W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1998, s. 247.

1

STUDIA IURIDICA XLI/2003

Izabella Szymajda

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA

MIĘDZYNARODOWEJ ŻEGLUGI POWIETRZNEJ

– SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY

PROBLEM DEFINICJI PRAWA LOTNICZEGO – ŹRÓDŁA PRAWA

Prawo lotnicze jest młodą gałęzią prawa, którego wyodrębnienie przypada na

pierwsze lata XX wieku. Do chwili obecnej nie powstała powszechnie uznana
i przyjęta definicja prawa lotniczego, jednak można założyć, że taka definicja istnie-
je in abstracto. Bez względu na sposób definiowania tego pojęcia zawsze należy
przyjąć, że jest to zespół norm prawnych, regulujących stosunki prawne w zakresie
lotnictwa w sposób kompleksowy. Różnica powinna dotyczyć jedynie definiowania
użytych pojęć oraz ich interpretacji. Według W. Góralczyka „...prawem lotniczym,
można nazwać zespół norm dotyczących przestrzeni powietrznej i jej wykorzystania
dla lotnictwa” . Definicja ta dotyczy zarówno prawa międzynarodowego, jak i krajo-

1

wego.

Tak więc prawo lotnicze może być prawem międzynarodowym lub krajowym.

Nie stanowi ono jednolitego, zwartego systemu. Składają się na nie przede wszyst-
kim normy prawa cywilnego, handlowego, administracyjnego i karnego – dotyczy
to zarówno norm międzynarodowych, jak i krajowych. Ponieważ najpierw rozwi-
nęła się komunikacja lotnicza o charakterze międzynarodowym, więc najpierw
ukształtowało się prawo lotnicze międzynarodowe zawarte w umowach między
państwami, a dopiero później, na jego podstawie, prawa lotnicze poszczególnych
państw. Z istoty przestrzeni powietrznej wynika bowiem fakt, że jest ona przezna-
czona przede wszystkim dla stosunków międzynarodowych.

Za źródła międzynarodowego prawa publicznego (zgodnie z art. 38 Statutu

Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości – MTS), a więc także i lotniczego,
uznaje się generalnie:

1) umowy międzynarodowe, powszechne lub partykularne (o zasięgu świato-

wym, regionalne oraz dwustronne), ustalające przepisy uznane wyraźnie przez uma-
wiające się państwa,

270

IZABELLA SZYMAJDA

Z zastrzeżeniem art. 59 Statutu MTS, który postanawia, że decyzja wiąże tylko strony i tylko

2

w danej sprawie.

Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, Chicago 7 grudnia 1944 roku, Dz.U.

3

1959 roku, nr 35, poz. 212.

Patrz M. Żylicz, Prawo międzynarodowego transportu lotniczego, Warszawa 1995, s. 55.

4

Provisional Civil Aviation Organization.

5

Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 212 z późn. zm.; ICAO Doc 7300, tekst czterojęzyczny Doc

6

9217.

Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 213; ICAO Doc 7500 i 9587.

7

2) zwyczaj międzynarodowy jako dowód powszechnej praktyki przyjętej za

prawo,

3) ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane,
4) orzecznictwo sądowe i doktryny najbardziej wykwalifikowanych specjalistów

różnych narodów jako środki pomocnicze przy określaniu zasad prawnych .

2

Prawo lotnicze krajowe poszczególnych państw reguluje ich wewnętrzne usta-

wodawstwo.

KONFERENCJA W CHICAGO W 1944 ROKU

W celu uregulowania w skali globalnej zagadnień dotyczących lotnictwa cy-

wilnego w 1944 roku w Chicago zwołano Konferencję Międzynarodowego Lot-
nictwa Cywilnego. Na konferencji podjęto próbę stworzenia prawa, które w skali
światowej uregulowałoby zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej.
Uzgodniono i przyjęto Konwencję chicagowską wraz z uzupełniającymi ją doku-
mentami , którą podpisali reprezentanci 52 państw. W warunkach zmienionego

3

otoczenia gospodarczego i postępującej globalizacji lotnictwa część postanowień
Konwencji straciła praktyczne znaczenie, jednak stanowi ona do dziś podstawowy
system prawa traktatowego, normującego na płaszczyźnie wielostronnej publiczno-
prawne zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej. Stronami Konwencji
chicagowskiej jest aktualnie ponad 180 państw.

Dokumenty przyjęte na konferencji chicagowskiej 7 grudnia 1944 roku obejmo-

wały Akt Końcowy oraz załączone do niego teksty umów międzynarodowych :

4

1) Tymczasowy Układ o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, tworzący

Tymczasową Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (PICAO ) na

5

okres poprzedzający powstanie stałej organizacji;

2) Konwencję o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym , ustalającą pod-

6

stawowe zasady rządzące lotnictwem cywilnym i transportem lotniczym (z wyłącze-
niem wolności lotniczych dla służb regularnych), która ustanowiła stałą Organizację
Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO); w załącznikach do Konwencji
zawarte są szczegółowe przepisy (techniczne);

3) Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych , zwany też Ukła-

7

dem o Dwóch Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie pierwsze
dwie wolności (techniczne) dla wymienionych służb (regularnych);

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

271

UNTS, t. 171, s. 387; ICAO Doc 9587.

8

Patrz M. Żylicz, Prawo..., s. 63-67.

9

Ibidem, s. 55-59.

10

4) Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym , zwany też Układem

8

o Pięciu Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie zarówno dwie
techniczne, jak i trzy handlowe wolności dla międzynarodowych regularnych służb
powietrznych;

5) Projekty załączników „technicznych” do Konwencji.
Konwencja chicagowska powołała do życia 7 grudnia 1944 roku Organizację

Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation Organi-
zation – ICAO). Polska była jednym z sygnatariuszy tej Konwencji, należy również
do ICAO (od 1958 roku) oraz podpisała Układ o Tranzycie Międzynarodowych
Służb Powietrznych w dniu 20 listopada 1958 roku. ICAO rzeczywistą działalność
rozpoczęła w 1947 roku, stając się wyspecjalizowaną organizacją ONZ. Celem
ICAO jest opracowywanie zasad międzynarodowej żeglugi powietrznej oraz wspie-
ranie planowania i rozwoju międzynarodowego transportu lotniczego.

Rola ICAO od początku istnienia lotnictwa jest nieoceniona. Mimo trudności,

9

jakie stwarza współpraca międzynarodowa z udziałem tak licznych państw, stanowi
ona wciąż forum do rozpatrywania problemów lotnictwa, a w szczególności trans-
portu lotniczego w skali globalnej. Podczas całej swojej działalności zrealizowała
ogromne zadania w zakresie efektywności operacji technicznych oraz bezpieczeń-
stwa lotniczego. Prace w ramach ICAO przyczyniły się do ujednolicenia przepisów
oraz dostosowywania poziomu bezpieczeństwa do rozwoju całego przemysłu lot-
niczego (industry). Normy i zalecenia zawarte w załącznikach do konwencji były
wciąż aktualizowane, a na ich podstawie wydawano podręczniki, procedury, wy-
tyczne i in.

Na forum ICAO zostały opracowane liczne konwencje, także w sprawie prawa

karnego czy odpowiedzialności cywilnej. Zagadnienia ekonomiczne pozostały
w sferze regulacji między państwami w formie umów o komunikacji lotniczej.
Jednak i w tych sprawach ICAO wydała wiele publikacji opartych na badaniach,
ekspertyzach, ankietach, danych statystycznych i innych dostępnych lub specjalnie
w tym celu przygotowywanych materiałach. ICAO jest wciąż organizacją aktywną,
nadal organizuje konferencje i działa z zamiarem realizacji wyżej określonych za-
dań.

Ogólne postanowienia Konwencji chicagowskiej

10

Postanowienia Konwencji odzwierciedlały sposób myślenia przeważający po

II wojnie światowej. Władze krajowe, głęboko dotknięte doświadczeniami wojny,
pragnęły utrzymywać całkowitą kontrolę nad udzielaniem zezwoleń samolotom,
które wlatywały do ich przestrzeni powietrznej i lądowały na ich terytorium.

