ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ

KRYZYSOWĄ

st. bryg. dr inż. Witold Skomra

tradycyjne i nowoczesne pojmowanie bezpieczeństwa państwa;

pojęcie obrony narodowej i jej elementy składowe;

składniki bezpieczeństwa obywatela według teorii domen.

Administracja publiczna, a bezpieczeństwo państwa i obywatela

źródła współczesnych zagrożeń;

ryzyko, a zagrożenie i poczucie bezpieczeństwa wśród obywateli;

akceptowalność ryzyka;

podatność i wrażliwość społeczeństw;

gotowość cywilna;

teoria domen.

Rola administracji wobec zagrożeń

pojęcie kryzysu i sytuacji kryzysowej (nadzwyczajnej);

fazy i poziomy reagowania kryzysowego;

cechy procesu przenoszenia odpowiedzialności pomiędzy różnymi szczeblami
administracji;

konstytucyjne stany nadzwyczajne;

definicje pojęcia „klęska żywiołowa” stosowane w literaturze i aktach
normatywnych;

pojęcia pokrewne i powiązane z definicją „klęska żywiołowa”;

cechy pojęcia klęska żywiołowa.

Zarządzanie i reagowanie kryzysowe

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Kryzys jest to sytuacja lub następstwo każdej katastrofy spowodowanej
żywiołem, włączając w to huragany, tornada, burze, wysokie stany wód,
fale pławne, trzęsienia ziemi, erupcje wulkaniczne, osuwiska ziemi,
napływ mułu i błota, burze śnieżne, susze, wielkie pożary, wybuchy i
powodzie w każdej części kraju, które według ustaleń prezydenta
powodują szkody dostatecznie znaczne w rozmiarach, aby zdecydować
o większej pomocy w celu uzupełnienia wysiłków lokalnego rządu,
mających na celu zmniejszenie szkód, strat, obciążeń lub cierpień
powodowanych przez katastrofę.

Federalna Agencja Kierowania na Wypadek Zagrożenia (FEMA)

Wynika stąd, że „stan kryzysowy” jest zdefiniowany jako „każde
wydarzenie lub przypadek”, które:



jest dostatecznie dokuczliwe i rozległe, aby spowodować konieczność

pomocy federalnej,



wymaga uzupełnienia wysiłków i źródeł będących w dyspozycji stanu, rządu

lokalnego.

poziom lokalny

Dow

odze

nie d

ziała

niam

i

rato

wnic

zym

i

Dysp

onow

anie

odw

odów

rato

wnic

zych

Zab

ezpi

ecza

nie m

iejsc

a

dzia

łań

Rato

wan

ie lu

dzi i

mie

nia

Rato

wnic

two

med

yczn

e

Ewa

kuac

ja

Wyż

ywie

nie i

zak

wate

rowa

nie

Odb

udow

a

organ
ogólny

policja

pogotowie
ratunkowe

straż pożarna

poziom krajowy

poziom regionalny

Jaki to

Jaki to

kryzys?

kryzys?

Lo

ka

ln

y k

ry

zy

s d

ow

od

ze

nia

Lo

ka

ln

e k

ry

zy

sy

sił

p

og

oto

w

ia

i p

oli

cji

Regionalny kryzys sił ratowniczych straży

Lokalny kryzys ratownictwa

medycznego

Regionalny kryzys

finansowy

Lokalny kryzys logistyczny

bezpieczeństwo, a poczucie bezpieczeństwa

centralizacja, decentralizacja i dekoncentracja zadań z zakresu bezpieczeństwa;

podstawowe zasady podziału zadań z zakresu bezpieczeństwa oraz etapy ich
realizacji;

czynniki determinujące potrzebę tworzenia systemów ponadpowiatowych;

metody podziału zadań realizowanych w ramach administracji publicznej;

nadzór i kontrola nad zadaniami administracji rządowej, zleconymi ustawowo
jednostkom samorządu terytorialnego;

zadania administracji na szczeblu centralnym;

zadania administracji na szczeblu wojewódzkim;

zadania powiatu;

zadania gminy.

