Organizacja i funkcje

administracji rządowej

Dr Irena Jackiewicz

Syllabus

• Współczesne modele ustrojowe

usytuowania Rady Ministrów.

• Reformy centrum rządu.
• System rządów w Konstytucji RP.
• Zakres działania i funkcje RM.
• Skład, organizacja wewnętrzna, zasady i

tryb funkcjonowania RM.

Syllabus

• Rządowy proces decyzyjny. Mechanizmy

koordynujące.

• Rządowy proces legislacyjny. Rola i zadania

Rządowego Centrum Legislacji oraz Rady

Legislacyjnej.

• Racjonalizacja procesu legislacyjnego rządu.
• Zarządzanie strategiczne w administracji publicznej.
• Koordynacja polityki europejskiej- modele a polskie

rozwiązania.

• Problemy funkcjonowania administracji rządowej w

warunkach zbliżającej się prezydencji.

• Służba cywilna.

Literatura

• „Rada Ministrów. Organizacja i

funkcjonowanie”, red. A. Bałaban,

Zakamycze 2002

• Elżbieta Ura, Edward Ura, Prawo

administracyjne, LexisNexis,

Warszawa 2008.

Literatura

Jerzy Hausner, Zarządzanie publiczne,

Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR,

Warszawa 2008.

Literatura

• Akty prawne

– Konstytucja RP z 1997 r.
– Ustawa o działach administracji rządowej
– Ustawa o Radzie Ministrów
– Regulamin pracy Rady Ministrów
– Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
– Ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
– Ustawa o służbie cywilnej

– Ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem

w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej

Warunki zaliczenia

• Test – egzamin obligatoryjny

• Prezentacja - fakultatywna

• 13.03
• Konstytucyjne zasady

funkcjonowania administracji
rządowej. Uwarunkowania i
problemy.

• 14.05 17-20.15

• Rada Ministrów. Modele.

• ustawa o Radzie Ministrów

• Regulamin pracy Rady Ministrów

• Komitet Europejski Rady Ministrów –

koordynacja polityki europejskiej

• 16.05 8.30-11.45

• Proces decyzyjny – racjonalizacja

• Ustawa o działach administracji rządowej

• pomysły na podziały i przegrupowania

• 28.05 17-20.15
• Zarządzanie strategiczne.
• ustawa o zasadach prowadzenia

polityki rozwoju

• MRR/Komitet Koordynacyjny
• Budżet zadaniowy
• Ocena Skutków Regulacji

• 4.06 17.00 egzamin „O”

Uwarunkowania konstytucyjne i

międzynarodowe

• Konstytucyjne zasady

ustrojowe

• Kontekst globalizacyjny:

organizacje międzynarodowe

• Kontekst unijny: udział Polski w

procesie decyzyjnym Unii
Europejskiej

Good governance – dobre rządzenie

• Pojęcie wprowadzone do

dokumentów przez Bank Światowy
w latach 90.;

• Chęć poprawy skuteczności

funkcjonowania administracji,

• Programy pomocowe – niewielka

skuteczność,

• Brak odpowiedniego potencjału

administracyjnego (state capacity)

Dobre rządzenie – Unia Europejska

• KRYTERIA:
• Otwartość
• Partycypacja
• Rozliczalność
• Efektywność
• Koherencja

Funkcje konstytucji

• Prawna
• Stabilizacyjna
• Programowa
• Integracyjna
• Organizatorska
• wychowawcza

Funkcje konstytucji: zespół skutków

społecznych

• Prawna - rola konstytucji jako aktu

prawnego,

• stabilizacyjna (petryfikująca) - na dłuższy

czas określa charakter systemu prawa i
ustroju państwa,

• programowa (dynamiczna) - zorientowana

na przyszłość, normy ogólne otwarte na
nowe zjawiska, służą przystosowaniu
instytucji i rozwiązań konstytucyjnych do
zmieniającej się rzeczywistości

Funkcje konstytucji: zespół skutków

społecznych

• integracyjna - stymulowanie

identyfikacji obywatela z państwem,
wyraz konsensusu, rezultat
kompromisu między różnymi grupami

• organizatorska - określenie zasad

organizacji i funkcjonowania państwa,

• wychowawcza - określenie społecznie

akceptowanego systemu wartości.