272

IZABELLA SZYMAJDA

Konwencja potwierdziła dążenia państw do regulowania zasad rządzących prze-

strzenią powietrzną, czyli wprowadzenia „porządku w powietrzu” (order in the air)
zamiast ogólnej wolności żeglugi powietrznej. Znajduje to wyraz w art. 1 Kon-
wencji, w którym została zawarta zasada suwerenności powietrznej, określana
w polskiej terminologii jako „zwierzchnictwo”. Wiąże się ona na ogół z traktowa-
niem przestrzeni powietrznej jako nierozerwalnej części terytorium państwa i ogra-
nicza korzystanie z tej przestrzeni. Można więc powiedzieć, że suwerenność ta jest
całkowita i wyłączna, co nie oznacza, że jest ona absolutna i prawnie nieograni-
czona.

Na wykonywanie lotów międzynarodowych potrzebna jest zgoda przynajmniej

dwóch suwerennych państw. Konwencja wiąże przyznawanie wszelkich praw
z przynależnością państwową statków powietrznych – zgodnie z jej postanowie-
niami (art. 17, 18 i 20) w sprawie rejestracji statków powietrznych. Postanowienia
te nie ograniczają się tylko do statków państw stron Konwencji.

W ramach wykonywania zwierzchnictwa terytorialnego państwo ma prawo

m.in.:

1) określić zasady wolności wykonywania przewozów międzynarodowych

(art. 3c, 5, 6, 7, 8, 35a),

2) wprowadzić strefy zakazane i czasowe ograniczenia lotów (art. 9),
3) stosować środki przymusu wobec statków powietrznych wykonujących lot

z naruszeniem przepisów (art. 3 bis – jeszcze nie wszedł w życie),

4) ustanawiać przepisy w sprawie przybycia i pobytu statków powietrznych oraz

opuszczania terytorium (art. 11),

5) ustanawiać oraz egzekwować (jest to również obowiązek) przepisy dotyczące

ruchu lotniczego (art. 12),

6) ustanawiać przepisy w sprawie przybywających i opuszczających terytorium

państwa pasażerów, załóg i ładunków (art. 13),

7) określać warunki korzystania z jego portów lotniczych oraz udogodnień dla

żeglugi powietrznej (art. 15),

8) wyznaczać drogi lotnicze oraz porty lotnicze dla statków wykonujących

międzynarodowe służby powietrzne (art. 68), a także porty lotnicze do odprawy
granicznej dla innych statków powietrznych (art. 10),

9) do inspekcji obcych statków powietrznych (art. 16).
Państwo ma obowiązek w szczególności:
1) przestrzegać zasady rejestracji statku powietrznego w jednym państwie,

z możliwością przeniesienia rejestracji (art. 18), a rejestracja i jej przeniesienie od-
bywa się według prawa państwa rejestracji (art. 19),

2) zapewnić, aby zarejestrowane w nim statki powietrzne nosiły odpowiednie

znaki przynależności państwowej i rejestracji (art. 20),

3) zapewnić spełnienie innych warunków dotyczących statków powietrznych

używanych w żegludze międzynarodowej, ich dokumentacji, załóg, wyposażenia
pokładowego, przewozu ładunków niebezpiecznych oraz używania aparatów foto-
graficznych (art. 29-36),

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

273

4) zapewnić, by statek powietrzny w nim zarejestrowany był zobowiązany prze-

strzegać reguł ruchu lotniczego w obszarze, w którym się znajduje (art. 12), a także
stosować się do poleceń organów państwa, którego terytorium zostało przez ten
statek naruszone, zaś umyślne używanie statku powietrznego sprzeczne z celami
Konwencji będzie karane (art. 3 bis – jeszcze nie wszedł w życie),

5) sprawować przyznane mu funkcje kontroli nad statkiem, gdy statek powietrz-

ny jest zarejestrowany w jednym, a osoba eksploatująca ma siedzibę w innym pań-
stwie (art. 83 bis – jeszcze nie wszedł w życie); wtedy obydwa państwa ponoszą
odpowiedzialność za niezgodne z prawem używanie statku powietrznego (art. 3
bis),

6) zastosowania wszelkich możliwych środków dla ułatwienia i usprawnienia

żeglugi i obsługi statków powietrznych, załóg, pasażerów i ładunków (art. 22),

7) wydać przepisy celne i imigracyjne zgodnie z zasadami Konwencji (art. 23),
8) zwolnić statki powietrzne, paliwo, smary, części zamienne, normalne wypo-

sażenie i zaopatrzenie pokładowe od opłat celnych, inspekcyjnych i podobnych
(art. 24),

9) udzielić lub umożliwić udzielenie pomocy statkom powietrznym w niebez-

pieczeństwie oraz współpracę w poszukiwaniu zaginionego statku powietrznego
(art. 25),

10) prowadzić dochodzenie i badanie okoliczności wypadków obcych statków

powietrznych, zezwolić państwu rejestracji na wysłanie obserwatorów, a następnie
wysłać temu państwu sprawozdanie i wyniki dochodzeń (art. 26),

11) zapewnić zwolnienie obcych statków powietrznych od zajęcia lub zatrzy-

mania w celu zabezpieczenia roszczeń z tytułu praw patentowych, jeżeli państwo
rejestracji jest stroną Konwencji o ochronie własności przemysłowej lub wydało
prawa patentowe uznające lub udzielające równej ochrony wynalazkom dokonanym
przez obywateli innych stron Konwencji (art. 27),

12) stosować się w największym stopniu do międzynarodowych norm i zaleceń

w sprawie udogodnień dla żeglugi powietrznej oraz znormalizowanych systemów
(art. 28),

13) współpracować w zapewnieniu jednolitości przepisów krajowych zgodnie

z normami i zaleceniami ICAO w sprawach bezpieczeństwa, regularności i spraw-
ności żeglugi powietrznej przykładowo wymienionych w Konwencji (art. 37).

W przypadku niezapewnienia realizacji postanowień Konwencji państwo ponosi

odpowiedzialność międzynarodową.

Konwencja wprowadziła również zasadę niedyskryminacji, której wyrazem jest

przede wszystkim art. 44g. Zasada ta dotyczyła także m.in. przyznawania praw
kabotażowych (art. 7), ustalania stref zakazanych, ograniczeń i zakazów lotów,
także czasowych (art. 9a i b), stosowania przepisów ruchu lotniczego (art. 11), ko-
rzystania z portów lotniczych i udogodnień dla żeglugi powietrznej (art. 15), reguł
przewozu materiałów niebezpiecznych innych niż materiały wojenne (art. 35b).

Zanim zostanie omówiony system wolności lotniczych należy wspomnieć o za-

łącznikach do Konwencji, które mają charakter techniczny i nie są przedmiotem
szczegółowej analizy w tym opracowaniu. Projekty załączników technicznych

274

IZABELLA SZYMAJDA

PLL LOT nie mogąc wykonywać przewozów regularnych do Toronto, gdyż umowa lotnicza

11

z Kanadą na to nie pozwalała, wykonywały prze wiele lat regularne loty czarterowe na podstawie
zezwolenia udzielanego na rok przez władze kanadyjskie.

(aneksów), czyli międzynarodowych wzorów i zalecanych metod postępowania,
zostały opracowane na konferencji, a następnie przyjęte przez Radę ICAO. Do
chwili obecnej wprowadzono 18 załączników: I – licencje personelu, II – przepisy
ruchu lotniczego, III – meteorologia, IV – mapy lotnicze, V – jednostki miar w ko-
munikacji lotniczej, VI – eksploatacja statków powietrznych, VII – znaki przyna-
leżności państwowej statków powietrznych, VIII – przepisy zdatności do lotu stat-
ków powietrznych, IX – ułatwienia dla międzynarodowego transportu lotniczego,
X – łączność lotnicza, XI – służby ruchu lotniczego, XII – poszukiwanie i ra-
townictwo, XIII – badanie wypadków lotniczych, XIV – lotniska, XV – służby in-
formacji lotniczej, XVI – hałas lotniczy, XVII – bezpieczeństwo, XVIII – przewozy
ładunków niebezpiecznych. Wzory i zalecenia zawarte w załącznikach zostały
uwzględnione (a przynajmniej powinny być) w prawie krajowym poszczególnych
państw członków konwencji.