Podział zadań z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa pomiędzy różne rodzaje
i poziomy administracji

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

granice demokracji w czasie zagrożenia;

człowiek wobec katastrofy: stres – kryzys – trauma;

pozytywne i negatywne aspekty samoorganizacji ludności;

media w sytuacjach kryzysowych – wróg i przyjaciel;

ochrona ludności w prawie międzynarodowym (obrona cywilna);

cywilne planowanie kryzysowe w NATO.

Ochrona ludności przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

pojęcie organu administracji;

kierujący akcją ratowniczą jako organ;

ratownictwo, a polityka - granice niezależności kierującego akcją ratowniczą;

syndrom papierowego planu;

planowanie działań jako cykl działania zorganizowanego;

planowanie w oparciu o siatkę bezpieczeństwa.

Planowanie i prowadzenie działań w czasie kryzysu

Podstawowe zasady podziału zadań z zakresu bezpieczeństwa
pomiędzy różne rodzaje i poziomy administracji.

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ



zasada unitarności (jednolitości) państwa;



zasada decentralizacji władzy publicznej;



zasada pomocniczości (subsydiarności);



zasada przysługiwania samorządowi istotnej
części zadań publicznych;



zasada

domniemanej

kompetencji

samorządu, przy domniemanej kompetencji
gminy

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ



prymat układu terytorialnego;



zasada jednoosobowego kierownictwa i odpowiedzialności;



zasada kierowania i ponoszenia odpowiedzialności przez
jednoosobowe organy sprawujące władzę administracji ogólnej;



zasada adekwatności;



zasada oddzielenia systemu gotowości cywilnej od systemu
gotowości militarnej;



zasada powszechności.

określenie celów do osiągnięcia;

zbadanie warunków i środków niezbędnych do zastosowania
(analiza);

przygotowanie warunków i środków uznanych za niezbędne
(planowanie i wdrożenie);

wykonanie;

kontrola i powrót do jednego z poprzednich etapów

Cykl działania zorganizowanego wg Le Châteliera

Czynniki determinujące potrzebę tworzenia systemów ponadpowiatowych

Decentralizacja

- system organizacyjny administracji, w którym

poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone
kompetencje, ustalone bądź przekazywane od innych (wyższych)
organów

w

drodze

ustawowej,

realizowane

w sposób samodzielny i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi
weryfikacyjnemu organów kompetentnych

Metody podziału zadań realizowanych w ramach administracji publicznej

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Dekoncentracja

– to przekazanie uprawnień „w dół” w ramach tego

samego systemu zarządzającego. Uprawnienia „dekoncentrowane”
można w każdej chwili cofnąć. Odpowiedzialność za ich właściwe
wykorzystanie pozostaje bowiem w gestii tego samego ośrodka, który
jedynie dla zwiększenia efektywności przekazał pewne zadania do
wykonania

podporządkowanej

sobie

jednostce.

Przykładem

dekoncentracji jest np. przekazanie uprawnień do załatwiania pewnych
spraw oddziałom terenowym jakiejś agencji rządowej. Odpowiedzialność
pozostaje w tych samych rękach, a przekazanie ma tylko ułatwić sposób
wykonania zadania

Rodzaje dekoncentracji:

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Konstytucja i ustawy dotyczące samorządu mówią o zadaniach

zleconych

ustawowo, zaś ustawa o rządowej administracji w

województwie

określa,

że

wojewoda

może

powierzać

wykonywanie rządowych zadań samorządom.

(DzU 2001, nr 80, poz. 872), art. 33, ust. 1.



terytorialna lub resortowa;



osobowa lub rzeczowa;



wewnętrzna lub zewnętrzna;



prawna lub faktyczna

Kontrola jednostek samorządu terytorialnego powinna dotyczyć

legalności

ich działania oraz może obejmować: „

kontrolę celowości

realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań,
których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane”.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607)

Nadzór i kontrola nad zadaniami administracji rządowej,
zleconymi ustawowo jednostkom samorządu terytorialnego

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu

widzenia

legalności

.

