Finanse lokalne

Wykład 1 05.10.09

Zaliczenie: test pisemny, forma ta, co zwykle plus jedno pytanie na dłuższą wypowiedź

Rola finansów lokalnych w państwie:

• F. stabilizacyjna - stabilizowanie warunków dla życia gospodarczego (spłaszczanie cyklicznych wahań koniunktury

• F. redystrybucyjna - próba oddziaływania na pojawiające się w gospodarce nierówności

• F. alokacyjna - zadania publiczne, które nie mają charakteru stabilizacyjnego
  i redystrybucyjnego

W finansach lokalnych funkcja stabilizacyjna jest realizowana w minimalnym zakresie. Teoretycznie również funkcja redystrybucyjna powinna być ograniczona, jednak w praktyce samorządy zajmują się redystrybucją, realizując politykę państwa. Duża cześć tych zadań finansowana jest z dotacji.

Najważniejsza jest funkcja alokacyjna.

Cztery sytuacje, w których finanse lokalne są potrzebne (ponieważ nie zawsze rynek jest najlepszym regulatorem)

• Dobra publiczne - brak możliwości wykluczenia z konsumpcji, niekonkurencyjność (korzystanie z dobra przez jedną osobę, nie wpływa na poziom zadowolenia innych osób)

	Konkurencyjność	Niekonkurencyjność
Możliwość wykluczenia	Dobra prywatne	Dobra „klubowe”
Brak możliwości wykluczenia	Dobra mieszane	Dobra publiczne

• Monopole naturalne

• Transakcje, które powodują powstawanie efektów zewnętrznych - takie efekty, które oddziaływają na podmioty niebiorące udziału w transakcji

• Dobra społeczne - są to dobra prywatne, ale ze względu na system wartości
  w społeczeństwie uważa się, że nie powinny być poddawane regulacji rynku

Kategorie źródeł finansowania samorządów

Pozytywna korelacja miedzy PKB, a decentralizacją finansów publicznych.

Autonomia finansowa samorządów stabilizuje sytuacje makroekonomiczną.

(wg Roberta Bohl'a (?))

Korzyści z decentralizacji:

Efektywność - bliższa odległość, możliwość zróżnicowania polityk

Koszty decentralizacji:

Trudność utrzymania jednolitego poziomu usług (aspekt geograficzny)

Źródła finansowania

• Dochody własne

1. Przekazane w całości i bezterminowo

2. Powiązane z lokalną bazą ekonomiczną

3. Zakres lokalnej swobody decyzji

• Transfery - dotacje i subwencje

• Udział we wpływach z podatków państwowych (PIT i CIT)

• Środki z kredytów i pożyczek

Drabina autonomii finansowej samorządów po stronie dochodowej (kolejno od największej do najmniejszej autonomii)

Podatki lokalne

• Samorząd określa rodzaj podatku (bazę podatkową) oraz stawkę

• Samorząd określa stawkę podatku

• Samorząd określa stawkę podatku w ramach z góry ustalonych widełek

• Stawka podatku ustalana jest na szczeblu centralnym, ale jej zmiana wymaga akceptacji samorządu

• Stawka podatku jest ściśle określona na szczeblu centralnym

Transfery

• Subwencja ogólna, oparta na klarownym algorytmie

• Subwencja ze skomplikowanym algorytmem

• Dotacje celowe o ogólnie zakreślonym celu

• Dotacje celowe wymagające mobilizacji własnych środków

• Dotacje o szczegółowo określonym celu

Zadłużenie

• Reguły rynkowe (brak regulacji)

• „złota reguła zrównoważonego budżetu”, budżet bieżący musi być zbilansowany

• Ograniczenia wielkości długu lub deficytu

• Konieczność uzyskiwania zgody na zaciąganie kredytu, lub ograniczenie możliwości zadłużenia do wskazanego źródła

• Brak możliwości zadłużania

Sposoby ograniczania autonomii po stronie wydatków:

• Obowiązkowe standardy odnoszące się do świadczonych usług

• Reguły dotyczące płac (negocjacje ze związkami samorządowymi vs. arbitralna decyzja na szczeblu centralnym)

• Regulacje dotyczące zatrudniania/zwalniania pracowników

• Regulacje dotyczące zlecania zadań samorządom

Sposoby wydawania pieniędzy przez samorząd:

• Finansowanie zadań (bezpośrednio, poprzez jednostki podległe, zlecanie firmom prywatnym)

• Regulacja sektora prywatnego (np. wymierzanie kar)

• Ulgi w podatkach

Wykład 2 19.10.09

Kryzys gospodarczy w Europie a sytuacja finansowa samorządów

Kryzys globalny

Wg Banku Światowego: spadek globalnego PKB w 2009 - 3%; kraje OECD - 4%; kraje UE - I kwartał 2009 spadek o 4,5% (w tym Łotwa - 18,6%); Polska - I kwartał 2009 wzrost o 1,8%, okres połowy roku jak i 3 kwartałów również wzrost

Opóźnienie zjawisk kryzysowych w Polsce

Niektóre dochody spadają nawet przy niewielkim wzroście PKB

Nawet niewielki wzrost to gwałtowna redukcja wcześniejszych prognoz

Potrzeba regulacji zapewniających minimalne wahania cykliczne finansów samorządowych, ponieważ:

• Samorząd jest bardziej bezbronny niż rząd centralny.

• Samorząd odpowiada za sztywne wydatki wielu usług społecznych (w tym niektórych redystrybucyjnych, które zwiększają się w dobie kryzysu)

• Odpowiada za ponad połowę inwestycji publicznych.

Negatywny wpływ spowolnienia gospodarczego na finanse samorządowe:

Bezpośredni

• Utrata dywidendy z banków komunalnych

• Strata zainwestowanych funduszy (lokat)

• Utrudnienie w dostępie do kredytu

• Wzrost kosztów obsługi kredytów w walutach obcych w razie dewaluacji

Pośredni

• Zmniejszenie dochodów (z opóźnieniem)

• Wzrost potrzeb wydatkowych na pomoc społeczna itp.