Wolności lotnicze

Pojęcie wolności lotniczych ( freedoms of the air) pojawiło się na Konferencji

chicagowskiej. Oznacza prawa stanowiące przywileje, które państwa przyznają
sobie wzajemnie i które dają podstawę do wykonywania lotów i przewozów w prze-
strzeniach powietrznych państw na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady zwierzch-
nictwa terytorialnego państwa i braku wolności w jego przestrzeni powietrznej.

Należy we wstępie wyjaśnić rozróżnienie między służbami regularnymi a nie-

regularnymi, które znalazło się w (art. 5) Konwencji. Definicja tych służb pojawiła
się jednak nieco później, bo dopiero w 1952 roku. Rada ICAO przyjęła wraz z ko-
mentarzem (uzupełnionym w 1980 roku) definicję regularnej międzynarodowej
służby powietrznej; rozumie się przez nią szereg (serię) lotów, spełniających jedno-
cześnie trzy warunki:

1) loty przebiegają w przestrzeni powietrznej ponad terytorium więcej niż jed-

nego państwa;

2) są wykonywane statkami powietrznymi w celu przewozu pasażerów, poczty

lub towarów za wynagrodzeniem, przy czym każdy lot jest otwarty do publicznej
sprzedaży; oraz

3) są wykonywane tak, ażeby obsługiwać przewozy (traffic) między tymi sa-

mymi dwoma lub więcej punktami – zgodnie z opublikowanym rozkładem lotów
albo z taką regularnością, że stanowią wyraźnie systematyczną, ciągłą serię.

Loty wykonywane w celu przewożenia pasażerów, poczty lub towarów, które

jednak nie spełniają chociażby jednego warunku, można zaliczyć do służb po-
wietrznych nieregularnych. Jednak w praktyce (szczególnie obecnej) takie rozróż-
nienie może być trudne, np. przy seryjnych (planned, regular) lotach czarterowych,
niekiedy otwartych dla publiczności .

11

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

275

Jak już wcześniej zostało wspomniane nie istnieje powszechna wolność korzy-

stania z przestrzeni powietrznej (zasada zwierzchnictwa terytorialnego). Żegluga
powietrzna odbywała się i odbywa na podstawie wielostronnych (także regional-
nych) i dwustronnych umów o komunikacji lotniczej między państwami, jak rów-
nież prawa wewnętrznego lub decyzji organów państwowych. W zakresie transportu
lotniczego głównym przedmiotem umów między państwami jest ustanawianie mię-
dzynarodowych służb powietrznych (air services) i w tym celu państwa przyznają
sobie wzajemnie wolności lotnicze ( freedoms of the air). Ponieważ powszechną,
wiodącą i najważniejszą jest zasada „zamkniętego nieba”, prawa te stanowią wy-
jątek od zasady braku wolności lotów i przewozów międzynarodowych. Nazywamy
je więc przywilejami lotniczymi.

Spotykamy również pojęcie „praw przewozowych” (traffic rights). Na to pojęcie

składają się wolności lotnicze wraz z określeniem m.in. obsługiwanych punktów,
eksploatowanych tras, rodzaju obsługiwanych przewozów, podziału oferowanej
zdolności przewozowej oraz stosowanych taryf, jak również liczby i kryteriów
wyznaczania przewoźników lotniczych, takich jak własność i kontrola przewoźnika.

Konferencja chicagowska określiła i uznała pięć wolności lotniczych, dwie

pierwsze – tranzytowe, oraz trzy następne – handlowe. Aby wyjaśnić wolności lot-
nicze przyjmujemy, że państwo A jest to państwo przyznające wolność, państwo B
– państwo rejestracji przewoźnika, a państwo C – państwo, które w określonych
przypadkach również musi wyrazić zgodę.

Pierwsza wolność – przywilej przelotu nad terytorium państwa bez lądowania.

Państwo A przyznaje przewoźnikowi państwa B prawo przelotu nad jego teryto-
rium.

Druga wolność – przywilej lądowania dla celów niehandlowych (lądowanie

techniczne), np. w celu uzupełnienia paliwa czy wymiany (wypoczynku) załogi.
Przewoźnik państwa B ma prawo lądowania na terytorium państwa A w celach
technicznych, bez zabierania czy pozostawiania ruchu (traffic).

Trzecia wolność – przywilej przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty

i towarów zabranych z kraju przynależności statku powietrznego. Przewoźnik pań-
stwa B ma prawo zabierania ruchu z terytorium państwa B i pozostawienia go
w państwie A.

Czwarta wolność – przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów z prze-

znaczeniem do państwa przynależności statku powietrznego. Prawo przewoźnika
państwa B zabrania ruchu z państwa A i pozostawienia go w państwie B.

Piąta wolność – przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów przeznaczo-

nych na terytorium jakiegoś innego (trzeciego) państwa oraz przywożenia (wyła-
dowania) pasażerów, poczty i towarów pochodzących (zabieranych) z każdego
takiego terytorium. Prawo przewoźnika państwa B wymaga nie tylko negocjacji
między państwem B i A, lecz także między państwem B i C (zasada ta dotyczy
również omawianych dalszych wolności). Piątą wolność stanowi przedłużenie trasy
rozpoczynającej się w państwie B do państwa C. Czyli przewoźnik państwa B
obsługuje trasę z państwa B do państwa A, a następnie do państwa C. Ruch, który

276

IZABELLA SZYMAJDA

został zabrany z państwa A i pozostawiony w państwie C, nazywany jest ruchem
piątej wolności.

Rozwój międzynarodowej żeglugi powietrznej przyczynił się do ukształtowania

następnych rodzajów wolności lotniczych. Wielu ekspertów uważa, że nie ma takiej
potrzeby, gdyż z reguły wolności te są kombinacją wolności handlowych i tranzy-
towych. Analizując te wolności, można dojść do wniosku, że dalsze wolności wyni-
kają z pięciu podstawowych. W związku z brakiem jednolitego stanowiska w tych
kwestiach dalsze wolności nie mają w literaturze jednej definicji ani klasyfikacji.
Wymienia się niekiedy aż 10 wolności, których klasyfikacja i charakterystyka zosta-
nie przedstawiona poniżej.

Szósta wolność – dotyczy wykonywania międzynarodowego przewozu lotni-

czego pasażerów i ładunków przez terytorium państwa przynależności statku
powietrznego (przewoźnika), między terytoriami dwóch innych państw. Prawo prze-
woźnika państwa B zabrania ruchu z państwa A, przewiezienia go do państwa B,
a następnie do państwa C.

Siódma wolność – dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między terytoriami

dwóch różnych państw przez statki powietrzne (przewoźnika) państwa trzeciego bez
lądowania na terytorium tego ostatniego państwa. Prawo przewoźnika państwa B
rozpoczęcia przewozu w państwie A oraz przewiezienia ruchu z państwa A do pań-
stwa C. Ponieważ przewóz nie rozpoczyna się w państwie B jest to „czysty lot
(przewóz) zagraniczny” (pure foreign flight).

Następnie wyróżniamy kabotaż, który czasem jest definiowany jako ósma i dzie-

wiąta wolność, a mianowicie:

Ósma wolność – dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami

położonymi na terytorium tego samego państwa, przewozu zwanego kabotażem
(cabotage), jednak przewóz rozpoczyna się w państwie przynależności statku
powietrznego. Przewoźnik państwa B ma prawo zabrania ruchu z miasta 1 w pań-
stwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie A pod warunkiem, że przewóz
ten stanowi przedłużenie przewozu, który rozpoczął się w państwie B.

Dziewiąta wolność – dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punk-

tami położonymi na terytorium tego samego państwa, ale przewóz nie rozpoczyna
się w państwie przynależności statku powietrznego. Prawo przewoźnika państwa B
zabrania ruchu z miasta 1 w państwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie
A bez wymogu, że przewóz rozpoczyna się na terytorium państwa B, „czysty kabo-
taż” (pure cabotage).

Dziesiąta wolność – niektórzy uważają, że można o niej mówić w odniesie-

niu do kabotażu regionalnego między państwami określonego regionu (regional
cabotage).

