Postanowienia rozdziału III „Zbliżanie przepisów prawnych” Układu Europejskiego z 16.12.1991 r.1 ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi nakładają na polskiego ustawodawcę obowiązek zbliżania przepisów prawnych do tych, które obowiązują w prawie wspólnotowym.
1. Znaczenie problemu dla prawa polskiego
Na mocy art. 68 Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do podjęcia wszelkich starań w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty. Postanowienie art. 69 Układu Europejskiego precyzuje to ogólne zobowiązanie wymieniając przykładowo, ale nie wyczerpująco, priorytetowe dla procesu zbliżania gałęzie lub dziedziny prawa, zaliczając do nich prawo ochrony środowiska naturalnego. Postanowienie art. 80 Układu Europejskiego nakłada na Polskę i Wspólnoty obowiązek podejmowania wspólnych działań w zakresie rozwijania i umacniania permanentnej współpracy w walce z pogarszającym się stanem środowiska naturalnego, którą strony uznały za zadanie priorytetowe. Współdziałanie powinno koncentrować się m.in. na:
l zmniejszaniu ilości odpadów,
l ich utylizacji i bezpiecznym dla środowiska odprowadzaniu,
l wykonywaniu postanowień konwencji z Bazylei2.
Dla polskiego ustawodawcy oznacza to konieczność śledzenia i uwzględniania w procesie tworzenia prawa rozwiązań prawnych, a nawet ich projektów, obowiązujących w acquis communautaire3, aby spełnić wymóg zgodności z prawem wspólnotowym, niezbędny z perspektywy członkostwa Polski w Unii Europejskiej. To samo odnosi się do proponowanej regulacji w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Jej wprowadzenie do prawa wspólnotowego jest nieuniknione dla zapewnienia efektywnego wykonywania głównych założeń wspólnotowego prawa środowiska: zanieczyszczający płaci, zapobiegania i ostrożnego działania.
Już od początku prac zmierzających do wypracowania wspólnotowego reżimu odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku zaznaczył się wzmożony sprzeciw kół przemysłowych i sektora ubezpieczeniowego. Przedsiębiorcy obawiają się bowiem jasnego zdefiniowania podmiotu odpowiedzialnego za szkodę w środowisku oraz wynikających stąd obciążeń finansowych. Te ostatnie są wielorakie i ponoszone zarówno na zapłatę odszkodowania, na naprawienie już wyrządzonej szkody, jak i na środki prewencyjne oraz ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej. Sektor ubezpieczeniowy jest niechętny do ubezpieczania odpowiedzialności cywilnej z powodu wysokiego ryzyka przedmiotu ubezpieczenia.
Mimo tych trudności można zaobserwować kierunek zmierzający do rozszerzania zakresu przedmiotowego odpowiedzialności - od pierwotnie ograniczonego tylko do szkód spowodowanych odpadami4 do jakiejkolwiek szkody w środowisku wyrządzonej w związku z prowadzeniem działalności niebezpiecznej.
Rozważania te stanowią próbę przedstawienia projektowanych rozwiązań w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku, w prawie wspólnotowym.
2. Prace przygotowawcze
Przedstawiony 9.02.2000 r. tekst Białej Księgi5 o odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku jest wynikiem długoletniego i jednak dość powolnego procesu, który rozpoczął się już pod koniec lat osiemdziesiątych. Przygotowano wówczas propozycję dyrektywy Rady o odpowiedzialności cywilnej za odpady (4.10.1989 r., zmienioną 23.07.1991 r.)6. Następnie Komisja opublikowała 14.05.1993 r. Zawiadomienie - Zieloną Księgę o Restytucji Szkody w Środowisku7 - które zostało zaopiniowane 23.02.1994 r. przez Komitet Ekonomiczno-Socjalny.8 Parlament przyjął 20.04.1994 r. rezolucję wzywającą Komisję do przedstawienia propozycji dyrektywy o odpowiedzialności za szkodę w środowisku9. W następstwie debaty orientacyjnej, przeprowadzonej 29.01.1997 r., Komisja Unii Europejskiej zadecydowała o przygotowaniu odpowiedzi na rezolucję Parlamentu Unii Europejskiej10.