Różna elastyczność dochodowa potencjalnych źródeł:

Najbardziej elastyczny CIT i podatek od czynności cywilno-prawnych - VAT, akcyza, PIT - podatek od nieruchomości - najmniej elastyczny

Ochrona wydatków samorządowych:

• Podobne kłopoty jak budżetów centralnych tylko z opóźnieniem

• Rekompensowanie spadku dochodów własnych poprzez transfery (Skandynawia, UK)

• Ograniczanie transferów (Bułgaria, Estonia, Łotwa, Serbia, Węgry), czasem pod wpływem MFW

• Dotacje inwestycyjne dla samorządów jako cześć pakietu stymulującego (Hiszpania, Norwegia, Kanada)

Polskie regulacje prawne, a odporność na wahania cykliczne:

• Dobrze, że samorządu nie partycypują we wpływach z podatku VAT (a chciały!)

• Problem województw - 37% dochodów to wpływy z CIT

• Udział w PIT waha się od 8% w województwach do 28% w miastach na prawach powiatu - możliwy spadek, ale z opóźnieniem!

• Gminy bardziej zależne od dochodów własnych (negatywny aspekt w obliczu kryzysu)

• Ograniczanie zadłużania - związane z długiem budżetu państwa; nowe regulacje grożą ograniczeniem zdolności kredytowej samorządów nawet przez kilka lat po kryzysie!

Wykład 3 26.10.09

Zmiana dochodów budżetu państwa w czasie kryzysu

W pierwszym półroczu 2009 dochody ogółem wzrosły (wpływ zwłaszcza drugiego kwartału), ale stało się tak głównie z powodu zwiększonego napływu środków unijnych. Ogólnie, to zaobserwowano kilkunastoprocentowy spadek z VAT-u i CIT-u, prawie 10% spadek z PIT. Jedynie wpływy z akcyzy nieznacznie wzrosły.

Jeżeli chodzi o budżety jednostek samorządu to tylko w przypadku miast na prawach powiatu nastąpił spadek (około 3,5% - są najbardziej uzależnione od dochodów własnych, w innych miastach spadek o 2%), natomiast w województwach i powiatach w pierwszej połowie 2009 nastąpił wzrost o około 5%.

Województwa

W I połowie 2009 udział w PIT i CIT - spadek (CIT nawet ponad 10%), za to wzrost subwencji (10%), dotacji na zadania bieżące (ponad 40%), dotacji inwestycyjnych (10%)

Miasta na prawach powiatu

Dochody własne - spadek o około 10% (w tym podatek od nieruchomości wzrósł o 1%, podatek od czynności cywilno-prawnych spadek o ponad 30%) udziały w PIT i CIT spadek - odpowiednio o 1 i 15%, subwencja - wzrost o 5%, dotacje bieżące - spadek o 1%, dotacje inwestycyjne - wzrost o 50%.

Gminy wiejskie

Dochody własne - spadek o 3% ( w tym podatek od nieruchomości - wzrost o 3%, podatek od czynności cywilno-prawnych - spadek o 25%), udziały w PIT i CIT - spadek o 3%, subwencja ogólna - wzrost o 7%, dotacje bieżące - spadek o 3%, dotacje inwestycyjne - wzrost o ponad 50%.

Bardzo duży wpływ na finanse lokalne w Polsce ma zwiększony dopływ środków unijnych
w II kwartale 2009 (w województwach 3,5 raza więcej, w powiatach 2,5).

*Prognoza Gorzelaka: kryzys łagodniejszy w obszarach metropolitalnych i regionach biedniejszych - Polsce wschodniej - oprócz małych miast brak korelacji między zamożnością gmin i zmianą dochodów własnych.

Zmiany wydatków majątkowych samorządów

Ogółem: wzrost o około 10% w I półroczu 2009 (znaczący wpływ środków z UE).

W województwach w I kwartale spadek o 35%, natomiast w całym pierwszym półroczu wzrost o ponad 20%. W miastach i innych gminach wzrost o ponad 10%, w powiatach
o prawie 10%, w miastach na prawach powiatu wzrost o około 5%.

Skąd to się wzięło?

• Istotny wysiłek samorządów (przekonanie, że władze, które inwestują to dobre władze)

• Przede wszystkim środki z UE!!!

• Wzrost zadłużenia (w I półroczu ponad 2-krotny, w miastach na prawach powiatu nawet 6-krotny)

*słaby związek miedzy zmianą wydatków a zamożnością jednostki samorządu.

Inne skutki spowolnienia

• Zwiększenie wydatków na pomoc społeczną (z opóźnieniem)

• Niższe koszty inwestycji

• Wzrost zainteresowania pracą w samorządzie

• Wzrost kosztów obsługi długu zagranicznego

Kryzys - zagrożenie czy szansa na reformy?

• Zagrożenie dla inwestycji = zagrożenie dla polityki antycyklicznej (inwestycje pomagają osłabić cykliczne wahania koniunktury)

• Niebezpieczeństwo pojawienia się tendencji do recentralizacji

• Potrzeba deregulacji usług lokalnych - zwłaszcza regulacji prawnych

• Benchamrking (przejmowanie wzorców od tych, którzy z kryzysem radzą sobie najlepiej)

• Współpraca międzynarodowa

• Partnerstwo publiczno-prywatne (szansa na rozwój tej formy realizacji inwestycji, może to być najefektywniejszy sposób realizacji inwestycji w dobie kryzysu)

• Potrzeba koordynacji pionowej

Podatki lokalne - pożądane cechy

• Wzmocnienie odpowiedzialności politycznej władz wobec podatników - mieszkańców. Podatki nie musza być wysokie, natomiast względnie często płacone.

• Wydajność odpowiednia w stosunku do zadań.

• Równomierne rozmieszczenie bazy podatkowej (czy możliwe do wykonania/osiągnięcia?).