Graficzne przedstawienie wolności lotniczych zob. s. 289-291.
Państwa na konferencji chicagowskiej nie doszły do porozumienia w sprawie

wzajemnego przyznania pięciu wolności lotniczych (technicznych i handlowych)
dla służb regularnych i nieregularnych w układzie wielostronnym. W Konwencji
ustalono jedynie warunki wykonywania lotów nieregularnych. Mówi o tym art. 5
Konwencji dotyczący prawa przelotu nieregularnego: „Każde umawiające się Pań-

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

277

stwo zgadza się, by wszelkie statki powietrzne innych umawiających się Państw,
nieużywane w regularnej międzynarodowej służbie powietrznej, posiadały prawo
wlotu lub przelotu nad jego terytorium bez lądowania oraz do lądowania w celach
niehandlowych bez konieczności otrzymania uprzedniego zezwolenia, pod warun-
kiem jednak przestrzegania przepisów niniejszej Konwencji i z zastrzeżeniem pra-
wa Państwa, nad którego terytorium przelatują, do żądania lądowania [...] Jeżeli
wspomniane statki powietrzne używa się do odpłatnego przewożenia pasażerów,
towarów lub poczty poza wykonywaniem regularnej międzynarodowej służby po-
wietrznej, mają one również przywilej, stosując się do art. 7, zabierać lub pozosta-
wiać pasażerów, towary lub pocztę, z zastrzeżeniem prawa Państwa, w którym od-
bywa się zabranie lub pozostawienie, do ustanowienia takich przepisów, warunków
lub ograniczeń, jakie uzna ono za pożądane”.

Wynika z tego, że w Konwencji zostały przyznane wzajemnie jedynie prawa

wolności technicznych (pierwszej i drugiej) dla lotów nieregularnych, natomiast
pozostałe wolności (handlowe) dla lotów nieregularnych uzależniono od zgody
państwa, w którym mają być wykorzystywane. Wolności, zarówno techniczne, jak
i handlowe, dla służb regularnych zostały ustanowione na mocy układów o dwóch
i o pięciu wolnościach, które jednak nie zostały przyjęte przez wszystkie państwa.

Układy o dwóch i pięciu wolnościach

Układ o dwóch wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie mię-

dzy stronami prawa, które nazywa się wolnościami technicznymi, a więc regular-
nym służbom powietrznym: prawo przelotu i lądowania w celach niehandlowych.
Wykonywanie przyznanych wolności powinno odbywać się zgodnie z postanowie-
niami Konwencji chicagowskiej, a przewoźnik lotniczy, wykonujący lądowanie
techniczne, powinien zaoferować w miejscu lądowania „rozsądne” usługi przewo-
zowe. Jeżeli przewoźnik nie spełnia wymogów dotyczących narodowej własności
i kontroli lub nie przestrzega przepisów państwa tranzytowego albo postanowień
układu, jego prawa mogą zostać cofnięte.

Układ o dwóch wolnościach, ma również obecnie ogromne znaczenie. Przyjęło

go około 100 państw. Jednak kilka spośród państw o największych terytoriach
(Brazylia, Chiny, Kanada, Rosja) nie przyjęły układu, co jednak nie zmniejsza jego
obecnej roli.

Układ o pięciu wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie przez

państwa prawa pięciu wolności z możliwością wyłączenia stosowania przez każde
umawiające się państwo przywileju piątej wolności. Układ ten nie spełnił oczeki-
wanej roli, gdyż większość państw z różnych względów, a przede wszystkim ekono-
micznych lub politycznych, chciała zachować kontrolę nad działalnością obcych
przewoźników na swoim terytorium. Jest to praktykowane w przeważającej więk-
szości państw również obecnie. Został on wprawdzie przyjęty przez 20 państw, ale
po wycofaniu się 9 z nich, należy do niego 11 państw. Nie odgrywa żadnej prak-
tycznie roli w światowym transporcie lotniczym i można powiedzieć, że skończył

278

IZABELLA SZYMAJDA

ICAO, Aeronautical Agreements and Arrangements – Tables of agreements and arrangements

12

registered with the Organization, 1 January 1946, 31 December 1964, Doc 8473 – LGB/215, 1965.

się niepowodzeniem. Stany Zjednoczone, które początkowo były jego głównym
inicjatorem, także wycofały się z układu.

Eksploatacja międzynarodowych regularnych służb powietrznych odbywa się

do czasów obecnych na podstawie dwustronnych umów między zainteresowanymi
państwami, stosownie do art. 6 Konwencji. Wyjątek stanowią niektóre wielostronne
układy regionalne, jak np. Wspólnota Europejska.

UMOWY DWUSTRONNE – SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY

Na konferencji nie osiągnięto porozumienia w sprawie układu wielostronnego,

który uregulowałby wzajemne przyznawanie sobie przez państwa wolności lotni-
czych. Powstała więc konieczność wynegocjowania i podpisania umów dwustron-
nych między państwami. Konwencję uzupełniło około 2000 umów określających
warunki wykonywania przewozów międzynarodowych – głównie regularnych.
W chwili obecnej jest ich około 3000. Dlatego system prawa regulujący między-
narodowy transport lotniczy określa się jako system chicagowsko-bilateralny.
W stosunkach nieunormowanych w drodze umów dwustronnych wolności lotnicze
przyznawane są według prawa wewnętrznego.

Na konferencji przeważał pogląd, że umowy dwustronne będą rozwiązaniem

tymczasowym, do chwili zawarcia wielostronnej umowy międzynarodowej o zasię-
gu światowym. Praktyka wykazała jednak dążenie państw do ścisłej regulacji tych
zagadnień i umowy te obowiązują również obecnie bez żadnych ograniczeń.

Zgodnie z klasyfikacją przyjętą przez ICAO można wyróżnić umowy w sprawie:
1) żeglugi powietrznej, a w szczególności świadectw sprawności technicznej,

licencji załóg, statków powietrznych i wyposażenia, meteorologii i łączności radio-
wej,

2) zagadnień prawnych, w szczególności międzynarodowego prawa lotniczego

prywatnego, regulowania sporów oraz przywilejów i immunitetów dla przewoź-
ników lotniczych,

3) tranzytu i transportu lotniczego, zagadnień ekonomicznych oraz służb po-

wietrznych .

12

Z ekonomicznego punktu widzenia największe znaczenie mają umowy, w któ-

rych strony przyznają sobie przywileje handlowe, a więc przede wszystkim prawa
przewozowe, w tym wolności lotnicze. Decydują one m.in. o dostępie do rynku dla
obcych przewoźników, o sile konkurencji, wpływają na zaspokojenie potrzeb i ja-
kość usług w określonym państwie czy regionie. Będą więc one przedmiotem bar-
dziej szczegółowej analizy.

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

279

Na konferencji, mając na uwadze potrzebę przynajmniej częściowego ujedno-

licenia umów, przygotowano wzór dwustronnej umowy lotniczej, zwany później
„wzorem chicagowskim”. Wieloletnia praktyka państw wprowadziła odstępstwa lub
uzupełnienia tego wzoru, w związku z czym obecnie wymienia się wiele typów
umów dwustronnych w sprawie komunikacji lotniczej, np. typ sztrasburski, ber-
mudzki (Bermuda I i Bermuda II) i in. Pomijając szczegółową analizę, można
stwierdzić, że zasadniczym elementem każdej umowy (występującym w tekście
umowy lub czasem w załączniku) jest wymienienie określonych przywilejów
handlowych.