2.1. Propozycja dyrektywy Rady o odpowiedzialności cywilnej za odpady
Oryginalna propozycja Rady została przedstawiona 4.10.1989 r. Jednak po opinii Rady Społeczno-Ekonomicznej, która wzięła pod uwagę głosy przedstawicieli doktryny, została ona nieznacznie zmodyfikowana11. Jej nowa wersja została zaprezentowana 23.07.1991 r., w niespełna dwa lata po opublikowaniu oryginalnej12. W wyniku nacisku kół gospodarczych inicjatywa ta zakończyła się jednak fiaskiem i przerwano prace13.
2.2. Zawiadomienie - Zielona Księga Komisji o Restytucji Szkody w Środowisku
W dniu 14.05.1993 r. Komisja Wspólnot Europejskich przedstawiła Zawiadomienie - Zieloną Księgę o Restytucji Szkody w Środowisku14. Ponad 100 uwag pochodzących od rządów państw członkowskich, kół przemysłowych, organizacji ekologicznych i innych zainteresowanych podmiotów wpłynęło do Sekretariatu Komisji. Stały się one przedmiotem ciągle trwających konsultacji. Parlament i Komisja poddały, na wspólnym posiedzeniu, w listopadzie 1993 r. to żywo dyskutowane zagadnienie publicznej debacie15.
2.3. Stanowisko Komitetu Ekonomiczno-Socjalnego
Szczegółową opinię o Zielonej Księdze Komisji o Restytucji Szkody w Środowisku przedstawił 23.02.1994 r. Komitet Społeczno-Ekonomiczny. W swej opinii poparł on jednoznacznie działania Wspólnoty Europejskiej zmierzające do przygotowania zasad rządzących odpowiedzialnością za szkodę w środowisku. Zasugerował jednocześnie, że takie zasady mogłyby wypełnić treść dyrektywy ramowej. Jako podstawę prawną zaproponowano art. 174 i 175 Amsterdam Treaty on European Union ATEU (ex art. 130r and 130s)16.
2.4. Stanowisko Parlamentu
Parlament Wspólnot Europejskich przyjął 20.04.1994 r. rezolucję wzywającą Komisję do przedstawienia propozycji dyrektywy o odpowiedzialności za szkodę w środowisku. W rezolucji tej Parlament zastosował po raz pierwszy art. 192(2) ATEU ex artykuł 138b(2) Traktatu Wspólnoty Europejskiej. Artykuł 192(2) ATEU uprawnia Parlament do wezwania Komisji, aby wystąpiła z inicjatywą ustawodawczą. Podczas gdy ta ostatnia jest zastrzeżona normalnie dla Rady Unii Europejskiej. Zagadnienie odpowiedzialności za szkodę w środowisku było podnoszone przez Parlament przy różnych okazjach, takich jak roczny program roboczy Komisji czy pytania parlamentarne kierowane do Komisji.
W pytaniach pochodzących od deputowanych Parlamentu do kandydatów na komisarzy Komisji Parlament podniósł jeszcze raz zagadnienie wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Wyraził też swoją opinię, że ustawodawstwo Wspólnoty w tym zakresie jest pilnie pożądane. Zaznaczył w szczególności potrzebę włączenia przepisów o odpowiedzialności w już istniejące prawo wspólnotowe w zakresie biotechnologii - organizmy zmodyfikowane genetycznie17.
2.5. Decyzja Komisji o przygotowaniu Białej Księgi
W następstwie debaty orientacyjnej przeprowadzonej 29.01.1997 r. Komisja zadecydowała, biorąc pod uwagę istniejące potrzeby, o udzieleniu odpowiedzi na rezolucję Parlamentu. Odpowiedź była pozytywna i w zasadzie oznaczała faktyczne rozpoczęcie prac nad Białą Księgą Komisji o odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku.
2.6. Stanowisko państw członkowskich
Liczne państwa członkowskie odpowiedziały, formalnie lub nieformalnie, pozytywnie na dążenie do wprowadzenia wspólnotowego reżimu o odpowiedzialności za szkodę w środowisku (Austria, Belgia, Grecja, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia i Szwecja).
