Prawo konsularne i jego treść

Historia prawa konsularnego sięga korzeniami czasów starożytnych, a jej początki związane są z powstaniem instytucji konsula w czasach starożytnych. Instytucja ta „zrodziła się z potrzeby zapewnienia cudzoziemcom pomocy i ochrony, zwłaszcza zajmującym się handlem”¹. W starożytnej Grecji znana była instytucja proksena (proksenosa), sprawował ją znaczący obywatel miasta, który otaczał opieką cudzoziemców i wspomagał ich w kontaktach z władzami miasta². Podobna instytucja funkcjonowała również w starożytnym Rzymie, gdzie powszechna znana była zasada „gościnności publicznej wobec cudzoziemców (tzw. hospitium publicum)”³. Sam „termin „konsul” pochodzi od odmiany słowa łacińskiego consulere (consulo, consuleo), oznaczającego między innymi: radzić się, mieć pieczę nad kimś, przychodzić z pomocą, a „konsulat” od łacińskiego consulatus, czyli urzędu konsula”⁴.

Wraz z rozwojem handlu rozwijała się również instytucja konsula. Powstawały nowe typy instytucji konsularnych, między innymi konsul żeglarzy (consules marinariorum), konsul kupców (consules mercatorum), konsul zamorskiego (consules ultramarini), zaczęły powstawać także instytucje sądów konsularnych, rozstrzygających spory między kupcami cudzoziemcami a kupcami miejscowymi. W tamtym czasie konsul był „(...) kierownikiem kolonii kupieckiej, zamieszkującej nierzadko wydzielone dzielnice miasta i tworzącej swoistą enklawę rządzącą się swoimi prawami”⁵, był organem powoływanym (wybieranym) spośród mieszkańców danego miasta, ale niezależnym od swojego kraju ojczystego, a odpowiadał jedynie przed faktorią kupiecką⁶. „Instytucja konsula wysyłanego przez kraj ojczysty (consules missi) pojawi się dopiero w XVI wieku i stanie się prototypem dzisiejszego konsula zawodowego”⁷.

Suwerenność kolonii kupieckich i niezależność konsula od państwa ojczystego przeżyła kryzys w okresie absolutyzmu. W XVI wieku władcy absolutystyczni dążyli do skupienia całości władzy w państwie w swoich rękach, co wyrażało się między innymi podporządkowaniem wszystkich osób zamieszkałych na terytorium danego państwa jednej władzy i jednemu prawu. „Dotyczyło to również konsulów i kolonii kupieckich, które zostały stopniowo pozbawione, szczególnie w Europie, swojej uprzywilejowanej pozycji, w tym prawa do pełnienia funkcji sądowych i porządkowych w ramach kolonii kupieckiej”⁸. W tym okresie rozwijała się również instytucja stałych przedstawicieli dyplomatycznych, co spowodowało zawężenie kompetencji konsulów wybieranych do „(...)obrony praw swoich współobywateli oraz interesów żeglugi i handlu”⁹. Pojawiła się wówczas również instytucja konsula zawodowego – wysyłanego przez państwo do innego kraju i przez państwo wysyłające opłacanych. „Pierwsza była Anglia, która powołała tego rodzaju konsulów w miastach włoskich i niderlandzkich. W 1555 roku Anglia ustanowiła swego konsula w Moskwie”¹⁰. Instytucja konsula weszła do powszechnej praktyki państw europejskich w okresie tzw. rewolucji przemysłowej końca XVIII i XIX wieku, jednakże dopiero po pierwszej i drugiej wojnie światowej nastąpił szeroki rozkwit tej instytucji, co było spowodowane wzrostem liczby stosunków między państwami ( między innymi ze względu na emigrację ludzi w celach zarobkowych)¹¹.