Zasada podziału władz

• Trójpodział władzy wg Monteskiusza

• władza ustawodawcza

• władza wykonawcza

• władza sądownicza

Trzy aspekty podziału

władzy

podział:
- przedmiotowy (funkcjonalny)
- podmiotowy (organizacyjny) -

kompetencje organów

- personalny - zakaz łączenia

stanowisk przez tę samą osobę

odstępstwa: organy nie mieszczące

się w klasycznym trójpodziale

władzy

Zasada podziału władz

• Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej

opiera się na podziale i równowadze

władzy ustawodawczej, władzy

wykonawczej i władzy sądowniczej.

• Władzę ustawodawczą sprawują Sejm

i Senat, władzę wykonawczą

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i

Rada Ministrów, a władzę sądowniczą

sądy i trybunały. (art. 10 Konstytucji

RP 1997)

• Zasada systemu rządów

parlamentarno-gabinetowych -
nie ma jednoznacznej odpowiedzi
w Konstytucji

równowaga i wzajemne

harmonizowanie się władz

• Organy wykonując konstytucyjnie

i ustawowo uregulowane
kompetencje nie powinny naruszać
kompetencji innych organów

• Trybunał Konstytucyjny -

orzecznictwo: trzy władze muszą
być rozdzielone i winna panować
między nimi równowaga, ale także
muszą ze sobą współpracować

Zasada pomocniczości

(subsydiarności)

• Wyższy szczebel podejmuje tylko te

działania, których niższy szczebel nie

może, nie potrafi wykonać

• Zadania są wykonywane na najniższym

szczeblu, który jest w stanie je

zrealizować

• …. oparte na poszanowaniu wolności i

sprawiedliwości, współdziałaniu władz,

dialogu społecznym oraz na zasadzie

pomocniczości umacniającej uprawnienia

obywateli i ich wspólnot

(Preambuła Konstytucji RP 1997)

Zasada pomocniczości

(subsydiarności)

• Tyle wolności ile można, tyle

uspołecznienia ile koniecznie
trzeba

• tyle społeczeństwa ile można, tyle

państwa ile koniecznie trzeba

• państwo ani żadna inna

społeczność nie może zastępować
inicjatywy i odpowiedzialności
osób oraz instytucji pośrednich

decentralizacja

• Art. 15.
1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej

Polskiej zapewnia decentralizację

władzy publicznej.

2. Zasadniczy podział terytorialny

państwa uwzględniający więzi

społeczne, gospodarcze lub kulturowe

i zapewniający jednostkom

terytorialnym zdolność wykonywania

zadań publicznych określa ustawa.

Zalety decentralizacji:

• zbliżenie podmiotu decydującego do załatwianej

sprawy,

• lepsza możliwość kierowania procesem decyzyjnym,
• większa przejrzystość prowadząca do szybszego i

lepszego poznania wad i ich źródeł,

• mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji,
• zwiększenie poczucia odpowiedzialności związane z

gotowością jej podnoszenia dzięki lepszemu poznaniu
całokształtu podejmowanych rozstrzygnięć,

• zwiększenie potencjału wprowadzania nowości

Zasada państwa

jako wspólnego dobra

• Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym

wszystkich obywateli.

(art. 1 Konstytucji RP 1997)

• równi w prawach i w powinnościach wobec dobra

wspólnego - Polski, (Preambuła Konstytucji RP

1997)

• Rzeczpospolita Polska stwarza warunki

upowszechniania i równego dostępu do dóbr

kultury, będącej źródłem tożsamości narodu

polskiego, jego trwania i rozwoju.

• Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom

zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich

związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym.

(art. 6 Konstytucji RP 1997)

Zasada państwa jednolitego

• Rzeczpospolita Polska jest

państwem jednolitym.
(art. 3 Konstytucji RP 1997)

Zasada demokratycznego

państwa prawnego

• Cechy państwa prawa:

– zabezpieczenie wolności

– równość wobec prawa

– pewność prawa (nadrzędność ustaw,

postępowanie zgodne z przepisami prawa,

sądowa ochrona prawna, zakaz stanowienia

ustaw działających wstecz)

– podział władzy

• Rzeczpospolita Polska jest

demokratycznym państwem prawnym,

urzeczywistniającym zasady

sprawiedliwości społecznej.

(art. 2 Konstytucji RP 1997)

Zasada konstytucjonalizmu

• Konstytucja jest najwyższym

prawem Rzeczypospolitej
Polskiej.

