najwięcej

 Obniżanie podatków, finansowanie wydatków zadłużeniem



Moritsen – poglądy wyborców są niespójne – „chcą czegoś za nic”



Polityka podatkowa – wypadkowa biurokracji dążącej do maksymalizacji budżetu i „oporu”
wyborców

o Model sprawdzałby się lepiej, gdyby budżet lokalny pochodził jedynie z podatków

lokalnych

Skutki obniżek, ulg i zwolnieo w podatkach lokalnych jako % dochodów własnych możliwych do
otrzymania:



1992-2009 – oscyluje między 8-10%, najmniej w 2000 r. – niewiele ponad 6%, max 2003-2005
– ponad 10%



W 1994 i 1998 widoczny cykl wyborczy, potem już nie

o Lokalna polityka podatkowa nie ma wielkiego znaczenia dla wyborców?



Ok. 70% z tego to obniżki stawek podatkowych (40% od os. Fizycznych i 30% od osób
prawnych), ok. 17% zwolnienia (15% os. prawne i 2% fizyczne); 13% umorzenia (10% osoby
prawne i 3% fizyczne



Im większa gmina tym mniejsze skutki obniżek – w miastach wojewódzkich. jedynie ponad
2% i spada, w miastach na prawach powiatu 4% i spada, w innych miastach 10,5% i spada, a
w gminach wiejskich ponad 16% i rośnie (2008 r.)



W gminach biedniejszych więcej pieniędzy nie wpływa do budżetu – polityka podatkowa jako
narzędzie polityki socjalnej bardziej niż fiskalnej – przede wszystkim zależnośd dot. osób
fizycznych

Instrumenty polityki podatkowej:



Stawki – dotyczą wszystkich podatników



Ulgi, zwolnienia, umorzenia – dotyczą niektórych podatników, jest uznawana za pomoc
publiczną dla firm



Obniżki dla osób fizycznych – podatki od osób fizycznych mają wpływ na większośd
mieszkaoców – elektoratu



Obniżki dla osób prawnych – nie obciążają bezpośrednio elektoratu

Wysoka liczba ludności

Wysokie stawki podatków lokalnych

Podatki, które płaci
niewielka częśd wyborców



Im mniejsza gmina tym bardziej bezpośrednie relacje między radnym, który musi zagłosowad,
za podniesieniem stawki podatku, a wyborcami  możemy się spodziewad wcześniejszego
oporu społecznego



Łatwiej podnieśd podatki tych podatków, które płaci niewielka częśd wyborców

Typologia polityki podatkowej gmin

Podatki od działalności gospodarczej
Niskie

Wysokie

Podatki obciążające
większośd mieszkaoców

Niskie

Liberalna

Populistyczna

Wysokie

Stymulująca

Fiskalna



W gminach wiejskich często spotykany typ populistyczny



W miastach najczęściej typ fiskalny



Typ stymulujący pojawia się rzadko, częściej w miastach niż w gminach wiejskich



Statystycznie rzecz biorąc efekt lokalnych zachęt podatkowych na rozwój gospodarczy jest
niezauważalny w polskich warunkach bez względu na wielkośd gminy

20.12.2010

Zaliczenie – 26.01.2011 – godzina 9:00
Zaliczenie z samorządu – prawdopodobnie 27 i 28 stycznia

Budżet:



Po zatwierdzeniu staje się prawem, jego realizacja jest obowiązkowa



Polityczna deklaracja celów władzy



Program, w oparciu o który swoje plany budują poszczególne jednostki administracji



Narzędzie koordynacji i kontroli działalności władz

Zasady planowania budżetowego



Zupełnośd – wszystkie wydatki publiczne danego szczebla znajdują odzwierciedlenie w
budżecie, nie do kooca zawsze respektowana, na szczeblu centralnym wyjątkiem są fundusze
celowo, których wydatki są słabo związane z budżetem – KRUS, ZUS, NFZ; na poziomie
lokalnym

jesteśmy

świadkami

stopniowej

konsolidacji

(likwidacja

gospodarstw

pomocniczych, ograniczenie istnienia zakładów budżetowych, spółki komunalne



Uprzedniośd – budżet powinien byd przyjęty przed okresem, na który obowiązuje



Jednośd – budżet powinien byd dokumentem jednolitym, dopuszcza rozbicie na budżet
bieżący i inwestycyjny, ale powinniśmy unikad rozbijania sektorowego i funduszowania, czyli
zapisywania poszczególnych wpływów na poszczególne cele