Ogólna charakterystyka umów

Umowy dwustronne stanowią instrument, za pomocą którego rządy państw

starają się ochronić narodowych przewoźników lotniczych przed nieograniczoną
konkurencją, zarówno międzynarodową, jak i krajową. Posiadanie narodowego
przewoźnika stanowi jeden z priorytetów polityki przeważającej większości państw.
Istnieje bowiem oczywisty związek między obronnością a posiadaniem silnego,
wewnętrznego przemysłu lotniczego – nowoczesnego wyposażenia, pilotów i od-
powiednio przeszkolonego personelu, a w krajach wysoko rozwiniętych – właści-
wego zaplecza do produkcji samolotów. Każdy naród ma swoją dumę narodową,
która bez wątpienia symbolizowana jest znacznie wyraźniej przez posiadanie flago-
wego przewoźnika. Poczucie jedności narodowej wyraża się m.in. poprzez posia-
danie państwowego systemu transportowego, a także połączeń lotniczych z sojusz-
nikami politycznymi – obecnymi lub byłymi koloniami, krajami przodków, skupi-
skami emigrantów itd. Występują w końcu czynniki stricte ekonomiczne (lub
pseudoekonomiczne), takie jak znaczenie systemu własnego transportu lotniczego
dla rozwoju gospodarczego, łączenie różnych działów gospodarki oraz regionów,
które w innej sytuacji mogłyby być skazane na izolację od reszty świata, promo-
wanie w ten sposób handlu, turystyki oraz przepływu kapitału, a przede wszystkim
zwiększanie udziału w rynku i wzgląd na bilans płatniczy kraju.

W celu ochrony tych interesów narodowych przeważająca większość państw

ustanowiła pewne instrumenty stosowane przez rząd w umowach dwustronnych,
gwarantujące ochronę ich narodowych przewoźników, oraz ograniczenia przywi-
lejów handlowych dla przewoźników obcych. Przeważająca większość umów ma
więc charakter restryktywny; ograniczenia przywilejów handlowych są realizowane
m.in. przez:

1) wyznaczanie przewoźników (designation) – muszą być oni przewoźnikami

narodowymi ze względu na przeważającą własność i kontrolę, przy czym według
wielu umów państwo może wyznaczyć tylko jednego przewoźnika; w przypadku
naruszenia wymogu w sprawie własności i kontroli przewoźnikowi można cofnąć
przyznane mu przywileje;

2) utrzymanie podziału na loty rozkładowe i nierozkładowe; z reguły restryk-

tywne zapisy dotyczą tych pierwszych;

280

IZABELLA SZYMAJDA

3) ścisłe określanie tras, na których przyznaje się wolności; najczęściej przyznaje

się wzajemnie przede wszystkim cztery pierwsze wolności, rzadziej piątą, szóstej
niektóre państwa nie uznają w ogóle (nie wspominając o dalszych);

4) wprowadzenie kryterium country-pair basis – regulacja dotycząca całego tery-

torium państw, oraz city-pair basis – wprowadzenie odrębnego reżymu dla nie-
których tras według potrzeby;

5) określenie dozwolonych granic podziału zdolności przewozowej (capacity

share) w procentach (udział w rynku każdej ze stron), z reguły w stosunku 50:50;
umowy z całkowitą wolnością oferowania ( free determination) należą do rzadkoś-
ci, są to przeważnie umowy open sky;

6) szczególną ochronę poszczególnych tras o stosunkowo małym ruchu w zależ-

ności od liczby przewożonych pasażerów w pewnym okresie (np. rocznym) na da-
nej trasie; oraz szczególną ochronę poszczególnych tras w zależności od liczby
lotów RT (round trip) wykonywanych, np. rocznie, na danej trasie – częstotliwość
( frequency);

7) specjalne traktowanie portów lotniczych nie posiadających określonych urzą-

dzeń (w tym pomocy nawigacyjnych) dla obsługi danych przewozów;

8) zróżnicowane zapisy z uwagi na pojemność samolotów lub zmianę pojem-

ności (change of gauge); ograniczanie częstotliwości rejsów na określonych trasach
( frequency);

9) określenie czasu obowiązywania określonych zabezpieczeń, czyli stopniowe

rozszerzanie dostępu do rynku;

10) różne traktowanie nowo otwartych tras i tras już istniejących;
11) wprowadzanie ograniczeń lub odmowy prawa korzystania z praw przewozo-

wych z uwagi na kongestię (congestion) – przepełnienie, oraz związane z tym zasa-
dy przydzielania czasów operacji (slotów) w porcie lotniczym i (lub) problemy
związane z ochroną środowiska;

12) wprowadzenie w ostatnich czasach podziału na porty lotnicze pierwszej

kategorii, tzw. hubs, systemy portów lotniczych, oraz porty lotnicze drugiej i trzeciej
kategorii, tzw. regionalne; inaczej traktuje się przewozy międzyregionalne, między
hubami a między hubem a portem regionalnym oraz między portami regionalnymi;

13) restrykcje taryfowe – według większości umów taryfy wymagają uzgod-

nienia między przewoźnikami oraz zatwierdzenia władz lotniczych; tylko nieliczne
umowy przyjmują bardziej liberalne zasady;

14) szczególne postępowanie w przypadku poniesienia strat finansowych przez

przewoźnika(ów) oraz pozbawienia go(ich) możliwości efektywnej konkurencji;

15) obowiązkowe zawieranie umów między przewoźnikami ograniczające kon-

kurencję; prawie wszystkie dawniejsze umowy zawarte przez Polskę wymagały, by
warunki eksploatacji linii były uzgadniane między przewoźnikami;

16) zapewnienie wzajemności niektórych praw i przywilejów;
17) inne postanowienia ograniczające wolność sprzedaży, transferu nadwy-

żek itp.

Wymienione kryteria ograniczające nie występują osobno, lecz są ze sobą ściśle

powiązane i od siebie uzależnione. Zastosowano je, łącząc w różne kombinacje,

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

281

M. Żylicz, Prawo..., s. 118.

13

które wypracowane w ten sposób dają określony efekt. Zależy to od charakterystyki
danego rynku i szczególnej potrzeby jego ochrony z punktu widzenia różnych
czynników. Ogólnie można obecnie stwierdzić wprowadzanie częściowej libera-
lizacji w wielu umowach przez rezygnację z ograniczeń związanych ze stosowaniem
wymienionych wyżej kryteriów. Jednak liberalizacja ta jest mniej lub bardziej selek-
tywna. W związku z tym czasami potraktowanie restryktywne jednego z wielu
elementów umowy (np. dostęp do rynku, podział oferowanej zdolności przewozo-
wej czy prawa sprzedaży na terytorium drugiej strony) powoduje, że cała umowa
staje się w efekcie restryktywna, pomimo liberalnego potraktowania innych elemen-
tów regulacji .

13

Stosowanie powyższych kryteriów przez państwa ma na celu ograniczanie kon-

kurencji i ochronę własnego rynku krajowego. Nawet w samej Konwencji znaj-
dujemy zalecenia dotyczące tworzenia porozumień wyłączających konkurencję.
Artykuł 77 Konwencji stwierdza, że żadne z jej postanowień nie przeciwstawia
się tworzeniu przez dwa lub więcej umawiających się państw organizacji łącznej
eksploatacji przewozu lotniczego ( joint operation) lub międzynarodowych insty-
tucji eksploatacji ani też zawieraniu umów poolowych dotyczących służb powietrz-
nych tych państw na jakichkolwiek szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Tego
rodzaju organizacja lub instytucje i tego rodzaju eksploatacje poolowe będą jednak-
że poddane wszelkim postanowieniom Konwencji, łącznie z postanowieniami doty-
czącymi rejestracji porozumień w Radzie ICAO. Rada ustala sposób, w jaki posta-
nowienia Konwencji, odnoszące się do przynależności państwowej statku powietrz-
nego, stosuje się do statku powietrznego eksploatowanego przez międzynarodowe
instytucje eksploatacyjne.

Artykuł 79 Konwencji stanowi, że państwo może brać udział we wspólnych

organizacjach eksploatacyjnych ( joint operation) lub w porozumieniach poolowych
albo za pośrednictwem swego rządu, albo przedsiębiorstwa lub przewoźników
wyznaczonych przez rząd. Przedsiębiorstwa te mogą według wyłącznego uznania
zainteresowanego państwa stanowić w całości lub w części własność państwową lub
własność prywatną.

Według art. 78 Rada może proponować zainteresowanym umawiającym się

państwom tworzenie wspólnych organizacji dla eksploatacji służb powietrznych na
wszelkich szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Ten artykuł Konwencji można
interpretować jako zalecenie tworzenia wymienionych porozumień, co przyczyniło
się w praktyce do podpisania wielu takich umów aktualnych do dziś.

Zarówno joint operation, jak i pool uważane są obecnie (także we Wspólnocie

Europejskiej) za praktyki godzące w konkurencję, ale zgodnie z Konwencją stano-
wią dość powszechną praktykę.