• Przepisy Konstytucji stosuje się

bezpośrednio, chyba że
Konstytucja stanowi inaczej.
(art. 8 Konstytucji RP 1997)

Zasada legalizmu

• Organy władzy publicznej

działają na podstawie i w
granicach prawa.
(art. 7 Konstytucji RP 1997)

Zasada decentralizacji

władzy publicznej

• Ustrój terytorialny

Rzeczypospolitej Polskiej
zapewnia decentralizację władzy
publicznej.
(art. 15 Konstytucji RP 1997)

Zasada bezpośredniego stosowania

prawa międzynarodowego

• Rzeczpospolita Polska przestrzega

wiążącego ją prawa międzynarodowego.

(art. 9 Konstytucji RP 1997)

• Ratyfikowana umowa międzynarodowa,

po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw

Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część

krajowego porządku prawnego i jest

bezpośrednio stosowana, chyba że jej

stosowanie jest uzależnione od wydania

ustawy.

Zasada bezpośredniego stosowania

prawa międzynarodowego

• Umowa międzynarodowa ratyfikowana za

uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma

pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej

nie da się pogodzić z umową.

• Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez

Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej

organizację międzynarodową, prawo przez nią

stanowione jest stosowane bezpośrednio,

mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z

ustawami.

(art. 91 Konstytucji RP 1997)

Zasada zrównoważonego

rozwoju

• Rzeczpospolita Polska strzeże

niepodległości i nienaruszalności
swojego terytorium, zapewnia
wolności i prawa człowieka i
obywatela oraz bezpieczeństwo
obywateli, strzeże dziedzictwa
narodowego oraz zapewnia ochronę
środowiska, kierując się zasadą
zrównoważonego rozwoju.
(art. 5 Konstytucji RP 1997)

Zasada dialogu i współpracy

• …oparte na poszanowaniu wolności i

sprawiedliwości, współdziałaniu władz,

dialogu społecznym

(Preambuła Konstytucji RP 1997)

• Społeczna gospodarka rynkowa oparta

na wolności działalności gospodarczej,

własności prywatnej oraz solidarności,

dialogu i współpracy partnerów

społecznych

stanowi podstawę

ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej

Polskiej.

(art. 20. Konstytucji RP 1997)

Zasada rzetelności i

sprawności

• … a działaniu instytucji

publicznych zapewnić rzetelność
i sprawność,
(Preambuła Konstytucji RP 1997)

Zasada rzetelnego,

bezstronnego i politycznie
neutralnego wykonywania

zadań

• W celu zapewnienia zawodowego,

rzetelnego, bezstronnego i
politycznie neutralnego
wykonywania zadań państwa, w
urzędach administracji rządowej
działa korpus służby cywilnej.
(art. 153 Konstytucji RP 1997)

Uwarunkowania międzynarodowe

•kontekst globalizacyjny:

organizacje międzynarodowe,

•kontekst unijny: udział Polski

w procesie decyzyjnym Unii
Europejskiej,

Przekazanie kompetencji

organów władzy państwowej

organizacji międzynarodowej

• Rzeczpospolita Polska może na

podstawie umowy międzynarodowej
przekazać organizacji
międzynarodowej lub organowi
międzynarodowemu kompetencje
organów władzy państwowej w
niektórych sprawach.
(art. 90 Konstytucji RP 1997)

Zawodność rynku market failure

• Zawodność konkurencji (monopol, oligopol,

monopol naturalny)

• dobra publiczne (czyste dobra publiczne np.

obrona narodowa)

• zawodność wynikająca z efektów zewnętrznych

(externalities):

• - negatywne efekty zewnętrzne
• - pozytywne efekty zewnętrzne
• brak (niekompletność pewnych rynków)
• niepełna informacja
• bezrobocie i inne zakłócenia makroekonomiczne

Efekty zewnętrzne

• Powstają, gdy określona osoba lub

przedsiębiorstwo podejmują działania, które
wywołują wpływ na sytuację innych osób lub
przedsiębiorstw, a nie są rekompensowane
odpowiednią płatnością

• prowadzi to do:
• - nadmiernej wielkości produkcji dóbr

wywołujących negatywne efekty
zewnętrzne,

• - niedostatecznej wielkości produkcji dóbr

wywołujących pozytywne efekty zewnętrzne

Zawodność państwa - przyczyny

• Ograniczenia informacji
• ograniczona kontrola nad działaniem

prywatnych rynków

• ograniczona kontrola nad biurokracją

(kto tworzy prawo, kto przygotowuje
akty wykonawcze, kto implementuje)

• ograniczenia o charakterze politycznym

(myślenie w perspektywie
reelekcji/uproszczona wizja
rzeczywistości

)