Kilka państw członkowskich zdecydowało się zaczekać na konkretne propozycje ustawodawcy wspólnotowego, zanim rozpoczną prace nad ustawodawstwami narodowymi, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkodę w bioróżnorodności (rozumianej jako gatunki fauny i flory współistniejące w ekosystemie). Co więcej, Austria, Belgia, Finlandia, RFN, Niderlandy i Hiszpania zadeklarowały ostatnio, że popierają intencję Komisji zmierzającą do rozciągnięcia wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku na organizmy genetycznie zmodyfikowane, w związku z ich umyślnym uwolnieniem i umieszczeniem na rynku.
Rząd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii zażądał ostatnio od Komisji, jako priorytetu, rozważenia możliwości i zakresu odpowiedniego reżimu lub reżimów odpowiedzialności, tak aby objąć nim nie tylko umyślne uwolnienie, ale także wprowadzenie zmodyfikowanych genetycznie organizmów na rynek. Nie jest jednak jeszcze znany stosunek pozostałych państw członkowskich do odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez uwolnienie lub wprowadzenie do obrotu organizmów genetycznie zmodyfikowanych.
2.7. Dalsze konsultacje
W czasie przygotowywania Białej Księgi przeprowadzono także konsultacje z niezależnymi ekspertami z państw członkowskich i zainteresowanymi podmiotami z kół przemysłowych i środowiskowych. Wielu ekspertów i przedstawicieli zainteresowanych kół nadesłało uwagi pisemne co do nieformalnych projektów Białej Księgi, które otrzymywali z Sekretariatu Komisji, w czasie jej przygotowywania. Jest sprawą oczywistą, że poglądy były zasadniczo różne, czasami odbiegające daleko od siebie, w zależności od źródła ich pochodzenia.
3. Cechy proponowanego wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku wynikające z analizy Białej Księgi
Zasadniczym celem Białej Księgi jest zbadanie, jak zasada „zanieczyszczający płaci” może najlepiej służyć celom wspólnotowej polityki środowiska, mając na uwadze, że uniknięcie wyrządzenia szkody w środowisku jest jej głównym zadaniem. Kierując się tą myślą przewodnią Biała Księga bada:
l kształt wspólnotowego reżimu odpowiedzialności cywilnej, tak aby urzeczywistnić zastosowanie zasad wspólnotowego prawa środowiska: prewencji i zapobiegania oraz zapewnić naprawienie szkody wyrządzonej w środowisku,
l udział reżimu odpowiedzialności cywilnej w realnej implementacji wspólnotowego prawa środowiska,
l wpływ ekonomiczny takiego reżimu na potencjalne podmioty odpowiedzialne.
Z analizy Białej Księgi można wyciągnąć wnioski ogólne co do cech przyszłego wspólnotowego reżimu odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Szczegółowe rozwiązania wypełnią treść przyszłej dyrektywy, która i tak przyjmie najprawdopodobniej opcyjny charakter18, np. odpowiedzialność za szkodę z przeszłości czy maksymalny pułap odpowiedzialności. Niemniej już teraz, na podstawie analizy Białej Księgi, można przedstawić ogólne cechy wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Przedstawiają się one następująco:
l zakaz retroakcji, jednak z opcją wprowadzenia odpowiedzialności za szkodę z przeszłości,
l zakres przedmiotowy: szkoda w bioróżnorodności, skażenie gleby i najprawdopodobniej tradycyjne ujęcie szkody, tj. na mieniu i osobie,
l odpowiedzialność sprawcy na zasadzie ryzyka,
l ułatwienia w zakresie ciężaru dowodu,
l zapewnienie prawa do sądu, włącznie z prawem do informacji o środowisku,
l opcje przyszłego rozwiązania legislacyjnego.
3.1. Zakaz retroakcji
Przyjęta w przyszłości dyrektywa Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego będzie działała z mocą ex nunc. Wyłączenie wstecznego działania wynika z zasady pewności stosunków prawnych, które z kolei są pochodną zasady dostępności prawa. Jednak szkoda, której skutki ujawnią się po wejściu w życie przyszłej dyrektywy o odpowiedzialności cywilnej, będzie objęta proponowanym reżimem, chyba że zachowanie prowadzące do jej wyrządzenia wystąpiło przed jego wejściem w życie. Przewiduje się jednak także pewną swobodę państw członkowskich w tym zakresie, pozostawiając ich uznaniu rozciągnięcie reżimu odpowiedzialności na szkodę z przeszłości. Implikuje to także wprowadzenie pojęcia takiej szkody19.
