Zagadnienia organizacyjno-prawne

O.Lissowski

USŁUGI PUBLICZNE I

PRZEDSIĘBIORSTWA KOMUNALNE

USŁUGI PUBLICZNE

I GOSPODARKA KOMUNALNA

Podstawy prawne



Ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996



Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990



Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1889



Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998



Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009



Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004



Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 24 kwietnia 2003

o Ustawa o partnerstwie publiczno prywatnym z 19 grudnia 2008
o Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi z 9 stycznia 2009
Inne
kodeks cywilny,
Kodeks spółek handlowych,

Literatura



Kosikowski C. Publiczne prawo gospodarcze Polski i
Unii Europejskiej . Wyd. LexisNexis 2007. s.311-319

GOSPODARKA KOMUNALNA



Def. art.1

1. - wykonywanie przez jednostki samorządu

terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia
zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej

2. - w szczególności zadania o charakterze

użyteczności publicznej , których celem jest bieżące
i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb
ludności w drodze świadczenia usług powszechnie
dostępnych.

Formy gospodarki komunalnej

Gospodarka komunalna może być

prowadzona przez j.s.t. w
szczególności w formach
samorządowego zakładu
budżetowego lub spółek prawa
handlowego (art.2)

ZADANIA WŁASNE GMINY

Ust. z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (art.7)

1)ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska
2)gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego
3)wodociągi, zaopatrzenie w wodę , kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków, utrzymanie

czystości i porządku, urządzeń sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwianie odpadów

komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz

4)lokalny transport zbiorowy,
5) ochrona zdrowia,
6)pomoc społeczna, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze,
7) gminne budownictwo mieszkaniowe,
8) edukacja publiczna
9)kultura, w tym biblioteki gminne i inne instytucje kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad

zabytkami

10)kultura fizyczna, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe,
11)targowiska i hale targowe,
12)zieleń gminna i zadrzewienia,
13)cmentarze gminne,
14)porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa i

przeciwpowodziowa, w tym wyposażenie i utrzymanie gminnego magazynu

przeciwpowodziowego

15)utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów

administracyjnych

16) Polityki prorodzinnej ,w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i

prawnej

17) wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej
18) promocja gminy
19) współpraca z organizacjami pozarządowymi
20) współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw

REALIZACJA ZADAŃ

JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Samodzielnie

-

wewnętrzne jedn. organizacyjne

-

jednostki gospodarki pozabudżetowej, (zakład budżetowy)

-

spółki jednoosobowe j.s.t.

Wspólnie z podmiotami zewnętrznymi

-

porozumienia między j.s.t.

-

spółki z mieszanym kapitałem

-

fundacje , stowarzyszenia

Zlecanie na zewnątrz na podstawie umów

-

na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem przepisów o finansach

publicznych, lub

odpowiednio:

-

przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym,

-

przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi

-

przepisów o zamówieniach publicznych

-

przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie

Działalność gospodarcza gmin poza

sferą użyteczności publicznej



W formie: - spółek prawa handlowego ,



- spółek komandytowych i komandytowo-akcyjnych

(na podstawie ust. o ppp)
WARUNKI:



Łączne zaistnienie przesłanek:

- niezaspokojone potrzeby wspólnoty
- bezrobocie i bezskuteczne próby aktywizacji gosp. innymi
środkami , albo



Zbycie składnika mienia lub wniesienie do spółki spowoduje poważną stratę



Brak ograniczeń w przypadku spółek zajmujących się działalnością doradczą,
promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego a także
innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Art.9 i 10
u.g.k

Samorządowe zakłady
budżetowe

Mogą w tej formie być realizowane zadania własne j.s.t. w zakresie:

1)

gospodarki mieszkaniowej i lokalami użytkowymi

2)

dróg, ulic, mostów, placów, organizacji ruchu drogowego

3)

wodociągów, zaopatrzenia w wodę,, kanalizacji, usuwania i
oczyszczania ścieków, utrzymania czystości i porządku, urządzeń
sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwianie odpadów komunalnych,
zaopatrzenia w energię elektryczną, cieplna oraz gaz,

4)

lokalnego transportu zbiorowego,

5)

targowisk i hal targowych,

6)

zieleni gminnej i zadrzewień

7)

kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywanie terenów
rekreacyjnych i urządzeń sportowych

8)

utrzymywanie różnych gatunków egzotycznych i krajowych
zwierząt, w tym szczególnie prowadzenie hodowli zwierząt
zagrożonych wyginięciem

9)

cmentarzy

Zakład budżetowy -

cechy porównawcze

Zakład budżetowy

Przedsiębiorstwo

państw. użyt. publ.