• Jednoznaczność terytorialna - jednoznaczne określenie, do którego jst dany podatek należy.

• Trwały związek przestrzenny bazy podatkowej.

• Płacone przez tych, którzy z usług/dóbr publicznych korzystają.

• Obciążenia podatkowe związane z zamożnością, zdolnością podatkową.

• Powszechność obciążeń podatkowych.

• „widoczność”

• Elastyczność w stosunku do inflacji.

• System niezbyt skomplikowany (nie za wiele różnych podatków).

Wykład 4 09.11.09

Zbyt duża swoboda podatkowa może prowadzić do nieuzasadnionych migracji (podatek pogłówny - podatek płacony przez każdego obywatela za to, że się jest;) vs. podatek dochodowy)

Na ogół istnieje kilka podatków lokalnych (zazwyczaj jeden jest dominujący).

2 modele podatków lokalnych w UE

1. Model oparty na podatku od nieruchomości ( UK, Irlandia, Francja, Polska)

2. Model oparty na lokalnym podatku dochodowym (Skandynawia)

W Europie środkowo-wschodniej popularny jest także udział samorządów we wpływach
z PIT i CIT.

Klasycznym podatkiem lokalnym jest podatek od nieruchomości (na ogół jako promil/procent od wartości). Występują trudności z jego pomiarem i waloryzacją (kosztowna, uciążliwa, korpucjogenna). Zupełnie odmienne jest obliczanie stawki podatku na podstawie wielkości
i typu użytkowania nieruchomości - jest to wtedy podatek rażąco niesprawiedliwy.

Podatki lokalne w Polsce - ocena

• Wydajność odpowiednia do zadań: powiaty i województwa -, gminy +/-

• Równomierne rozmieszczenie bazy podatkowej - raczej na +

• Jednoznaczność terytorialna +

• Trwały związek przestrzenny bazy podatkowej +

• „widoczność” +

• Elastyczne względem inflacji -

• Powszechność obciążeń podatkowych +/-

• System nie jest skomplikowany -

Niewielkie zainteresowanie samorządów wzmacnianiem dochodów własnych.

Wykład 5 16.11.09

Argumenty uzasadniające potrzebę transferów:

• Zasada równości pionowej - na poszczególnych szczeblach władzy, dostępne środki powinny być proporcjonalne do zadań.

• Zasada równości poziomej

• Wspomaganie samorządów świadczących usługi dla mieszkańców innych terenów

• Zapewnienie minimalnego standardu usług, określonego w skali kraju.

• Stymulacja podaży dóbr społecznych.

Argumenty przeciwko:

• Konflikt z rynkową alokacją (najbardziej efektywną (?))

• Konflikt z autonomią lokalną

• Zniechęcają do stymulowania rozwoju ekonomicznego

• Wpływają stymulująco na wielkość wydatków publicznych (na ogół tych bieżących)


Transfery a sprawiedliwość i efektywność

Dochód

L U R E skala redystrybucji

Brak 100%

U - utylitaryści, system, w którym max produktu globalnego

E - postawa skrajnie egalitarna

L - skrajny libertynizm

R - liberalny egalitaryzm (Rowles) - redystrybucja jest uzasadniona (nie zawsze), do momentu, w którym służy najsłabszym

Typy transferów

Przeznaczenie: subwencje, dotacje

Metoda alokacji:

• Oparta na subiektywnych decyzjach („rozpoznanie potrzeb)

• Oparta na algorytmie - zobiektyzowanych, mierzalnych wskaźnikach

- ryczałtowe - na wielkość transferów nie ma wpływu baza podatkowa

- proporcjonalne - zależy od wysiłku finansowego społeczności lokalnej (np. fundusze UE)

Dotacje proporcjonalne lepiej realizują zasadę równości poziomej.

Dotacje ryczałtowe są bezpieczniejsze z punktu widzenia równowagi makroekonomicznej.

W praktyce:

Systemy ryczałtowe częstsze w subwencjach ogólnych (wyjątki np. w Anglii do 1985r. czy
w Hiszpanii). Systemy proporcjonalne przy dotacjach inwestycyjnych.

Wykład 6 23.11.09

Konsekwencje makroekonomiczne związane z wielkością transferów





a) transfery zastępują wydatki lokalne (pełna substytucja)

b) wzrost transferów, delikatne obniżenie opłat lokalnych (częściowa substytucja)

c) wzrost transferów, opłaty i podatki lokalne bez zmian, wzrost budżetu tylko o transfery (brak substytucji)

d) wzrost transferów, wzrost opłat i podatków lokalnych (stymulacja)

w sytuacji gdy transfery mają charakter ryczałtowy to zachowanie samorządów mieści się między „c” a „b” (są one bezpieczniejsze z makroekonomicznego punktu widzenia), natomiast gdy transfery mają charakter proporcjonalny, to samorządy znajdują się w pkt. „d”.

Typy wyrównywania

Cel transferów - zmniejszenie różnic regionalnych.

• Pionowe - z budżetu państwa

• Poziome - podatek „janosikowy”

- wyrównywanie bazy dochodowej (uzależnienie od przyczyn i potencjału gmin)

- wyrównywanie ze względu na potrzeby wydatkowe

- wyrównywanie ze względu na koszty jednostkowe (uzasadnione różnice w kosztach jednostkowych wykonywania usług)

Czynniki wpływające na potrzeby wydatkowe dużych miast:

• Większa liczba użytkowników (free riders)

• Koszty pracy

• Koszty nieruchomości podnoszące koszty inwestycji komunalnych

• Zwiększone efekty zewnętrzne

• Koncentracja problemów społecznych

Wymagania wobec czynników decydujących o alokacji transferów

- istotność: związek z możliwościami finansowymi, potrzebami lub kosztami

- różnicowanie zbiorowości jst

- nie są silnie skorelowane ze sobą

- mierzalne z dostępnymi danymi

- odporne na manipulacje statystyczne ze strony zainteresowanych

- neutralne ze względu na lokalną politykę finansową

Przykłady europejskie

• Wyrównywanie przez subwencje i dotacje podporządkowane innym celom (taki układ ukształtował się około 20 lat temu)

• Najczęściej wyrównywanie pionowe (budżet państwa), ale bywa i tez poziome (Szwecja i Dania)

• Niektóre systemy zakładają pełne wyrównywanie (UK), reszta częściowe. W UK decyduje o tym rozmiar jednostek samorządowych.