Klasyczne modele systemu

rządów

• System parlamentarno-

gabinetowy

• System kanclerski
• System prezydencki
• System rządów zgromadzenia

Znaczenie wyboru modelu rządu

• Rozwój państwa
• Stabilizacja ustrojowa
• Skuteczność władzy publicznej
• Skuteczna ochrona wolności i

praw jednostki

efekty

• Ten sam model może powodować

różne skutki, nie gwarantuje
tego samego poziomu jakości
rządzenia

• Np.: Włochy i Wielka Brytania

Główny cel

• System parlamentarno-

gabinetowy –równowaga między
władzą ustawodawczą a
wykonawczą

• System kanclerski – skuteczność,

stabilność rządów i efektywność
władzy wykonawczej

istota

• System prezydencki –skupienie

władzy wykonawczej w rękach
jednostki (brak Rady Ministrów)

• System rządów zgromadzenia

dominacja jednej władzy,
podporządkowanie władzy
wykonawczej parlamentowi

System parlamentarno-

gabinetowy

• Podmiotem władzy wykonawczej

(egzekutywy) jest głowa państwa, która

„panuje ale nie rządzi”

• Głowa państwa sprawuje władzę przy

pomocy powoływanych i odwoływanych

przez siebie ministrów

• Ministrowie tworzą gabinet kierowany

przez pierwszego ministra (premiera)

System parlamentarno-

gabinetowy

• Członkowie gabinetu (Rady Ministrów)

odpowiadają solidarnie za swą

działalność w ramach gabinetu

• Członkowie gabinetu odpowiadają

indywidualnie za własną aktywność w

zakresie kierowania resortem

• Członkowie gabinetu odpowiadają

indywidualnie za akty urzędowe głowy

państwa, które kontrasygnowali

System parlamentarno-

gabinetowy

• Legislatywa należy do parlamentu (z reguły

dwuizbowego)

• Jedna z izb ma charakter przedstawicielski -

pochodzi z wyborów (ewolucja-obie izby

pochodzą z wyborów)

• Prawo głowy państwa do rozwiązania

parlamentu i zarządzenia przedterminowych

wyborów – czynnik równoważący

odpowiedzialność parlamentarną gabinetu i

indywidualną jego członków

System kanclerski

• Dwuczłonowa władza wykonawcza –

kanclerz z Radą Ministrów i prezydent

państwa

• Szczególna rola kanclerza

– decydujący wpływ na skład rządu,
– odpowiedzialność za działalność Rady

Ministrów i jej członków jest

egzekwowana przez parlament wyłącznie

w stosunku do kanclerza w formie

konstruktywnego votum nieufności

System kanclerski

• Rząd federalny musi mieć poparcie

większości parlamentarnej, ale zgodnie z

konstytucją votum zaufania musi posiadać

wyłącznie kanclerz

• Brak indywidualnej odpowiedzialności

ministrów, zaufanie parlamentu musi mieć

kanclerz

• Odwołanie istniejącego gabinetu może

nastąpić jedynie w formie konstruktywnego

votum nieufności; odwołanie kanclerza z

całym gabinetem z jednoczesnym wyborem

nowego kanclerza

Kanclerz mniejszości

• Jeżeli kanclerz utracił poparcie

większości parlamentarnej ale
większość ta nie jest w stanie
wyrazić mu konstruktywnego
votum nieufności

