Cena 63 zł (w tym 5% VAT)

nr 4 (37) /2011

rok VII nr 4 (37) /2011

SN 1734-803X Nr ind

eksu 204358

ZNSA_4_2011.indd 1

7/27/11 12:10 PM

rok VII nr 4 (37)/2011

Warszawa 2011

WYDAWCA

Naczelny Sąd Administracyjny

KOMITET REDAKCYJNY

Barbara Adamiak, Stefan Babiarz, Irena Chojnacka, Bogusław Gruszczyński,

Roman Hauser, Małgorzata Sawicka-Jezierczuk (sekretarz redakcji), Andrzej Skoczylas,

Janusz Trzciński (redaktor naczelny), Maria Wiśniewska, Andrzej Wróbel

Tłumaczenie na język angielski: Michał Mróz

Korekta: Justyna Woldańska

ADRES REDAKCJI

Naczelny Sąd Administracyjny

00-011 Warszawa, ul. G.P. Boduena 3/5

tel. 22 826-74-88, fax 22 826-74-54, e-mail: msawicka@nsa.gov.pl

Warszawa 2011

ISSN 1734-803X

Nr indeksu 204358

„Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” znajdują się w wykazie czasopism

punktowanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego

na potrzeby oceny parametrycznej jednostek naukowych

LexisNexis Polska Sp. z o.o.

Ochota Offi

ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa,

tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68

Infolinia: 22 572 99 99

www.LexisNexis.pl.; e-mail: biuro@LexisNexis.pl

Księgarnia Internetowa dostępna ze strony www.LexisNexis.pl

Druk ukończono w sierpniu 2011 roku. Nakład 1000 egz.

SPIS TREŚCI

STUDIA I ARTYKUŁY

Prof. dr hab. Wojciech Chróścielewski (Uniwersytet Łódzki)
Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r. ........

Summary .................................................................................................................................... 24

Dr Anna Dumas (sędzia NSA)
Gwarancje praw podatnika na gruncie unormowań konstytucyjnych .................................

Summary .................................................................................................................................... 40

Dr Wojciech Piątek (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu)
Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia (art. 105 p.p.s.a.) ..........................................

Summary .................................................................................................................................... 52

Mgr Emil Kruk (asystent, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie)
Zbieg odpowiedzialności administracyjnej i karnej ..............................................................

Summary .................................................................................................................................... 61

Mgr Andrzej Melezini (doktorant, Uniwersytet w Białymstoku)
Mgr Dariusz Zalewski (radca prawny)
Właściwość organów kontroli skarbowej do wydania decyzji o odpowiedzialności byłych

wspólników spółki ................................................................................................................

Summary .................................................................................................................................... 75

Dr hab. Jerzy Świątkiewicz 1925 – 2011 .................................................................................

VARIA

Wyrok Sądu Konstytucyjnego Republiki Łotewskiej z dnia 7 października 2010 r.,

sprawa nr 2010–01–01 [dot. prawa do sądu] (przekład z j. angielskiego i opracowanie
Kamil Strzępek) .......................................................................................................................

ORZECZNICTWO

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wybór i opracowanie:
Agnieszka Wilk-Ilewicz)

Ocena skutków oddziaływania planów i przedsięwzięć dla terenów zielonych

1. Wyrok ETS z dnia 7 września 2004 r., sprawa C – 127/02 Landelijke Vereniging tot

Behoud van de Waddenzee, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, przy udziale:
Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA .................

2. Wyrok TSUE z dnia 14 stycznia 2010 r., sprawa C-226/08 Stadt Papenburg przeciwko

Bundesrepublik Deutschland .........................................................................................

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

II.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (wybór i opracowanie: Agnieszka Wilk-Ilewicz)

Wyrok ETPC z dnia 19 kwietnia 2011 r. w sprawie ELCOMP sp. z o.o. przeciwko Polsce
(skarga nr 37492/05) [dot. ograniczenia prawa do sądu] ................................................

102

III. Trybunał

Konstytucyjny

(wybór: Irena Chojnacka, opracowanie: Mieszko Nowicki)

1. Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09 [dot. przepisów prawa

budowlanego znoszących pozwolenia na budowę i zastępujących je obowiązkiem
zgłoszenia i rejestracji budowy oraz przepisów o legalizacji samowoli
budowlanej] .................................................................................................................

105

2. Wyrok TK z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 26/09 [dot. sytuacji prawnej

przedsiębiorcy w świetle zasad sprzedaży napojów alkoholowych osobom
nieletnim] .................................................................................................................... 115

IV.

Sąd Najwyższy (wybór: Andrzej Wróbel, opracowanie: Dawid Miąsik)

Wyrok SN z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt. III SK 37/10 [dot. prawa energetycznego
– braku okoliczności wyłączającej możliwość zmiany decyzji o zatwierdzeniu
taryfy] ............................................................................................................................. 120

Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne

A. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wybór: Stefan Babiarz,

opracowanie: Marcin Wiącek)

1. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt

I OPS 4/10 [dot. skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie dyscyplinarne
o upomnieniu strażaka] ...........................................................................................

125

2. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt

I OPS 1/11 [dot. soboty jako dnia równorzędnego z dniem wolnym od pracy] ........

128

B. Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (wybór: Bogusław Gruszczyński,

opracowanie: Marcin Wiącek)

1. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 840/09

[dot. przesłanek tzw. ulgi rehabilitacyjnej w podatku dochodowym od osób
ﬁ zycznych] ...............................................................................................................

134

2. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 384/09

[dot. skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym odroczono
utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu] .......................................

138

3. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 114/10

[dot. sprostowania wpisu do ewidencji gruntów] .....................................................

140

4. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 403/10

[dot. ustalania przez radę gminy warunków udzielania boniﬁ kat przy sprzedaży
lokali mieszkalnych] ................................................................................................

142

5. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 353/10

[dot. możliwości uznania osoby pozostającej w związku małżeńskim za „osobę
samotnie wychowującą dziecko” oraz skutków wyroku Trybunału
Konstytucyjnego o tzw. pominięciu ustawodawczym] .............................................

144

VI.

Wnioski Prezesa NSA i pytania prawne sądów administracyjnych skierowane
do Trybunału Konstytucyjnego (wybór i opracowanie: Irena Chojnacka)

1. Pytanie prawne WSA w Łodzi, postanowienie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt

II SA/Łd 1509/10 [dot. zmiany reżimu odpowiedzialności i braku gwarancji
procesowych osoby, której postępowanie dotyczy] ......................................................

148

2. Pytanie prawne NSA, postanowienie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 525/10

[dot. zróżnicowania odpowiedzialności podatników ze względu na przesłankę
powodującą zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia] ....................

149

3. Pytanie prawne WSA w Krakowie, postanowienie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt

I SA/Kr 38/11 [dot. długości terminu zgłoszenia nabycia spadku, od którego zależy
prawo do zwolnienia od podatku] ...............................................................................

150

Spis treści

4. Pytanie prawne WSA w Warszawie, postanowienie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt

I SA/Wa 41/11 [dot. zmiany przesłanek uznania nieruchomości za zbędną na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu] ........................................................................

152

VII. Glosy

Prof. dr hab. Leonard Etel (Uniwersytet w Białymstoku)

Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2009 r.
sygn. akt P 80/08) [dot. spółki cywilnej jako podatnika] ............................................

153

Dr Józef Repel (Uniwersytet Wrocławski)

Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r.
sygn. akt P 5/08 [dot. umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność

wyroku] ........................................................................................................................ 158

Dr hab. Joanna Sieńczyło-Chlabicz (profesor Uniwersytetu w Białymstoku)

Glosa do wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie Grupo
Promer Mon Graphic S.A. przeciwko Urzędowi Harmonizacji Rynku

Wewnętrznego (OHIM) (T-9/07) [dot. unieważnienia wzoru wspólnotowego] .........

163

Mgr Katarzyna Gawrońska (doktorantka, Uniwersytet w Białymstoku)

Dr Piotr Pietrasz (adiunkt, Uniwersytet w Białymstoku)

Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 stycznia 2011 r.

sygn. akt II FPS 2/10 [dot. obowiązku prowadzenia ksiąg rachunkowych dla

przychodów z działów specjalnych produkcji rolnej; podstawy prawnej ustalenia

dochodu z tych działów] ...............................................................................................

171

KRONIKA

Kalendarium sądownictwa administracyjnego (maj–czerwiec 2011 r.) (opracował

Przemysław Florjanowicz-Błachut) ..........................................................................................

181

BIBLIOGRAFIA

I. Recenzje

Konrad

Osajda,

Nacjonalizacja i reprywatyzacja, Warszawa 2009

(rec. Marcin Wiącek) .............................................................................................................

195

II. Publikacje z zakresu postępowania administracyjnego
i

sądowoadministracyjnego (maj–czerwiec 2011 r.) (opracowała Marta Jaszczukowa) ....

198

TABLE OF CONTENTS

STUDIES AND ARTICLES

Professor Wojciech Chróścielewski, Ph.D. (Łódź University)
Amendments to the Administrative Procedure Code and the Law on Proceedings Before

Administrative Courts that came into force in 2011 ..........................................................

Summary .................................................................................................................................... 24

Anna Dumas, Ph.D. (judge of the SAC)
Guarantees of taxpayers’ rights in the Constitution ..............................................................

