SZKOŁA GŁÓWNA SŁUŻBY POŻARNICZEJ W WARSZAWIE

oracował: Tomasz Niesłony

”POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE”

Praca zaliczeniowa

z tematu „Podstawy prawa w ochronie przeciwpożarowej”

wykładowca prof. dr hab. Jan Skoczylas

Warszawa, styczeń 2003

WSTĘP....................................................................................................................................... 3

ROZDZIAŁ I

POJĘCIE ADMINISTRACJI I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO............. 5

ROZDZIAŁ II

ORGANY PROWADZĄCE POSTĘPOWANIE........................................................ 8

ROZDZIAŁ III

ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTARCYJNEGO................12

ROZDZIAŁ IV

PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI............................................19

ROZDZIAŁ V

POSTĘPOWANIE ODWOŁAWCZE............................................................................27

WYKAZ AKTÓW PRAWNYCH.....................................................................................29

BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................30

WSTĘP.

Administracja państwowa wydaje szereg decyzji, których adresatami bywają najczęściej osoby fizyczne i prawne. Decyzje te, zwane aktami administracyjnymi indywidualnymi wydawane są przez organy administracji publicznej (rządowej, centralnej lub terenowej) oraz organy samorządu terytorialnego. Władczo i jednostronnie kształtują lub zatwierdzają prawa lub obowiązki jednostki, obligując do dobrowolnego lub na skutek przymusu administracyjnego - ich wykonania. Adresat tych decyzji, będących jednym z przejawów władzy państwowej, nie jest jednak zupełnie bezbronny- ma on bowiem wiele uprawnień, zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu, powodujących poddanie jej weryfikacji w różnych trybach. Stanowi to o możliwości obrony jego interesów.

Każdy ma więc prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym jego i jego racji przed administracją publiczną. Prawo to wyraża się w szczególności tym, że musi być on wysłuchany w sprawie dotyczącej jego praw i obowiązków, przebieg i okoliczności postępowania muszą być mu znane, wydana decyzja mus zawierać uzasadnienie, a od decyzji powinno służyć odwołanie w trybie, o którym należy zainteresowanego poinformować.

Wynika z tego, że droga odwoławcza od decyzji administracyjnych, stanowi o ochronie praw jednostki, poprzez etapy przed wydaniem decyzji, po jej wydaniu - w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, a także przed sądem administracyjnym.

Prawna regulacja postępowania administracyjnego zawarta jest w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst pierwotny: Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Kształtuje on instytucje procesowe oraz stadia postępowania i jego tryby. Organ administracji publicznej nie działa jedynie na podstawie samych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w ścisłym związku z szeregiem innych przepisów ustawowych, będących źródłami przepisów prawa powszechnie obowiązującymi.

Praca ta jest pewnego rodzaju kompendium podstawowych zagadnień związanych z postępowaniem administracyjnym uwzględniająca zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie o Najwyższym Sądzie Administracyjnym, zmiany wynikające z reformy podziału terytorialnego kraju oraz utworzenia samorządu na szczeblu powiatu i województwa.

Rozdział I

POJĘCIE ADMINISTRACJI I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO.

Administracja to określona działalność i organizacja. Tak więc pojęcie administracja - w ujęciu podmiotowym - to tego typu system organów, czy też innych podmiotów powołanych do wykonywania działań publicznych, które realizowane są w prawnie określonych środkach prawnych ujętych w odpowiednich przepisach powszechnie obowiązujących.

Administracja - w ujęciu przedmiotowym - oznacza bezpośrednie tj. praktyczne działanie podejmowane dla realizacji zadań państwowych, które wykonywane jest na zasadach określonych przepisami prawa, upoważniającymi w szczególności do zastosowania władztwa państwowego przez odpowiednie organy państwowe.

Natomiast administracja w szerszym znaczeniu obejmuje: administrację rządową, samorządową i inne podmioty niepaństwowe wykonujące zadania publiczne oraz administrację prywatną.

Administracja publiczna zaś, w świetle poglądów doktryny prawa administracyjnego, obejmuje zakresem: administrację rządową, samorządową i inne niepaństwowe podmioty wykonujące zadania publiczne np.: samorządy zawodowe.