Liczba kryteriów:

- systemy perfekcjonistyczne (UK, Skandynawia) - duża liczba czynników, skomplikowane algorytmy

- systemy prostsze (Niemcy, Belgia, Portugalia) - nieco mniejsza liczba kryteriów

- systemy uproszczone (Hiszpania, Włochy, Grecja) - głównym (nie jedynym) kryterium jest liczba mieszkańców.

Przykłady czynników decydujących o alokacji

Dania (indeks sytuacji społecznej)

• Liczba dzieci w rodzinach niepełnych,

• Mieszkańcy w wynajmowanych mieszkaniach,

• Bezrobotni w wieku 20 - 59 lat,

• Liczba osób samotnych powyżej 65 lat,

• Imigranci,

• Poziom wykształcenia,

• Mieszkańcy z obszarów z poważnymi problemami społecznymi

Wielka Brytania

SSA (standard spending assesment) Standardowa ocena potrzeb wydatkowych, obliczana oddzielnie dla:

Oświaty, opieki społecznej, policji, straży pożarnej, utrzymania dróg, pozostałych zadań bieżących, inwestycji

Wskaźniki są sumowane i gmina otrzymuje transfer w postaci subwencji ogólnej.

Przykłady czynników dla oświaty:

- liczba uczniów w szkołach samorządowych

- liczba uczniów ogółem

- uczniowie z rodzin niepełnych

- uczniowie z rodzin pobierających zasiłki

- uczniowie urodzeni poza Wspólnota Narodów

- gęstość zaludnienia

- bezpłatne posiłki wydawane w szkole

- korekta kosztów (np. wyższe wynagrodzenia w Londynie)

Przykład prostych wskaźników z Hiszpanii

• 70% transferów wg przeliczenia liczby mieszkańców (wagi od 1 w miejscowościach do 5 tysięcy, do 2,85 w miastach powyżej 0,5mln)

• 25% transferów w zależności od liczby mieszkańców z dodaniem wagi uwzględniającej lokalny wysiłek finansowy

• 5% wg sieci szkolnej (samorządy odpowiadają tylko za utrzymanie budynków)

Ocena systemu polskiego

• Zasada równości pionowej to najważniejszy argument, ale także alokacja dóbr społecznych

• Dominują transfery ryczałtowe (subwencja), system proporcjonalny dotyczy tylko dotacji inwestycyjnych

Silne strony:

- mierzalne i obiektywne kryteria

- warunkowo stabilne

- umiarkowany system wyrównywania w gminach

Wykład 7 30.11.09

Słabe strony transferów w Polsce:

• Odejście od zasady stabilizacji subwencji - do 2004r. w budżecie było zapisane ile środków będzie przeznaczone na transfery

• Słaba realizacja zasady równości poziomej - nieuwzględnianie potrzeb wielkich miast, jednolita waga subwencji dla oświaty w gminach wiejskich, odwoływanie się do „istniejących sieci”, a nie rzeczywistych potrzeb

• Delegowanie niektórych szczegółów do rozporządzeń ministerialnych

• Mało przejrzysty i stabilny system dotacji celowych

• Drastyczny poziom wyrównywania w województwach i powiatach

• Zbyt duże znaczenie transferów w strukturze dochodów zwłaszcza województw
  i powiatów

Transfery są dosyć skuteczne, jeżeli chodzi o niwelowanie różnic miedzy najbogatszymi
i najbiedniejszymi jednostkami. Działalność wyrównawcza dotyczy przede wszystkim subwencji ogólnej. Wyższe dotacje inwestycyjne dostają jednak bogatsze jednostki. Przy dotacjach bieżących, zwłaszcza w powiatach dotacje dostają te bogatsze.

Zadłużenie

ZLOTA REGUŁA ZRÓWNOWAŻONEGO BUDŻETU! (Co to jest chyba nie musze wyjaśniać?:>)

Argumenty za zadłużaniem się na inwestycje:

• Równość międzypokoleniowa i geograficzna (?)

• Bliskość między tymi, co płaca i tymi, co korzystają sprzyja efektywności

• Możliwość przyspieszenia rozwoju gospodarczego

• Możliwość obniżenia kosztów bieżących funkcjonowania

• Długo prowadzona inwestycja więcej kosztuje (należy je zakończyć jak najszybciej, do tego potrzebne dodatkowe środki)

• Dostęp do środków UE (na pokrycie wkładu własnego)

• Stabilizacja wielkości potrzeb środków budżetowych

Dlaczego nie powinno się zadłużać na finansowanie wydatków bieżących?

- ryzyko pętli zadłużenia

- wzrost sektora publicznego powyżej optymalnych rozmiarów

- efekty wypychania:

• Zmniejszenie dostępności kredytowej dla klientów indywidualnych (banki będą więcej środków przeznaczały na kredytowanie samorządów)

• Wzrost oprocentowania kredytów dla inwestorów prywatnych

• Wzrost presji inflacyjnej, wzrost stóp procentowych

Potrzeba regulacji zadłużenia jst

- rynek nie jest dostatecznym regulatorem, ponieważ:

• Nie zawsze posiada odpowiedni zasób informacji

• Banki zazwyczaj zakładają brak możliwości niewypłacalności

• Kredytobiorca z przyczyn politycznych może nie reagować na sygnały z rynku

- potrzeba regulacji dotyczących niewypłacalności samorządów, które byłyby hamulcem zarówno dla samorządów jak i dla banków

Bankructwo jst:

- tylko w niewielu krajach występują jasne przepisy regulujące to zagadnienie

- przepisy w Polsce wzmacniają zjawisko „moral hazard” - z definicji samorząd nie może zbankrutować, w przypadku nadmiernego zadłużenia i problemów ze spłatą korzysta
z pomocy państwa, co nie wpływa mobilizująco na rozsądne zadłużanie

- w Szwajcarii możliwość likwidacji zbankrutowanej gminy

- na Węgrzech wprowadzane procedury ostrożnościowe, gdy zaległości w spłacie przekraczają 60 dni (próby negocjacji terminu spłaty, możliwość zlicytowania zbędnych składników mienia)

- na Słowacji samorządy mają 120 dni na realizacje programu naprawczego, potem wprowadzany jest zarząd komisaryczny

Formy zadłużania:

- kredyt komercyjny

- preferencyjny kredyt lub pożyczka

- emisja obligacji:

• Obligacje spłacane z ogólnych dochodów i emisje spłacane z przychodów
  (z inwestycji)

• Emisje publiczne i niepubliczne (zamknięta grupa nabywców)

• Rating!

- pożyczka międzynarodowa

- leasing komunalny

Wykład 8 07.12.09

Rating

Wzajemnie spójny i porównywalny system oceny ryzyka. Bierze pod uwagę zarówno ryzyko ekonomiczne jak i polityczne. Ocena samorządu nie może być wyższa niż ocena obligacji kraju. Największe agencja ratingowe: Standard&Poors, Moody, Fitch (działa zwłaszcza
w Europie środkowo - wschodniej). Oznaczenia ratingowe od A do D.

AAA, AA, A - stopnie inwestycyjne dobrej jakości

BBB - zadowalająca jakość

BB - stopień raczej nieinwestycyjny

B - stopień spekulacyjny

CCC, CC, C - stopnie spekulacyjne o wątpliwym lub zerowym poziomie bezpieczeństwa

DDD, DD, D - niewypłacalność emitenta

Im niższy rating, tym emitent powinien zaspokoić ryzyko przez np. zwiększenie oprocentowania (bardzo rzadko się tak zdarza). Z ratingiem jest ten problem, że agencje ratingowe nie są tak wiarygodne jak same by chciały być - oceny mogą być tendencyjne
i celowo zawyżane, ponieważ za analizy płaca najczęściej Ci, którzy chcą emitować obligacje.

Wiarygodność agencji ratingowych jest niższa niż sądzono!!

*nie ma istotnej korelacji między wysokością oprocentowania obligacji a ratingiem!

Przykłady ocen Standard&Poors z 2007 roku:

Wiedeń, Paryż, Kraj Basków (?), Bazylea - AAA; Neapol - BBB+; Lazio - BBB; Avignon - A-; Sztokholm - AA+

Brno, Ostrawa, Praga - A-; Kraków - BBB+; Ługańsk - B

Oceny miast polskich Fitch 2007 rok

Rating krajowy: Wielkopolska AA+, Małopolska AA, Rzeszów A, Kielce A-

Rating międzynarodowy: Katowice A-, Wrocław A-, Mazowsze A-, Bielsko-Biała BBB, Rzeszów BBB, Kielce BBB-

Praktyka zadłużania w Europie zachodniej

- w odróżnieniu od USA (obligacje), przeważają kredyty, choć rola obligacji rośnie

- ścisłe oddzielenie budżetu bieżącego i inwestycyjnego (wyjątek Hiszpania), zadłużanie możliwe jedynie na inwestycje

- modele kontroli oparte na kontroli zaciąganych zobowiązań (ex-ante) vs. modele kontroli poziomu zadłużania (ex-post)

- odstępowanie od kredytów preferencyjnych dla jst (specjalne linie kredytowe), droga
w stronę liberalizacji rynku kredytów

- największa cześć zadłużenia to duże miasta

- stosunkowo niewielki udział długu samorządów w długu publicznym

• Austria, Belgia, Finlandia, Niemcy, Włochy < 10%

• Francja, Holandia, Hiszpania >10%

• Jedynie Luksemburg około 40%

- dług wielokrotnie niższy niż udział w inwestycjach (zazwyczaj powyżej 50% inwestycji to samorządy)

Dania:

- kredyty wymagają zezwoleń

- kontrola zaciąganych zobowiązań

- zezwolenia automatyczne na inwestycje w usługi użyteczności publicznej, obszary priorytetowe, zezwolenia dodatkowe - limit negocjowany ze związkiem samorządów

Szwajcaria

- odmienne regulacje w każdym kantonie

- czasem kredyt wymaga referendum

- kanton może administracyjnie podnieść podatki lokalne, a nawet zmusić gminę do połączenia z inna w przypadku niewypłacalności

Francja

- kontrola zadłużenia ex-post (przez RIO)

- nadwyżka operacyjna musi przekraczać roczną spłatę długu, ale jej prognozy przy zaciąganiu kredytu bywają nieprecyzyjne

- jeżeli deficyt bieżący przekracza 5-10% wkracza RIO

* polskie RIO są w bardzo dużym stopniu wzorowane na francuskich (nawet ta sama nazwa)

Zadłużenie samorządów w Europie środkowo-wschodniej

- słaby, ale silnie zróżnicowany poziom rozwoju rynku kredytów komunalnych (do teraz istnieją kraje, w których pożyczać można tylko od rządu). Najlepiej sytuacja wygląda
w Polsce i na Węgrzech potem Czechy i Słowacja potem Rumunia, Bułgaria, Ukraina i Rosja, najgorzej w Mołdawii, Albanii i krajach Kaukazu.