Summary .................................................................................................................................... 40

Wojciech Piątek, Ph.D. (Adam Mickiewicz University in Poznań)
Parties’ reservations to the minutes of a hearing (Art. 105 of the Law on Proceedings

Before Administrative Courts) .............................................................................................

Summary .................................................................................................................................... 52

Emil Kruk, M.Sc. (assistant, Marcia Curie-Skłodowska University in Lublin)
The concurrence of administrative and criminal liability .....................................................

Summary .................................................................................................................................... 61

Andrzej Melezini, M.Sc. (doctoral student, Białystok University)
Dariusz Zalewski, M.Sc. (legal advisor)
The competence of a tax inspection authorities to issue a decision on holding

a partnership’s/company’s former partners/shareholders liable .....................................

Summary .................................................................................................................................... 75

Jerzy Świątkiewicz 1925-2011 ................................................................................................

VARIA

The judgement of the Constitutional Court of the Latvian Republic (Latvijas Republikas

Satversmes tiesa) dated 7 October 2010, No. 2010-01-01 [re. the right to appeal against
a judgement of a court of appeal] (translated from English and prepared by Kamil Strzępek) ....

JUDICIAL DECISIONS

The European Court of Justice (selected and prepared by Agnieszka Wilk-Ilewicz)

Assessing the inﬂ uence of plans and projects on the sites of Community importance
(‘SCIs’)

1. Judgement dated 7 September 2004, Case C-127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud

van de Waddenzee (National Association for Conservation of the Waddenzee), Nederlandse
Vereniging tot Bescherming van Vogels (Netherlands Association for the Protection
of Birds) against Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Secretary
of State for Agriculture, Nature Conservation and Fisheries), intervener: Coöperatieve

Table of contents

Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA (Cooperative Producers’
Association of Netherlands Cockle Fisheries), OJ C 262, 23.10.2004, p. 2 ......................

2. Judgement dated 14 January 2010, Case C-226/08: Stadt Papenburg (City of Papenburg)

v Bundesrepublik Deutschland (The Federal Republic of Germany), (OJ C 63 of 13.03.2010,
p. 5) ............................................................................................................................. 99

II.

The European Court of Human Rights (selected and prepared by
Agnieszka Wilk-Ilewicz)

Deprivation of the right of access to a court (judgement of the ECHR of 19 April 2011,
application No. 37492/05, case of Elcomp Sp. z o.o. v. Poland) .........................................

102

III.

The Constitutional Tribunal (selected by Irena Chojnacka, prepared by
Mieszko Nowicki)

1. Provisions of the Construction Law replacing the construction permit with the

obligation to notify and register the construction and the provisions on legalisation
of buildings erected without a construction permit (judgement of 20 April 2011,
ﬁ les No. Kp 7/09) .........................................................................................................

105

2. The legal situation of an undertaking in the light of the principles of selling alcoholic

beverages to juveniles (judgement of 5 April 2011, ﬁ les No. P 26/09) .........................

115

IV.

The Supreme Court (selected by Andrzej Wróbel, prepared by Dawid Miąsik)

The Energy Law – the lack of the circumstances excluding the possibility of amending
the decision approving a tariff (judgement of the Supreme Court of 9 March 2011,
ﬁ les No. III SK 37/10) ....................................................................................................... 120

The Supreme Administrative Court and the Voivodship Administrative Courts

A. The judicial decisions of the Supreme Administrative Court (selected by Stefan

Babiarz, prepared by Marcin Wiącek)

1. Resolution of seven judges of the Supreme Administrative Court of 10 January 2011

(ﬁ les No. I OPS 4/10) [re. a complaint to an administrative courts against
a disciplinary decision on admonishing a ﬁ reman] ......................................................

125

2. Resolution of seven judges of the Supreme Administrative Court of 15 June 2011

(ﬁ les No. I OPS 1/11) [re. a Saturday as an equivalent of a holiday] .........................

128

B. The judicial decisions of the Voivodship Administrative Courts (selected by Bogusław

Gruszczyński, prepared by Marcin Wiącek):

1. Judgement of the Voivodship Administrative Court in Warsaw of 27 April 2010

(ﬁ les No. VIII SA/Wa 840/09) [re. the premises of the so-called rehabilitation
relief in personal income tax] ...................................................................................

134

2. Judgement of the Voivodship Administrative Court in Rzeszów of 28 April 2010

(ﬁ les No. II SA/Rz 384/09) [re. the legal results of a judgement passed by the
Constitutional Tribunal postponing the date on which an unconstitutional
provision becomes ineff ective] .................................................................................

138

3. Judgement of the Voivodship Administrative Court in Gdańsk of 10 June 2010

(ﬁ les No. III SA/Gd 114/10) [re. correcting an error in the land register] .................

140

4. Judgement of the Voivodship Administrative Court in Białystok of 25 August 2010

(ﬁ les No. I SA/Bk 403/10) [re. the municipal council determining the terms and
conditions of granting a discount on the price of residential premises sold] .............

142

5. Judgement of the Voivodship Administrative Court in Lublin of 30 September 2010

(ﬁ les No. II SA/ Lu 353/10) [re. the possibility of recognising a married person as
a “single parent” and the results of the Constitutional Tribunal’s judgement on
the so-called “legislative omission”] ........................................................................

144

VI.

The applications of the President of the SAC and the preliminary questions of the
administrative courts to the Constitutional Tribunal (selected and prepared by
Irena Chojnacka)

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

1. The preliminary question from the VAC in Łódź, decision dated 9 March 2011

(ﬁ les No. II SA/Łd 1509/10) [re. the changed regime of liability and lack of the
procedural guarantees for the persons whom such proceedings concern] ...................

148

2. The preliminary question from the SAC, decision dated 5 April 2011

(ﬁ les No. I FSK 525/10) [re. the diff erent liability of taxpayers due to the premise
resulting in the suspension or discontinuation of the ﬂ ow of the period of
limitation] ................................................................................................................... 149

3. The preliminary question from the VAC in Kraków, decision dated 12 May 2011

(ﬁ les No. I SA/Kr 38/11) [re. the time limit to notify the taking over of inheritance
determining the right of tax exemption] ......................................................................

150

4. The preliminary question from the VAC in Warsaw, decision dated 12 May 2011

(ﬁ les No. I SA/Wa 41/11) [re. the premises of recognising a real property as
redundant for the purpose speciﬁ ed in the expropriation decision] .............................

152

VII. Glosses

Professor Leonard Etel, Ph.D. (Białystok University)

Gloss to the judgement of the Constitutional Tribunal of 10 March 2009

(ﬁ les No. P 80/08)) [re. a partnership as a taxpayer] ...................................................

153

Józef Repel, Ph.D. (Wrocław University)

Gloss to the decision of the Constitutional Tribunal of 25 January 2011

(ﬁ les No. P 5/08) [re. the discontinuation of proceedings due to the inadmissibility
of a judgement] ............................................................................................................

158

Joanna Sieńczyło-Chlabicz, Ph.D. (professor of the Białystok University)

Gloss to the judgement of the General Court (Fifth Chamber) Case T-9/07 Grupo
Promoter Mon Graphics S.A. v. the Offi

ce for Harmonization of Internal Market

[re. invalidation of a Community design] .....................................................................

163

Katarzyna Gawrońska, M.Sc. (doctoral student at the Białystok University)

Piotr Pietrasz, Ph.D. (assistant professor at the Białystok University)

Gloss to the resolution of the SAC dated 17 January 2011, ﬁ les No. II FPS 2/10
[re. the obligation to keep the books for the revenues from the special sections

of agricultural production and the legal basis of determining the income from
these sections] .............................................................................................................

171

CHRONICLE

The schedule of events in the administrative jurisdiction (May – June 2011) (prepared by

Przemysław Florjanowicz-Błachut) ..........................................................................................

181

BIBLIOGRAPHY

I. Reviews

Konrad Osajda, Nationalisation and reprivatisation. C.H.Beck Publishing House, Warsaw
2009 (review by Marcin Wiącek) ..........................................................................................

195

II. Publications in the area of the administrative procedure and the proceedings before

administrative courts (May – June 2011) (prepared by Marta Jaszczukowa) ...................

198

Wojciech Chróścielewski

Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego i prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie
w 2011 r.*

Od momentu ogłoszenia ostatniego tekstu jednolitego ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

w 2000 r.

jego przepisy 19 razy były nowelizowane. Jak na warunki polskie świadczy

to co najmniej o względnej stabilności regulacji zawartej w kodeksie. Jednak
w samym 2011 r. weszło, a precyzyjniej wejdzie w życie 5 nowel do tego aktu praw-
nego. Mamy więc do czynienia ze znacznym przyspieszeniem legislacyjnym w za-
kresie zmian procedury administracyjnej.