282

IZABELLA SZYMAJDA

Art. 1 Układu o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych, zwany też Układem

14

o Dwóch Wolnościach, art. 1 Układu o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym, zwanym też
Układem o Pięciu Wolnościach, art. 6 wzorcowej klauzuli chicagowskiej, art. 6 umowy bermudz-
kiej i in.

Własność i kontrola przewoźników w umowach dwustronnych

W przeważającej większości umów dwustronnych na świecie każde państwo

(naród) zachowuje prawo cofnięcia praw przewozowych w przypadku, gdy kiedy-
kolwiek stwierdzi, że wyznaczony zagraniczny (obcy) przewoźnik nie posiada
„większościowej własności i rzeczywistej kontroli” podmiotów państwa wyznacza-
jącego przewoźnika. Wymóg „narodowości” wywodzi się z podstawowych zasad
międzynarodowego lotnictwa cywilnego, ustanowionych przez Konwencję chica-
gowską.

Umowy bilateralne wywodzą się z zasady zwierzchnictwa narodowego nad prze-

strzenią powietrzną (zasada suwerenności), stanowiącej podstawę systemu chica-
gowskiego. Wynikają z tego dwie podstawowe konsekwencje:

1) przewoźnicy posiadają narodowość, a rządy państw odgrywają decydującą

rolę w negocjowaniu praw przewozowych (traffic rights), w tym praw trasowych
(route rights);

2) prawo krajowe większości państw ogranicza udział we własności i kontroli

podmiotów zagranicznych.

Natomiast zapisy treści samej Konwencji chicagowskiej nie przesądzają o prob-

lemie inwestycji zagranicznych. Faktycznie art. 77 wyraźnie zezwala na operacje
przewoźników oparte również na połączonych lub koordynowanych działaniach
w wykonywaniu międzynarodowych przewozów. Istnieje jednak sformułowanie,
zarówno w układach o dwóch i o pięciu wolnościach stanowiących załączniki do
Konwencji, jak i w chicagowskich wzorcowych standardowych klauzulach bilate-
ralnych , że zezwala się każdej ze stron „...odmówić udzielenia lub cofnąć zezwo-

14

lenie eksploatacyjne udzielone przedsiębiorstwu transportu lotniczego innego pań-
stwa, jeżeli przeważająca część własności i rzeczywista kontrola tego przedsię-
biorstwa nie należy do osób posiadających przynależność państwową umawiającej
się strony”.

Takie lub podobne sformułowanie jest nadal powszechnie stosowane w więk-

szości umów dwustronnych, nawet w tych, które są uważane za liberalne. Nie
istnieje jednak prawnie wiążąca czy choćby autorytatywna definicja „większościo-
wej własności i rzeczywistej kontroli”. Zapis ten stanowi przedmiot interpretacji
w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Może więc zdarzyć się, że „większościową
własność” posiadają obywatele narodowości przewoźnika, lecz „rzeczywistą kontro-
lę” sprawują podmioty zagraniczne zarządzające przewoźnikiem. Może wystąpić sy-
tuacja odwrotna, kiedy „większościowa własność” należy do podmiotów zagra-
nicznych, a państwo narodowości przewoźnika ma prawo podejmowania decyzji
strategicznych o znaczeniu państwowym – instytucja „złotej akcji” (golden share).
„Złota akcja” nie ma wartości pieniężnej, lecz np. nadaje rządowi uprawnienie do

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

283

Patrz B. Cheng, The Law of International Air Transport, London 1962, s. 378-379.

15

Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92 w sprawie licencjonowania przewoźników, art. 4.

16

Np. umowy z Hongkongiem czy Gwatemalą.

17

Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92.

18

podejmowania nadrzędnych decyzji w stosunku do decyzji zarządu przedsię-
biorstwa (również niekiedy poprzez prawo weta) w ściśle określonych sprawach.
Ponieważ określenie „większościowa własność i rzeczywista kontrola” nie zostały
zdefiniowane w układzie o dwóch wolnościach czy w Konwencji, ogólnie przyj-
muje się, że te dwa warunki są spełnione, jeżeli państwo (naród – nation) lub jego
obywatele (podmioty) posiadają 51% udziałów w przewoźniku . Utrzymywanie

15

51% udziałów zabezpiecza status przewoźnika jako narodowego.

Jednak jeżeli dla celów szczegółowej analizy rozdzielimy te dwa warunki, okaże

się, że interpretacja każdego z nich przysparza licznych trudności. Pojęcie „istotna
część własności” (substantial ownership) jest utożsamiane z „przeważającą częścią
własności” (majority ownership) i powszechnie przyjmuje się, że udział powinien
przekraczać 50%. Taka interpretacja stanowi duże uproszczenie, jednak samo sfor-
mułowanie nie ma większego znaczenia, gdyż zazwyczaj strony umowy dokładnie
umawiają się, o jaką część własności chodzi. Dlatego literatura często posługuje się
zamiennie pojęciami „większościowa własność”, „przeważająca część własności”,
„większościowy udział we własności” – mimo tego, że w wersji angielskiej użyte
zostało słowo substantial. W prawie Wspólnoty zostało użyte pojęcie majority
ownership i oznacza ono to samo, co pojęcie substantial ownership, używane

16

w umowach dwustronnych, czyli większościowy udział we własności.

Natomiast na pojęcie rzeczywistej czy efektywnej kontroli (effective control),

mimo że jest to w zasadzie jedyne określenie używane czy to w umowach dwu-
stronnych, czy też w prawie Wspólnoty, może składać się wiele różnych elementów.
Jeżeli więc nie zostało dokładnie określone o jaką kontrolę chodzi, interpretacja
może powodować wiele trudności i konfliktów.

Obecny bilateralny system, oparty na narodowej własności oraz negocjacjach

między dwoma państwami, jest w znacznej mierze postrzegany jako protekcjo-
nistyczny, zawężający możliwości działania i odbiegający od procesu globalizacji.
Nieliczne umowy tradycyjne zapisy o własności i kontroli zastępują wymogiem, aby
wyznaczony przewoźnik posiadał „główne miejsce działalności” (principal place
of business) oraz rzeczywistą kontrolę podmiotów państwa rejestracji przewoź-
nika . Niektórzy proponują jednoczesne wprowadzenie wymogu, że przewoźnik

17

musi posiadać certyfikat (air operator’s certificate – AOC) wydany przez władze
do spraw bezpieczeństwa lotniczego rządu wyznaczającego przewoźnika, aby nie
dopuścić do tworzenia się „tanich bander” ( flags of convenience) w transporcie
lotniczym na wzór transportu morskiego. Odejście od tradycyjnych wymogów
przewiduje również prawo Wspólnoty Europejskiej , lecz nabyte na mocy tych

18

przepisów uprawnienia przewoźnika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru ze-
wnętrznego, nie mają zastosowania w relacjach z państwami trzecimi.

Koncepcja narodowego przewoźnika w pewnym stopniu zmieniła swoje zna-

czenie we Wspólnocie Europejskiej. W wyniku procesu liberalizacji narodowi prze-

284

IZABELLA SZYMAJDA

Patrz stanowisko Międzynarodowej Izby Handlowej (International Chamber of Commerce –

19

ICC) w sprawie polityki dotyczącej inwestycji podmiotów zagranicznych w przewoźników lotni-
czych, przygotowane przez Komisję do spraw Transportu Lotniczego, 8 listopada 1994 roku – Doc.
No 310/422 Rev. 2, 8 Nov. 1994.

woźnicy państw członkowskich UE nabywają status przewoźników Wspólnoty po-
przez uzyskanie licencji eksploatacyjnej na mocy Rozporządzenia Rady nr 2407/92.
Artykuł 4 Rozporządzenia ustanawia cztery podstawowe wymogi, które muszą być
spełnione, aby przewoźnik uzyskał status przewoźnika Wspólnoty, a mianowicie:

1) jego zasadnicze miejsce działania musi być zlokalizowane w państwie człon-

kowskim udzielającym licencji;

2) transport lotniczy musi być jego głównym zajęciem;
3) posiadacz licencji musi stanowić własność i własność ta musi być utrzymy-

wana bezpośrednio lub przez przewagę własności obywateli Wspólnoty;

4) posiadacz licencji musi zawsze być pod rzeczywistą kontrolą obywateli

Wspólnoty.