W aktach normatywnych nie ma definicji pojęcia administracji państwowej czy publicznej. Administracją państwową można określić działalność państwa która obejmuje sfery:

1. reglamentacyjno-porządkową ( np. zezwolenia, nakazy, zakazy);

2. zaspakajania podstawowych potrzeb w skali masowej. ( np. organizowanie usług, budowa dróg publicznych i szkół państwowych);

3. aktywizowanie ludności do współdziałania w realizowaniu zadań państwa ( np. przygotowania obronne, przestrzeganie porządku na drogach publicznych);

4. zarządzaniu gospodarką narodową ( np. zarządzanie państwowymi przedsiębiorstwami, nakładanie ceł, wydawanie koncesji, prowadzenie rejestrów).

Prawie wszystkie organy państwowe w większym lub mniejszym stopniu prowadzą działalność uznaną za administrowanie. Administracja państwowa opiera swoją działalność na przepisach prawa i nie może działać bez podstawy prawnej. Dla regulacji stosunków wewnętrznych aparatu administracyjnego z reguły wystarczają normy ustrojowo-kompetencyjne. Administracja działa w interesie zbiorowym oraz w interesie jednostki, a dla zapewnienia realizacji zadań może korzystać z przysługującego jej władztwa. Przyznane administracji kompetencje są jej obowiązkami. Nałożonych na nią zadań nie może nie zrealizować.

Najważniejsze cechy administracji publicznej to:

1. działanie w imieniu i na rachunek państwa;

2. funkcjonowanie na podstawie przepisów prawnych i tylko w granicach tych przepisów;

3. podejmowanie działań nie w celu osiągnięcia zysków;

4. jest organizacją o charakterze jednolitym i ogólnym;

5. ma charakter monopolistyczny, bezosobowy i władczy;

6. jest zorganizowana i działa na zasadzie kierownictwa i podporządkowania;

7. w swoim działaniu opiera się przede wszystkim na pracy zawodowego (fachowego) personelu urzędniczego;

8. działa w sposób ciągły i stabilny;

9. może działać nie tylko na wniosek zainteresowanych podmiotów lecz najczęściej podejmuje działania z własnej inicjatywy.

Prawo administracyjne jest gałęzią prawa, która reguluje działalność organów administracji publicznej podejmowaną w celu realizacji ustalonych zadań organizatorskich i wypełnioną w swoistych prawnych formach działania.

Prawo administracyjne dzieli się na trzy części:

1. prawo ustrojowe - regulujące organizację i zadania administracji publicznej;

2. prawo materialne - normujące wzajemne prawa i obowiązki administracji publicznej oraz podmiotów które znajdują się poza tą administracją ( około 200 ustaw szczególnych),

3. prawo proceduralne - określające tryb i zasady postępowania administracyjnego w celu realizacji norm prawa ustrojowego i materialnego ( Kodeks postępowania administracyjnego) i właśnie o tej części prawa administracyjnego traktuje ta praca.

Prawo administracyjne jest dziś przede wszystkim motorem działalności administracji, określającym sfery, formy i tryb jej działalności oraz regulującym ustrój i kompetencje, dlatego w systemie prawnym państwa, prawo administracyjne stanowi istotną część składową systemu.

Brak kodyfikacji prawa administracyjnego rodzi szereg trudności w zakresie kwalifikacji źródeł prawa oraz stosowanych prawnych form działania przez organy administracji publicznej. Pomocnym tym zakresie są orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

ROZDZIAŁ II

ORGANY PROWADZĄCE POSTĘPOWANIE

W znaczeniu Kodeksu postępowania administracyjnego termin „organ administracji publicznej” obejmuje trzy grupy podmiotów:

• organy administracji rządowej (państwowej);

• organy samorządu terytorialnego;

• organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym (organy administrujące).

Pierwsze dwie grupy to organy administracji w znaczeniu ustrojowym. Ich tworzenie i powoływanie, strukturę, zakres działania i wzajemny stosunek określają przepisy ustrojowego prawa administracyjnego (Konstytucja RP, ustawy o administracji rządowej w województwie i inne). Według E. Ochendowskiego organ administracji rządowej to: wyodrębniona część aparatu administracji państwowej, działająca w imieniu i na rachunek państwa w zakresie przyznanych jej kompetencji, która uprawniona jest do korzystania ze środków władczych.

Można wymienić następujące cechy organu administracji publicznej:

• stanowi wyodrębnioną część administracji na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących (najczęściej rangi ustawowej),

• działa w imieniu państwa i na rachunek państwa (lub gminy),

• posiada upoważnienie do posługiwania się środkami władczymi,

• wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji.

1. Naczelne organy administracji rządowej powoływane są bezpośrednio przez Sejm i Prezydenta i mają zwierzchnią rolę wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej, a ich właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa. Organami tymi są:

• Prezes Rady Ministrów,

• ministrowie,

• Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych,

• Komitet Obrony Kraju,

• Komitet Integracji Europejskiej,

• Komitet Badań Naukowych.