Wielokrotnie w swych publikacjach proponowałem, aby ewentualne prace

nad szerszą zmianą k.p.a. prowadziła, powołana przez Radę Ministrów na pod-
stawie art. 12a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów

, Komisja

kodyﬁ kacyjna składająca się z najwybitniejszych przedstawicieli nauki i praktyki
prawa administracyjnego. Postulat ten wynikał z obawy przed psuciem, przez
niezbyt odpowiedzialnych pomysłodawców, dotychczasowej konstrukcji prze-
pisów k.p.a., co w konsekwencji prowadziłoby do zaprzepaszczenia tak dorobku
doktryny, jak i judykatury, a przede wszystkim utrwalonego w praktyce (i spraw-
dzającego się) trybu działania organów administracji publicznej. Wbrew zgła-
szanym wtedy obawom

ostatnie nowelizacje kodeksu, w tym zwłaszcza – przy-

gotowany co prawda nie przez proponowaną Komisję, ale w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych i Administracji – projekt nowelizacji k.p.a., który został uchwalony
jako ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-

* Referat wygłoszony przez Autora na konferencji zorganizowanej przez Izbę Ogólnoadministra-

cyjną NSA w dniach 30 maja – 1 czerwca 2011 r. w Baranowie Sandomierskim.

Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 (dalej: k.p.a.).

Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.

Np. W. Chróścielewski, Czy potrzebna jest nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego,

w: Ius et lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, Olsztyn 2004, s. 82–92.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

cyjnymi

, są opracowaniami dojrzałymi, przemyślanymi i zasługującymi w swej

poważnej części na aprobatę.

Należy jednak pamiętać, że w 2011 r. weszły bądź wejdą w życie jeszcze inne

zmiany w zakresie procedury administracyjnej uregulowanej w k.p.a.

W dniu 1 stycznia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdro-

żeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania

która wzbogaciła katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyj-
nego o możliwość wznowienia, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające
naruszenie zasady równego traktowania, które to naruszenie miało wpływ na roz-
strzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją – art. 145b k.p.a.

Od dnia 2 stycznia 2011 r. obowiązuje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie

informacji niejawnych

, która wprowadziła do k.p.a. w miejsce terminów „tajem-

nica państwowa” i „tajemnica służbowa” – termin „informacje niejawne” – art. 74
§ 1 i art. 82 pkt 2 k.p.a.

Z dniem 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o od-

powiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie
prawa

, która zobowiązała organ rozpoznający środek prawny służący zwalczaniu

bezczynności organu prowadzącego postępowania (zażalenie albo wezwanie do
usunięcia naruszenia prawa) do tego, aby uznając zasadność takiego środka i po-
dejmując przewidziane w art. 37 § 2 k.p.a. działania (wyznaczenie dodatkowego
terminu, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki i osób winnych jej powstania,
a także podjęcie środków eliminujących powstawanie zwłoki w przyszłości), stwier-
dzał jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym
naruszeniem prawa, co umożliwi dochodzenie od funkcjonariusza odszkodowania
w wysokości odszkodowania wypłaconego stronie przez podmiot odpowiedzialny
za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, jednak nieprzewyż-
szającego kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego
temu funkcjonariuszowi.

Na marginesie zauważyć wypada, że ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. wpro-

wadza w swej istocie trzeci – na gruncie k.p.a. – sposób rozumienia pojęcia „rażące
naruszenie prawa”, występującego w art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przez
to pojęcie nakazuje rozumieć zarówno wydanie decyzji z rażącym naruszeniem
prawa w znaczeniu przypisywanym mu w kontekście przesłanki stwierdzenia nie-
ważności decyzji, jak i wydanie takiej decyzji bez podstawy prawnej. Trudno więc
ocenić takie rozwiązanie pozytywnie, ponieważ czyni ono zamieszanie terminolo-
giczne w procedurze administracyjnej.

W dniu 1 lipca 2011 r. miała wejść w życie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r.

o dowodach osobistych

, która w art. 54 § 2, art. 107 § 1, art. 217 § 4 i art. 238 § 1

k.p.a. w odniesieniu do decyzji, postanowień, wezwań, zaświadczeń oraz zawia-
domień o sposobie załatwienia skargi wydawanych w formie dokumentu elektro-
nicznego umożliwia obok opatrzenia go „bezpiecznym podpisem elektronicznym
weryﬁ kowanym za pomocą ważnego kwaliﬁ kowanego certyﬁ katu” także opatry-

Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18.

Dz.U. Nr 254, poz. 1700.

Dz.U. Nr 182, poz. 1228.

Dz.U. Nr 34, poz. 173.

Dz.U. Nr 167, poz. 1131. Ustawą z dnia 9 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o dowodach osobi-

stych oraz ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. Nr 133, poz. 768) przesunięto termin wejścia w życie
analizowanej ustawy na dzień 1 stycznia 2012 r.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

wanie takich dokumentów „podpisem osobistym”. Ten ostatni termin – wbrew
oczywistym skojarzeniom – nie ma nic wspólnego z podpisem „odręcznym”.
W myśl art. 2 pkt 11 ustawy o dowodach osobistych przez pojęcie „podpisu oso-
bistego” należy rozumieć „dane w postaci elektronicznej złożone za pomocą da-
nych służących do składania podpisu osobistego zawartych w ważnym dowodzie
osobistym, które:

a) wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są lo-

gicznie powiązane, pozwalają na identyﬁ kację posiadacza dowodu osobistego,

b) są przyporządkowane wyłącznie do posiadacza dowodu osobistego,
c) są powiązane z danymi, do których się odnoszą, w taki sposób, że każda póź-

niejsza zmiana tych danych jest wykrywalna”.

Również w dniu 1 lipca 2011 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 25 marca

2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

Zmienia ona art. 220 k.p.a., rozciągając określone w § 1 tego przepisu przesłanki,
zabraniające organowi administracji żądania zaświadczenia na potwierdzenie
faktów lub stanu prawnego, także na oświadczenia. Natomiast w myśl § 2 tego
artykułu organ administracji, nie tylko żądając od strony zaświadczenia na po-
twierdzenie faktów lub stanu prawnego, jest obowiązany wskazać przepis prawa
wymagający przedstawienia zaświadczenia, ale taki sam obowiązek będzie spo-
czywał na tym organie, w przypadku gdy zażąda złożenia przez stronę oświad-
czenia.

Zauważyć należy, że od dekodyﬁ kacji postępowania administracyjnego spowo-

dowanej uchwaleniem w dniu 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej

i w konse-

kwencji uregulowaniem w niej postępowania podatkowego upłynęło prawie 14 lat.
W tym czasie można było zaobserwować proces dokonywania w jej przepisach z za-
kresu postępowania podatkowego, przejętych prawie w dosłownej postaci z k.p.a.,
takich zmian, których wynikiem było stworzenie procedury nowocześniejszej niż ta
uregulowana w kodeksie. Ostatnie nowelizacje k.p.a., a zwłaszcza ta, która weszła
w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., mają na celu przerwanie tego procesu i unowo-
cześnienie postępowania administracyjnego. Można odnotować też, że w znacznej
części wprowadzone zmiany usuwają rozwiązania anachroniczne (np. przesłankę
przeprowadzania rozprawy administracyjnej w postaci „osiągnięcia celu wycho-
wawczego”) i – co warto odnotować – uwzględniają postulaty piśmiennictwa

i niektóre z tez orzeczeń sądowych

2. W dalszej części rozważań postaram się ukazać najważniejsze, w mojej

ocenie, zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r.

2.1. W nowym brzmieniu art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej trafnie

nadano zmienioną treść poprzez wskazanie, że w toku postępowania organy admi-
nistracji publicznej „z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki nie-
zbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy
(…)”. Zasadnie, chociaż chyba zbyt lakonicznie, w uzasadnieniu projektu ustawy
z dnia 3 grudnia 2010 r. zwrócono uwagę na konieczność aktywizacji strony w zbie-

Dz.U. Nr 106, poz. 622.

Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.

Por. np. W. Chróścielewski, W sprawie projektu nowelizacji przepisów k.p.a. dotyczących postępo-

wania ogólnego opracowanych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2009 r., w: Insty-
tucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profeso-
rowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 44 i nast.

Por. np. uchwałę NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 137.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

raniu materiału dowodowego sprawy. Zresztą kwestia ciężaru dowodu w postępo-
waniu administracyjnym wywołuje znaczne kontrowersje w doktrynie i orzecznic-
twie sądowym

. Należy jednak zauważyć, że w przygotowanym w 2008 r. przez

zespół ekspertów powołanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich projekcie
ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, który w styczniu 2011 r. traﬁ ł do
Sejmu i którego pierwsze czytanie już się odbyło

, proponowano w art. 24 przyjęcie

następującego rozwiązania: „Jeżeli przepisy prawa wiążą z określonym zachowa-
niem adresata korzystne dla niego skutki prawne, ciężar udowodnienia zaistnienia
okoliczności, od których przepisy prawa uzależniają zaistnienie tych skutków, ob-
ciąża tego, kto ma uzyskać korzyść w danej sprawie”

. Tak więc zakładana zmiana

zmierza w tym samym, prawidłowym moim zdaniem, kierunku, chociaż można
było trochę wyraźniej zarysować kwestię ciężaru dowodu. Pamiętać trzeba jednak
o tym, że szczegółowe przepisy k.p.a. muszą być interpretowane w sposób zgodny
z zasadami ogólnymi. W tej sytuacji całkowicie bierna w toku postępowania wyja-
śniającego strona nie będzie mogła skutecznie stawiać organowi administracji za-
rzutu nieprzeprowadzenia konkretnego dowodu, skoro sama z żadnym wnioskiem
dowodowym w tej sprawie nie występowała.

