Temat: Aktualny wymiar sektora publicznego w Polsce

Aż do 1989 roku nie było w polskim prawie definicji sektora publicznego, nie było więc również ogólnych przepisów regulujących jednolicie choćby podstawowe zasady gospodarowania publicznymi środkami finansowymi i majątkiem sektora publicznego.

Sektor publiczny - nazywany w Polsce sektorem finansów publicznych (w polskiej statystyce sektor publiczny oznacza wszystkie podmioty, z przedsiębiorstwami włącznie, należące do Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków) - zdefiniowano dopiero w ustawie z listopada 1998r. o finansach publicznych.

Ustawa ta zawęża sektor publiczny do:

• organów władzy publicznej, organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów i trybunałów, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów

• jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych i funduszy celowych

• państwowych szkół wyższych

• jednostek badawczo rozwojowych

• Narodowego Funduszu Zdrowia (wcześniej Kasy Chorych i samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej)

• Państwowych lub samorządowych instytucji kultury

• Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzanych przez nie funduszy

• Polskiej Akademii Nauk i tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych Państwowych lub samorządowych osób prawnych tworzonych w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Powyższa definicja narzuca sektorowi publicznemu charakter przede wszystkim usługowy.

Prywatyzacja, komercjalizacja i decentralizacja usług publicznych.

Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, gdy Polska wchodziła w okres transformacji ustrojowej, sektor usług publicznych był zdominowany przez państwo co najmniej w takim stopniu jak reszta gospodarki. Wszystkie te usługi były mocno dotowane z budżetu państwa (sektor prywatny funkcjonował wprawdzie w ochronie zdrowia, jednak jego rola była całkowicie marginesowa podobnie jak w edukacji).

Zdaniem autorów raportu Sektor usług publicznych w Polsce (raport przygotowany w ramach projektu EFPE) poczynając od 1989 roku zmiany w sektorze publicznym przebiegały w następujących kierunkach:

• reaktywowanie samorządu terytorialnego

• prywatyzacja w sektorze publicznym

• reforma administracji

• reforma edukacji i służby zdrowia

• redukcja centralnego sektora publicznego

Wobec nadmiernie rozdętych usług publicznych w okresie socjalistycznym relatywnie łatwo przyszło niektóre z nich poddać procesowi prywatyzacji np. notariat, usługi weterynaryjne. W późniejszym okresie (od 1992 roku) dokonywała się prywatyzacja zakładów komunalnych i wielkich przedsiębiorstw. W nowej sytuacji ustrojowej mogły bez przeszkód powstawać prywatne szkoły, w tym wyższe oraz prywatne zakłady medyczne.

W okresie PRL finansowanie zadań lokalnych odbywało się centralnie. W ramach budżetu państwa tworzono budżety terenowe, z których gminy i administracja terenowa musiały się rozliczać. Ustawa z 1990 roku o samorządzie terytorialnym nadała gminom osobowość prawną i pozwoliła na wyłączenie ich finansów z budżetu centralnego. Z własnego budżetu gmina finansuje żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe, zakłady komunalne, biblioteki, domy kultury, ośrodki pomocy społecznej i urzędy gmin. Jednakże w ustroju samorządowym brakowało nadal szczebli ponad gminnych. Tę lukę wypełniła reforma administracyjna przeprowadzona dopiero w 1999 roku.

Reforma ustanawiała samorządowe powiaty i województwa finansujące się z własnych budżetów. Reforma administracyjna, która wdrożona została z początkiem roku 1999 zakończyła proces budowy ustroju samorządowego kraju.

W roku 2000 urzędy pracy zostały przekazane samorządom terytorialnym stosowanie do zakresu ich kompetencji, a w roku 2002 szkoły artystyczne.

Stanowiące wraz z reformą administracyjną drugą falę polskich reform reformy systemu emerytalnego, usług oświatowych i medycznych prowadziły do powstania nowych podmiotów w sektorze publicznym.

Zmiany w zatrudnieniu

Choć liczba zatrudnionych w usługach publicznych ogółem jest zbliżona na przestrzeni dekady, to jednak w obrębie poszczególnych usług tendencje są bardzo rozbieżne, co ukazuje dynamika pokazana w tabeli.

Tabela 1.Przeciętne zatrudnienie w sektorze publicznym

Wyszczególnienie	1990	1995	2000	2001	2002
	w tysiącach
Administracja publiczna	170,9	280,8	315,3	345,0
Siły zbrojne	194,4	171,6	147,3	143,8
Bezpieczeństwo publiczne	142,8	168,2	173,5	173,5
Wymiar sprawiedliwości	b.d.	b.d.	75,7	81,3
Edukacja	1100,6	896,4	902,8	907,9
Służba zdrowia	901,3	1003,4	908,2	869,0
Działalność komunalna i społeczna	b.d.	141,1	152,7	146,2

W okresie dekady stan zatrudnienia w administracji uległ podwojeniu (przyczyniła się do tego efektu reforma samorządowa). Zmiany były mniej spektakularne w oświacie, służbie zdrowia i usługach społecznych pomimo reform prowadzonych w tych dziedzinach usług publicznych. Jednak przynajmniej w edukacji należy się spodziewać w najbliższych latach istotnych zmian kadrowych ze względów demograficznych (niż, który w Polsce osiąga pokaźne rozmiary).

Od 1989 roku obowiązywała w Polsce ustawa określająca relacje przeciętnych wynagrodzeń pracowników sektora finansów publicznych. Środki na wynagrodzenia tych pracowników ustalane były z uwzględnieniem normatywnego wskaźnika wynagrodzeń. Określał on proporcje pomiędzy przeciętnym wynagrodzeniem w sektorze finansów publicznych a wynagrodzeniem w sferze przedsiębiorstw.

Ustawa z grudnia 1994 roku jako podstawę do określania środków i limitów na wynagrodzenia w sferze budżetowej (sferze finansów publicznych) ustaliła:

• prognozowane przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej

• kalkulacyjną liczbę etatów, określana co roku w ustawie budżetowej dla poszczególnych części i działów klasyfikacji budżetowej

• między działowe relacje prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia

• prognozowana wysokość najniższego wynagrodzenia.

Dwie ostatnie wielkości są przedmiotem negocjacji w ramach Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych, którą tworzą przedstawiciele rządu, związków zawodowych i organizacji pracodawców.

Procedura negocjacyjna była pierwszym przypadkiem zastąpienia sztywnych mechanizmów indeksacyjnych mechanizmem polegającym na bezpośrednich negocjacjach związków zawodowych z pracodawcami.

Zasady wynagradzania pracowników samorządowych zostały określone w 1990r. Ustalanie przeciętnego wynagrodzenia pracowników jednostek finansowanych z budżetów gmin należało do kompetencji rady gminy. Musiała ona jednak uwzględnić przepisy branżowe, określające zasady wynagradzania pracowników zatrudnionych w poszczególnych rodzajach jednostek.

Obecnie wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej ustalane są w dwóch systemach: mnożnikowym i waloryzacyjnym. System mnożnikowy stosowany jest np. do kształtowania wynagrodzeń:

• członków korpusu służby cywilnej

• osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe

• żołnierzy i funkcjonariuszy

• sędziów i prokuratorów

• komorników sądowych, itd.

---