Państwom członkowskim zaleca się wprowadzenie mechanizmów finansowych, które byłyby pomocne przy naprawie szkód wyrządzonych skażeniem gleby lub w bioróżnorodności. Zgodnie z zasadą subsydiarności20 pozostawia się im swobodę w zakresie sposobu i metody tej regulacji. Jest to optymalne rozwiązanie, ponieważ to państwa członkowskie są najlepiej przygotowane do wypracowania takiego mechanizmu odszkodowawczego w prawie wewnętrznym. One bowiem mają najlepsze rozeznanie co do wielkości skażonych obszarów, natury tych skażeń i kosztów dekontaminacji lub przywrócenia do stanu sprzed naruszenia, tam gdzie to fizycznie i ekonomicznie możliwe. Odwołanie się do tej zasady ogólnej prawa wspólnotowego, przy tworzeniu wewnętrznego mechanizmu odszkodowawczego w państwach członkowskich, jest jak najbardziej pożądane i zasługuje na aprobatę.
3.2. Zakres podmiotowy
Przedstawiony poniżej zarys zakresu aktywności gospodarczych, które zostaną objęte wspólnotowym reżimem odpowiedzialności za szkodę w środowisku, wyraźnie wyłania krąg podmiotów odpowiedzialnych. Wywodzą się one z kół przemysłowych, zajmujących się prowadzeniem działalności niebezpiecznych dla środowiska, tj. takich, które mogą wyrządzić w nim szkodę. Należą do nich np.: zakłady produkujące, przetwarzające i składujące odpady, wydzielające dużo emisji do atmosfery. Mogą to być też zakłady produkujące duże ilości ścieków (np. garbarnie), jako produkt uboczny, które przedostają się łatwo do systemu wodnego i tą drogą są przenoszone dalej, stanowiąc często źródło rozległego zanieczyszczenia systemu wodnego i gleby. W tym kręgu należy poszukiwać zakresu podmiotów odpowiedzialnych indywidualnie, czyli takich, które same poniosą wyłączną odpowiedzialność za naprawienie szkody.
Ciekawe rozwiązania w zakresie odpowiedzialności spółek prawa handlowego przewiduje Biała Księga. Za szkodę w środowisku będzie odpowiadała sama spółka swoim majątkiem, a nie członkowie jej zarządu. Kredytobiorcy nie posiadający kontroli operacyjnej nad zakładem, który wyrządził szkodę, nie będą także odpowiedzialni21.
Wiadomo jednak, że odpowiedzialność sprawcza nie jest wystarczająca, bo zazwyczaj koszty naprawienia szkody przekraczają możliwości indywidualnego podmiotu. Dlatego też nieodzowne jest zastosowanie odpowiedzialności gwarancyjnej. Polega ona na tym, że koszty naprawienia szkody ponosi osoba trzecia. Łączy ją zazwyczaj ze sprawcą szkody umowa ubezpieczenia. Jej przedmiotem jest ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej potencjalnego sprawcy szkody w środowisku.
Biała Księga przewiduje także zastosowanie mechanizmu kompensacyjnego22. Jego wprowadzenie nastąpi jednak krok po kroku z uwagi na sprzeciwy napływające z sektora ubezpieczeniowego, zgłoszone w trakcie przygotowywania Białej Księgi. Komisja doszła bowiem do wniosku, że należy zaczekać na praktyczne obserwacje funkcjonowania wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku, przekonywać ubezpieczycieli do inwestowania w ubezpieczanie ryzyk środowiskowych i na bazie zebranych doświadczeń, wprowadzić obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności.
3.3. Zakres przedmiotowy
Zakres przedmiotowy proponowanego wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku wymaga przedstawienia z dwóch różnych stron. Z jednej strony należy wymienić rodzaj szkód, z drugiej te aktywności, które mogą prowadzić do ich wyrządzenia.