Naczelnymi organami administracji państwowej są także Rada Ministrów oraz Prezydent, którego zakres uprawnień w sferze administracji obejmuje min. obsadzanie stanowisk, stosowanie praw łaski, nadawanie orderów).

2. Centralne organy administracji rządowej są to organy o właściwości miejscowej rozciągającej się na obszarze całego kraju, powoływane najczęściej przez Prezesa Rady Ministrów, a podległe Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów bądź poszczególnym ministrom. Tworzenie centralnych organów administracji rządowej nie ma bezpośrednich podstaw w Konstytucji, a tworzenie i znoszenie jest procesem ciągłym, tak więc lista tych organów nie jest stała. Organami te można podzielić na:

• podległe bezpośrednio Radzie Ministrów: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

• podległe Prezesowi Rady Ministrów: min. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego Prezes Głównego Urzędu Miar, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Polski Komitet Normalizacyjny;

• podległe poszczególnym ministrom: min. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Policji;

Organy podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów tworzą system tzw. Organów pozaresortowytch, natomiast organy podległe poszczególnym ministrom to organy wewnątrzresortowe.

3. Terenowe organy rządowej administracji zespolonej to:

1. wojewoda;

2. kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży min.:

• Państwowej Straży Pożarnej,

• Policji,

• Inspekcji Handlowej,

• Inspekcji Sanitarnej,

• Inspekcji Ochrony Środowiska.

Kierownicy tych służb, inspekcji i straży podporządkowani są wojewodzie i działają z reguły w imieniu wojewody. We własnym imieniu działają oni jedynie wtedy, gdy stanowi tak przepis szczegółowy. Można więc powiedzieć, że zasadniczo organem zespolonej administracji rządowej w województwie jest wojewoda, zaś wyjątkowo ( w określonych przepisami przypadkach) kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej.

4. Terenowe organy administracji rządowej administracji niezespolonej są to organy podległe centralnym organom administracji państwowej wraz z którymi tworzą tzw. quasi-resorty. Należą do nich min.:

• organy administracji wojskowej (np. dowódcy okręgów wojskowych);

• organy administracji celnej (np. dyrektorzy urzędów celnych);

• organy administracji skarbowej ( np. dyrektorzy izb skarbowych);

• organy administracji morskiej (np. dyrektorzy urzędów morskich);

5. Organy samorządu terytorialnego do których zalicza się:

1. organy gmin:

• rada, zarząd, wójt (burmistrz, prezydent miasta);

• organy powiatów:

• rada, zarząd, starosta;

• organy samorządu województwa:

• sejmik, zarząd, marszałek województwa;

• organy związków gmin i związków powiatów;

• samorządowe kolegia odwoławcze.

Rozdział III

ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTARCYJNEGO

Postępowanie administracyjne uregulowane kodeksem, jak każde inne postępowanie (cywilne, karne) toczy się według pewnych zasad. Zasady ogólne postępowania administracyjnego są to pewne podstawowe reguły postępowania, uznane za takie przez ustawodawcę i wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 ( art. 6-16) działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek czy zaleceń. „ Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury” (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I S.A. 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz.54).

Spośród innych przepisów k.p.a. zasady ogólne wyróżniają się tym, że:

1. zajmują „wyższą” pozycję w hierarchicznej strukturze prawa proceduralnego, w tym sensie, że są przesłankami innych reguł prawnych;

2. są „ważniejsze” od innych reguł prawnych z punktu widzenia założonych ocen społeczno-gospodarczych i politycznych;

3. mają charakter ogólny, a konkretyzują się w przepisach dalszych rozdziałów k.p.a.

Zasada praworządności ( wynika z art. 6 k.p.a.) jest właściwie zasadą konstytucyjną (art. 3 Konstytucji RP) i dlatego jest powszechnie znana. Stanowi ona o tym, że organy prowadzące postępowanie administracyjne działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności. W art. 6 k.p.a. chodzi o przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze całego kraju jak i o przepisy powszechnie obowiązujące w poszczególnych jednostkach podziału terytorialnego kraju tj. przepisy stanowione przez organy terenowe. Tak więc podstawą prawną wydanej decyzji administracyjnej mogą być również terenowe przepisy prawa, stanowione na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, oraz przepisy porządkowe wydane w określonych przez ustaw sytuacjach na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego.

Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynika z art. 7 k.p.a., gdzie nakazuje się organom administracyjnym, aby w toku postępowania miały „na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ważenia nie zawsze zbieżnych interesów. Kodeks nie stwierdza, który z tych dwóch grup interesów dominuje na drugim w procesie stosowania prawa, czyli maja one pozycje prawnie równorzędne. Interes społeczny i interes jednostkowy powinien więc być uwzględniany w procesie stosowania prawa, gdy przepis prawa wprost uzależnia podjęcie lub niepodjęcie określonego działania od interesu społecznego czy słusznego interesu strony ( np. art. 61 § 2, art. 108 §1, art. 107 § 5 k.p.a.).

Zasada prawdy obiektywnej ( art.. 7 k.p.a.) zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Organ nie jest więc ograniczony wnioskami stron przy badaniu okoliczności sprawy. Przeciwnie , może i powinien zbierać z urzędu materiały dowodowe, określać okoliczności faktyczne, jakie uważa za istotne dla załatwienia sprawy oraz dopuszczać dowody na powyższe okoliczności. Realizacji zasady prawdy obiektywnej służą takie instytucje procesowe jak wyłączenie pracownika i organu administracyjnego od załatwienia sprawy (art. 24-27 k.p.a. oraz przepisy o dowodach i postępowaniu dowodowym (art. 75-88 k.p.a.).

Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( sformułowana w art. 8 k.p.a.) jest jedną z najważniejszych zasad, ponieważ stanowi najszerszy zakres postępowania administracyjnego pod względem politycznym. Zachowanie tej zasady określa siłę i skuteczność działania organów państwa oraz decyduje o zaufaniu obywateli do władzy państwowej. Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie dyrektywy ścisłego przestrzegania prawa, dążenia do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć, respektowania zasad równości obywateli wobec prawa czy dokładnego wyjaśniania okoliczności sprawy.

Zasada informowania stron i innych uczestników postępowania zredagowana jest w art. 9 k.p.a. Wynikające z tej zasady obowiązki organu administracji publicznej dotyczą udzielania stronom postępowania pełnej i wyczerpującej informacji zarówno o okolicznościach faktycznych jak i prawnych, gdy tylko mogą one mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wiele przepisów szczegółowych k.p.a. nakłada na organy obowiązek pouczania stron i innych uczestników o określonych kwestiach prawnych np. art. 51 § 1 pkt 6 - nakazuje pouczać w wezwaniu strony i innych uczestników postępowania o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Inny przepis - art. 101 § 2 - nakazuje pouczać strony o skutkach prawnych zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron. Niewykonanie przez organ administracji ogólnego obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. nie może przynieść szkody stronie. Należy wtedy tę szkodę naprawić z urzędu, w dalszy postępowaniu np. przywracając terminy, dopuszczając dodatkowe, spóźnione dowody lub wnioski itp. „ Organy administracji państwowej mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie przyniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.” Wyrok NSA z 12.X.1987 r. (IV S.A. 334/87).

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu stronie przysługują w szczególności uprawnienia procesowe określone wyraźnie przepisami k.p.a. np. prawo wglądu do akt sprawy (art. 73-74 ) wraz z przysługującym jej od 1980 r. prawem do składania zażaleń na postanowienie o odmowie udostępnienia tych akt. „Obowiązek powiadamiania stron o wszystkich czynnościach postępowania (tak, aby strona mogła wziąć w nich udział) oraz zapoznania z wszystkimi danymi i materiałami w sprawie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego dotyczy wszystkich osób będących stronami w postępowaniu podatkowym, mającym na celu wymiar opłaty skarbowej (podatku od spadków i darowizn w wypadku darowizn), a nie tylko tych, do których adresowana jest decyzja wymiarowa. Wyrok NSA z 21.X.1988 r. (S.A./Lu 696/88). Od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organy administracji publicznej mogą odstąpić jedynie w tych przypadkach, „gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną” (art. 10 § 2 k.p.a.).

Zasada przekonania (art. 11 k.p.a.) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, a więc wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przekonanie strony o legalności i słuszności podjętego rozstrzygnięcia zwiększa prawdopodobieństwo, że strona nie będzie go zaskarżać oraz że zastosuje się do niego. Zasadą tą organ administracji powinien kierować się w toku całego postępowania, nawet wtedy, gdy ustawa nie wymaga formalnego uzasadnienia dla określonego działania. Chodzi o to, aby organ administracji w całości swojego stosunku do strony i przy każdym działaniu kładł nacisk nie na siłę i groźbę zastosowania przymusu, ale na przekonanie strony.

Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie, lecz szybko (bez zbędnej zwłoki), posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W imię szybkości działania nie wolno jednak naruszać przepisów o postępowaniu administracyjnym, zasada szybkości nie pozwala na żadne odstępstwa od norm prawnych zawartych w k.p.a. Z zasada tą powiązane są przepisy art. 35-38 k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz przepisy o terminach załatwiania sprzeciwu prokuratora (art. 185), skarg (art. 237) i wniosków (art. 244), jak i wydania zaświadczeń ( art. 217 § 3).

Zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 k.p.a.) jest zasadą wprowadzoną do k.p.a. dopiero nowelą z 1980 r. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody, jeżeli przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W takich sprawach organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie, powinien podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Zawarcie ugody i zatwierdzenie jej przez organ administracyjny czyni zbędnym wydanie decyzji administracyjnej, gdyż „zatwierdzona ugoda, wywiera takie same skutki, jakie decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego” (art. 121 k.p.a.).

Zasada pisemności (art. 14 k.p.a.) nakazuje załatwianie spraw administracyjnych w formie pisemnej. Zasada pisemności wprowadzona jest w interesie pewności i jasności stosunków prawnych. Kodeks dopuszcza możliwość ustnego załatwiania sprawy tylko wyjątkowo, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki: przemawia za takim załatwieniem interes strony (tzn. strona zgadza się na to albo wręcz tego żąda) oraz przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oznacza, że każdą decyzję wydaną w I instancji strona może zaskarżyć do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Dotyczy to nie tylko zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, lecz także decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych (rozdziały 12 i 13 działu II k.p.a.). Występują jednak wyjątki od zasady dwuinstancyjności:

1. od decyzji wydanej w I instancji przez naczelny (centralny) organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.);

2. od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych samorządu, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 4 k.p.a.);

3. decyzje odszkodowawcze nie podlegają weryfikacji w toku instancji, strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego ( art. 160 § 5, art. 161 § 5 k.p.a.);

4. niektóre decyzje wydane na podstawie przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu (np. decyzja o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi - art. 38 ust. 1 Prawa wodnego).

Zasada trwałości decyzji ostatecznych wynika z art. 16 § 1 k.p.a., w którym stanowi się: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych”.

Decyzja ostateczna to decyzja:

1. od której nie można wnieść odwołania, czyli: decyzja wydana przez organ odwoławczy (organ II instancji);

2. decyzja organu I instancji, jeżeli strona nie wniosła w terminie odwołania i termin ten nie został przywrócony;

3. decyzja organu I instancji, od której w ogóle nie przysługuje odwołanie;

Kodeksowe wyjątki dopuszczające możliwość albo nawet obowiązek zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych określa rozdział 12 i 13 działu II k.p.a.

Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.) oznacza, że decyzje, z powodu ich niezgodności z prawem, mogą być zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzający naruszenie prawa sąd administracyjny ogranicza się do uchylenia niezgodnej z prawem decyzji, postanawiając naprawienie błędu organowi administracyjnemu, do którego w wyniku orzeczenia sądu wraca sprawa celem jej ponownego rozpatrzenia. „ Stosownie do art. 16 s 2 i art. 196 § 1 k.p.a. uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone są do kontroli legalności (zgodności z prawem) decyzji, która została zaskarżona i poza granice wyznaczone tą decyzją sąd wyjść nie może. Wyrok NSA z 10.VII.1989 r. (IV S.A. 390/89).

ROZDZIAŁ IV

PRWNE FORMY DZIAŁNIA ADMINISTRACJI.

Prawne formy działania administracji to typy czynności organów administracji określone przez przepisy prawa i zmierzające do wywołania skutków prawnych. Poszczególne formy różnią się między sobą przede wszystkim takimi elementami jak: podstawa prawna, tryb dokonywania, skutki prawne, moc obowiązująca, możliwość zaskarżania.

Można wyróżnić następujące formy działania administracji:

1. akty normatywne,

2. akty administracyjne,

3. ugoda,

4. porozumienie administracyjne,

5. czynności cywilnoprawne,

6. czynności faktyczne.

1. Akt normatywny to władcze wyrażenie woli organu państwowego, zawierające normy postępowania skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, tylko określa cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresatem. Według pozycji organu stanowiącego akty normatywne podzielić można na:

• akty stanowione przez centralne organy państwa ( np. ustawy i uchwały Sejmu),

• akty stanowione przez organy terenowe (np. rozporządzenia i zarządzenia wojewody, zarządzenia organów administracji niezespolonej czy uchwały rad powiatu lub gminy).