2. Organami

nadzoru

nad

działalnością

jednostek

samorządu

terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie
spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ

stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco
narusza Konstytucję lub ustawy.

KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) art. 171

Zadania administracji publicznej szczebla centralnego

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

1.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, który czuwa nad
przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności i
bezpieczeństwa

państwa

oraz

nienaruszalności

i

niepodzielności jego terytorium;

2.

Rada

Ministrów,

która

zapewnia

bezpieczeństwo

wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny oraz
zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa;

3.

ministrowie,

którzy

kierują

określonymi

działami

administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone
im przez Prezesa Rady Ministrów.

Zadania administracji centralnej w sytuacji kryzysowej,
w czasie kryzysu oraz po wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

1.

w

sytuacji

kryzysowej

–

możliwość

rozstrzygania

sporów

kompetencyjnych, poprzez wskazanie wojewody właściwego do
kierowania zorganizowaną akcją społeczną w przypadku, gdy obszar
dotknięty lub zagrożony klęską żywiołową obejmuje powiaty
znajdujące się w kilku województwach oraz możliwość przejęcia
kierowania bezpośrednio przez ministra właściwego do spraw
wewnętrznych, o ile obszar dotknięty lub zagrożony klęską
żywiołową obejmuje kilka województw;

2.

w czasie stanu klęski żywiołowej, jeżeli stan klęski żywiołowej
wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa –
przejęcie kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia
skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia przez ministra
właściwego do spraw wewnętrznych lub innego ministra, do zakresu
działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski
żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do
właściwości

ministra

lub

w przypadku, gdy właściwych jest kilku ministrów – przez ministra
wyznaczonego przez Prezesa Rady Ministrów;

3.

w czasie stanu klęski żywiołowej, wprowadzonego na obszarze
województwa, wojewoda podlega temu ministrowi, do zakresu
działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski
żywiołowej lub ich usuwanie

Zadania administracji publicznej na szczeblu wojewódzkim

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Rodzaje administracji na szczeblu wojewódzkim

Administrację publiczną w województwie sprawują:



wojewoda;



organy administracji niezespolonej;



organy samorządu województwa

Zadania administracji publicznej na szczeblu wojewódzkim

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Wojewoda - przedstawiciel Rady Ministrów w terenie

Zasadnicze dla omawianych zagadnień są następujące kompetencje

wojewody:



możliwość stanowienia prawa miejscowego oraz wydawania
zarządzeń porządkowych (funkcja stanowiąca);



zapewnienie

współdziałania

wszystkich

jednostek

organizacyjnych

administracji

rządowej

i

samorządowej

działających na obszarze województwa (funkcja koordynacyjna);



kierowanie działalnością administracji rządowej i samorządowej w
zakresie

zapobiegania

klęskom

żywiołowym

i

innym

nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich
skutków (funkcja kierownicza).

Zadania administracji publicznej na szczeblu wojewódzkim

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Kierowanie



planowanie;



organizowanie
;



przewodzenie;



kontrolowanie.

Cykl działania zorganizowanego



wybór celu;



zbadanie warunków;



opracowanie planu;



wykonanie planu;



kontrolę.

Wojewoda - przedstawiciel Rady Ministrów w terenie

Wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek
organizacyjnych

administracji

rządowej

i

samorządowej

działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością
w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia
oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i
utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich,
a

także

zapobiegania

klęskom

żywiołowym

i

innym

nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich
skutków

na zasadach określonych w ustawach

.