Szczegółowośd – budżet powinien byd uchwalony na wymaganym przez prawo poziomie
szczegółowości



Roczny horyzont



Jawnośd – jawnośd uchwały budżetowej oraz debaty budżetowej



Przejrzystośd – budżet powinien byd zrozumiały dla przeciętnego obywatela, kredytodawcy



Gospodarnośd – wydawanie pieniędzy w sposób racjonalny, oszczędny

Planowanie finansowe – teoria małych zmian (incremental theory)



Teoretycznie – priorytety polityków są motorem zmian, w praktyce zasadnicza zmiana jest
niemożliwa



Najważniejszym czynnikiem determinującym – budżet ubiegłoroczny



Dominującą pozycję przy opracowaniu budżetu ma administracja (ma monopol informacji) –
radni nie mają czasu i umiejętności



Pierwszy etap – koncert życzeo; skarbnik – rola „strażnika budżetu”



Zgłaszanie wygórowanych oczekiwao, bo wiadomo, że „będą ciąd”



Biuro skarbnika tnie, bo wie, że wszyscy zawyżają potrzeby



Środki przypisane jednostkom organizacyjnym, a nie zadaniom

Strategie dysponentów budżetu wg Wildavsky’ego:



Poszukiwanie poparcia klientów



Budowa dobrych relacji z czołowymi politykami



„wszystko albo nic”



Odmowa trudnych decyzji o zmniejszeniu budżetu



Po „a” trzeba powiedzied „b”



Zaokrąglenie w górę



Utrzymanie budżetu i pozbywanie się obowiązków



„stopa w drzwi”



Rozpoczynanie programów o statusie tymczasowym



„pieniądze na rozruch” – program sam się potem sfinansuje

Małym zmianom sprzyja:



Bieda



Mała przewidywalnośd warunków zewnętrznych



Wielka skala budżetu



Skomplikowanie procedur uchwalania budżetu

Założenie koniecznych reform – odejście od budżetu liniowego



Trzeba mierzyd rezultaty i koszt ich osiągania



Wyjście poza horyzont planowania jednorocznego



Najpopularniejsze wspomagające reformy:

o Budżet celów i efektywności – podstawowym miernikiem jest osiąganie celów, jest to

podstawa oceny i wynagradzania administracji

o Budżet zadaniowy – budżet organizowany wokół zadao, a nie tradycyjnej struktury

organizacyjnej

o Zero-base budgeting – kwestionowanie i koniecznośd obrony wszystkich programów

Budżet zadaniowy – konstrukcja polska



Rola USAID, Krakowa i Krakfinu



Kilkaset samorządów przeszkolonych przez USAID (w tym 24 wdrożenia w ramach LGPP)



Rola w zakresie efektywności gospodarowania i przejrzystości



Założenia

o Budżet odzwierciedla priorytety
o Oparty na planie zadao określającym koszt wykonania
o Wskaźniki efektywności osiągania postawionych celów
o Sprawozdawczośd – porównanie nakładów z rezultatami
o Odpowiedzialnośd dysponentów budżetu za osiąganie celów



Realia:

o Implementacja zazwyczaj nie obejmuje wskaźników efektywności, a zatem i pełnego

monitoringu (Warszawa, Płock, itp.)

o Kłopoty z definiowaniem zadao, zwłaszcza odnoszących się do administracji



Czy w ogóle da się wprowadzid budżet w pełni zadaniowy – pytanie o realnośd koncepcji
idealnej

Planowanie wieloletnie:



WPI w większości samorządów (ponad 70%) – ale często bez WPF (który ma poniżej 40%) lub
z innymi błędami metodycznymi czyniącymi zeo koncert życzeo

Termin uchwalania budżetów:



W latach powyborczych zdecydowanie więcej jst uchwala budżety już w roku jego
obowiązywania (ok. 80% gmin), często w ostatnich dniach terminu (w ostatnich 2 tygodniach
ponad 1/3 gmin)



W innych latach ponad 50% mieści się w „starym roku”

Defensywne planowanie budżetowe – przyczyny na początku lat 90-tych



Deficyt odziedziczony w 1990 r.