W porównaniu z propozycją dyrektywy o odpowiedzialności cywilnej za odpady nastąpiło znaczne rozszerzenie zakresu przedmiotowego odpowiedzialności. Nie odnosi się on już bowiem tylko do szkód wyrządzonych przez odpady, ale obejmuje ogólnie szkodę wyrządzoną w środowisku. Rozszerzenie odpowiedzialności jest pożądane z punktu widzenia ochrony środowiska, gdyż zmierza do praktycznego zapewnienia zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony może ona powodować znacznie większy ciężar finansowy w stosunku do podmiotów gospodarczych, reprezentujących pewne sektory gospodarki23. Patrząc jednak z punktu widzenia wymagań wspólnotowego prawa środowiska ma to istotne znaczenie dla zachowań prewencyjnych.
Celem większości narodowych reżimów odpowiedzialności za szkodę w środowisku jest objęcie aktywności, które stwarzają sui generis ryzyko wyrządzenia szkody. Duża ich liczba jest już objęta regulacją prawa wspólnotowego, ale o administracyjnym charakterze.
Spójne ramy wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku wymagają jego powiązania z odpowiednimi regulacjami wspólnotowego prawa środowiska. W dodatku, aby zapewnić naprawienie szkody w środowisku, tam gdzie jest to teraz niemożliwe z powodu braku odpowiedniego ustawodawstwa wspólnotowego, proponowany reżim odpowiedzialności cywilnej będzie stanowił dodatkową zachętę dla precyzyjnego i starannego implementowania wspólnotowego prawa środowiska. Naruszenie wspólnotowego prawa środowiska w pewnych jego obszarach będzie bowiem zagrożone nie tylko, jak dotychczas, sankcjami administracyjnymi czy karnymi, ale także odpowiedzialnością cywilną. Przyjęcie zamkniętego zakresu, powiązanego z obowiązującym wspólnotowym prawem środowiska, zapewnia optymalną pewność prawa. Aktywności gospodarcze, które mogą wyrządzać szkody na mieniu lub na osobie, powinny być objęte wspólnotowym reżimem odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Do nich należą następujące obszary regulowane już administracyjnym prawem wspólnotowym: dopuszczalne limity emisji substancji niebezpiecznych do wody, powietrza lub gleby, zapobieganie i zarządzanie ryzykiem wypadków ekologicznych lub zanieczyszczeń, jak znowelizowana dyrektywa (82/501/EEC) z 24.06.1982 r. Seveso II o przedsięwzięciach gospodarczych niebezpiecznych dla środowiska, produkcja, przechowywanie, odzyskiwanie, transport, ponadgraniczne przemieszczanie odpadów, biotechnologia i transport substancji niebezpiecznych.
3.3.1. Rodzaje szkód
Biała Księga, przewidując wprowadzenie do prawa wspólnotowego instytucji odpowiedzialności za szkodę w środowisku, proponuje jej rozciągnięcie na dwa rodzaje szkód w środowisku, mianowicie w bioróżnorodności i skażenie gleby24.
Sprawą otwartą pozostają szkody na mieniu i na osobie, określane mianem szkody tradycyjnej. Należy tylko przypuszczać, że i one znajdą swoje odzwierciedlenie w treści przyszłej dyrektywy o odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku25. Już teraz można przewidzieć, że kwestia ta zostanie pozostawiona dyskrecjonalnemu uznaniu państw członkowskich. Pamiętać bowiem należy, że wspólnotowe prawo środowiska ustala standardy minimum, które mogą zostać zaostrzone w procesie implementacyjnym26.
Skoro proponowany reżim odpowiedzialności za szkodę w środowisku ma objąć swym zakresem różne rodzaje szkód, to wydaje się istotne przedstawienie zasad odpowiedzialności rządzących każdą z nich. Odnosi się to szczególnie do szkody w bioróżnorodności, bowiem regulacja z nią związana jest status nascendi.
Jeżeli chodzi o zbieg odpowiedzialności za szkodę w bioróżnorodności i skażenie gruntu, to sprawca będzie odpowiadał za obydwie z nich wtedy, gdy skażenie gruntu wyrządzi jednocześnie szkodę w bioróżnorodności27.