Zadania szczebla powiatowego

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Samorząd

powiatowy

realizuje

zadania

o

charakterze

ponadgminnym, między innymi w zakresie omówionych już
spraw przeciwpowodziowych, pomocy społecznej oraz porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Uściślająca te zadania
ustawa o ochronie przeciwpożarowej określa, że realizacja ich
obejmuje cztery zadania, tj. prowadzenie analiz i prognoz
dotyczących klęsk żywiołowych, prowadzenie analizy sił i
środków

Krajowego

Systemu

Ratowniczo-Gaśniczego,

budowanie systemu koordynacji działań jednostek ochrony
przeciwpożarowej oraz organizowanie systemu łączności,
alarmowania

i

współdziałania.

Ponadto

w

sytuacjach

nadzwyczajnych określonych dekretem o świadczeniach celem
zwalczania klęsk żywiołowych, rada powiatu może wprowadzić
obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych na cele
zorganizowanej

akcji

społecznej

(stanowienie

prawa

miejscowego).

Zadania szczebla powiatowego

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Starosta

jako organ administracji publicznej kieruje Krajowym

Systemem Ratowniczo-Gaśniczym poprzez powiatowy zespół
reagowania kryzysowego oraz może wydać kierownikom
administracji zespolonej w powiecie polecenia podjęcia działań
w zakresie ich właściwości, zmierzających do usunięcia tego
zagrożenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, związanych
z

zagrożeniem

interesu

publicznego,

zagrażających

bezpośrednio

zdrowiu

i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty
materialne, starosta podejmuje niezbędne działania w imieniu
zarządu powiatu (staje się organem wykonawczym samorządu
powiatowego).

Szczebel gminny

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Art. 17. 1. Do

zadań

własnych

gminy

o

charakterze

obowiązkowym należy:

(...)

3.

udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego

ubrania osobom tego pozbawionym;

(...)

6.

przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie

wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego;(...)

Ustawa z dnia 12.04.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 z 2004 r.)

Art. 7. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w

szczególności
z powodu:

(...)

15.

klęski żywiołowej lub ekologicznej

Szczebel gminny

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Art. 7. 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do
zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne
obejmują sprawy:

(..)

6)

pomocy społecznej

, w tym ośrodków i zakładów

opiekuńczych

Ustawa z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z

2001 r.)

Art. 4. 1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne
o charakterze ponadgminnym w zakresie:

(...)

3)

pomocy społecznej

6. Zadania powiatu

nie mogą naruszać zakresu działania gmin

.

Ustawa z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142 poz. 1592 z

2001 r.)

Ochrona ludności przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Czy to, że całokształt przedsięwzięć związanych z akcją
ratowniczą wymagającą koordynacji, jest dostateczną
przesłanką do tego, aby kompetencje administracji
publicznej, w szczególności władzy lokalnej, w zakresie
odpowiedzialności za bezpieczeństwo mieszkańców
uległy jakiejkolwiek zmianie w stosunku do kompetencji
tej władzy sprzed wystąpienia zdarzenia?

Granice demokracji w obliczu zagrożenia

Władze centralne nie wykazują entuzjazmu do przejmowania
odpowiedzialności od władz lokalnych. Jak wskazuje S.K.
Schneider, władze centralne boją się zarzutów o przekroczenie
własnych kompetencji. Personel administracji centralnej zwykle
nie jest przygotowany do wykonywania funkcji sprawowanych
normalnie przez władze lokalne. Nie znają też uwarunkowań
lokalnych i kondycji finansowej władz niższego szczebla.
Poszczególne agencje centralne mają również problemy z
koordynacją działań pomiędzy sobą. W efekcie opóźnienie z
podjęciem działania, problemy koordynacyjne i niedostosowanie
działań do uwarunkowań lokalnych, to wręcz charakterystyczne
cechy działania władz centralnych.

Ochrona ludności przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

faza mobilizacji (ratujemy się nawzajem) ;

faza euforii (jednak ocalałem) ;

faza załamania (bójki o pomoc materialną, oskarżenia o
grabieże,

szukanie

winy

na

katastrofę

wśród

ratowników) ;

faza długotrwałych zaburzeń traumatycznych .