„mentalnośd ludowa”



Brak doświadczenia w planowaniu finansowym



Niestabilne regulacje prawne



Niestabilna sytuacja makroekonomiczna



Niestabilna sytuacja mikroekonomiczna

Generalnie wzrasta liczba jst które w swoim planowaniu mylą się niewiele (o mniej niż 10% na plus
lub minus)

Planowanie finansowe polskich samorządów a „inkrementalizm”



Hipoteza rewolucji – na początku lat 90-tych zmiany struktury wydatków szybkie, potem
coraz bardziej rutynowe działanie

o Hipoteza sprawdziła się o ile stosunek 93/91 40% gmin wykazywało szybkie zmiany

(w tym samym czasie wolne 9,9%) to 94/92 już jedynie 12,2/40,7 dla 96/94
odpowiednio 57,2/3,7 a dla 98/96 już 95,8/0,1



Hipoteza nowicjuszy – na początku lat 90-tych nowi radni i burmistrzowie zdominowani przez
administrację, potem nabrali doświadczenia



Hipoteza komplikacji – bardziej rutynowe procedury w większych gminach o bardziej
skomplikowanym budżecie



Hipoteza kompetencji – bardziej rutynowe procedury w małych gminach, gdzie niższy poziom
kwalifikacji

o Na początku szybsze zmiany pojawiały się częściej w miastach niż na terenach

wiejskich, potem sytuacja się odwróciła

Wnioski:



Typowe zachowanie w polskich samorządach nie odbiega od „teorii małych zmian”



Precyzja planowania finansowego jest jezadawalająca



Dokładnośd prognoz powoli, ale systematycznie rośnie



Częste opóźnianie uchwał budżetowych (zwłaszcza w latach wyborczych)



Częstośd zmian w ciągu roku stawia pod znakiem zapytania nawet roczny horyzont
planowania



Rośnie liczba gmin podejmujących rozwiązania innowacyjne



Bardziej efektywnemu planowaniu sprzyjałby rozdział budżetu bieżącego i kapitałowego –
nowa ustawa to wprowadza

03.01.2011 r.

Pojęcie sytuacji finansowej



Definicja poprzez zmianę strumienia dochodów wymaga uwzględnienia:

o Inflacji
o Zmian zakresu zadao
o Zmian lokalnej polityki podatkowej

o Zmian liczby ludności



Definicja poprzez nadwyżkę operacyjną



Pojęcie to jest najczęściej bardzo upolitycznione i używane jako narzędzie lobbingu

o Samorządy często mówią, że są w złej sytuacji finansowej, aby domagad się

większych środków

Definicja kryzysu (stresu) finansowego Wolmana i Davisa:



Jest to sytuacja, w której władza lokalna dla zachowania równowagi między poziomem
wydatków i dochodów zmuszona jest dokonad wyboru między:

o Wzrostem podatków przez zmianę w stopie lub strukturze opodatkowania
o Zmniejszeniem poziomu wydatków w porównaniu z poprzednim rokiem
o Zastosowaniem jakiejś kombinacji działao typu 1 i 2

Mouritzen zoperacjonalizował powyższą definicję w następujący sposób:

FSI = (100*D(t)/D(t-x))/ZL

FSI – wskaźnik zmian sytuacji finansowej w okresie od t-x do t
D(t) – łączne dochody w roku t jakie uzyskałaby gmina stosując stopę podatkową identyczną jak w
roku t-x
D (t-x) – łączne dochody w roku t-x w cenach z roku t
ZL – zmiany liczby ludności w okresie od t-x do t

Jeżeli wskaźnik równa się 100, oznacza to sytuację „neutralną” (brak zmiany sytuacji finansowej).
Wskaźnik powyżej 100 oznacza poprawę, a poniżej 100 pogorszenie sytuacji finansowej

Przyczyny stresu finansowego od połowy lat 70-tych (Sharpe)