2.2. Zupełnie nieprzystające do ciągle zmniejszającego się zaufania obywateli

do organów państwa było dotychczasowe brzmienie art. 8 k.p.a., nakazujące pro-
wadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do tych
organów. Wydaje się absolutnie niemożliwe „pogłębianie” stale zmniejszającego
się bądź już prawie nieistniejącego zaufania. Z tego powodu zasługuje na aprobatę
zmiana redakcji tego przepisu polegająca na tym, że organy administracji powinny
prowadzić postępowanie „w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy
publicznej”.

2.3. Ogromne znaczenie ma z pozoru niewielka zmiana w art. 16 § 1 k.p.a.

statuującym zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Sprowadza się ona do jedno-
znacznego sprecyzowania, że ostateczne są takie decyzje, „od których nie służy od-
wołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”. Wprowadzenie tej zmiany
jest pokłosiem trwającego w ostatnich latach poważnego sporu w orzecznictwie
zakończonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P
57/07

. Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zwłaszcza

to, czy stanowi on zwyczajny czy nadzwyczajny środek prawny, od lat wywoływał
spory w doktrynie i orzecznictwie

. W powołanym wyroku Trybunał uznał za nie-

zgodny z art. 2 i 78 Konstytucji przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim
nie wyłączał on członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania
w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy członek ten

Por. np. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 87 i W. Chró-

ścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 104–
105 uważają, że ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postę-
powanie. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA np. w wyrokach: z 6 października 1999 r., III SA
5566/98, ONSA 2000, nr 4, poz. 153; z 23 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008, nr 4,
poz. 73.

Druk sejmowy nr 3942.

Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO, Materiały nr 60, Warszawa 2008, s. 24.

Dz.U. Nr 229, poz. 1539.

Por. np. A. Józefowicz, Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administra-

cyjnej, PiP 1996, z. 8/9, s. 70 i nast.; W. Chróscielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i po-
stępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 162–164.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, Trybunał zrównał
ten wniosek z odwołaniem od decyzji, podobnie jak czyni to art. 52 § 2 p.p.s.a.,
który uzależnia dopuszczalność zaskarżenia, do sądu decyzji administracyjnej od
wyczerpania środków zaskarżenia takich jak „zażalenie, odwołanie lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy”. W literaturze podnoszono zresztą, że złożenie
tego wniosku wywołuje skutek suspensywny

. Zmiana art. 16 § 1 k.p.a. prowadzi

do jednoznacznego uznania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy
lokować w kategorii zwyczajnych środków prawnych. Jednocześnie zaś w popra-
wionym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. określa się, że pracownik jest wyłączony od udziału
w postępowaniu, „jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji”, a więc pomi-
nięto dotychczasowe wyrażenie, iż brał on ten udział w „niższej instancji”, które
spowodowało wspomniane wątpliwości, zakończone powołanym orzeczeniem
Trybunału. Chyba wyłącznie przez nieuwagę pozostawiono za to w kodeksie
przepis art. 27 § 1a, wyłączający członka samorządowego kolegium odwoławczego
od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał
udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten został wprowadzony do
k.p.a. z dniem 8 grudnia 2009 r.

jako reakcja ustawodawcy na wspomniany wyrok

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07. Zmiana art. 24 § 1
pkt 5 k.p.a. pozbawiła art. 27 § 1a jakiegokolwiek znaczenia, ponieważ na pod-
stawie art. 27 § 1 k.p.a. do członka organu kolegialnego ma zastosowanie art. 24
§ 1 k.p.a.

2.4. Rozszerzono zakres zastosowania dotychczasowego zażalenia na niewy-

danie decyzji w terminie – art. 37 § 1 k.p.a. – także na „przewlekłe prowadzenie
postępowania”, a w sytuacji, w której nad organem załatwiającym (a właściwie
niezałatwiającym lub przewlekle załatwiającym) sprawę nie ma organu wyższego
stopnia, stronie ma przysługiwać środek prawny o nazwie „wezwanie do usunięcia
naruszenia prawa”. Nowe brzmienie przepisu jest rezultatem orzeczeń Europej-
skiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Doktryna i orzecznictwo sądowe
będą musiały jednak wypracować wykładnię tego przepisu, która w miarę precy-
zyjnie pozwalałaby oddzielić od siebie przypadki „bezczynności” i „przewlekłości”.
Jak się wydaje, pojęcia te częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić bowiem sytu-
acje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie
postępowania, np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadają-
cych żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na pod-
stawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie
występuje itd. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że stany faktyczne poddawane
ocenie mogą być kwaliﬁ kowane zarówno jako bezczynność, jak i przewlekłość po-
stępowania – niewydanie decyzji w terminie prowadzić musi przecież również do
owej przewlekłości. Można przy tym rozważać, czy rozróżnienie tych dwóch sytu-
acji, sprowadzających się do znacznego upływu czasu od daty wszczęcia postępo-

Por. np. M. Szubiakowski, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ naczelny (art. 127

§ 3 k.p.a.) a inne środki prawne zmierzające do wzruszenia decyzji, „Przegląd Sądowy” 1995, nr 1,
s. 76; R. Sawuła, L. Żukowski, Suspensywność środków prawnych w postępowaniu administracyjnym
oraz postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (Uwagi wybrane), w: Instytucje współ-
czesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków
2001, s. 615–616; Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remon-
stracja?), PiP 2008, z. 3, s. 32–33.

Ustawa z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. Nr 195, poz. 1501).

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

wania aż do jego zakończenia w danej instancji, nie może opierać się na przyjęciu
w orzecznictwie sądowym założenia, że z przewlekłością postępowania będziemy
mieli do czynienia po upływie przyjętej w orzecznictwie wielokrotności terminu
załatwienia sprawy?

2.5. Z punktu widzenia właśnie unikania przewlekłości postępowania pozy-

tywnie należy ocenić zmiany dokonane w art. 40 k.p.a.

W przypadku gdy strona ustanowiła kilku pełnomocników, pisma doręcza się

tylko jednemu z nich, przy czym takiego pełnomocnika może wskazać sama strona
(art. 40 § 2). Jeżeli strona ma miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą, a nie
ustanowiła pełnomocnika procesowego w Polsce, ma obowiązek ustanowienia peł-
nomocnika do doręczeń w Polsce. O takim obowiązku musi ona zostać pouczona
przy pierwszym doręczeniu. Zaniechanie ustanowienia takiego pełnomocnika bę-
dzie skutkowało pozostawianiem pism kierowanych do niej w aktach sprawy ze
skutkiem doręczenia (art. 40 § 4 i 5).

Szkoda jednak, że w dalszym ciągu nieuregulowana została kwestia owego

pierwszego doręczenia pisma takiej stronie. Można było zawrzeć w tej materii roz-
wiązanie podobne do tego, które zamieszczone zostało w art. 300 p.p.s.a. – przewi-
dującym w kwestiach nieuregulowanych odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c.
w zakresie międzynarodowego postępowania cywilnego

2.6. Zmiana w treści art. 55 § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter kosmetyczny.

Skreślono bowiem wymienione w tym przepisie wezwanie drogą telegraﬁ czną, co
nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu obok wskazanego expressis verbis wezwania
telefonicznego dopuszcza się wezwanie za pomocą innych środków łączności,
w której to kategorii mieści się telegraf, nawet w schyłkowym okresie jego stoso-
wania.

2.7. Jedną z najważniejszych zmian – a w moim odczuciu zmianą nie do prze-

cenienia – jest dodanie do kodeksu art. 61a, w myśl którego, jeżeli żądanie wsz-
częcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych przyczyn
postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji odmawia wszczęcia
postępowania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozwiązanie
to wzorowane jest na art. 165a Ordynacji podatkowej. Na brak w k.p.a. regulacji
w tym zakresie trafnie zwracano już od dawna uwagę w literaturze

. Przyjmowane

w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym stanowisko, że złożenie wniosku o wsz-
częcie postępowania przez osobę, która nie ma interesu prawnego w danym po-
stępowaniu, powinno spowodować wydanie decyzji o umorzeniu postępowania

dotknięte jest, jak się wydaje, błędem logicznym. Postępowanie może być zgodnie
z art. 61 § 1 k.p.a. wszczęte wyłącznie na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli skła-
dający wniosek nie był stroną ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, wtedy
wniosek nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania. W konsekwencji
nie można umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte. Jedynie wtedy, gdy
w chwili złożenia wniosku nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący
z żądaniem posiada (czy nie posiada) przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.,
można przyjąć, że należy wszcząć postępowanie administracyjne i w jego toku wy-

Por. np. art. 1132 i 1133 k.p.c.

Por. np. L. Żukowski, op.cit., s. 197–198.

Por. np. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ko-

mentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 359; por. też wyrok NSA z 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP
1991, nr 2, poz. 33 z glosą B. Adamiak.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

jaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie.
W przypadku jego braku wszczęte postępowanie musi być umorzone

Przepis art. 61a k.p.a. te wszystkie problemy likwiduje. Jeżeli podanie o wsz-

częcie postępowania będzie pochodziło od podmiotu niedysponującego inte-
resem prawnym, a wyłącznie faktycznym, organ administracji w drodze postano-
wienia odmówi wszczęcia postępowania, a wnioskodawcy będzie przysługiwało
zażalenie na postanowienie w tym przedmiocie. Nie może przecież ulegać wąt-
pliwości, że będzie on posiadał interes prawny w kwestionowaniu tego postano-
wienia. Tak więc kontrola instancyjna, a później sądowoadministracyjna, sku-
tecznie, jak można sądzić, wyeliminuje nieuzasadnione próby odmowy wszczęcia
postępowania.