3.3.1.1. Szkoda w bioróżnorodności
Większość państw członkowskich nie przyjęła w swych ustawodawstwach wewnętrznych rozwiązań w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną w bioróżnorodności biologicznej28. Dlatego też proponowany reżim odpowiedzialności cywilnej zmierza do jej objęcia. Mówiąc o szkodzie w bioróżnorodności warto zwrócić uwagę na już obowiązujące prawo wspólnotowe w tym zakresie, regulujące zagadnienia administracyjnoprawne, mianowicie dyrektywę o ochronie dzikich ptaków29 i dyrektywę o ochronie ekosystemów dzikiej fauny i flory. Przedmiotem chronionym byłyby zwierzęta i ekosystemy wymienione w tych dyrektywach.
Z uwagi na techniczne trudności, związane z ustaleniem rozmiarów szkody, reżim odpowiedzialności za szkodę w bioróżnorodności, w przeciwieństwie do szkody na mieniu, miałby zastosowanie tylko do szkody o poważnych rozmiarach (katastroficznej).30
Sprawca szkody wyrządzonej w bioróżnorodności w związku z działalnością bezpieczną dla środowiska będzie odpowiadał jednak na zasadzie winy, a nie ryzyka.
3.3.1.2. Skażenie gruntów
Drugim rodzajem szkody w środowisku, który zamierza się poddać reżimowi odpowiedzialności cywilnej, jest skażenie gruntów31.
Inaczej przedstawia się zagadnienie odpowiedzialności cywilnej za skażenie gruntów niż za szkodę w bioróżnorodności. Większość państw członkowskich przyjęła już dawno w tym zakresie pewne zasady odpowiedzialności, ale raczej jest ona regulowana prawem administracyjnym, a nie cywilnym. To ostatnie posiada jednak znacznie lepsze instrumentarium, które pozwala na pociągnięcie do pełnej odpowiedzialności faktycznego sprawcy szkody. Wystąpi to w szczególności w przypadkach zbycia własności skażonego gruntu. Zbywca będzie bowiem odpowiedzialny poprzez roszczenie regresowe względem nabywcy, który dokonał dekontaminacji gleby i poniósł koszty z nią związane32.
3.3.1.3. Szkoda na mieniu i osobie
Określana jako tradycyjna (ang. traditional, niem. Schade im herkömmlichen Sinne) zostanie pozostawiona uznaniu państw członkowskich. Pojęcie szkody katastrofalnej na mieniu nie zostanie też wprowadzone do ustawodawstwa wspólnotowego33.
3.4. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka
Przyjęcie odpowiedzialności ścisłej (według polskiego języka prawniczego na zasadzie ryzyka) oznacza, że wina sprawcy szkody nie jest elementem koniecznym do przypisania mu odpowiedzialności za jego zachowania. Wystarczy tylko wskazać szkodę i związek przyczynowy między zachowaniem się sprawcy a samą szkodą.
Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że odpowiedzialność na zasadzie winy jest bardziej pożądana ekonomicznie. Niemniej jednak w ostatnich latach można zaobserwować kierunek, zmierzający do przyjmowania odpowiedzialności sprawcy szkody w środowisku na zasadzie ryzyka34. Podejście to jest oparte na założeniu, że ten rodzaj odpowiedzialności pozwala lepiej zabezpieczyć interesy środowiska. Klasycznym powodem przemawiającym za odejściem od odpowiedzialności na zasadzie winy jest tutaj ciężar dowodu winy sprawcy szkody w środowisku spoczywający na powodzie. W sprawach o naruszenie środowiska jest bowiem bardzo trudno wykazać i przekonać sąd, że sprawca szkody działał umyślnie. Inny powód to odwołanie się do zasady, ukształtowanej już w prawie rzymskim, że tego zysk, czyje ryzyko (eius commodum cuius periculum). Słusznie się zakłada, że ten, kto prowadzi działalność niebezpieczną dla środowiska, powinien być świadomy i przygotowany na poniesienie kosztów naprawienia szkody, a ciężar ten nie powinien być przenoszony na społeczeństwo. Kolejny argument za wprowadzeniem odpowiedzialności na zasadzie ryzyka to uniemożliwienie przerzucania produkcji niebezpiecznych przez duże podmioty na mniejsze, z zamiarem obchodzenia odpowiedzialności35.