- częsty brak rozdziału budżetów bieżącego i inwestycyjnego

- zróżnicowany stopień regulacji, od całkowitej liberalizacji (Czechy do 2004) do ścisłych limitów (Polska)

- słabość praktycznego nadzoru, egzekwowania przepisów

- w Europie wschodniej (Rumunia, Ukraina, Rosja) dominacja pożyczek międzyrządowych i zaległości płatniczych w strukturze zadłużenia

Zadłużenie samorządów jako % PKB:

Polska, Węgry <2%; Słowacja <6%; Hiszpania 9%, Holandia>10%

Również w Europie środkowo-wschodniej za zadłużenie samorządów, w głównej mierze odpowiadają duże miasta (zwłaszcza Czechy i Słowacja).

Nowa ustawa o Finansach Publicznych, nowe limity zadłużenia - było na ćwiczeniach!

*wg nowej ustawy, dochody z dzierżawy są dochodami bieżącymi

Czynniki przyczyniające się do wzrostu aktywności kredytowej samorządów:

- aktywność zagranicznych ekspertów

- przepisy prawa bankowego

• Współczynnik ryzyka - 3 klasy: I obligacje Skarbu Państwa (0%), II samorządy (20%) III sektor prywatny (50-100% ryzyka). Brak wymagań odnośnie monitorowania emitenta obligacji (są takie wymagania odnośnie kredytów), zachęca banki do tej formy kredytowania.

Do 2006 roku, poziom zadłużenia samorządów rósł intensywnie, potem się ustabilizował.
W nowozaciąganym długu dominują kredytu i pożyczki.

Dług spółek komunalnych nie jest wliczany do limitów zadłużenia samorządów, nie jest monitorowany, a np. w miastach na prawach powiatu stanowi duży procent. Mimo, że samorząd nie odpowiada za długi spółek (teoretycznie), to faktycznie powinien to być jego dług.

Nowe zadłużenie zaciągane przez jst, dynamika zmian w 2009 w porównaniu do I półrocza 2008 (I półrocze 2008 = 100):

Miasta na prawach powiatu - 609

Województwa - 165

Powiaty - 182

Miasta - 142

Gminy wiejskie - 149

Pożyczki naprawcze (dla samorządów mających problemy ze spłatą długu z BGK)

W 2004 6 gmin, w 2005 dodatkowe 3 gminy. Do 2008 10 samorządów, kwota zbliża się do 200mln.

Skąd się biorą?

Frombork - zbyt szeroki front inwestycyjny

Brzozie (?) - inwestycje, wysokie wynagrodzenia, brak składek na ZUS, kreatywna księgowość

Rakoszowa - narastające zadłużenie oświaty

Stepnica - przeskalowana oczyszczalnia ścieków

Jeziora Wielkie - inwestycje oraz brak zgody kuratora na likwidację szkoły

Wykład 9 14.12.09

Zadłużenie Cd.

Obligacje

- niemal wyłącznie ogólne, dochodowe (zabezpieczane dochodami ogólnymi)

- niemal wyłącznie prywatne (max 100 nabywców), a nie publiczne (Ostrów Wlkp. 1996, Rybnik 2002, Poznań 2003)

Największe emisje (powyżej 50mln)

2004 - Poznań 91mln

2005 - Poznań 101,5mln

2006 - Poznań 116,5 mln, Woj. Dolnośląskie 79mln, Sosnowiec 60mln

2007 - Poznań 125mln, Bydgoszcz 70mln

Zadłużenie samorządów, to mimo wzrostu zadłużenia sektora rządowego wciąż około 2-3% (niewielki wpływ zadłużenia samorządów na ogólne zadłużenia)

Silne strony zadłużenia:

- większość długu zaciągana na cele inwestycyjne, realizację strategii inwestycyjnych

- w dużych miastach rosną umiejętności związane z planami inwestycyjnymi i korzystaniem z instrumentów zadłużania

- znikoma cześć samorządów wpadła w pułapkę zadłużenia

- nowe regulacje dotyczące zadłużania (?)

Słabe strony zadłużania:

- brak rozdziału budżetów inwestycyjnego i bieżącego i brak regulacji umożliwiających zadłużanie tylko na inwestycje

- brak regulacji dotyczących niewypłacalności jst

- brak monitoringu zadłużenia spółek komunalnych

- realne niebezpieczeństwo ograniczenia dostępu do instrumentów zadłużania dla samorządów, przez nadmierne zadłużenie sektora rządowego

Polityka podatkowa

Koncepcje wyjaśniające

• Downs (teoria wyboru publicznego) - median voter (medialny wyborca - od mediany przyp. autor) politycy lokalni próbują dostosować swoją politykę do oczekiwań wyborców. Mediana rozkładu preferencji wyborców powoduje, że programy partii upodabniają się do siebie.

• Teoria cyklu politycznego - polityka podatkowa dostosowana jest do cyklu wyborczego. W roku wyborczym rosną inwestycje, a maleją podatki.

• W praktyce poglądy wyborców są niesprecyzowane - „chcą czegoś za nic”

• Polityka podatkowa jest wypadkową biurokracji dążącej do maksymalizacji wpływów, a oporem wyborców.

Instrumenty polityki podatkowej:

- stawki (max dla wszystkich)

- ulgi, zwolnienia, umorzenia (uznaniowe)

Stawki i ulgi określa rada gminy, zwolnienia i umorzenia - burmistrz.

- obniżki dla osób fizycznych

- obniżki dla osób prawnych - stymulacja rozwoju gminy

- obniżki podatków obciążających większość wyborców

- obniżki podatków obciążające niektórych podatników (firmy)

Systematycznie wzrasta udział obniżek stawek (zwłaszcza od osób fizycznych). Od 2005 można monitorować umorzenia (głównie od osób prawnych) tak samo jak ulgi i zwolnienia (pobierane zwłaszcza od osób prawnych, również rosną, w mniejszym stopniu niż obniżki stawek). Wzrost obniżania stawek może być związany ze wstąpieniem do UE - rygory dotyczące pomocy publicznej (hipoteza Swianiewicza).

Dlaczego polityka podatkowa jest zróżnicowana?

Wysoka liczba ludności; podatki, które płaci niewielka część wyborców - wysokie stawki podatków lokalnych.