Według podmiotowego zakresu obowiązywania, akty normatywne podzielić można na :

• akty powszechnie obowiązujące ( skierowane do obywateli i organizacji np. ustawy, rozporządzenia centralnych organów administracji),

• akty wewnętrznie obowiązujące ( skierowane do adresatów stanowiących ogniwa aparatu administracyjnego np. zarządzenia Prezydenta, uchwały Rady Ministrów, okólniki, instrukcje, wytyczne).

Akty normatywne ogłasza się w oficjalnych organach publikacyjnych (dziennikach urzędowych), w lokalnej prasie, za pomocą plakatów (obwieszczeń), a także ustnie, np. przez odczytanie treści aktu w lokalnym radiu lub telewizji.

Wśród dzienników urzędowych Wyróżnić można dzienniki promulgacyjne i dzienniki informacyjne.

W dziennikach promulgacyjnych następuje ogłoszenie aktu będące warunkiem jego wejścia w życie. Ogłoszeniu w Dzienniki Ustaw podlegają min. ustawy, rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy, rozporządzenia wykonawcze Prezydenta, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych naczelnych organów administracji państwowej. W Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski” ogłasza się min. Uchwały Sejmu i Senatu, uchwały Prezesa Rady Ministrów, zarządzenia Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów. Natomiast w wojewódzkich dziennikach urzędowych ogłasza się min. Akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, wojewodę i organy administracji niezespolonej oraz akty prawa miejscowego stanowione przez organy powiatu i gminy.

Dzienniki informacyjne to dzienniki służące do publikacji aktów, których ogłoszenie nie jest warunkiem ich ważności. W dziennikach tych ogłasza się z reguły akty o charakterze wewnętrznym skierowane do jednostek podległych organizacyjnie, są to min. Dzienniki Urzędowy Ministerstwa Sprawiedliwości, Dziennik Urzędowy Ministerstwa finansów, Dziennik Urzędowy Głównego Urzędu Miar.

2. Akt administracyjny jest to władcze oświadczenie woli właściwego miejscowo i rzeczowo organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego o charakterze powszechnie obowiązującym, gdy jest skierowane do adresata zewnętrznego i nakłada na niego określone prawa czy obowiązki. W pozostałych przypadkach podstawą jego wydania mogą być też przepisy prawa ustrojowego administracyjnego przy zastrzeżeniu, że w każdym przypadku określają sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie określonej sprawie. Nie jest aktem administracyjnym zaświadczenie wydawane np. w trybie k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od aktu administracyjnego, który jest zawsze oświadczeniem woli, w przypadku zaświadczenia jest to oświadczenie wiedzy nie skierowane na zmianę sytuacji prawnej. Akt administracyjny, którego typowym przykładem jest decyzja administracyjna, wydawany jest najczęściej w trybie k.p.a. przy czym dopuszczalne jest stosowanie również innych przepisów proceduralnych np. polecenie służbowe.

Każda decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, natomiast nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną, ponieważ wyróżnia się inne rodzaje aktów administracyjnych takie jak np. polecenie służbowe, postanowienie wydane w trybie k.p.a., rozkaz w wojsku.

Do celów aktu administracyjnego należy w szczególności określenie konkretnego stosunku prawnego pomiędzy organem administracji a obywatelem, ustalenie warunków, gdy będzie to konieczne w przymusowej realizacji obowiązku objętego w akcie administracyjnym, najczęściej w drodze postępowania administracyjnego oraz ustalenie w jaki sposób można starać się o zmianę treści aktu.

Akty administracyjne podzielić można na :

1. akty wewnętrzne czyli akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt,

2. akty zewnętrzne, a więc akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. Należą do nich akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, ale też do jednostek wchodzących do aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt,

3. akty deklaratoryjne nie tworzące nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzających ich powstanie z mocy samego prawa, tzn. ustalają one w sposób wiążący, że danej sytuacji wynikają dla adresata aktu określone uprawnienia lub obowiązki,

4. akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne (materialne lub proceduralne).,

5. akty dwustronne czyli akty zależne od woli adresata, nie mogące być wydane bez jego zgody, do których wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu,

6. akty jednostronne, a więc niezależne od woli adresata, wydawane z urzędu i z reguły dotyczą nałożenia obowiązku,

7. akty związane to akty, których zarówno warunki podjęcia, jak i treść rozstrzygnięcia określone są wyraźnie w przepisach,

8. akty swobodne wydawane na zasadzie uznania administracyjnego, gdy norma prawna w tej dyspozycji wyposaża organ w określoną kompetencję , pozostawiając jego uznaniu korzystanie z niej w konkretnym przypadku.