Człowiek wobec katastrofy: stres – kryzys – trauma

Fazy zachowania osób dotkniętych kryzysem:

zaskoczenie,

zagrożenie,

przytłoczenie,

utrata,

groźba zranienia, śmierci.

Cechy katastrofy sprzyjające rozwojowi traumy:

Ochrona ludności przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Faza szoku;

Faza reakcji;

Faza przepracowania;

Faza reorientacji.

Człowiek wobec katastrofy: stres – kryzys – trauma

Fazy reakcji osób wystawionych na zdarzenie traumatyczne:

Media wobec kryzysu:

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ



obserwują i informują,



pojawiają się symptomy konfliktu,



stają się uczestnikami,



angażują się, z reguły po stronie
słabszych, pokrzywdzonych,



spotykają się z krytyką,



przystępują do obrony.

Obrona cywilna w prawie międzynarodowym
cywilne planowanie na sytuacje kryzysowe w ramach NATO

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

1.

służba ostrzegawcza;

2.

ewakuacja;

3.

przygotowanie i organizowanie schronów;

4.

obsługa środków zaciemnienia;

5.

ratownictwo;

6.

służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;

7.

walka z pożarami;

8.

wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;

9.

odkażanie i inne podobne działania ochronne;

10.

dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia;

11.

doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach
dotkniętych klęskami;

12.

doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;

13.

doraźne grzebanie zmarłych;

14.

pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;

15.

dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań
wyżej wymienionych, w tym planowanie i prace organizacyjne.

Obrona Cywilna wg Protokołu II do Konwencji Genewskich:

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Zadania związane z zapewnieniem podstawowych
warunków ludności w sytuacjach katastrofy,
kryzysu i wojny, to „

ochrona cywilna

”, zaś „

obrona

cywilna

” to struktura realizująca zadania ochrony

ludności w czasie wojny.

Obrona cywilna w prawie międzynarodowym
cywilne planowanie na sytuacje kryzysowe w ramach NATO

Ochrona i Obrona Cywilna wg NATO:

Zagadnieniami tymi w NATO zajmuje się: „Senior

Civil Emergency Planning Committee (SCEPC)” w
ramach którego działają:



„Civil Emergency Planning (CEP)” oraz



„Civil Protection Committee”, do którego zadań
należy

przygotowanie

ochrony

(

protection

)

ludności na czas kryzysu oraz obrony (

defence

)

cywilnej na czas wojny.

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Obrona cywilna

ma na celu ochronę ludności,

zakładów

pracy

i

urządzeń

użyteczności

publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie
pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz
współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i
zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków.

Obrona cywilna w prawie międzynarodowym
cywilne planowanie na sytuacje kryzysowe w ramach NATO

Obrona Cywilna wg Ustawy o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczypospolitej Polskiej:

Obrona cywilna w prawie międzynarodowym
cywilne planowanie na sytuacje kryzysowe w ramach NATO

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ



archaiczność przepisów (definicja obrony cywilnej powstała 25 lat
przed ratyfikacją przez Polskę protokołów dodatkowych do Konwencji
genewskich);



oparcie założeń organizacyjno-funkcjonalnych obrony cywilnej, w
chwili jej tworzenia, o doktrynę obowiązującą w byłym Związku
Radzieckim;



odrębne traktowanie zadań na czas pokoju i czas wojny;



brak spójności prawa na czas pokoju;



mylne przekonanie o wybitnie prowojennych misjach systemu
obronnego państwa w tym również obrony cywilnej, rezerw
państwowych, a zwłaszcza rezerw mobilizacyjnych;



niezaimplementowanie do prawa polskiego systemu wspólnego
planowania cywilnego obowiązującego w NATO (CEP - Civil Emergency
Planning).

Przyczyny różnorodności stosowanych pojęć związanych z obroną cywilną i jej rolą:

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE

ZARZĄDZANIE SYTUACJĄ KRYZYSOWĄ

Dziękuję za uwagę

st. bryg. dr inż. Witold Skomra