Najbardziej liberalna polityka podatkowa jest w gminach wiejskich. Maksymalne stawki na ogół występują w dużych miastach. W dużych miastach dominują instrumenty odnoszące się do przedsiębiorstw.

Gdyby w 2000 roku, małe gminy przyjęły maksymalne stawki podatku od nieruchomości to ich wpływy budżetowe mogłyby być większe o ponad 30%. W miastach powyżej 100 tys. mieszkańców, byłyby wyższe jedynie o 9%. W gminach dominują obniżenia stawek, natomiast w miastach ulgi i zwolnienia. Zdecydowanie większe różnice występują
w stawkach od osób fizycznych!

Podatek od nieruchomości w gminach wiejskich

Zdecydowanie najwyższe stawki w województwach zachodnich i południowych (gminy po PGR-owskie!!). w województwie lubelskim stawki zdecydowanie najniższe (nie wiadomo dlaczego)

Polityka podatkowa

	Podatki od działalności gospodarczej
Podatki obciążające większość mieszkańców	XXXXXXXXXXXX	Niskie	Wysokie
		Niskie	Polityka liberalna	Polityka populistyczna
		Wysokie	Polityka stymulująca	Polityka fiskalna

Polityka populistyczna pojawiała się najczęściej w tradycyjnych gminach wiejskich. Stymulująca, jeżeli się pojawiała, to miastach średniej wielkości (miasta powiatowe)

W Polsce, gdzie podatki lokalne nie odgrywają aż takiej roli, to polityka podatkowa i czynniki ją warunkujące nie są istotne!! (Zwłaszcza przy ocenie inwestycyjnej jst)

Wykład 10 04.01.10

Pojęcie sytuacji finansowej

- definiowane przez zmianę strumieni dochodów, wymaga uwzględnienia:

• Inflacji

• Zmian zakresu wykonywanych zadań

• Zmian lokalnej polityki podatkowej

• Zmian liczby ludności

- definicja poprzez nadwyżkę operacyjną (nadwyżkę można przeznaczyć na rozwój)

Kryzys (stres) finansowy - definicja Wolmana i Davisa

Jest to sytuacja, w której władza lokalna dla zachowania równowagi między poziomem wydatków i dochodów zmuszona jest do dokonywania wyborów między: 1) zmniejszeniem poziomu wydatków w porównaniu do roku poprzedniego 2) wzrostem podatków poprzez zmianę w stawkach lub strukturze opodatkowania 3) zastosowaniem jakiejś kombinacji 1 i 2.

Moritzen (?) - Zaproponował powyższą definicję w następujący sposób:

FSI = (100*D(t)/D(t-x)/ZL)

FSI - wskaźnik zmian sytuacji finansowej w okresie od t-x do t

D(t) - łączne dochody w roku t, jakie uzyskałaby gmina stosując stopę podatkową jak w roku t-x

D(t-x) - łączne dochody w roku t-x w cenach z roku t

ZL - zmiany liczby ludności w okresie od t-x do t

Jeżeli FSI = 100 - sytuacja neutralna (brak zmiany sytuacji finansowej)

FSI > 100 - poprawa sytuacji; FSI < 100 - stres finansowy

Przyczyny stresu finansowego od połowy lat 70-tych (Sharpe)

• Kryzysy naftowe powodujące inflację

• Nieelastyczność podatków lokalnych względem inflacji

• Silniejsze uzależnienie samorządów (niż rządu centralnego) od wysokości stóp procentowych

• Wzrost oczekiwań społecznych wobec zakresu i jakości świadczonych przez samorządy usług

• Coraz silniejsze skrępowanie standardami usług

• Wiele zadań samorządów ma charakter redystrybucyjny; w warunkach zwiększonego poziomu inflacji rząd ogranicza dotacje na te zadania

• Zmiany społeczno- ekonomiczne po II Wojnie Światowej (długość życia, motoryzacja, urbanizacja), wpłynęły na potrzeby wydatkowe samorządów

• Usługi publiczne są roboczochłonne (?) - postęp techniczny ma niewielki wpływ na produktywność

W jaki sposób samorządy reagują na stres finansowy (wg Wolmana)

Krok 1 - gra na czas: wykorzystanie rezerw finansowych, opóźnianie płatności, odkładanie remontów, redukcja inwestycji

Krok 2 - domaganie się pomocy z zewnątrz

Krok 3 - próba zwiększenia dochodów (chętniej poprzez zwiększanie opłat niż podatków)

Krok 4 - redukcja wydatków bieżących (unikanie zwolnień, raczej nieprzyjmowanie nowych pracowników, ograniczanie a nie likwidacja programów)

Klasyfikacja odpowiedzi na stres (Clark)

- postawa pasywna

• Podnoszenie dochodów

• Redukcja wydatków

- „ucieczka do przodu”: innowacje poprzez podnoszenie produktywności, wzrost efektywności

• Contracting out

• Nowe polityki stymulowania wzrostu gospodarczego, co prowadzi do wzrostu bazy ekonomicznej

• Wzrost produktywności poprzez odejście od klientelistycznego modelu zarządzania

• Wykorzystywanie technik planowania strategicznego

• Odchodzenie od hierarchicznych struktur zarządzania na rzecz „współpracy sieciowej” i zwiększenia partycypacji społecznej w zarządzaniu

Do 1992 roku dochody spadały w związku z trudami początkowego okresu transformacji; do 1999 regularny wzrost dochodów; 1999-2004 stagnacja; od 2004 ponowny wzrost dochodów związany z członkowstwem w UE

Wydatki inwestycyjne rosły od 1992 do 1997; do 2003 spadały, od 2004 ponowny wzrost

*1996 - gminy przejęły szkoły podstawowe

Powiaty ziemskie miały w latach 2002-2008 największe deficyty operacyjne ze wszystkich polskich jst.