Akty administracyjne ze względu na treść można podzielić na:

• nakazy,

• zakazy,

• zezwolenia,

• upoważnienia,

• akty ustalające.

Decyzja administracyjna jest jedną z najczęstszych form załatwienia sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty (merytorycznie) w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzja może przyznać lub odmówić przyznania lub cofnięcia pewnego uprawnienia, nałożyć lub cofnąć pewien obowiązek lub stwierdzić istnienie lub wygaśnięcie z mocy prawa określonego uprawnienia lub obowiązku.

Decyzja powinna zawierać:

• oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał decyzję, dzięki czemu wiadomo, kto wydał decyzję i czy był to organ właściwy,

• datę wydania - data ma znaczenie porządkowe,

• oznaczenie strony lub stron, dzięki czemu możliwa jest ocena, czy decyzja została skierowana do osób będących stronami w sprawie,

• powołanie podstawy prawnej, a więc przepisu ustawy lub przepisu prawa wydanego z upoważnienia ustawy,

• rozstrzygnięcie, stanowiące odpowiednik sentencji w orzeczeniu sądowym, rozstrzygnięcie co do meritum,

• uzasadnienie faktyczne i prawne,

• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie,

• pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego,

• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.).

Szczególną formą decyzji administracyjnej jest decyzja o rygorze natychmiastowej wykonalności. Decyzji może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne:

• ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego,

• dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami,

• ze względu na inny interes społeczny,

• ze względu na wyjątkowo ważny interes strony.

O nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzyga organ wydający decyzję.

W przeciwieństwie do decyzji administracyjnych postanowienia w zasadzie nie kończą postępowania, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. Przedmiotem postanowień są przede wszystkim kwestie proceduralne, rzadziej zagadnienia o charakterze porządkowym. Zupełnie wyjątkowo postanowienia dotyczą samej istoty sprawy ( np. postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji - art. 113 s 2 k.p.a.). Postanowienie powinno zawierać identyczne elementy jak decyzja administracyjna.

3. Kolejną formą działania administracji jest ugoda administracyjna. Ugoda jest instytucją prawną wprowadzoną do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero w 1980 r. Zawarcie przez strony takiej ugody i jej zatwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie eliminuje potrzebę wydawania decyzji, gdyż zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna. Organ administracyjny utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 § 2 k.p.a.). Zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia ugody następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. „Zgodnie z art. 114,121 i 122 k.p.a. ugoda administracyjna może być zawarta wyłącznie w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze administracyjnej. Wyrok NSA z 27.IV.1983 r. (S.A. 297/83).

4. Porozumienie administracyjne ( zwane też umową administracyjną) to dwustronna lub wielostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego, dokonywana przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodząca do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Porozumienia administracyjne opierają się na zasadzie równości stron (działania niewładcze). Zawierane są pomiędzy podmiotami nie powiązanymi stosunkiem podległości - nie są więc czynnościami wewnętrznymi administracji. Stronami porozumienia administracyjnego mogą być wszelkie podmioty wykonujące administrację publiczną ( również przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne, stowarzyszenia). Porozumienie administracyjne dotyczy zawsze realizacji zadań ze sfery administracji publicznej, może ono dotyczyć np. wspólnego wykonywania zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, związków powiatów czy związków miast. Ewentualne spory powstałe na tle porozumienia może rozstrzygać wspólna jednostka nadrzędna nad stronami porozumienia.

5. Czynności cywilnoprawne to czynności prawne regulowane przepisami Kodeksu cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną wykorzystują w swojej działalności właściwie wyłącznie instytucje o charakterze dwustronnym, czyli umowy. Umowy cywilnoprawne stosowane są w administracji publicznej w związku z dysponowaniem majątkiem (Skarbu Państwa lub samorządowym), przede wszystkim w celu uzyskania niezbędnych dóbr dla utrzymania i funkcjonowania aparatu administracji. Najczęściej stosowane umowy cywilnoprawne to: dzierżawa, sprzedaż, dostawa, pożyczka. Często organy administracji publicznej zostają przy tym wyposażone w szczególne uprawnienia np. prawo pierwokupu. Poza tym sfera stosowania instytucji prawa cywilnego przez aparat administracyjny obejmuje również zapewnianie różnego rodzaju usług i świadczeń na rzecz społeczeństwa przez ten aparat. Najczęściej są to świadczenia płatne takie jak: dostarczanie energii, usuwanie nieczystości czy zapewnienie łączności. Umowa za takie świadczenia zwykle przyznaje pewne szczególne uprawnienia jednej stronie np. prawo kontroli wykonania obowiązków przez drugą stronę czy prawo stosowania kar umownych za niewykonanie zobowiązania przez drugą stronę.