Kryzysy naftowe powodujące inflację



Nieelastycznośd podatków lokalnych względem inflacji



Silniejsze uzależnienie samorządów (niż rządów) od stopy procentowej



Wzrost oczekiwao wobec zakresu i jakości usług świadczonych przez samorządy



Coraz silniejsze skrępowanie standardami usług



Wiele zadao samorządów ma charakter redystrybucyjny; w warunkach inflacji rząd ograniczał
dotacje na te zadania



Zmiany społeczno-ekonomiczne po II wojnie (długośd życia, motoryzacja, urbanizacja)
wpłynęły na potrzeby wydatkowe samorządów



Usługi publiczne są roboczochłonne – postęp techniczny ma niewielki wpływ na koszty ich
wykonywania

Typowe reakcje na kryzys (Wolman)
Krok 1 – gra na czas (zużywanie rezerw finansowych, opóźnianie płatności, odkładanie remontów,
redukcja inwestycji
Krok 2 – domaganie się pomocy z zewnątrz
Krok 3 – próba zwiększenia dochodów (chętniej opłaty niż podatki)
Krok 4 – redukcja wydatków bieżących (unikanie zwolnieo pracowników, raczej nie przyjmowanie
nowych, ograniczanie, a nie likwidacja programów)

Klasyfikacja odpowiedzi na stres – Clark



Pasywne

o Podnoszenie dochodów

o Redukcja wydatków



„Ucieczka do przodu” – innowacje poprzez podnoszenie produktywności, wzrost
efektywności, np.:

o Contracting-out
o Nowe polityki stymulowania wzrostu gospodarczego, co prowadzi do wzrostu bazy

ekonomicznej

o Wzrost produktywności poprzez odejście od klienteli stycznego modelu zarządzania
o Wykorzystanie technik planowania strategicznego
o Odchodzenie od hierarchicznych struktur zarządzania na rzecz „współpracy

sieciowej” i zwiększanie partycypacji społecznej w zarządzaniu

Realne zmiany dochodów i wydatków per capita samorządów gminnych w cenach stałych (1991=100)



Łączne dochody wrosły mniej więcej 2,3 krotnie



Dochody własne wzrosły ok. 2 krotnie



Wydatki inwestycyjne wzrosły ok. 3,3 krotnie



Podaż nieruchomości wzrosła ok. 2,5 krotnie



Najszybciej rosły dochody województw

Odsetek jednostek notujących deficyt operacyjny



Największy w powiatach ziemskich – w roku 2002 ponad 1/3, w 2006 ponad 25% - w
pozostałych poniżej 10%



Generalnie w innych jednostkach jest to poniżej 5%

Odsetek samorządów z nadwyżką operacyjną powyżej 20% dochodów bieżacych:



W latach 90-tych wysoki odsetek gmin (w gminach wiejskich nawet ponad 40%) – wynikający
z defensywnego planowania budżetowego



Po 2000 r. poprawa rzeczywistości planów finansowych – generalnie im mniejsza gmina tym
większy odsetek gmin z dużą nadwyżką

Mediana nadwyżki operacyjnej w zł per capita

2002

2004

2005

2006

2007

2008

Powiaty
ziemskie

6

29,8

29,9

14,6

39,6

40,7

Miasta na
prawach
powiatu

134,3

199,8

288,3

288,5

471,4

382,9

Miasta
powiatowe

124,1

156,5

193,9

183,5

288,5

266,6

Inne miasta

122,2

139,7

181,9

174

252

244,2

Gminy
wiejskie

157,8

183

185,9

196,5

256

292,8

Elastycznośd dochodowa wydatków majątkowych gmin (zmiana procentowa w stosunku do roku
poprzedniego



Wydatki majątkowe charakteryzują się bardzo dużą elastycznością dochodową – gdy
dochody spadają wydatki majątkowe spadają jeszcze szybciej, gdy rosną dochody to
najbardziej rosną wydatki inwestycyjne

Udział zobowiązao wymagalnych w całości zadłużenia jst – w latach 2000-2003 spadał (nadal spada)

10.01.2011

KRYZYS GOSPODARCZY W EUROPIE A SYTUACJA FINANSOWA SAMORZĄDÓW – GLOBALNA BURZA W
POLSKIEJ SZKLANCE WODY?