Z Białej Księgi wynika dość jednoznacznie, że odpowiedzialność sprawcy szkody w środowisku powinna być oparta na zasadzie ryzyka36.
3.4.1. Wyłączenie odpowiedzialności
Powszechnie dopuszczalne przesłanki eksoneracyjne, takie jak: siła wyższa, przyczynienie się lub dobrowolna zgoda poszkodowanego i wyłączna wina osoby trzeciej, za którą podmiot odpowiedzialny nie ponosi odpowiedzialności, będą zachowane.
Niektóre grupy nacisku wywodzące się ze środowisk przemysłowych optowały (czynią to nadal) za włączeniem ryzyka postępu (state of the art, state of the development)37 do katalogu przesłanek eksoneracyjnych. Podnosiły one, że trudno będzie przewidzieć prawdopodobny zakres odpowiedzialności38. Ustawodawca prawa wspólnotowego nie powinien jednak tak łatwo uwolnić operatorów od odpowiedzialności39. Rozumując bowiem argumentum a contrario, to właśnie oni w pierwszej kolejności powinni być zobowiązani do poniesienia kosztów naprawienia szkody, a nie szukać okazji do przerzucania jej skutków na społeczeństwo.
3.5. Ułatwienia w zakresie ciężaru dowodu związku przyczynowego
W sprawach o naruszenia środowiska powodowi trudniej jest udowodnić fakty przemawiające za istnieniem związku przyczynowego między zachowaniem się pozwanego a szkodą, a pozwanemu łatwiej im zaprzeczyć40.
W państwach członkowskich UE, np. RFN czy Królestwie Niderlandów, istnieją instytucje ułatwiające przeprowadzenie ciężaru dowodu. Sędziemu holenderskiemu wystarczy dowieść przekonywającego prawdopodobieństwa (an owerwhalming probablity) istnienia związku przyczynowego między szkodą a zachowaniami powoda. W RFN art. 6 § 1 ustawy z 10.12.1990 r. o odpowiedzialności cywilnej przewiduje domniemanie związku przyczynowego, pod warunkiem uznania działalności za ogólnie zdolną do wyrządzenia szkody w środowisku41. Stąd też proponuje się, aby wspólnotowy reżim odpowiedzialności za szkodę w środowisku zawierał również ułatwienia dowodowe dla powoda. Ich rodzaj i zakres pozostają jednak na razie sprawą otwartą.
3.6. Zapewnienie prawa do sądu i informacji o środowisku
Troska o dobry stan środowiska staje się sprawą nie tylko ogólnonarodową, ale tak samo jak integracja ekonomiczna - ponadnarodową. Jednostki, organizacje pozarządowe, grupy ochrony przyrody itp. powinny być wyposażone w odpowiednie prawa, z prawem wniesienia pozwu czy to o zakazanie naruszeń, czy też o naprawienie już wyrządzonych szkód. Komisja Unii Europejskiej zwróciła na to uwagę w jej Zawiadomieniu do Rady i Parlamentu „O Implementacji Wspólnotowego Prawa Środowiska”42.
Jeżeli chodzi o prawo dostępu do informacji o środowisku, to wskazać należy postanowienia dyrektywy Rady 90/313/EWG z 7.06.1990 r. o wolnym dostępie do informacji o środowisku. Ponadto Unia Europejska podpisała konwencję o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w procesach decyzyjnych z zakresu ochrony środowiska, przyjętą w 1998 r. w Aarhus. Wśród dyrektyw z zakresu ochrony środowiska dyrektywa 90/313 postrzegana jest przez Komisję Unii Europejskiej jako sztandarowa, przesądzająca wręcz o demokratycznym charakterze wspólnotowego prawa środowiska. Zapewnia to, idąc dalej, gwarancje niezbędne do funkcjonowania otwartego społeczeństwa obywatelskiego.
4. Opcje przyszłego rozwiązania legislacyjnego
W okresie przygotowywania Białej Księgi i w zasadzie nadal rozważa się sposób wprowadzenia reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku do prawa wspólnotowego43.
