Geneza kontroli konstytucyjności prawa

Kwestia kontroli praworządności władzy pojawiała się już w momencie gdy jednostki zaczęły organizować się w pierwsze społeczeństwa. Wówczas, gdy to władza traciła swój boski charakter pojawiła się idea prawa naturalnego. Jednak brak możliwości empirycznego doświadczenia norm tego prawa uniemożliwił powstawanie jakichkolwiek form jej ochrony. Ciężko było również rozwinąć kwestię odnoszącą się do braku poszanowania prawa natury. Czynniki te przyczyniły się do samorzutnej dezaktualizacji ius naturale.

Ideologia czasu oświecenia połączyła prawa natury z prawami podmiotowymi w spójną całość. Utarło się wówczas przekonanie, że rząd nie powinien ingerować w elementarne prawa jednostki. Taki bieg dziejów przyczynił się do utworzenia tego, co dziś znamy jako Konstytucję- nadrzędnego aktu pisanego, regulującego najważniejsze kwestie w państwie. Ponadto, przed pojawieniem się ustawy zasadniczej istniały już pewne mechanizmy, które kontrolowały przed nadużyciami ze strony rządzących. A były to:

• Impeachment w Anglii (XIV w.), czyli postawienie urzędników królewskich w stan oskarżenia

• Licertiering w Szwecji

• Sąd sejmowy w Polsce (XVI w.)- rozpatrywał oskarżenia o zdradę stanu, obrazę majestatu, przestępstwa zagrożone karą śmierci dla szlachcica, oraz sprawy dot. przestępstw urzędniczych. Wobec orzeczeń NIE było odwołania

Ważnym momentem było ukształtowanie się liberalnej koncepcji państwa i prawa, zwanej inaczej teorią konstytucji pisanej, oraz stworzenia gwarancji umożliwiających konstytucji bycie najwyższym w hierarchii aktem prawa. Taka konieczność utworzenia hierarchii w dokumentach prawnych przejawiała się już w pracach Tomasza z Akwinu, Hugo Grocjusza czy Locka. Zauważono, że potrzebny jest dokument, który określi funkcjonowanie najwyższych władz państwowych, i taki, który będzie podstawą całego życia państwowego.

Niepodważalnym jest fakt, że skoro istnieją akty prawne niżej postawione w hierarchii, to podlegają one pewnej kontroli. Odniesieniem do badań będzie oczywiście ustawa zasadnicza. Samo pojęcie badania konstytucyjności to:

• Pewne działania organów państwowych, które są organami niezawisłymi

  • Istotna jest odrębność od legislatywy i egzekutywy

• Procedura, w której rozpatruje się i rozstrzyga spory oraz inne kwestie związane z właściwościami konstytucji

  • Do tego zalicza się ocena zgodności norm prawa oraz działań podejmowanych przez organa państwowe, lub w ich imieniu.¹

By kontrola była oderwana od aspektów politycznych i braku obiektywności powołuje się specjalne niezawisłe sądy w celu przeprowadzenia odpowiedniego badania. Obecnie ochrona konstytucyjności prawa skupia się na dwóch podstawowych modelach:

• Amerykański

• Kontynentalny

Kontynentalny model:

Model ten bazuje na europejskiej tradycji podporządkowania sędziego ustawie i charakteryzuje się konstrukcją specjalnego organu jurysdykcyjnego, powołanego wyłącznie do rozpatrywania rozmaitych kwestii konstytucyjnych, z prawem rozstrzygania tych kwestii z mocą obowiązującą.² By opisać tenże model należy zauważyć, że XIX- wieczna Europa nie była gotowa na przyjęcie amerykańskich doświadczeń, jeśli chodzi o kontrolę konstytucyjności. Wynikało to z kilku faktów:

• W Wielkiej Brytanii problem kontroli konstytucyjności de facto nie istniał- nie było pisanej konstytucji. Aktualne ustawodawstwo parlamentu było niemożliwe do skonfrontowania z „konstytucją brytyjską”

• W Europie dominowało przekonanie nieprzychylające się upolitycznianiu władzy sądowej. Sądy odgrywały wówczas rolę służebną (rola wykonawcza i interpretowanie rozstrzygnięć parlamentarnych)

• Doktryna suwerenności parlamentu uniemożliwiała kontrolę ustawodawstwa

Kontrola konstytucyjności w państwach:

Na ziemiach niemieckich sądowa kontrola konstytucyjności nie mogła znaleźć swojego miejsca. Co prawa sądy w konstytucjach w Bawarii i Saksonii otrzymały pewne uprawnienia, jednak nie miały w praktyce większej roli. Były również inne próby kontroli, które okazały się bezskuteczne:

• Projekt konstytucji Rzeszy z 1849r. Parlament frankfurcki powierzył sądowi Rzeszy rozpatrywanie sporów między władzami federalnymi a krajowymi (nie było jednak związku z kontrolą konstytucyjności ustaw Rzeszy)

• Konstytucja II Rzeszy z 1871r. Ustanawiała właściwość Bundesratu do rozstrzygania sporów federalnych. Sądy zostały odsunięte do badania kwestii o charakterze politycznym (sędzia stał się podległy ustawom)

W Szwajcarii kontrola konstytucyjności ustaw wyglądała nieco inaczej. Konstytucja z 1874r. gwarantowała Trybunałowi Federalnemu prawa rozstrzygania niektórych sporów między związkiem a kantonami. Sądy federalne miały też w swoich kompetencjach badanie konstytucyjności ustaw kantonalnych, oraz aktów normatywnych wydawanych przez federalną egzekutywę. Konstytucja Szwajcarii podporządkowywała sądy ustawom federalnym, które mogły być oceniane jedynie przez parlament lub w drodze referendum przez naród. Jak widać taka kolej rzeczy również uniemożliwiała efektywną sądową kontrolę konstytucyjności ustaw.

Prototypem organu zwanego dziś Trybunałem Konstytucyjnym, był artykuł 140 konstytucji Republiki Austrii z 1 października 1920r. Model ten charakteryzowały:

1. Wyodrębniono pod względem organizacyjnym organ państwowy, którego zakres funkcjonowania obejmował badanie aktów ustawodawczych i rozstrzyganie sporów konstytucyjnych. Powoływano go w tzw. polityczny sposób. Wymagano od składu wysokich kwalifikacji zawodowych i etycznych. Niezawisłość w orzekaniu miała zapewnić wysoki autorytet temu organowi

2. Ograniczono zakres podmiotowy, jeśli chodzi o kwestie inicjatywy wszczynania postępowania przed Trybunałem

3. Trybunał ograniczył się jedynie do badania zgodności aktów prawnych z normami konstytucji. Sprawował tzw. abstrakcyjną kontrolę norm, czyli kontrola mogła być sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny tylko na podstawie inicjatywy upoważnionych organów państwowych, oderwanej od konkretnych przypadków stosowania prawa.

4. Od orzeczeń Trybunału nie można było zastosować żadnego środka odwoławczego.

Model austriacki silnie kontrastował z modelem amerykańskim, ponieważ jego scentralizowany, abstrakcyjny i bezwzględny charakter kontroli konstytucyjności ustaw odrzucał, znaną ze Stanów Zjednoczonych, tradycję judical review. Przez te cechy nie miał szansy na efektywne działanie, ponieważ z natury skupiał się na problemach podziału uprawnień miedzy Związek i kraje, a brak było możliwości tworzenia spraw odnośnie kwestii praw i wolności obywatelskich.

Trybunał Konstytucyjny Austrii nie był jedynym takim organem w Europie, po I wojnie światowej. W Republice Czechosłowackiej powołano na mocy konstytucji z 29 lutego 1920 Trybunał Konstytucyjny. Jego zadaniem było:

• Badanie konstytucyjności ustaw Republiki

• Badanie ustaw uchwalonych przez parlament Rusi Podkarpackiej

W rzeczywistości organ ten był ciałem stricte formalnym i nie wydał żadnego orzeczenia, które kwestionowałoby zgodność konkretnej ustawy z konstytucją Republiki.

W powojennej Europie państwem, które jako ostatnie ustanowiło Trybunał Konstytucyjny była Hiszpania. Jej konstytucja z 9 grudnia 1931r. proklamowała Trybunał Gwarancji Konstytucyjnych. Ustawa o Trybunale konstytucyjnym, ze względu na spory w parlamencie, ujrzała światło dzienne dopiero 2 lata później. Idea hiszpańskiego Trybunału miała charakter polityczny. Dodatkowo trudna sytuacja w kraju spowodowała, że organ ten nie odegrał istotnej roli w państwie.