Dziś „prawo konsularne to część prawa międzynarodowego stanowiącego zespół zasad i norm prawnych, które określają status członków urzędu konsularnego w związku z wykonywaniem przez nich funkcji konsularnych w państwie przyjmującym oraz podczas ich przejazdu przez państwa trzecie. Określa ono najważniejsze funkcje konsularne oraz między innymi zasady nawiązywania stosunków konsularnych, ich klasy i funkcje, uprawnienia i obowiązki oraz sytuację prawną samego urzędu konsularnego i jego pomieszczeń, mienia ruchomego i nieruchomego, znajdującego się w dyspozycji urzędu konsularnego i jego członków. Prawo konsularne stwarza więc podstawy prawne działalności urzędu konsularnego i jego członków w państwie przyjmującym, ustalając wyraźnie granice jego kompetencji i umożliwiając należytą realizację jego funkcji i zadań, między innymi poprzez zapewnienie odpowiedniej ochrony prawnej samemu urzędowi konsularnemu i jego członkom w formie przywilejów i immunitetów”¹².

Źródłem współczesnego międzynarodowego prawa konsularnego jest między innymi umowa międzynarodowa, zwana Konwencja wiedeńska¹³. „Prace nad kodyfikacją prawa konsularnego zostały podjęte w 1955 roku przez Komisję Prawa Międzynarodowego ONZ, a ich zakończeniem było podpisanie w 1963 roku w Wiedniu Konwencji o stosunkach konsularnych. Konwencja ta weszła w życie 19 marca 1967 roku. Natomiast Polska jest jej stroną od 1981 roku”¹⁴. Źródłem prawa konsularnego są również dwustronne umowy konsularne zawierane między państwami w celu specyfikacji stosunków między nimi oraz prawo zwyczajowe¹⁵. „Porozumienia międzynarodowe dotyczące sytuacji stosunków konsularnych zawierane były nie tylko na poziomie globalnym (…), ale również na szczeblu regionalnym. Wśród tych umów należy wymienić:

Konwencje hawańska z 1928 roku o urzędnikach konsularnych oraz, podpisaną w ramach Rady Europy, Europejską konwencję o funkcjach konsularnych z 1967 roku. Kolejnym źródłem prawa konsularnego są zaś postanowienia prawa wewnętrznego poszczególnych państw. W Polsce takim aktem prawnym jest ustawa z 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej”¹⁶. Kodyfikacja prawa konsularnego objęła również powszechnie uznane normy międzynarodowe prawa konsularnego, jaki i wprowadziła nowe przepisy, które opracowano na podstawie praktyki państw¹⁷. „W zakresie stosunków konsularnych określoną rolę odgrywają także normy prawa wewnętrznego. Regulują one organizację służby konsularnej poszczególnych państw, jak również uzupełniają i konkretyzują normy prawa międzynarodowego dotyczące sytuacji prawnej obcych urzędów konsularnych i ich członków”¹⁸.

Poprzez kodyfikację prawa konsularnego udało się wnieść do współczesnego prawa konsularnego wiele nowych elementów, między innymi w zakresie sprawowania funkcji konsula, ochrony interesów obywatela państwa wysyłającego, w większym stopniu zainteresowano się również prawami i losem emigrantów z państwa wysyłającego, kodyfikacja przyczyniła się również w znacznym stopniu do promocji stosunków w zakresie nauki i kultury, handlu i gospodarki między państwami. Kodyfikacja doprowadziła również do ujednolicenia międzynarodowej praktyki konsularnej (między innymi w zakresie przywilejów i immunitetów konsularnych). W procesie kodyfikacji prawa konsularnego została uporządkowana terminologia. W art.1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 1963 roku zamieszczono definicje i pojęcia z zakresu praktyki konsularnej. Kodyfikacja prawa konsularnego znacząco przyczyniła się do rozwoju i stabilizacji współczesnego prawa konsularnego, o potwierdza praktyka międzynarodowa¹⁹.