Gminy wiejskie - największe nadwyżki operacyjne spośród wszystkich jst (w latach 1994-2004), potem gminy miejsko-wiejskie

Wzrost dochodów wywołuje jeszcze szybszy wzrost wydatków inwestycyjnych i odwrotnie, spadek dochodów wywołuje szybszy spadek wydatków inwestycyjnych.

Wykład 11 11.01.2010

Budżet

• Po zatwierdzeniu staje się prawem, jego realizacja jest obowiązkowa

• Polityczna deklaracja celów władzy

• Dokument, w oparciu, o który swoje plany budują poszczególne wydziały urzędu

Zasady planowania budżetowego:

• Zupełność - wszystkie środki którymi dysponuje władza powinny być zapisane
  w budżecie (nie zawsze to prawda Np. ZUS w budżecie państwa, czy wydatki na zakłady budżetowe, które nie są uwzględniane w budżecie gmin).

• Uprzedniość - powinien być uchwalony przed okresem, w którym obowiązuje (Zazwyczaj nie obowiązuje w roku powyborczym).

• Jedność - budżet jest jednym zbiorem środków, nie ma konkretnego przeznaczenia wpływających do niego środków (dochody są nieznaczone).

• Szczegółowość

• Roczny horyzont

• Jawność

• Przejrzystość

• Gospodarność

Planowanie finansowe - teoria małych zmian (incremental theory). (Aaron Wildawski)

Budżet powinien być wyznacznikiem zmieniających się priorytetów (normatywne założenie!). W praktyce zasadnicza zmiana budżetu jest niemożliwa. Ograniczają to m.in. tzw. wydatki sztywne (regulowane przepisami, a także przyzwyczajeniem mieszkańców), które ciężko jest zmienić z dnia na dzień. Zmiany w budżecie ciężko jest wprowadzić również
z powodów politycznych. Najważniejszym czynnikiem kształtującym wygląd budżetu jest budżet ubiegłoroczny, nie jest możliwa gwałtowna zmiana budżetu, jedynie powolne małe zmiany.

Dominująca pozycję przy opracowywaniu budżetu ma administracja; radni nie mają ani czasu ani umiejętności!

Stworzenie budżetu takiego jak w zeszłym roku jest dużo prostsze zarówno z powodów politycznych jak i metodycznych.

Pierwszy etap tworzenia budżetu - koncert życzeń. Skarbnik pełni rolę „strażnika budżetu”. Zazwyczaj zgłaszane są wyższe żądania - bo wiadomo, że „będą ciąć”. Biuro skarbnika tnie, bo wie, że wszyscy zawyżają potrzeby.

Małym zmianom sprzyja:

• Bieda - im biedniejszy samorząd, tym prawdopodobieństwo znaczących przesunięć
  w budżecie mniejsze.

• Mała przewidywalność warunków zewnętrznych - w systemach, w których polityka rządu wobec samorządu często się zmienia, lub też istnieją warunki gospodarczej niepewności.

• Wielka skala budżetu - w dużych organizacjach ciężej coś zmienić.

• Skomplikowanie procedur uchwalania budżetu

W drugiej połowie lat 70-tych zaczęły się pojawiać pomysły reform mających na celu efektywniejsze zarządzanie finansami.

Założenia koniecznych reform

Trzeba mierzyć rezultaty i koszt ich osiągania! (problemem zwykłego budżetu jest to, że rezultaty są rozmyte).

Wyjście poza horyzont planowania jednoroczny.

1. Budżety celów i efektywności - podstawowym miernikiem jest osiąganie postawionych w budżecie celów, co jest podstawą oceny i wynagradzania administracji.

2. Budżet zadaniowy - budżet organizowany wokół zadań, a nie tradycyjnej struktury organizacyjnej.

3. Zero-base budgeting - kwestionowanie i konieczność obrony wszystkich programów. Wyjście z założenia, że żaden wydatek nie jest oczywisty.

Planowanie wieloletnie

W Polsce WPF i WPI. Już w 1998 pojawiły się prawne zapisy uznające WPF.

WPI w większości samorządów (ponad 70%)

Aczkolwiek mniej niż 40% samorządów deklarowało, że nie przygotowało WPF.

Budżet zadaniowy

Rozwinął się na bazie współpracy Krakowa i USID, która wspierała miasto w celu zreformowania finansów lokalnych. Budżet zadaniowy jest swego rodzaju utopią. Nigdzie nie udało się go tak naprawdę wdrożyć.

Założenia:

• Budżet ma odzwierciedlać priorytety.

• Jest oparty na planie zadań, ze zdefiniowanym kosztem ich wykonania.

• Mierniki i wskaźniki efektywności postawionych celów.

• Sprawozdawczość z wykonania budżetu nie ogranicza się jedynie do rachunkowości, ma być porównaniem nakładów z osiągniętymi efektami. Odpowiedzialność za wskaźniki jest elementem dyscypliny budżetowej.

W każdym ze znanych przypadków, to zwłaszcza brak wskaźników efektywności decydował o niepowodzeniu idei. Kłopotliwe jest również definiowanie zadań (zwłaszcza
w administracji).

Defensywne planowanie budżetowe - przyczyny na początku lat 90-tych

Bardzo ostrożne planowanie dochodów (lepiej niedoszacować niż przeszacować).

Może wystąpić niezaspokojenie potrzeb mieszkańców wtedy, kiedy one występują, poprzez pojawiające się zbyt późno dochody.

Wnioski:

• Typowe zachowanie polskich samorządów nie odbiega od teorii małych zmian

• Precyzja planowania finansowego jest kiepska

• Dokładność prognoz, powoli, ale systematycznie rośnie

• Częste opóźnienie uchwał budżetowych (zwłaszcza w latach powyborczych)

• Częstość zmian w ciągu roku stawia pod znakiem zapytania nawet roczny horyzont planowania

• Rośnie liczba gmin podejmujących rozwiązania innowacyjne

24

Przeciętny dochód

Min. gwar. poziomu dochodu

Wzrost wydatków lokalnych

Wzrost transferów

a

b

c

d

---