Wskazana w tym przepisie druga – poza brakiem przymiotu strony u osoby żą-

dającej wszczęcia postępowania – przesłanka odmowy wszczęcia postępowania –
„z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte” – dotyczy
sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji (ma charakter
cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak
przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji)

Konsekwencją wprowadzenia art. 61a jest skreślenie art. 157 § 3 k.p.a., w rezul-

tacie czego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji również będzie następowała w drodze postanowienia, na które służy zaża-
lenie. Wbrew bowiem pojawiającym się niekiedy orzeczeniom sądów administra-
cyjnych, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane
jest na takich samych zasadach jak postępowanie w trybie zwyczajnym

W złożonym w Sejmie projekcie ustawy nowelizującej k.p.a., który został

uchwalony 3 grudnia 2010 r., zakładano pozostawienie w mocy art. 149 § 3 k.p.a.,
zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następowała w drodze de-
cyzji. Zupełnie nieprzekonywające było pod tym względem uzasadnienie projektu,
w którym powołano się na „odmienność wznowienia postępowania”, co miało
przemawiać za pozostawieniem w tej kwestii formy decyzji. Nie sprecyzowano
przy tym, jaką „odmienność” miał na myśli projektodawca i jaka jest w istocie róż-
nica pomiędzy orzekaniem o takiej kwestii w drodze decyzji czy też postanowienia,
na które służy zażalenie? Być może autorzy projektu pomylili decyzję o odmowie
wznowienia postępowania z art. 149 § 3 k.p.a. z decyzją o odmowie uchylenia de-
cyzji we wznowionym postępowaniu – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też dobrze
stało się, że w art. 149 § 3 i 4 k.p.a. przyjęto, iż odmowa wznowienia postępowania
następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

2.8. W przepisach art. 65 § 1 i 66 § 1 i 2 k.p.a. zrezygnowano z zastosowania

formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie, w przypadku skierowania
podania do organu niewłaściwego i zastąpiono to postanowienie czynnościami
materialno-technicznymi – odpowiednio w postaci przekazania sprawy organowi
właściwemu i zawiadomienia o tym fakcie wnoszącego podanie, przy czym owo za-
wiadomienie winno zawierać uzasadnienie (art. 65), bądź samego zawiadomienia
o możliwości wniesienia odrębnego podania (art. 66 § 1 i 2).

W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej…, s. 98.

Por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-

tarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 297.

Por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2008 r., I SA/Wa 1830/07, Lex nr 510389; wyrok

NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Lex 505393.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

W uzasadnieniu projektu podniesiono, że forma postanowienia, na które służy

zażalenie, w tym przypadku prowadziła do niepotrzebnego przedłużania postę-
powania. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, że postanowienia te strony mogły
próbować wzruszyć w drodze zażalenia, a także wniosku o stwierdzenie ich nie-
ważności, natomiast organ administracji błędnie wskazany jako właściwy mógł
bronić się, występując o rozstrzygniecie sporu o właściwość. Jak zaznaczono: „W
praktyce nierzadkie są przypadki, gdy z postanowienia wydanego w trybie art. 65
wynika właściwość innego organu do załatwienia sprawy aniżeli z postanowienia
o rozstrzygnięciu sporu o właściwość”. Nie negując możliwości powstawania takich
sytuacji, należy jednak pamiętać o tym, że załatwianie tych kwestii w drodze czyn-
ności materialno-technicznych pozbawia stronę możliwości obrony swych praw
w przypadku bezzasadnego przekazania podania do załatwienia innemu organowi
administracji. Mamy wiec do czynienia ze swego rodzaju konﬂ iktem wartości; nie
jestem przekonany, czy w tym właśnie przypadku ochronę praw podmiotowych
uczestników postępowania należy spychać na dalszy plan.

2.9. W pełni należy aprobować za to przyznanie stronie prawa wglądu w akta

sprawy także po zakończeniu postępowania – art. 73 § 1 k.p.a. Dotychczasowe
brzmienie przepisu nastręczało w praktyce wielu kłopotów i prowadzić musiało do
przyjmowania niekiedy „pokrętnej” interpretacji pojęcia strony. Jest przecież oczy-
wiste, że przymiot strony postępowania przysługuje określonemu podmiotowi od
chwili wszczęcia tego postępowania do jego zakończenia ostateczną decyzją admi-
nistracyjną, a niekiedy postanowieniem kończącym postępowanie. Po zakończeniu
postępowania nie jest się już stroną, a wyłącznie – „byłą stroną” i dotychczasowe
brzmienie art. 73 k.p.a. nie dawało takiemu podmiotowi żadnego uprawnienia do
przeglądania akt sprawy nawet wtedy, gdy ów podmiot zamierzał zaskarżyć de-
cyzję do sądu czy złożyć nadzwyczajny środek prawny.

Trafne jest także rozwiązanie wyraźnie przyjęte w dodanym art. 73 § 1a k.p.a.,

że prawo wglądu w akta sprawy oraz dokonywania z nich notatek, kopii i odpisów
może być realizowane w lokalu organu administracji i w obecności pracownika
tego organu. Faktem jest bowiem to, że zdarza się, iż niektóre dokumenty, w tym
zwłaszcza poświadczenia odbioru, „giną” z akt sprawy. Zmiana w zakresie § 2 tego
artykułu ma charakter kosmetyczny i sprowadza się do tego, że strona może żądać
uwierzytelnienia nie tylko sporządzonych przez siebie kopii i odpisów z akt sprawy,
ale wszelkich kopii i odpisów, niezależnie od tego, kto je wykonał.

W art. 74 § 1 na mocy wspomnianej wcześniej ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r.

o ochronie informacji niejawnych zastąpiono wyrażenie „objętych tajemnica pań-
stwową” odnoszące się do akt, co do których prawo wglądu nie przysługuje, okre-
śleniem, że dotyczy ono „akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli
«tajne» lub «ściśle tajne»„.

Nowe brzmienie art. 74 § 2 także wprowadza wyłącznie zmianę kosmetyczną:

przepis obejmuje nie tylko jak do tej pory odmowę przeglądania akt sprawy i spo-
rządzania z nich notatek i odpisów, ale także odmowę sporządzania z nich kopii.

2.10. Nie jest to kwestia najistotniejsza, ale dobrze stało się, że spośród prze-

słanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej określonych w art. 89 § 1 k.p.a.
wykreślono „osiągnięcie celu wychowawczego”. Niezależnie od tego, iż było to po-
jęcie niedookreślone

, jeżeli przyjmiemy założenie, że zwłaszcza w dobie przykła-

Por. L. Żukowski, Recenzja książki: W. Chróscielewski, Organ administracji…, „Studia Prawno-

Ekonomiczne” 2002, nr 66, s. 82.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

dania tak wielkiej wagi jak obecnie do kwestii ochrony dóbr osobistych czy danych
osobowych postępowanie administracyjne jest jawne wyłącznie dla stron postępo-
wania, to wykreślona przesłanka pozostawała całkowitym anachronizmem, a jej
wartość normatywna była zerowa.

2.11. Pozytywnie należy ocenić nowe brzmienie art. 101 § 1 k.p.a., zgodnie

z którym nie tylko o postanowieniu w sprawie zawieszenia, ale także o podjęciu za-
wieszonego postępowania trzeba zawiadamiać strony. O tym zresztą, że w sprawie
podjęcia zawieszonego postępowania wydaje się postanowienie, na które służy
zażalenie, nie przesądził sam ustawodawca, ale orzecznictwo sądowe. W uchwale
z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00

przyjęto bowiem, że na postanowienie organu

I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie.
Można się przy tym było zastanawiać, czy w tej sytuacji nie mieliśmy do czynienia
z przypadkiem prawotwórstwa sędziowskiego

. Szkoda, że przy okazji dla lep-

szej czytelności i precyzji nie określono wyraźnie – bez konieczności sięgania do
art. 125 § 1 k.p.a. – iż takie postanowienia doręcza się stronom na piśmie, zamiast
umieszczać nieco mylące brzmienie, że organ o takim postanowieniu „zawiadamia
strony”.

2.12. W art. 105 § 1 wprowadzono możliwość umorzenia postępowania admi-

nistracyjnego w części. Trafnie podnosi J. Borkowski, że nowe brzmienie przepisu
koresponduje z art. 104 § 2 k.p.a., który przewiduje również wydanie decyzji „czę-
ściowej”. Przy stosowaniu tego przepisu „trzeba badać podzielność (rozdrobnienie,
rozczłonkowanie) przedmiotu sprawy administracyjnej tak samo jak w przypadku
dopuszczalności wydania decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2”

2.13. W pełni należy zaaprobować wprowadzoną w art. 111 § 1a k.p.a. możli-

wość uzupełniania decyzji z urzędu, podobnie jak ma to miejsce na gruncie Ordy-
nacji podatkowej. Przyjęto także, iż zarówno uzupełnienie, jak i odmowa uzupeł-
nienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). Zwrócić należy uwagę na
to, że w doktrynie na gruncie poprzedniego brzmienia przepisu przyjmowano, iż
uzupełnienie decyzji winno następować w formie decyzji, gdyż takie uzupełnienie
w swej istocie stanowi decyzję częściową

. Dodać można, że kwestia ta wywoły-

wała i wywołuje w orzecznictwie i w doktrynie wiele kontrowersji

Rozumiejąc intencje ustawodawcy, któremu – jak się wydaje – przyświecało

przestrzeganie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), uważam
jednak, że błędem jest zakreślanie organowi administracji tak krótkiego terminu na
uzupełnienie decyzji z urzędu – 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Powinien mieć on, o ile nie nieograniczoną w czasie możliwość uzupełnienia lub
sprostowania decyzji w zakresie określonym w § 1 (a tak jest na gruncie Ordynacji
podatkowej), to przynajmniej znacznie dłuższy termin na dokonanie tej czynności
niż określony w § 1a.