Wtedy na wewnętrznym rynku Wspólnoty korzysta on ze szczególnych praw

dających m.in. dostęp do rynku UE włącznie z kabotażem. Uprawnienia prze-
woźnika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru zewnętrznego, nie mają zastoso-
wania w relacjach z państwami trzecimi. Liberalizacja WE bowiem do tej pory
odnosi się do przewozów wewnątrz Wspólnoty. Nie istnieje wolność wykonywania
przewozów między państwami członkowskimi Wspólnoty a państwami trzecimi.
Trasy te wciąż są regulowane tradycyjnie na podstawie umów dwustronnych. Czyli
na mocy przeważającej większości tych umów przewozy między dwoma państwami
stronami umowy mogą być wykonywane jedynie przez przewoźników, których
większościowa własność i rzeczywista kontrola należy do podmiotów tych państw.

Uzasadnieniem potrzeby zmiany tradycyjnych zapisów w sprawie własności

i kontroli w umowach dwustronnych są ogromne przeobrażenia, jakie zaszły
w transporcie lotniczym od chwili podpisania Konwencji chicagowskiej. Przemysł
lotniczy bowiem charakteryzuje się rozwojem cyklicznym, a jego sukcesy zależą od
dobrego stanu gospodarczego. Wojna w Zatoce oraz recesja w przewozach lotni-
czych spowodowały niezwykle trudny okres dla przewoźników, którzy znaleźli się
na dnie cyklu gospodarczego. W ciągu trzech lat (1990-1992) przewoźnicy amery-
kańscy ponieśli łącznie większe straty niż wcześniej zarobili w ciągu ich historii.
W tym samym czasie przewoźnicy europejscy stracili ponad 3,5 mld USD. Więk-
szość przewoźników na świecie oferowała nadmierną zdolność przewozową, nie-
współmierną do wykonywanych przewozów, a jednocześnie stanęła w obliczu ostrej
konkurencji. Czynniki te wpłynęły na dalsze poważne problemy ekonomiczne.
W 1993 roku straty przemysłu lotniczego przekroczyły 4,1 mld USD. Trudności
ekonomiczne zbiegły się w czasie z realną potrzebą wymiany floty przez znaczną
liczbę przewoźników. Według badań i prognoz ICAO z 1992 roku w latach 1991-
-2010 przewoźnicy staną w obliczu potrzeby poniesienia wydatków w wysokości
800 mld USD na nowe samoloty. Jednak z powodu trudności w pozyskaniu kapitału
oraz pogłębiającej się recesji w przewozach lotniczych faktyczne zakupy samolotów
będą znacznie odbiegały od pierwotnie projektowanych .

19

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

285

Patrz I. Szymajda, Konkurencja w transporcie lotniczym. Prawo europejskie i problemy

20

dostosowania prawa polskiego, Warszawa 2002.

Sytuację drastycznie pogorszyły wydarzenia z 11 września w Stanach Zjed-

noczonych, które doprowadziły do światowego kryzysu na rynku przewozów lot-
niczych. W wyniku zamachów terrorystycznych przewoźnicy ponieśli nie tylko
bezpośrednie koszty związane z czasowym zawieszeniem lotów do USA czy wzro-
stem stawek ubezpieczeniowych, a także rezygnacją pasażerów z rejsów. Ogromna
część pasażerów nadal rezygnuje z podróży, co wpływa na zmniejszenie przycho-
dów, zwiększenie kosztów spowodowanych nadmiernym oferowaniem zdolności
przewozowej, a więc potrzebę redukcji i restrukturyzacji siatki połączeń, a co za
tym idzie redukcję lub restrukturyzację floty oraz zmniejszenie zatrudnienia.

Transport lotniczy w obliczu kryzysu pilnie potrzebuje inwestycji kapitałowych,

które w wielu przypadkach mogą zaoferować jedynie podmioty zagraniczne. Nad-
szedł czas na „rozluźnienie” przepisów w sprawie inwestycji zagranicznych w prze-
woźników na forum międzynarodowym. Zostały już rozpoczęte prace w ramach
ICAO, ECAC oraz IATA. Problem ten jest poruszany również na konferencjach
organizowanych przez inne organizacje, związki czy zrzeszenia niekiedy pośrednio
związane z transportem lotniczym (np. Międzynarodową Izbę Handlową). Zmiana
tych zapisów w umowach dwustronnych wciąż jednak zależy od woli państw.

Umowy open skies

20

Umowy open skies charakteryzują się przede wszystkim tym, że nie zawierają

tradycyjnych elementów restryktywnych (lub nieliczne o niewielkim znaczeniu),
typowych dla większości umów dwustronnych. Zasada open skies oznacza wolność
bezpiecznych lotów, wolność przewożenia pasażerów i ładunków oraz wolność
operacji handlowych (doing-business), jednak wolność ta nie jest stosowana tam,
gdzie lub kiedy lot jest zabroniony, do przewożenia tego, co jest zabronione, oraz
do robienia interesów czy układów handlowych bez pozwolenia. Open skies w ta-
kim (ograniczonym i warunkowym) ujęciu można określić następująco:

1. Każdy przewoźnik wyznaczony przez stronę będzie upoważniony do opero-

wania i oferowania publiczności każdego rodzaju usług lotniczych, z każdą częstot-
liwością, samolotami każdego rodzaju, w każdej konfiguracji, na każdej trasie, za
każdą cenę proporcjonalną do kosztów, do (z, przez) na terytorium każdej innej
strony w sposób, jaki sobie wybierze. Operowanie to musi być jedynie przedmiotem
międzynarodowych uzgodnień i standardów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony
środowiska.

2. Każdy przewóz, na każdej trasie lub w połączeniu z każdym innym środkiem

transportu do (z, przez) na terytorium każdej strony będzie dozwolony dla wyzna-
czonego przewoźnika stron pod warunkiem, że umowa przewozu zawiera uzgod-
nione międzynarodowo i zgodne z międzynarodowymi standardami zapisy.

286

IZABELLA SZYMAJDA

Patrz, np. „Agence Europe” z 15 stycznia 1993; sekretarz transportu Wielkiej Brytanii – John

21

MacGregor Send powiedział, że „...nie może być otwartego nieba bez otwartych inwestycji”,
„Aviation Daily”, z 8 stycznia 1993.

3. Każdy wyznaczony przez stronę przewoźnik otrzyma pełne prawo prowa-

dzenia operacji handlowych (doing-business) na terytorium innej strony.

4. Wyznaczony przez stronę przewoźnik będzie uważany za przewoźnika, które-

mu ta strona przyznała licencję zgodną z międzynarodowymi uzgodnieniami i kryte-
riami standardów międzynarodowych oraz który ma zarejestrowane biuro na tery-
torium tej strony .

21

5. Wszystkie operacje handlowe wyznaczonych przewoźników będą przedmio-

tem uzgodnionych międzynarodowo standardowych zasad zdrowej konkurencji.

Należy stwierdzić, że zasada open skies jest realizowana w ramach Wspólnoty

Europejskiej w niezwykle szerokim zakresie. Jednak obecne umowy open skies nie
stanowią drogi do globalizacji, a większość z nich pozostaje dwustronna w swej
naturze, gdyż np.:

1) utrzymują one tradycyjne zapisy o większościowej własności i rzeczywistej

kontroli, zakazując wyznaczania przewoźników stanowiących własność obcego
kapitału; oznacza to, że nie może mieć miejsca łączenie się przedsiębiorstw przez
granice (cross border mergers); nie można ustanawiać przewoźników na obcych
rynkach;

2) nie mają one zastosowania do rynku krajowego i w związku z tym wykluczają

zagraniczną konkurencję na ogromnej części należącej do całości rynku świato-
wego;

3) nie liberalizują one przepisów dotyczących leasingu samolotów wraz załogą

i ewentualnych zobowiązań ponoszenia części kosztów eksploatacyjnych (wet
lease), co powoduje zmniejszenie elastyczności operacyjnej;

4) nie poruszają one bardzo istotnych zagadnień związanych z przepisami ustala-

jącymi zasady konkurencji, co stwarza liczne trudności w uzyskaniu przez przewoź-
ników zgody na zawarcie niezbędnych porozumień o współpracy; również władze
odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów w sprawie łączenia przedsiębiorstw
mają problemy z kontrolowaniem porozumień między przedsiębiorstwami, aby nie
nadużywały pozycji dominującej;

5) nie zawierają one postanowień w tak istotnych sprawach, jak dostęp do

zatłoczonych portów lotniczych, sprawy socjalne i środowisko naturalne oraz wiele
innych.