6. Czynności faktyczne tym różnią się od działań prawnych, że nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych. Elementem decydującym o przynależności danej czynności do działań prawnych lub faktycznych jest nie fakt wywołania bezpośrednich czy pośrednich skutków prawnych, lecz sposób ich wywołania. Czynności prawne kształtują stosunki prawne poprzez reguły postępowania, natomiast czynności faktyczne poprzez fakty. Wyróżnić można trzy podstawowe grupy czynności faktycznych:

1. działania społeczno-organizacyjne (np. urządzanie prelekcji, zebrań, wywieszanie plakatów),

2. czynności materialno -techniczne ( np. doręczanie zawiadomienia, sporządzenie protokołu z dokonania czynności),

3. zaświadczenia.

ROZDZIAŁ V

POSTĘPOWANIE ODWOŁAWCZE.

Postępowaniu odwoławczemu w administracji służą środki prawne służące weryfikowaniu rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) organów administracji publicznej. Na podstawie kryterium trybu postępowania można podzielić prawne środki kontroli na:

• środki realizowane w postępowaniu administracyjnym,

• środki realizowane przed sądem administracyjnym.

W systemie środków prawnych realizowanych w postępowaniu administracyjnym wyróżnia się środki zwyczajne i nadzwyczajne.

Środki zwyczajne to:

• odwołanie ( służy od decyzji),

• zażalenie (służy od postanowienia),

• wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( służy od rozstrzygnięć wydanych w I instancji przez naczelne organy administracji państwowej i samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach własnych - art. 127 § 3 i 4 k.p.a.).

Środki nadzwyczajne to:

• żądanie wznowienia postępowania,

• żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia,

• sprzeciw prokuratora.

Środki nadzwyczajne charakteryzują się tym, że wnosi się je wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w kodeksie przypadkach oraz - z wyjątkiem żądania stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia - tylko przeciwko rozstrzygnięciom ostatecznym (tj. takim, których nie można zaskarżyć w drodze odwołania lub zażalenia).

Wszystkie te środki uruchamiają postępowanie kontrolne na żądanie strony lub uczestnika na prawach strony.

Do środków o znaczeniu odwoławczym zaliczyć można również środki podejmowane z urzędu tj. środki przewidziane w art. 154, 155, 161 i 162 k.p.a. Umożliwiają one zweryfikowanie decyzji ostatecznych , w tym także decyzji wydanych prawidłowo (niewadliwych).

Z urzędu może nastąpić także wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia.

Specyficzną formą kontroli administracyjnej sądowej spełnia Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany w 1980 r. , głównym jego zadaniem jest rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne oraz na nie wydanie decyzji w sprawach w wymaganym terminie. Sąd ten rozpatruje skargi na rozmaite akty i czynności z zakresu administracji publicznej, tj.:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które nie służy zażalenie, kończące postępowanie, rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym,

4. uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,

5. akty organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego,

6. akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Sąd rozpatruje skargi na bezczynność organów we wszystkich sprawach indywidualnych, w których prawne formy działania administracji podlegają kontroli sądowej. Do zadań NSA należy również rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej w wypadku braku wspólnego dla nich organu wyższego stopnia oraz udzielanie odpowiedzi na pytania prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze.

WYKAZ KTÓW PRAWNYCH:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe, w dniu 2 kwietnia 1997 roku, przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 roku, podpisana przez Prezydenta RP w dniu 16 lipca 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

3. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).

4. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.).

5. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.).

6. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577).

7. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

BIBLIOGRAFIA:

1. B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r.

2. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, „Postępowanie administracyjne”, Kraków 1998 r.

3. Z. Kmieciak, „Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich”, Warszawa 1997 r.

4. E. Ochendowski, „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym”, Toruń 1995 r.

5. S. Rozmaryn, „ O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, Państwo i Prawo 1961 r., nr 12.

6. E. Smoktunowicz, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - Kodeks postępowania administracyjnego”, Warszawa 1994 r.

7. L. Żukowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym”, Warszawa 1998 r.

2

---