Przyznano także organowi administracji prawo sprostowania decyzji z urzędu

w zakresie pouczenia o przysługujących od niej środkach prawnych. Pominięto
jednak, co wypada uznać za poważne uchybienie, formę prawną, w której następuje

ONSA 2001, nr 4, poz. 137.

Pisał o nim Z. Kmieciak, Prawotwórstwo sędziowskie w sferze jurysdykcji sądów administracyj-

nych, PiP 2006, nr 12, s. 22 i nast.

J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 409.

Tamże, s. 450; por. także Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,

Warszawa 1995, s. 286; W. Chróścielewski, Organ administracji…, s. 132–133.

Por. W. Chróścielewski, Organ administracji…, s. 132–133 i powołane tam piśmiennictwo.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

owo sprostowanie. Ze względu na skutki prawne, jakie wynikają z faktu orzekania
o uzupełnieniu decyzji – termin do wniesienia odwołania, powództwa do sądu po-
wszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z nowym brzmieniem
art. 111 § 2, biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie
uzupełnienia decyzji – przepis ten nie może zostać oceniony pozytywnie. W po-
przednim brzmieniu przepisu art. 111 § 2 termin zaskarżenia decyzji pierwotnej
rozpoczynał bieg od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wniosek z art. 111 § 1,
a więc także od dnia doręczenia odpowiedzi na wniosek w przedmiocie sprosto-
wania wspomnianego pouczenia. Nowa konstrukcja art. 111 § 2 k.p.a. pogarsza więc
w swej istocie prawa procesowe strony. Będzie bowiem ona zobowiązana składać
środek zaskarżenia w terminie wynikającym z regulacji ustawowej, niezależnie
od tego, co zawarte zostało w pouczeniu zamieszczonym w decyzji. Ewentualnie
zaś może czekać na odpowiedź organu dotyczącą owego pouczenia, a następnie
składać środek prawny razem z dość zawodnym w praktyce wnioskiem o przywró-
cenie uchybionego terminu.

Zastanawiająca jest także przyjęta w analizowanym przepisie konstrukcja orze-

kania w tych sprawach w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie,
w sytuacji, w której w odniesieniu do pozostałych form rektyﬁ kacji decyzji przyjęto
formę postanowienia, na które służy zażalenie, a więc, formę, która daje stronie
większą ochronę jej praw w postępowaniu administracyjnym.

2.14. Trafne jest uzupełnienie art. 126 k.p.a. umożliwiające odpowiednie sto-

sowanie do postanowień także art. 105. Zachodzić może przecież w praktyce ko-
nieczność umorzenia wszczętego – wpadkowego postępowania, które okazało się
bezprzedmiotowe, np. powołane w uzasadnieniu projektu przypadki wycofania
wniosków: o przywrócenie uchybionego terminu, o zawieszenie postępowania czy
też o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

2.15. Bardzo istotne znaczenie ma także uzupełnienie katalogu postanowień,

do których można stosować instytucje wznowienia postępowania i stwierdzenia
nieważności decyzji o postanowienia wydawane w oparciu o art. 134 k.p.a. – po-
stanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wnie-
sienia odwołania. Należą one do najważniejszych kategorii postanowień wydawa-
nych w postępowaniu administracyjnym, a do tej pory nie podlegały wymienionym
nadzwyczajnym trybom postępowania, gdyż nie przysługuje od nich zażalenie

2.16. Pozytywnie należy też ocenić zmiany dokonane w treści art. 138 k.p.a.

Przewidziano w nich możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia po-
stępowania w całości lub części, podczas gdy poprzednie brzmienie art. 138 § 1
pkt 2 dopuszczało wyłącznie umorzenie takiego postępowania w całości. Ponadto
nadano nową, chyba precyzyjniejszą treść dotychczasowemu § 2 tego artykułu.
Do tej pory umożliwiał on uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do
ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wtedy gdy zachodziła konieczność
przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Przepis ten był niesłychanie często naruszany. Organy odwoławcze w obawie przed
odpowiedzialnością za wydanie decyzji merytorycznej chętnie sięgały po niego
i nawet wtedy, gdy mogły wydać decyzję reformacyjną – uchylały dotychczasową
decyzję i przekazywały sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji
pod byle pretekstem. Wprowadzone z dniem 17 maja 2011 r. zaostrzenie odpowie-

Por. W. Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania ad-

ministracyjnego, PiP 1996, z. 2, s. 20 i nast.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

dzialności za wydawanie wadliwych decyzji z rażącym naruszeniem prawa jeszcze
bardziej sprzyjać mogłoby rozszerzeniu stosowania tego przepisu. W art. 138 § 2
k.p.a. wprowadzono takie brzmienie tego paragrafu, zgodnie z którym kasacyjną
decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ
I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana zo-
stała z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres
sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka
zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przepro-
wadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego
zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowa-
dzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ
na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej
instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postę-
powania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to,
że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy
uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia
organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający,
co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub
znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestio-
nowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na
drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy,
który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza
w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać
z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż
organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa
kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. Zabrakło
jednak w nowym brzmieniu tego przepisu kategorycznego zakazu zastosowania
tego rodzaju kasacji w innych przypadkach niż wskazane w nim, co zwłaszcza
w kontekście ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych
za rażące naruszenie prawa w dalszym ciągu prowadzić może do nadużywania tego
rodzaju decyzji przez organy odwoławcze.

Należy też zauważyć, że w świetle zd. 2 art. 138 § 2 obligatoryjne jest udzielenie

wytycznych dla organu I instancji dotyczących okoliczności, jakie trzeba wziąć pod
uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy do 11 kwietnia 2011 r.
ich udzielenie było wyłącznie fakultatywne.

Zwrócić uwagę trzeba również na art. 138 § 4

k.p.a. Stanowi on: „Jeżeli przepisy

przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków
komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji,
organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wy-
dania decyzji o określonej treści”. Jest kwestią oczywistą, że organ odwoławczy
często nie dysponuje odpowiednią bazą techniczno-biurową do dokonania np. reje-
stracji pojazdu. Tak wiec w sytuacji zasadności odwołania nie posiada on realnych
możliwości, aby wydać decyzję reformacyjną. Z tego punktu widzenia propono-
waną zmianę należy ocenić pozytywnie.

Jednak pojawia się wątpliwość, czy od owej nowej decyzji organu I instancji,

której treść jest przecież ustalona w decyzji organu odwoławczego, ponownie bę-
dzie przysługiwało stronie odwołanie? Jak się wydaje, dla pozytywnej odpowiedzi
w tym względzie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Dodatkowo, skoro treść
rozstrzygnięcia jest zdeterminowana decyzją organu II instancji, pojawia się py-

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

tanie, czy rozwiązanie takie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępo-
wania administracyjnego? Zaznaczyć przy tym można, że powstała sytuacja nie
wskazuje żadnej zbieżności z decyzją kasacyjną organu odwoławczego z art. 138
§ 2 k.p.a. W przypadku tej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy z powodu bardzo
poważnych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, nie znając stanu
faktycznego, nie może merytorycznie sprawy rozstrzygnąć. W sytuacji określonej
w art. 138 § 4 organ odwoławczy sprawę rozstrzyga, ale nie może swojemu roz-
strzygnięciu nadać odpowiedniej szaty prawnej jedynie z przyczyn faktycznych:
braku odpowiednich blankietów, formularzy czy rejestrów włączonych w odpo-
wiednią sieć informatyczną. W mojej ocenie lepszym rozwiązaniem byłoby przy-
znanie organowi odwoławczemu prawa wydawania w takich warunkach decyzji
reformacyjnej – tzn. uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygającej sprawę co
do istoty z jednoczesnym powierzeniem jej wykonania – sprowadzającego się do
wypełnienia określonego blankietu urzędowego – organowi I instancji.

2.17. Także w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154

i 155 k.p.a. wprowadzone zostały zmiany. Sprowadzają się one do powierzenia
kompetencji do stosowania tych trybów postępowania wyłącznie organowi, który
tę decyzję wydał. Pominięty zostaje w możliwości zastosowania tego trybu organ
wyższego stopnia, który dotychczas z zastrzeżeniem art. 154 § 3 posiadał także
uprawnienie do jego stosowania. Wyraźnie trzeba jednak zaznaczyć, że propono-
wany przepis przyznaje to uprawnienie organowi, który wydał decyzję ostateczną,
a więc może być to zarówno organ I, jak i II instancji – w zależności od tego, którego
organu decyzja uzyskała w konkretnym przypadku przymiot ostateczności.

3. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi wprowadziła zmiany również do działu VIII k.p.a. „Skargi i wnioski”.