Kryzys globalny:



Bank Światowy – spadek światowego PKB w 2009 r. – 3%



Kraje OECD -4%



UE – III kwartały -4,3% (Łotwa -18,6%)



Polska +1,3%

Burza w szklance wody? – raczej nie bo:



Opóźnienie zjawisk kryzysowych w Polsce



Niektóre dochody spadają nawet przy niewielkim wzroście PKB



Nawet niewielki wzrost to gwałtowna redukcja wcześniejszych prognoz

Potrzeba regulacji zapewniających minimalne wahania cykliczne finansów samorządowych



Samorząd jest bardziej bezbronny niż rząd (instrumenty polityki stabilizacyjnej



Odpowiada za sztywne wydatki wielu usług społecznych (w tym niektórych redystrybucyjnych
zwiększających się w kryzysie



Odpowiada za ponad połowę inwestycji publicznych (znaczenie dla polityki antycyklicznej wg
Keynesa) – polska 61% w 2007 i 58,7% w 2008 r. (na poziomie średniej UE) – najwięcej we
Włoszech – ponad 75%, Holandii, Francji i Portugalii – ponad 70% - najmniej Malta- 3%, Cypr
ok. 20%

Negatywny wpływ spowolnienia na finanse samorządu



Bezpośredni

o Utrata dywidendy z banków komunalnych
o Strata zainwestowanych funduszy (lokat) – samorządy lokowały swoje nadwyżki w

różne dziwne instrumenty finansowe

o Kłopot z dostępem do kredytu
o Wzrost kosztów obsługi kredytów w walutach obcych w razie dewaluacji



Pośredni

o Zmniejszenie dochodów (z opóźnieniem – znaczenie dla 2010 r.)
o Wzrost potrzeb wydatkowych w pomocy społecznej i innych

Różna elastycznośd dochodowa potencjalnych źródeł dochodów samorządowych



CIT - +++ - reaguje bardzo szybko i gwałtownie



VAT, akcyza, podatek od transakcji - ++ - także szybka i gwałtowna reakcja, mniejsza niż w
przypadku CITu



PIT - + - reakcja opóźniona i spłaszczona



Podatek od nieruchomości - +/0 – reakcja raczej jako spadek dynamiki wzrostu niż
bezwzględny spadek, opóźniona i spłaszczona



W zdecydowanej większości samorządów w krajach UE w 1 półroczu 2009 r. nastąpił spadek
dochodów w porównaniu z tym okresem 2008 r. (w 2008 r. w prawie wszystkich był wzrost)



Dochody samorządów i tak miały lepszą dynamikę niż ogólne dochody publiczne (w
niektórych krajach różnica sięgała 6-10% (wyjątek – Serbia, Ukraina)

Etapy kryzysu w finansach samorządowych w Europie Środkowo-Wschodniej
(wykres)

Ochrona wydatków samorządowych?



Podobne kłopoty, ale z opóźnieniem



Rekompensowanie spadku dochodów własnych przez transfery (Skandynawia, UK)



Ograniczanie transferów (Bułgaria, Węgry, Estonia, Łotwa, Serbia) – czasem pod wpływem
MFW



Dotacje inwestycyjne dla samorządów jako częśd pakietu stymulacyjnego (Hiszpania,
Norwegia, Kanada)



W większości krajów UE inwestycje samorządowe spadły w 2009 r. – wyjątek Polska (w
półroczu 10%), Finlandia, Chorwacja (wzrost minimalny – brak, danych dla krajów
skandynawskich



Spadek inwestycji mniejszy niż spadek dochodu – środki UE

Przykłady reakcji na kryzys



Reykjawik:

o Premier – „God bless Iceland”
o Przykłady cięd – 0% wydatki społeczne, 15% wydatki administracyjne
o Zamrożenie stawek opłat, ale także przyjęd do pracy
o Brain storming
o Niespodziewany wzrost zadowolenia użytkowników



UK

o Cel – obcięcie wydatków samorządowych o 15% do 2015 r.
o Essex (county) – outsourcing administracji
o Barnet (London borough) – „easy council” (like Easy jet) model