Spółka handlowa

ust. o gosp. kom i

prawo budżetowe

ust. o p.p.

k.s.h.

brak osob. prawnej

osoba prawna

osoba prawna

kierownik

dyrektor

zarząd

brak samodzieln.

inwestycyjnej

samodzielność

inwestycyjna

samodzielność

inwestycyjna

odpowiedz .

finans.jedn.organ.

- rozl. saldem

własna odpowiedz.

finansowa

własna odpowiedz.

finansowa

brak samodzieln.

majątkowej

samodzielność

majątkowa

samodzielność

majątkowa

wył. non- profit

wył.non -profit

for-profit i non -profit

Kierunki modernizacji gospodarki

komunalnej



Koncepcje teoretyczne :



- Nowe publiczne zarządzanie: NPM , prywatyzacja, eksternalizacja,
marketyzacja

- Partnerstwo publiczno-prywatne
- Informatyzacja, społeczeństwo informacyjne , Digital-era-

governance

- Wrażliwość na potrzeby obywatela – responsiveness, customer

experience, customer strategy, citizen-centric government.



Zmiana roli administracji publicznej: o

- od dostarczyciela dóbr i usług do zarządcy dostarczycielami dóbr

i usług;

- od roli operatora do roli organizatora, regulatora i kontrolera

EKSTERNALIZACJA I PRYWATYZACJA

W GOSPODARCE KOMUNALNEJ

•

„SOCJALIZM MUNICYPALNY” vs.”MENEDŻERYZM KOMUNALNY”

•

Zasady „nowego publicznego zarządzania” (J.Boston)

-

nacisk na zarządzanie a nie na politykę,

-

przesunięcie akcentów od kontroli nakładów, zasad i procedur
biurokratycznych w kierunku kontroli wymiernych rezultatów,

-

decentralizacja zarządzania wraz z rozwojem nowych mechanizmów
sprawozdawczości, monitorowania i odpowiedzialności,

-

preferowanie prywatnej przedsiębiorczości – zlecanie zadań na
zasadzie kontraktów i przetargów,

-

naśladowanie pewnych praktyk sektora prywatnego w zakresie
zarządzania – „performance government”

-

preferowanie bodźców finansowych w stosunku do niefinansow.

-

nacisk na minimalizację kosztów i wzrost efektywności

WSPÓLNE USŁUGI – SHARED SERVICES



Eksternalizacja usług wewnętrznych



Koncentracja lub konsolidacja funkcji, działań , zasobów w
wyodrębnionych jednostkach, które świadczą następnie usługi
dla klientów którymi są inne jednostki administracji.

Prywatyzacja własności

infrastruktury

i zarządzania w usługach

publicznych

Model

Charakterystyka

Niemiecki / GOGO

Infrastruktura publiczna/
zarządzanie publiczne

Francuski / GOCO

Infrastruktura publiczna/
zarządzanie prywatne

Angielski / COCO

Infrastruktura prywatna/
zarządzanie prywatne/
nadzór publiczny

Przemysłowy

Infrastruktura prywatna/
zarządzanie prywatne

Eksternalizacja i prywatyzacja

świadczenia usług publicznych



Usługi sektora publicznego



Prywatyzacja zarządzania, koncesje
administracyjne



Prywatyzacja, zamówienia publiczne



Partnerstwo publiczno-prywatne



Regulowany rynek usług prywatnych

Public

leverage

Contracting-

out

Franchising

Joint

ventures

&DBFO

Strategic

partnering

Cel : stworzenie
atrakcyjnych
warunków dla
inwestycji
prywatnych

Cel: redukcja
kosztów,
podniesienie
efektywności i
jakości usług

Cel:
prywatyzacja
zarządzania
publicznymi
przedsiębiorstwa
mi

Cel: realizacja
wspólnych
projektów,
dostęp do
prywatnego
kapitału, transfer
ryzyka

Cel:
Oszczędności
kosztów ,
integracja
biznesu i org.
non-profit w
publicznych
procesach
gospodarczych i
politycznych