3.1. Redakcja art. 229 pkt 2 k.p.a. może nasuwać kłopoty interpretacyjne.

Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do
organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium od-
woławcze, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Tak więc Kolegium jest
także organem wyższego stopnia w sprawach zleconych z zakresu administracji
rządowej, chyba że przepisy szczególne wskazują inny organ wyższego stopnia,
czy węziej: organ odwoławczy. Jeżeli więc w przepisie art. 229 pkt 2 jest mowa
o wojewodzie lub organie wyższego stopnia, oznaczać to musi, że na tym tle może
dochodzić do sporów, jaki organ jest właściwy do rozpoznania skargi – wojewoda,
który może być w tych sprawach organem wyższego stopnia, np. w zakresie zgro-
madzeń, ewidencji ludności, zmiany imion i nazwisk, czy samorządowe kolegium
odwoławcze, które w znacznej większości przypadków będzie organem wyższego
stopnia. Tak wiec spór będzie dotyczył tego, czy organem właściwym do rozpo-
znania skargi jest wojewoda czy organ wyższego stopnia – samorządowe kole-
gium odwoławcze, ewentualnie inny organ wyższego stopnia, np. wojewódzki
inspektor nadzoru budowlanego, gdy skarga dotyczy powiatowego inspektora
nadzoru budowlanego. Ponadto należy zauważyć, że ustawy ustrojowe o samo-
rządzie gminnym, powiatowym i województwa nie posługują się obecnie określe-
niem „sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej”, ale określeniem „sprawy
z zakresu administracji rządowej”.

3.2. W moim odczuciu nowe brzmienie art. 235 nie wprowadza żadnej zmiany

do treści normatywnej tego przepisu. Zarówno poprzednia redakcja, jak i aktualna
wersja tego przepisu pozwalają na wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

– o ile zostaną spełnione przesłanki zawarte w art. 145 § 1 i 145a § 1, 145b § 1, 156
§ 1, 154, 155, 161 k.p.a. – na wniosek strony lub – jeżeli skargę składa podmiot
nieposiadający interesu prawnego – z urzędu. W ocenie J. Borkowskiego „nowela
z 2010 r. wzmocniła zasadę jednotorowości proceduralnej rozpatrywania skarg
przez odesłanie do art. 16 § 1 zd. drugie”

. Trudno podzielić jednak ten pogląd,

nieopatrzony zresztą żadnym uzasadnieniem, gdyż również do czasu tej noweli-
zacji w kwestiach uregulowanych w tym przepisie występowała tzw. „transmisja
skargi” – postępowanie skargowe przekształcało się w postępowanie administra-
cyjne ogólne toczące się w trybie nadzwyczajnym.

3.3. Zmiany w zakresie art. 238 § 2 k.p.a. rozszerzają kategorie organów, które

w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi mogą pominąć imię i nazwisko
osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Z uwagi na charakter wskazanych
w tych przepisach organów rozwiązanie takie wydaje się oczywiste. O możliwości
opatrzenia takiego zawiadomienia podpisem osobistym była już mowa wcześniej.

3.4. Nowe brzmienie art. 239 k.p.a. zasługuje na pełną aprobatę. W przypadku

wielokrotnego ponawiania skarg już wcześniej rozpatrzonych nie ma sensu wyda-
wanie środków ﬁ nansowych na kolejne doręczanie skarżącemu informacji o spo-
sobie załatwienia skargi, tzn. o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiska organu.

3.5. Dotychczasowe brzmienie art. 259 k.p.a. mogło wywoływać wątpliwości

co do znaczenia użytego w nim zwrotu dotyczącego „okresowych ocen”. Niedo-
określoność tego terminu w wielu przypadkach prowadzić mogła do jego niestoso-
wania w praktyce. Zastąpienie tego zwrotu terminem „nie rzadziej niż raz na dwa
lata” ten mankament usuwa.

4. Artykuł 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. dokonał zmian w przepisach ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(dalej – p.p.s.a.)

. Są one konsekwencją nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., polegającej na

wprowadzeniu do niego możliwości złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie
postępowania administracyjnego. W rezultacie zakres właściwości rzeczowej sądów
administracyjnych został rozszerzony o skargę na przewlekłe prowadzenie postę-
powania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – a więc w zakresie
decyzji, postanowień, na które służy zażalenie lub rozstrzygających sprawę co do
istoty bądź kończących postępowanie, postanowień wydanych w postępowaniu eg-
zekucyjnym i zabezpieczającym, innych niż decyzje i wymienione postanowienia
aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów
prawa podatkowego wydawanych w sprawach indywidualnych.

4.1. Dokonane w zakresie przepisów p.p.s.a. zmiany mają charakter redakcyjny

i sprowadzają się do wprowadzenia do przepisów wyliczonych w 11 punktach art. 2
ustawy z dnia 3 grudnia 2011 r. wyrażenia „przewlekłe prowadzenie postępo-
wania”. Są one niezbędne w związku z powołanym już wcześniej art. 37 § 2 k.p.a.

4.2. Zwrócić wypada jednak uwagę na to, że od dnia 17 maja 2011 r., to jest

dnia wejścia w życie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy pu-
blicznych za rażące naruszenie prawa, organ administracji, uwzględniając skargę
w zakresie swojej właściwości, będzie musiał stwierdzić, czy jego działanie, bez-
czynność czy wreszcie przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce bez
podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – art. 54 § 3 p.p.s.a.

J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 718.

Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo-

wania, Sąd będzie zobligowany do stwierdzenia, czy miało ono miejsce z rażącym
naruszeniem prawa – art. 149 p.p.s.a.

Podobnie w przypadku, w którym Sąd będzie rozpoznawał skargę na niewy-

konanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowa-
dzenie postępowania oraz w razie takiej bezczynności lub przewlekłości postępo-
wania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności,
Sąd będzie stwierdzał, czy owa bezczynność czy też przewlekłość postępowania
miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a.

5. Istotne zastrzeżenia można mieć do art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2011 r.

Może on bowiem budzić skrajnie niezwykle problemy interpretacyjne. Dopiero
łączna analiza tego przepisu i uzasadnienia projektu pozwala na właściwą jego
wykładnię. W uzasadnieniu tym stwierdzono: „Celem art. 3, jako przepisu przej-
ściowego, jest uwzględnienie dotychczasowej formy rozstrzygnięć organów ad-
ministracji publicznej wydawanych w formie decyzji, które zgodnie z projektem
mają zostać zastąpione postanowieniami (np. odmowa wszczęcia postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji, odmowa wznowienia postępowania). Decyzja
nie może być zmieniana postanowieniem, a jedynie decyzją. Jeżeli zatem w danej
sprawie została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwier-
dzenie nieważności decyzji i przed wejściem w życie przedmiotowego projektu nie
zostało rozpatrzone odwołanie od tej decyzji (ew. wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy), to formą właściwą dla rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ wyższego
stopnia powinna być również decyzja”.

Tak więc dotychczasowe decyzje o odmowie wznowienia postępowania czy

też o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w postępowaniu od-
woławczym, jak i w trybach nadzwyczajnych podlegają weryﬁ kacji w drodze de-
cyzji.

Powyższa konstatacja nie zmienia faktu, że analizowany przepis jest przykładem

wyjątkowo nieprecyzyjnej i nieczytelnej redakcji normy prawnej, której stosowanie
w praktyce będzie nastręczało poważnych trudności interpretacyjnych.

6. W dniu 12 lipca 2011 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 25 marca 2011 r.

o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

. Jej art. 2,

który wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy (11 kwietnia 2011 r.), niweluje
ewidentny błąd zawarty w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., sprowadzający się
do mylnego oznaczenia jako cały punkt 1 art. 239 p.p.s.a. rozpoczynającego ten
punkt zdania „strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe
prowadzenie postępowania w sprawach:”. W rezultacie w treści tego art. 239
pkt 1 zostały pominięte określone przedmiotowe kategorie spraw, w których
strona skarżąca jest zwolniona od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych – np.
w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej czy z zakresu powszechnego
obowiązku obrony. W rezultacie, w praktyce każdy skarżący we wszystkich ka-
tegoriach spraw z mocy prawa byłby zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów
sądowych.

Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. dotychczasową treść art. 149

p.p.s.a. dotyczącego uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe

Dz.U. Nr 76, poz. 409.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.
oznaczono jako § 1 i dodano do tego artykułu § 2 w brzmieniu: „Sąd w przypadku,
o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymie-
rzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6”.

7. Poddane analizie zmiany ustawodawcze pomijają jednak co najmniej kilka

kwestii, które wymagają pilnej interwencji ustawodawcy. Wszystkie one wiążą się
z szeroko rozumianymi terminami, mającymi zastosowanie w toku postępowania.

7.1 Pierwszą z nich jest problem związany z przypadaniem ostatniego dnia

terminu na sobotę. Kwestia ta, w wyniku wniosku Rzecznika Praw Obywatel-
skich o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: „Czy sobota jest dniem równo-
rzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.?”,
będzie przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA, której termin pod-
jęcia został wyznaczony na dzień 15 czerwca 2011 r.

, należy więc poczekać na

tę uchwałę.