Jako jedno z możliwych rozwiązań dyskutowano przystąpienie Wspólnoty do konwencji Rady Europy z Lugano (z 21.06.1993 r.) o odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Odpowiadałoby to zasadzie subsydiarności na poziomie międzynarodowym w prawie wspólnotowym, zgodnie z którą nie wypracowuje się ustawodawstwa wspólnotowego w zakresach już uregulowanych prawem międzynarodowym. Jednak mimo wielu korzyści (np. zakres zastosowania, możliwość ratyfikacji przez państwa stowarzyszone z Unią) wprowadzenie instytucji odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku nie nastąpi raczej tą drogą44.
Drugim hipotetycznym, jak się wydaje, rozwiązaniem byłoby przyjęcie zalecenia (rekomendacji), które nie jest jednak dokumentem wiążącym. Rozwiązanie to jest jednak najmniej prawdopodobne, z uwagi na jego fakultatywność, a przez to małą przydatność dla ochrony środowiska45.
Najbardziej prawdopodobnym rozwiązaniem jest wypracowanie dyrektywy o odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Zasadniczą różnicą i jednocześnie największą zaletą, w porównaniu z przystąpieniem do konwencji Rady Europy z Lugano, jest możliwość objęcia zakresem przedmiotowym szkody w bioróżnorodności.
***
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać na aspekty pozytywne, związane z zaletami płynącymi z wprowadzenia reżimu odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Nie ulega wątpliwości, że świadomość poniesienia surowej odpowiedzialności na zasadzie ryzyka wymusi nolens volens właściwe zachowania prewencyjne wśród potencjalnych podmiotów odpowiedzialnych. W przypadku wystąpienia szkody osoba odpowiedzialna poniesie odpowiedzialność, czyniąc zadość zasadzie wspólnotowego prawa środowiska - zanieczyszczający płaci. Poza sporem pozostaje też teza, że odpowiedzialność cywilna przyczyni się do rzeczywistego respektowania trzeciej fundamentalnej zasady wspólnotowego prawa środowiska, tj. zapobiegania. Mimo że Biała Księga nie zawiera konkretnych rozwiązań przyszłego reżimu, to zaprezentowane w niej propozycje odpowiadają międzynarodowym kierunkom w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku. Można podnieść tutaj jednak kilka zastrzeżeń. Po pierwsze, nic nie stało na przeszkodzie, aby wskazać przewidywany zakres odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego. Mam na myśli koszty zastosowania środków zaradczych (ewentualną szkodę wywołaną ich zastosowaniem), środków zastępczych itd. Po drugie, nie wydaje się trafne zastosowanie odpowiedzialności subiektywnej w odniesieniu do szkody w bioróżnorodności. Ochrona wymierających gatunków ptaków i ssaków wymaga większej wrażliwości ze strony kół przemysłowych, a takie zachowanie wymuszałaby odpowiedzialność obiektywna. Śmiem przypuszczać, że nawet jej powszechne wprowadzenie nie rozwiązałoby problemu. Po trzecie, tempo prac jest stosunkowo powolne i nic nie wskazuje, aby odpowiedni projekt dyrektywy pojawił się prędzej niż za kilka lat.
Z drugiej strony, biorąc pod uwagę sprzeciw kół przemysłowych, należy podnieść, że decyzja Komisji o przygotowaniu zawiadomienia, przeprowadzenie studiów prawnych i ekonomicznych46 i wreszcie przedstawienie Białej Księgi są realnym zwiastunem wzmocnienia wspólnotowego prawa środowiska. Pamiętać bowiem należy, że jego wprowadzenie oznacza znaczne przewartościowanie wspólnotowych priorytetów. Zmierza ono do nałożenia surowych obowiązków na podmioty gospodarcze w stosunkowo dużej skali. Nie należy wszakże zapominać, że idea integracji europejskiej oparta była głównie na podłożu ekonomicznym. Wprowadzenie odpowiedzialności cywilnej za szkodę w środowisku oznacza znacznie większe obciążenie finansowe sektora przemysłowego niż w przypadku odpowiedzialności za wadliwe produkty. Patrząc na zagadnienie z tej perspektywy, należy ocenić pozytywnie wysiłki Komisji zmierzające do wprowadzenia wspólnotowego reżimu odpowiedzialności za szkodę w środowisku