Mechanizm:
przygotowanie
terenów pod
inwestycje
przemysłowe,
stosowanie
różnych zachęt
finansowych

Mechanizm:
zamówienia
publiczne usług
publicznych
realizowanych
przez prywatne
przedsiębiorstwa
i organiz. non-
profit

Mechanizm:
koncesje
administracyjne
na świadczenie
usług
publicznych
objętych
monopolem
publicznym,
zwykle na bazie
publicznej
infrastruktury

Mechanizm:
kontrakt
dotyczący
wybudowania
infrastruktury i
rozliczeń
operacyjnych

Mechanizm:
długofalowe i
otwarte relacje
pomiędzy
partnerami
publicznymi i
prywatnymi
oparte na
zaufaniu

Finansowanie:
publiczne

Finansowanie:
publiczne

Finansowanie:
opłaty
użytkowników w
połączeniu z
uzupełniającymi
subsydiami
państwowymi

Finansowanie:
prywatne , z
refundacją
publiczna w
długim czasie

Finansowanie:
publiczne, ale
mogą włączać
środki
prywatne

Ch.Skelcher „Public-private partnerships and
hybridity” 2005

PPP – typologie



Zakres: PFI (finnans.infrastruktury) i PPP (bardziej ogólne)



Formy prawne: partnerstwo umowne i instytucjonalne (spółka
projektowa)



Modele PPP/PFI (zakres zadań i prywatyzacji)

DB – design,build
DBFO – design build finance operate,
BOT – build operate transfer
BOOT – build own operate transfer
BOO – build own operate
BLTM – build lease transfer maintain
LROT – lease renovate operate transfer



Partnerstwo otwarte (spiralne zamówienia) i zasada transakcyjna (granice
umowy i treści oferty)

Partnerstwo publiczno-

prywatne

ustawa z 19 grudnia 2008



Przedmiotem ppp jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale
zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym



Przez umowę o ppp partner prywatny zobowiązuje się do realizacji
przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części
wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a
podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu
przedsięwzięcia, a w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego .

Partnerstwo publiczno-prywatne

- przedmiot

(ust. o ppp. z 19 grudnia 2008)



Przedsięwzięcie:

- budowa lub remont obiektu budowlanego
- świadczenie usług
- wykonanie dzieła w szczególności wyposażenie składnika

majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub
użyteczność ,

- inne świadczenie



połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem
majątkowym , który jest wykorzystywany do realizacji
przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.

Wybór partnera prywatnego w
ppp



Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu ppp, albo
przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wyboru partnera dokonuje się stosując
przepisy ust. o koncesjach na roboty budowlane i usługi.

W innych przypadkach wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy ust. prawo zamówień

publicznych.



Kryteria wybory partnera prywatnego – najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów

1) Kryteria podstawowe :
- podział zadań i ryzyk
- terminy i wysokość płatności i innych świadczeń podmiotu publicznego
2) Inne kryteria fakultatywne
- podział dochodów z przedsięwzięcia
- stosunek wkładów własnych partnerów
- efektywność realizacji przedsięwzięcia, w tym wykorzystania składników majątkowych
- kryteria odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu przedsięwzięcia , w szczególności: jakość,

funkcjonalność, parametry techniczne, poziom oferowanych technologii, koszt utrzymania , serwis

PPP w formie spółki



Institutionalised PPP

- Cooperation between public and private parties involving the establishment

of a mixed capital entity which performs public contracts or concessions.

Commission Interpretative Communication C(2007)6661



Umowa o ppp może przewidywać, że w celu jej wykonania podmiot
publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę
komandytową lub spółkę komandytowo-akcyjną.

Ryzyko i wynagrodzenie partnera

prywatnego w ppp



Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego
wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu ppp.



Umowa o ppp określa skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania , a
w szczególności kary umowne i obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego .

(Ust. o ppp. Art.7)



Płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania
całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez
koncesjonariusza. Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne
wykonywania koncesji.

(Ust.o koncesji na rob.budowlanene i usługi. Art.1.3.)