7.2. Od sześciu lat Polska jest członkiem Unii Europejskiej, a obywatele polscy

od dnia 1 stycznia 2008 r. mogą, stosownie do układu z Schengen, swobodnie
przekraczać granice ponad 20 państw europejskich. Pozostawanie wiec przy za-
wartym w art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. rozwiązaniu, że za zachowanie terminu uważa
się nadanie pisma „w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego” bądź zło-
żenie go w polskim urzędzie konsularnym, jest nie tylko anachronizmem, ale do-
datkowo nie można znaleźć dla jego dalszego utrzymywania żadnych przekonywa-
jących argumentów. Złożenie pisma w polskim konsulacie z uwagi na niewielką ich
liczbę i ograniczony czas urzędowania nie jest zadaniem łatwym. Tak więc osoba
przebywająca za granicą, a nieposiadająca pełnomocnika w kraju, wysyłając pismo
nawet listem poleconym, nigdy nie wie, ze względu na funkcjonowanie poczty, czy
uda jej się zachować termin. W praktyce bowiem przyjmuje się, że w tym przypadku
będzie decydowała data wpływu pisma do organu administracji. Uważam, że nale-
żałoby znowelizować art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i przyjąć, że zachowaniem terminu jest
co najmniej nadanie pisma na poczcie w państwie członkowskim Unii Europejskiej,
o ile już nie we wszystkich państwach.

7.3. Wypada także rozważyć precyzyjne uregulowanie w kodeksie kwestii daty

wydania decyzji. Ustalenia wymaga, czy za tę datę uznajemy: dzień podpisania de-
cyzji, dzień jej nadania na poczcie czy też wreszcie dzień doręczenia decyzji stronie.
Przyjęte nie tak dawno – w uchwale NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS
4/08

– stanowisko, że „Termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedli-

wości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo
o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do do-
ręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu”, jest,
oględnie mówiąc, co najmniej trudne do zaakceptowania. Trzeba przecież mieć
na uwadze to, że doręczenie decyzji może nastąpić nie tylko w trybie doręczenia
właściwego, czyli do rąk własnych adresata, ale także w trybie doręczenia zastęp-
czego na podstawie art. 44 k.p.a. W tym ostatnim przypadku organ administracji,
aby dochować terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu, musiałby w praktyce
wnieść go najpóźniej po upływie około półtora tygodnia od dnia doręczenia mu
akt sprawy. W przeciwnym przypadku nie będzie posiadał żadnej gwarancji, że

Sygn. akt I OPS 1/11. W uchwale tej uznano sobotę za dzień równorzędny z dniem ustawowo

wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.

ONSAiWSA 2009, nr 1, poz. 1.

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37)/2011

sprzeciw wywrze swój skutek – czyli że będzie doręczony adresatowi w terminie
zakreślonym przez ustawodawcę do jego wniesienia.

Zauważyć przy tym wypada, że w uzasadnieniu cytowanej uchwały powołano

się także na art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

, w myśl

którego sprzeciw w sprawie prowadzenia robót budowlanych właściwy organ może
wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia prowadzenia określo-
nych robót budowlanych. Tak więc, jak się wydaje, w ocenie powiększonego składu
Sądu także przy wnoszeniu tego sprzeciwu teza uchwały ma pełne zastosowanie.

Uważam, że dążenie do tego, aby zagwarantować obywatelom prawo do dobrej

administracji nie może polegać na nakładaniu na tę administrację zadań w prak-
tyce niemożliwych do wykonania. Wypadałoby, moim zdaniem, wprowadzić do
kodeksu uregulowanie, w myśl którego zachowanie przez organ administracji
publicznej terminu załatwienia sprawy jest równoznaczne z nadaniem przed jego
upływem rozstrzygnięcia na poczcie. Istniałaby w takim przypadku pewna data
owego nadania przesądzająca o tym, czy termin został zachowany.

8. Niezależnie od podniesionych mankamentów czy też luk należy pozytywnie

ocenić większość wprowadzonych w 2011 r. zmian ustawowych w zakresie prze-
pisów k.p.a. i p.p.s.a. W mojej ocenie przyczynią się one zwłaszcza do unowocze-
śnienia postępowania administracyjnego. Na marginesie wyrazić można nadzieję,
że także wspomniany wcześniej projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa admini-
stracyjnego doczeka się w końcu uchwalenia.

Summary

of the article: Amendments to the Administrative Procedure Code and the Law on Pro-
ceedings Before Administrative Courts that came into force in 2011

The author of this article discusses the legislative amendments to the Administrative

Procedure Code (the APC) and the Law on Proceedings Before Administrative Courts (the
LPBAC) introduced in 2011. After the period of relative stability, in particular in the case
of the APC (which has been amended 19 times since its uniform text was promulgated in
2000), in 2011 the APC will be amended 5 times. It must be added that the amendment
introduced by virtue of the Act Amending the Administrative Procedure Code and the Law
on Proceedings Before Administrative Courts dated 3 December 2010 (Journal of Laws of
2011, No. 6, item 18) introduced rather signiﬁ cant changes thereto. Their purpose was to
modernise the regulation included in the APC. The tax procedure regulated in Section IV of
the Tax Code dated 29 August 1997 (Journal of Laws of 2005, No. 8, item 60, as amended),
based on the provisions of the APC on the general administrative procedure almost literally
transferred thereto has become, due to many further amendments, the procedure more up-
to-date and adapted to the present reality than the original procedure.

The author analyses all amendments to the provisions of the APC, in particular the sub-

stantial changes. First of all these include the explicit inclusion of the request to reconsider
a case which may be submitted in connection with the decisions made in the ﬁ rst instance by
a minister and a local government boards of appeal that have no superior authorities above
them to the category of the usual remedies; introducing the new means of appeal in the
form of a complaint on the excessive duration of administrative proceedings; the possibility
of issuing a decision refusing to institute the proceedings when the request was submitted

Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.

Studia i artykuły: W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu…

by an entity without a legal interest in the case; resignation from transferring a case on the
grounds of competence in the form of a decision that may be complained against; introdu-
cing the possibility of supplementing by virtue of law the decision on the adjudication and
advice on the available means of appeal as well as specifying the conditions for an appellate
authority to issue a decision on cassation.

The most important amendment to the LPBAC consists in introducing the possibility to

ﬁ le a complaint against the excessive duration of proceedings in the matters referred to in
Art. 3.2.1- 4a of the LPBAC

Document Outline

SPIS TREŚCI
TABLE OF CONTENTS
Studia i artykuły
- Wojciech Chróścielewski Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.
- Anna Dumas Gwarancje praw podatnika na gruncie unormowań konstytucyjnych
- Wojciech Piątek Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia (art. 105 p.p.s.a.)
- Emil Kruk Zbieg odpowiedzialności administracyjnej i karnej
- Andrzej Melezini, Dariusz Zalewski Właściwość organów kontroli skarbowej do wydania decyzji o odpowiedzialności byłych wspólników spółki
- Jerzy Świątkiewicz (1925–2011)
Varia
- Sąd Konstytucyjny Republiki Łotewskiej Prawo do instancji kasacyjnej w sprawach naruszeń administracyjnych (wyrok Sądu Konstytucyjnego Republiki Łotewskiej z dnia 7 października 2010 r., sprawa nr 2010–01–01)
Orzecznictwo
- I. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
- II. Europejski Trybunał Praw Człowieka
- III. Trybunał Konstytucyjny
- IV. Sąd Najwyższy
- V. Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne
- VI. Wnioski Prezesa NSA i pytania prawne sądów administracyjnych skierowane do Trybunału Konstytucyjnego
- VII. GLOSY
Kronika
- Kalendarium sądownictwa administracyjnego (maj–czerwiec 2011 r.)
Bibliografia
- I. Recenzje
- II. Publikacje z zakresu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (maj–czerwiec 2011 r.)

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
ZESZYTY NAUKOWE EUROPEISTYKI nr Nieznany
ZESZYTY NAUKOWE NR 2 PROBLEM SAMODZIELNOŚCI FINANSOWEJ
Zalacznik nr 1 do zapytanie cenowego tablice graficzne, Przegrane 2012, Rok 2012, mail 20.12 Milicz
Dz Urzedowy MON nr 1 z 24 01 20 Nieznany
Rama nr 20, Studia, [xxx] Rok II, [xxx]Semestr 4, Wytrzymałość materiałów [x], ramy
Zeszyty naukowe nr 553 Akademia Ekonomiczna w Krakowie
Załącznik nr 3a - SZCZEGÓŁOWY OPIS PRAC DO PRZETARGU, Studia, IV rok, IV rok, VII semestr, Pielęgnac
httpwww zeszyty naukowe wso wro Nieznany
Zeszyty naukowe nr 4 Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Bochn
Zalacznik nr 1 do zapytanie cenowego tablice drewniane, Przegrane 2012, Rok 2012, mail 20.12 Milicz
nr 20 taternik, Politechnika Lubelska, Elektrotechnika inż, ROK 2, Lab. metrologii
nr 4 z 20.11.2006, studia, 3 rok, Mikrobiologia, pytania, testy, polski, Stomatologia
nr 3 z 20.11.2006, studia, 3 rok, Mikrobiologia, pytania, testy, polski, Stomatologia
Zeszyty Naukowe Centrum Badań im. Edyty Stein nr 12 Wobec samotności PEŁNA WERSJA

więcej podobnych podstron

zeszyty naukowe rok VII nr 4 20 Nieznany

Document Outline