Zgodnie z Konwencją wiedeńską wszystkim państwo przysługuje prawo wysyłania i przyjmowania przedstawicieli konsularnych. „Stosunki konsularne ustanawiane są na podstawie porozumienia między zainteresowanymi państwami, przy czym, jak stwierdza art. 2 Konwencji wiedeńskiej z 1963 roku, jeżeli państwa nawiązujące stosunki nie postanowią inaczej, to zgoda udzielona na nawiązanie stosunków dyplomatycznych między państwami oznacza również zgodę na nawiązanie stosunków konsularnych”²⁰

Konsul nie pełni funkcji reprezentanta państwa wysyłającego w państwie pobytu. Jego celem jest ochrona różnego rodzaju interesów państwa i obywateli państwa wysyłającego w państwie przyjmującym²¹. Zgodnie z Konwencją wiedeńską funkcje konsula polegają między innymi na: ochronie interesów państwa wysyłającego i jego obywateli w państwie przyjmującym, rozwijaniu stosunków gospodarczych, handlowych naukowych i kulturowych między państwami, wystawianiu dokumentów podróży i paszportów dla obywateli państwa wysyłającego, wystawiania wiz osobom pragnącym udać się do kraju wysyłającego, udzielaniu opieki i pomocy obywatelom państwa wysyłającego, pełnieniu czynności urzędnika stanu cywilnego i notariusza, reprezentowaniu w sądzie obywateli państwa wysyłającego, przekazywaniu dokumentów sądowych i pozasądowych do sądów państwa wysyłającego, wykonywaniu prawa nadzoru i kontroli nad przynależącymi do państwa wysyłającego statkami morskimi i powietrznymi i ich załogom²²

Zgodnie z art.1 pkt. d członkiem urzędu konsularnego nazywane są wszystkie osoby zatrudnione w urzędzie konsularnym. Członkowie urzędu to kierownik urzędu konsularnego, funkcjonariusze konsularni (którym powierzono wykonywanie funkcji konsularnych), pracownicy konsularni (zatrudnieni w służbie administracyjnej lub technicznej) oraz członków personelu służby. Państwo wysyłające posiada swobodę w sprawie mianowania i odwoływania kierownika urzędu konsularnego oraz członków personelu. „Kierownika urzędu konsularnego mianuje państwo wysyłające, zaopatrując go w list komisyjny wymieniający jego imię i nazwisko, kategorię i klasę, okręg konsularny i siedzibę urzędu konsularnego”²³ Jednak warunkiem objęcia przez kandydata funkcji kierownika urzędu konsularnego jest otrzymanie od państwa przyjmującego tzw. exequatur. Exequatur „jest to akt stanowiący państwa przyjmującego, po którego dokonaniu kandydat mianowany na stanowisko kierownika urzędu konsularnego (…) może rozpocząć pełnienie swoich funkcji w państwie przyjmującym(...) Jeżeli jednak państwo odmawia udzielenia exequatur, to nie jest wówczas obowiązane do podania państwu wysyłającemu przyczyny odmowy”²⁴.

„Obok służby konsularnej składającej się z urzędników i pracowników państwa wysyłającego, którzy pełnią swoje funkcje zawodowo, pobierają stałe uposażenie i którzy nie mogą zajmować się żadną inną działalnością zarobkową poza funkcjami konsularnymi wykształciła się praktyka powoływania tzw. konsulów honorowych”²⁵. Konsulem honorowym mogą być „ (…) obywatele różnych państw, w tym państwa pobytu, chociaż muszą na stałe zamieszkiwać na jego terytorium. Działają na podstawie umów zawartych z państwem angażującym ich do działania w tym charakterze. Nie otrzymują od tego państwa stałego poboru. Działają niejako „honorowo””²⁶. Mogą, w przeciwieństwie do konsula pełniącego swe funkcje zarobkowo, prowadzić działalność gospodarczą²⁷. „Praktyka konsularna wykorzystania tej funkcji (konsula honorowego) jest różna. Konsulów honorowych chętnie powołują, np. państwa skandynawskie, natomiast Stany Zjednoczone i Rosja nie korzystają w ogóle z ich usług”²⁸

Zgodnie z artykułami 40 – 43 Konwencji wiedeńskiej, zawodowym urzędnikom konsularnym i innym członkom urzędu konsularnego przysługują specjalne ułatwienia, przywileje i immunitety, ze względu na charakter wykonywanej przez nich pracy. Konsulowie, podobnie jak osoby pełniące funkcje dyplomatyczne, korzystają z immunitetów. Jednakże, w porównaniu z immunitetem dyplomatycznym, immunitet konsularny jest węższy i niepełny – chroni konsula wyłącznie w zakresie wykonywania przez niego funkcji dyplomatycznych. „Konwencja Wiedeńska nie ogranicza terytorialnie przywilejów i immunitetów do okręgów konsularnych. Konwencja Wiedeńska przyznaje też urzędnikom konsularnym pewne przywileje i immunitety na terytorium państw trzecich”²⁹. „Zakończenie funkcji członka urzędu konsularnego pociąga za sobą wygaśnięcie przywilejów i immunitetów, z tym, że normalnie wygasają one z chwilą opuszczenia przez daną osobę terytorium państwa przyjmującego”³⁰.