Umowy open skies nie usuną więc sprzeczności w międzynarodowej regulacji

transportu lotniczego o podstawowym znaczeniu. Z jednej strony działają prze-
woźnicy na skalę globalną oraz alianse łączące partnerów z licznych państw,
z drugiej strony umowy dwustronne regulują rynek jedynie między dwoma pań-
stwami. Nawet jeżeli są to umowy open sky, zawierają one różne rozwiązania
wynikające z ich bilateralnego charakteru. Jest to sposób pośredni, niedoskonały,
lecz w najbliższym czasie możliwy do zrealizowania, oczywiście poza rozwiąza-
niami regionalnymi (jak we Wspólnocie). Teoretycznie najlepsze byłoby rozstrzyg-

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

287

nięcie wielu kwestii umów dwustronnych na płaszczyźnie międzynarodowej. Jednak
w praktyce jest to obecnie i jeszcze długo pozostanie trudne do zrealizowania.

Na świecie zostało podpisanych już wiele liberalnych umów, jednak w 1994

roku Stany Zjednoczone rozpoczęły serię umów dwustronnych open sky. Począt-
kowo z Kanadą, a następnie innymi krajami – najczęściej małymi, lecz na ogół
mającymi dobrych przewoźników, gotowych do konkurowania z gigantami amery-
kańskimi. USA wciąż dążą do „otwartego nieba” w skali globalnej (worldwide open
skies) przez umowy multilateralne z możliwie licznymi krajami, bez względu na ich
położenie geograficzne, alianse zaś mają być tylko formą przejściową, krokiem do
otwartych granic. Zdaniem amerykańskich ekspertów łagodną drogą prowadzącą do
umów wielostronnych może być włączanie wspólnych standardów do obowią-
zujących umów dwustronnych. System ten daje możliwość wyboru partnerów
bilateralnych i można przypuszczać, że pewna mała liczba państw zacznie budować
związki w sposób skoordynowany, co mogłoby doprowadzić do stworzenia „strefy
Północnego Atlantyku” (North Atlantic Zone), dostępnej nie tylko dla krajów tej
strefy.

PODSUMOWANIE

Konwencja chicagowska została stworzona przez państwa i dla państw w celu

ochrony ich interesów. Jej zapisy pozwoliły na kompleksowe uregulowanie wielu
zagadnień i ujednolicenie przepisów w sprawie lotnictwa cywilnego. Stworzyła
ogólne zasady jego funkcjonowania, obejmując szeroki wachlarz zagadnień doty-
czących m.in. terytorium żeglugi powietrznej, statków powietrznych, personelu
lotniczego, ułatwień w żegludze. Przyczyniła się do opracowania i uaktualniania
standardów technicznych, a także podnoszenia bezpieczeństwa. Zagadnienia ekono-
miczne zostały uregulowane przede wszystkim w drodze dwustronnych umów mię-
dzy państwami, bez naruszania jednak zasad Konwencji.

Systemy wielostronny oraz dwustronny współistnieją więc ze sobą i są ściśle

powiązane. Dlatego są określane mianem jednego systemu chicagowsko-bilate-
ralnego. Nadal on działa i ma podstawowe znaczenie dla lotnictwa cywilnego.
Funkcjonuje przez wiele dziesięcioleci mimo wciąż zmieniającego się otoczenia
gospodarczego i zupełnie innego wizerunku współczesnego przewoźnika. Przyzna-
wanie sobie wzajemnie przez państwa praw w umowach dwustronnych pozwala nie
tylko na wykonywanie żeglugi powietrznej w ogóle, ale także na regulowanie liczby
przewozów, kształtowanie stref wpływów gospodarczych, utrzymanie się prze-
woźnika na rynku w obliczu silnej konkurencji, promowanie turystyki (przede
wszystkim przyjazdowej) przez państwo, a więc ma wpływ na bilans płatniczy pań-
stwa itd. Tak więc, nie zmieniła się konstrukcja systemu stworzonego przez Kon-
wencję chicagowską, natomiast jego stosowanie reguluje układ sił na rynku świato-
wym.

288

IZABELLA SZYMAJDA

Wciąż w lotnictwie cywilnym występują przeciwstawne tendencje. „Otwieranie

nieba” i deregulacja (liberalizacja) ścierają się z restryktywnym systemem dwu-
stronnych umów lotniczych jako konserwatywną i jedyną sprawdzoną formą ochro-
ny własnego rynku i własnych interesów. Każde państwo chętnie korzysta z „otwar-
tego nieba” jako owocu procesu liberalizacji, ale będzie dążyło do obwarowania
własnej przestrzeni powietrznej restryktywnymi zapisami w umowach dwustron-
nych. Tylko w taki sposób można kontrolować liczbę przewoźników operujących
na własnym terytorium czy przewidzieć wpływy własnych przewoźników z prze-
wiezionych pasażerów. Tylko w ten sposób można zapobiec nagłym stratom finan-
sowym spowodowanym agresywną i niekontrolowaną konkurencją obcych prze-
woźników na własnym rynku. Mimo narastającej potrzeby zmian systemu w kie-
runku liberalizacji, państwa czują się bezpieczniejsze w skostniałych układach
dwustronnych. Zmiana tego systemu na płaszczyźnie wielostronnej jest niezwykle
trudna ze względu na sprzeczne interesy i możliwości państw. W związku z tym
łatwiej będzie tworzyć nowe regulacje obok istniejących (np. regionalne jak w WE),
obejmujące coraz to nowe zagadnienia i przyjmowane przez coraz większą liczbę
państw (Umowa o Wspólnym Europejskim Obszarze Lotniczym czy Umowa
o Transatlantyckim Obszarze Lotniczym). System chicagowsko-bilateralny nie jest
instytucją doskonałą, ale jak do tej pory niezastąpioną w sprawach międzynaro-
dowej regulacji zagadnień lotnictwa cywilnego.

ٛ

Trzecia wolność – przywilej przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty

i towarów zabranych z kraju przynależności statku powietrznego

Druga wolność – przywilej lądowania dla celów niehandlowych

(lądowanie techniczne)

Pierwsza wolność – przywilej przelotu nad terytorium państwa bez lądowania

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

289

Szósta wolność – dotyczy wykonywania międzynarodowego przewozu lotniczego

pasażerów i ładunków przez terytorium państwa przynależności statku powietrznego

(przewoźnika), między terytoriami dwóch innych państw

Piąta wolność – przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów przeznaczonych

na terytorium jakiegoś innego (trzeciego) państwa oraz przywożenia (wyładowania)

pasażerów, poczty i towarów pochodzących (zabieranych) z każdego takiego terytorium

Czwarta wolność – przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów

z przeznaczeniem na terytorium państwa przynależności statku powietrznego

ٛ

ٛ

290

IZABELLA SZYMAJDA

Dziewiąta wolność – tzw. czysty kabotaż (

), patrz ósma wolność,

z tym że przewóz nie rozpoczyna się w państwie przynależności statku powietrznego.

Niekiedy sugeruje się istnienie dziesiątej wolności w odniesieniu do kabotażu

regionalnego (między państwami określonego regionu)

pure cabotage

Ósma wolność – dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami

położonymi na terytorium tego samego państwa, zwany kabotażem (

)

cabotage

Siódma wolność – dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między terytoriami dwóch

różnych państw przez statki powietrzne (przewoźnika) państwa trzeciego

bez lądowania na terytorium tego ostatniego państwa

ٛ

ٛ

asto

Miasto A

Mi

B

ٛ

Miasto A

Miasto B

PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ...

291