System kanclerski

• Zasada politycznego kierowania

rządem ze strony kanclerza

• Zasada ograniczonej samodzielności

ministrów

• Zasada ograniczonej kolegialności

Rady Ministrów

• Zasada politycznej odpowiedzialności

kanclerza za działalność gabinetu

System prezydencki

• Oparty na zasadzie podziału władzy
• Wyraźna separacja władzy ustawodawczej i

wykonawczej

• władza ustawodawcza i wykonawcza

pochodzą od narodu, wyłaniane w wyborach

powszechnych ale na różne kadencje

• Niepołączalność stanowisk w organach

zaliczanych do władzy ustawodawczej z

występującymi w obrębie władzy

wykonawczej

System prezydencki

• Jednoczłonowa władza wykonawcza –

prezydent

• Brak Rady Ministrów i Premiera

• Sekretarze – pomocnicy prezydenta

w realizacji powierzonej mu władzy

• parlament nie może odwołać

prezydenta ani sekretarzy

System prezydencki

• Prezydent nie dysponuje prawem

inicjatywy ustawodawczej

• Prezydent nie dysponuje prawem

rozwiązania parlamentu i zarządzenia

przedterminowych wyborów

• Prezydent ma prawo weta

ustawodawczego

• Nominacje prezydenckie i ratyfikacja

umów międzynarodowych wymagają

zgody Senatu

System prezydencki

• Wpływ prezydenta na działalność

ustawodawczą parlamentu poprzez

orędzia kierowane do Kongresu

• Prezydent i sekretarze ponoszą

odpowiedzialność konstytucyjną

przed Senatem z oskarżenia Izby

Reprezentantów za zdradę stanu,

naruszenie konstytucji, popełnienie

przestępstwa

System rządów

zgromadzenia

• Dominacja parlamentu nad

pozostałymi władzami

• Odrzucenie zasady podziału władz
• Odrzucenie zasady równowagi

władz

• Wykluczone jest prawo władzy

wykonawczej do rozwiązania
parlamentu

System rządów zgromadzenia

• Koncentracja funkcji państwowych w

rękach parlamentu w tym funkcji

tradycyjnie przyznawanych władzy

wykonawczej

– Np. Uchwalanie środków zapewniających

bezpieczeństwo państwa

– Zachowanie niezależności i neutralności

państwa

– Dysponowanie armią

• Brak pozaparlamentarnej działalności

prawotwórczej z mocą ustawy

System rządów

zgromadzenia

• Eliminacja prawnych możliwości

ograniczania władzy parlamentu

– Np. Niedopuszczalne jest stosowanie

weta ustawodawczego w każdej postaci

– Niedopuszczalne jest orzekanie o

konstytucyjności ustaw

– Wykluczone jest uchylanie ustaw lub ich

zmiana przez akty prawne z mocą ustawy
wydane przez organy władzy
wykonawczej

System rządów

zgromadzenia

• Parlament jest panem swoich prac
• ustala porządek obrad

– decyduje o zwoływaniu i zamykaniu obrad
– niedopuszczalne jest uzależnianie od

zgody rządu przyjmowania poprawek do
projektów ustaw

– Niedopuszczalne jest narzucanie

parlamentowi określonego postępowania
legislacyjnego

System rządów

zgromadzenia

• Zakres i sposoby oddziaływania

parlamentu na aktywność innych

organów państwa, które spełniają

czynności o charakterze służby

publicznej

• Parlament decyduje o składzie

personalnym centralnych organów

państwa

• Prawo stosowania indywidualnej

odpowiedzialności osób pełniących

funkcje państwowe

System mieszany

• Dwuczłonowa egzekutywa

• Głowa państwa wykonuje pewne

funkcje z zakresu rządzenia nie

ponosząc odpowiedzialności

politycznej

• Szersze stosowanie prerogatyw

prezydenckich

System mieszany

• Głowa państwa pochodzi z

wyborów powszechnych i

bezpośrednich

• Członkowie RM ponoszą

odpowiedzialność solidarną i

indywidualną nie tylko przed

parlamentem; np. Też przed

prezydentem

Rola ustrojowa RM

w Konstytucji RP z 1997 r.

Rozwiązania jak w systemie

parlametarno-gabinetowym

• Wymóg udzielenia przez Sejm wotum

zaufania całej Radzie Ministrów

• Wprowadzenie wymogu posiadania

przez rząd stałego poparcia w Sejmie

• Utrata poparcia rodzi obowiązek

złożenia przez Prezesa RM dymisji

gabinetu

• Zasada odpowiedzialności solidarnej i

indywidualnej członków rządu przed

Sejmem

Rozwiązania jak w systemie

parlametarno-gabinetowym

• Dwuczłonowa struktura

egzekutywy – prezydent i Rada
Ministrów

• Zasada nieodpowiedzialności

politycznej prezydenta –
kontrasygnata aktów prawnych

•

Rozwiązania charakteryzujące

mieszany system rządów

• Powszechne wybory głowy państwa

(szersze kompetencje, zwiększenie
roli ustrojowej, legitymizowanie jego
władzy wolą wyborców)

• Przyznanie prezydentowi uprawnień

osobistych, zwolnionych od wymogu
kontrasygnaty premiera

Rozwiązania charakterystyczne

dla systemu kanclerskiego

• Instytucja konstruktywnego wotum

nieufności ograniczająca wpływ

prezydenta na proces tworzenia RM

• Przy stosowaniu tej instytucji wotum

zaufania otrzymuje tylko premier, a

nie cała RM

• Premier kontroluje i koordynuje pracę

mimistów i wyznacza im zadania

• Premier ma decydujący wpływ na

skład personalny i liczbowy RM