W Konwencji wiedeńskiej uregulowana została również sprawa pomieszczeń i archiwów konsularnych. Zgodnie z art. 31 ust.2 : „Władze państwa przyjmującego nie mogą wkraczać do tej części pomieszczeń konsularnych, której urząd konsularny używa wyłącznie do na potrzeby swojej pracy , chyba że wyrazi na to zgodę kierownik urzędu konsularnego, osoba przez niego wyznaczona lub kierownik przedstawicielstwa dyplomatycznego państwa wysyłającego. Zgody kierownika urzędu konsularnego można się jednak domniemywać w razie pożaru lub innego nieszczęśliwego wypadku wymagającego niezwłocznych czynności ochronnych”. Z kolei w przypadków archiwów i dokumentów konsularnych są one nietykalne, niezależnie od czasu i miejsca, w którym się znajdują.

Konwencja wiedeńska normuje również sposoby związane z ochrona urzędników konsularnych (art.40) i ich nietykalnością osobistą (art.41), zasady wykonywania funkcji konsularnych przez przedstawicielstwo dyplomatyczne (art.70), sposoby zawiadomienia o przypadkach zgonu, opieki lub kurateli, rozbicia się statku i wypadku lotniczego (art.37), aresztowania, zatrzymania i postępowania karnego (art.42), sposoby porozumiewania się z obywatelami państwa wysyłającego przez konsula (art.36), zakończenie funkcji konsula (art.25) i wyjazd z terytorium państwa przyjmującego (art.26).

BIBLIOGRAFIA

1. Antonowicz Lech, Podręcznik prawa międzynarodowego, wyd. XIII, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013.

2. Góralczyk Wojciech, Sawicki Stefan, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011.

3. Sawicki Stefan, Prawo międzynarodowe publiczne w pytaniach i odpowiedziach, wyd. II, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012.

4. Sutor Julian, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010.

5. Konwencja wiedeńska o stosunkach konsularnych z 24 kwietnia 1963 roku (Dz. U. z 1982 Nr 13, poz.98).

1J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 409.

2Zob. J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 409-410.

3J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 410.

4J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 409.

5J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 411.

6Zob. J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 411.

7J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 411.

8J.Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 412.

9J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 412.

10J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 412.

11J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 412-413.

12J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 414.

13 DzU. z 1982 Nr 13, poz.98.

14T. Kamiński, Prawo dyplomatyczne i konsularne, [w:] Prawo międzynarodowe publiczne w pytaniach i odpowiedziach, red. S. Sawicki, wyd. II, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 335.

15Zob. W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 274.

16T. Kamiński, Prawo dyplomatyczne i konsularne, [w:]... jw, s. 335.

17Zob. J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne... jw, s. 417.

18W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 274.

19Zob. J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 419.

20T. Kamiński, Prawo dyplomatyczne i konsularne, [w:] Prawo międzynarodowe publiczne w pytaniach i odpowiedziach, red. S. Sawicki, wyd. II, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 342.

21Zob. W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 276.

22Zob. L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, wyd. XIII, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013, s. 181 – 182.

23L. Antonowicz, Podręcznik prawa... jw, s.180.

24T. Kamiński, Prawo dyplomatyczne i konsularne, [w:] Prawo międzynarodowe publiczne w pytaniach i odpowiedziach, red. S. Sawicki, wyd. II, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 343.

25W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 278

26J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, wyd. XI, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 413.

27Zob. W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe... jw, s. 278

28T. Kamiński, Prawo dyplomatyczne i konsularne, [w:]... jw, s. 337.

29W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe... jw, s. 281-282.

30W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, wyd. XIV, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 281.