Pozytywne czynniki atrakcyjności PPP

• transfer ryzyk do sektora prywatnego

• rozwiązanie problemu ograniczeń budżetowych
sektora publicznego

• wykluczenie lub ograniczenie sięgania w ostatniej instancji
do środków publicznych

• redukcja środków publicznych związanych w formie
inwestycji kapitałowej

• redukcja finalnych kosztów obsługi administracyjnej

• poprawa zdolności do ponoszenia obciążeń eksploatacyjnych

• ułatwianie podejścia kreatywnego i innowacyjnego

• zwiększenie zintegrowanej zdolności władz publicznych
do rozwiązywania problemów

• poprawa zdolności do podejmowania inwestycji budowlanych

• Inne : redukcja finalnych kosztów świadczenia usług, redukcja
kosztów administracji publicznej, redukcja całkowitych kosztów
projektu, przyspieszenie ustalania i wykonawstwa projektu, sprzyja
rozwojowi lokalnej gospodarki i transferowi technologii do lokalnych
przedsiębiorców

Negatywne czynniki atrakcyjności

PPP

• długotrwałość czasu poświęcanego na negocjowanie kontraktu

• duże opóźnienia w negocjacjach

• wysokie koszty udziału w negocjacjach

• ryzyka powiązań i nadużyć korupcyjnych w znacznej skali

• Inne : niewiele projektów kończy się zawarciem umowy, zagrożenia
wynikające z braku potrzebnych doświadczeń i umiejętności,
prowadzi do wyższych bezpośrednich opłat ponoszonych przez
użytkowników, nakładane są nadmierne ograniczenia na uczestników,
duże ryzyko spoczywające na prywatnych przedsiębiorcach,
kłopoty z ustaleniem przez władze jasnych celów i kryteriów oceny,
może prowadzić do wysokich kosztów projektów, duże opóźnienia
powodowane przez debaty polityczne, ograniczenie możliwości
egzekwowania odpowiedzialności za projekt, ograniczenie
możliwości zatrudnienia.

Warunki efektywności i

postępowanie przy PPP



Konieczność dobrego zaplanowania (wymaga czasu)



Konieczna wizja przyszłego funkcjonowania rynku usług



Decyzje muszą wynikać ze strategii i celów gminy



Konieczna głęboka analiza, biznes-plan,



Konieczna właściwa polityka informacyjna



Konieczny lider projektu



Najważniejsze są skutki finansowe dla budżetu i mieszkańców



Konieczność uwzględniania zmiany funkcji gminy – od
zarządzania podmiotami komunalnymi do nadzoru



Jasne określenie oczekiwań i warunków dla partnera



Dobre doradztwo



Konieczność stałego monitorowania realizacji umowy i
rozliczania z efektów. (Zysnarski J. )

Zamówienia publiczne

Ust.z dnia 29 stycznia 2004r

Tryby podstawowe



Przetarg nieograniczony



Przetarg ograniczony

Tylko w przyp.określ.w ustawie



Negocjacje z ogłoszeniem



Dialog konkurencyjny



Negocjacje bez ogłoszenia



Zamówienie z wolnej ręki



Zapytanie o cenę



Licytacja elektroniczna

Przepisy szczególne
- Umowy ramowe
- Dynamiczny system zakupów
- Konkurs
- Koncesja na roboty budowlane
- Zamówienia sektorowe

- Aukcja elektroniczna

Realizacja zadań publicznych przy udziale

NGO

Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 24 kwietnia

2003

Działalność pożytku publicznego – społecznie użyteczna, prowadzona przez NGO

w sferze zadań publicznych określonych w ustawie.

NGO – organizacje pozarządowe, non-profit, nie będące jedn.sekt.fin.publ.

Organizacja pożytku publicznego musi spełniać kryteria określone w ustawie.

Wpis do KRS o spełnieniu wymagań.

Współpraca administracji z NGO w formach:



zlecania realizacji zadań publicznych



wymiana informacji i harmonizowanie działalności



konsultowanie projektów aktów normatywnych



tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym

Zlecanie realizacji zadań publicznych
NGO

Formy zlecania zadań publicznych:
- powierzenie wykonywania zadań wraz z dotacją na finansowanie realizacji
- wspieranie takich zadań wraz z dotacją na dofinansowanie realizacji

Działalność NGO w zakresie pożytku publicznego:
- nie jest działalnością gospodarczą
- może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub odpłatna (dochód wyłącznie na

realizację zadań publicznych i cele statutowe)

Wspieranie i powierzanie zadań odbywa się:
- po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert
- ew. zakup usług na zasadzie zamówień publicznych lub ustawy o partnerstwie p.p.

Umowa o wspieranie lub powierzenie zadania. Kontrola i ocena.