 Usługa na poziomie podstawowym, ale za małe pieniądze

o Przykłady Joint Departments, Joint CEOs, Joint service provision – to tak jakby 2

gminy powołały wspólną administrację

o Suffolk – hurtowe contracting out
o Reformy – więcej swobody dla samorządów, częśd ideologicznego program “Big

society”



Dania

o Kontynuacja „Free commune” – prawo do zgłaszania przepisów, które zdaniem

samoządów ograniczają ich działania i prośba o zgodę na nie respektowanie ich (right
to challenge)

Polskie regulacje prawne a odpornośd na wahania cykliczne:



Dobrze, że samorządy nie mają udziału w VAT



CIT – 37% dochodów województw (2007 r.)



PIT – od 8% w województwach do 28% w powiatach grodzkich – spadek z opóźnieniem



Gminy bardziej zależne od dochodów własnych



Ograniczenia zadłużenia – wiążące z deficytem budżetu paostwa; nowe regulacje grożą
ograniczeniem zdolności kredytowej przez kilka lat po kryzysie

Dochody budżetu paostwa z różnych źródeł 2009/2008



Dochody ogółem wzrosły, ale jeśli odliczyd środki z UE to spadliśmy



Najbardziej spadły dochody z CIT i VAT,



Dochody z PIT też spadły – reakcja z opóźnieniem od 2 kwartału bardzo duża



Wbrew teorii wzrosła Akcyza



W samorządach dochody spadły w miastach – bardziej w tych na prawach powiatu, ale to nie
więcej niż 2%; gminy wiejskie lekko wzrosły, powiaty także



Dochody województw wzrosły o 50%, ale przez zmianę systemu księgowania dochodów
(dodano wszystkie środki europejskie z RPO, które tylko przelatywały przez budżet
województw – praktycznie cały wzrost to dotacje i w mniejszym stopniu subwencje – udziały
w PIT i CIT spadły



W miastach na prawach powiatu również sytuację stabilizowały dotacje – tu przeważający
udział dotacji na zadania inwestycyjne, także kilkuprocentowy wzrost subwencji ogólnej –
głównie fundusze UE – inne dochody spadły (najbardziej PCC i CIT) – ogólnie dochody własne
spadły o kilka procent – w gminach wiejskich sytuacja bardzo podobna



Zmiana wydatków samorządowych finansowanych ze środków zagranicznych (rok 2008 =
100) – gminy wiejskie – 310,9; gminy miejskie – 202,3; miasta na prawach powiatu – 132,6;
powiaty – 419,2; województwa – 574



Zamożni bardziej zależą od dochodów własnych

o Prognoza Gorzelaka – kryzys łagodniej przebiega w obszarach metropolitalnych i w

biedniejszych regionach – Polsce Wschodniej

o Dane nie potwierdzają tej prognozy – oprócz małych miast brak korelacji z

zamożnością i zmianą dochodów własnych

o Chwilowo kryzys doprowadza do spłaszczenia dochodów samorządowych –

najbogatsi stracili najwięcej



Zmiany wydatków inwestycyjnych

o Wzrosły we wszystkich samorządów (najmniej w miastach na prawach powiatu,

najwięcej w województwach – przesunięcie środków unijnych)

o Samorządom zależało na utrzymaniu programów inwestycyjnych
o Bardzo ważna rola środków z UE
o Duża częśd inwestycji finansowana przez zadłużenie

Inne skutki spowolnienia:



Zwiększenie wydatków na pomoc społeczną – nie (jeszcze?), tylko wzrost wynagrodzeo



Niższe koszty inwestycji



Wzrost zainteresowania pracą w samorządach – bezpieczeostwo zatrudnienia



Wzrost kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego

Kryzys – zagrożenie czy szansa reform?



Zagrożenie dla inwestycji – zagrożenie dla polityki antycyklicznej



Niebezpieczeostwo tendencji do recentralizacji



Potrzeba deregulacji usług lokalnych



Benchmarking – porównanie cen usług z innymi jednostkami



Współpraca międzygminna



PPP



Potrzeba koordynacji pionowej