Dopiero po II wojnie światowej powrócono do tematyki kontroli konstytucyjności prawa na kontynencie europejskim. Sytuacja powojenna niejako wymusiła decydentów do poszukiwań nowych rozwiązań i rozwijania kwestii kontroli konstytucyjności ustaw. W Europie Zachodniej pojawiła się tendencja mówiąca o konieczności ochrony konstytucji poprzez tworzenie wyspecjalizowanych organów orzekających, właściwych dla ochrony konstytucji realizowanej w sposób kompleksowy. Odwoływano się tu do austriackiego modelu ochrony konstytucji.

W 1946r. reaktywowano Trybunał Konstytucyjny w Austrii. Jego obecne funkcjonowanie określa ustawa z 1953r. oraz regulamin tego Trybunału, jak również przepisy z 1970r. rozszerzające prawo inicjatywy postępowania. Trybunał składa się z 14 członków pełnoprawnych i 6 zastępców. Na posiedzeniu wymaga się obecności prezesa i 8 pełnoprawnych członków (wyjątkowe sytuacje – 4 członków). Jeśli trybunał uzna, że ustawa jest niezgodna z konstytucją, daje to podstawę do uchylenia danego aktu.

Drugim po austriackim Trybunale, jest Trybunał Konstytucyjny Republiki Włoskiej. Włoski Trybunał działa na podstawie art. 134-137 konstytucji z 1947r. Artykuł 137 mówi o tym, że zasady organizacji i postępowania przed Trybunałem określają odrębne ustawy o charakterze ustaw konstytucyjnych. Trybunał, pod wpływem wewnętrznych zawirowań i niezgodności rozpoczął swą działalność orzeczniczą dopiero z dniem 5 lipca 1956. W skład włoskiego Trybunału wchodzi 15 sędziów (rozstrzygnięcia przy obecności co najmniej 11). W sprawach karnych skład Trybunału rozszerza się o jednego dodatkowego sędziego.

Następnym w kolejności organem kontroli konstytucyjności ustaw w Europie powojennej był niemiecki Związkowy Trybunał Konstytucyjny. Działa on dzięki konstytucji z 1949r. W 1975r. Trybunał otrzymał nowy regulamin działalności, który zawiera przepisy o organizacji i zarządzaniu w sprawie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Charakterystycznym elementem jest tu możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, którą złożyć mogą osoby fizyczne, posiadające obywatelstwo niemieckie, oraz cudzoziemcy i bezpaństwowcy w zakresie tzw. praw ludzkich; osoby prawne oraz partie polityczne (określone wypadki). ZTK składa się z 16 sędziów. Tworzą oni dwa senaty. Istnieją także trzyosobowe zespoły sędziowskie- tzw. izby. O zgodności ustaw z konstytucją orzekają senaty, izby zaś mają w swojej kompetencji rozpatrywanie skarg konstytucyjnych, tylko wtedy, jeśli wydają orzeczenia pozytywne (oparte na wcześniejszym orzeczeniu wydanym przez ZTK). Charakterystycznym dla postępowania przed ZTK jest wydawanie zarządzeń tymczasowych, zawieszających moc wiążącą kontrolowanej normy.

Kolejnym europejskim (chronologicznie) organem, który kontroluje konstytucyjność ustaw jest francuska Rada Konstytucyjna. Działa ona od 1958r. Istnieje pogląd, że jest to instrument kontroli nad parlamentem. Rada Konstytucyjna jest złożona z dwóch kategorii członków:

1. 9 osób z nominacji

2. Członkowie z urzędu – byli prezydenci Republiki; dożywotnio zasiadający w Radzie

Kontrola norm we Francji odbywa się już na etapie procesu legislacyjnego co powoduje że inicjatywa wszczęcia postępowania jest ograniczona. Niemożliwe jest wysunięcie przez obywateli zarzutów skierowanych przeciw aktom. Decyzje Rady są wydawane przez pełny skład w formie wyroków.

W Hiszpanii z kolei kontrola konstytucyjności ukształtowana została na podobieństwo wzorców niemieckich. Trybunał Konstytucyjny powołano 29 grudnia 1978 wraz ustanowieniem Konstytucji. Ustawa zasadnicza reguluje tylko najważniejsze kwestie związane z funkcjonowaniem i organizacją. Normy dotyczące postępowania przed Trybunałem zamieszczono w ustawie konstytucyjnej o TK z 3 października 1979r. i w regulaminie TK. Dodatkowo korzysta się z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami powszechnymi oraz z kodeksu cywilnego. Hiszpański Trybunał składa się z 12 sędziów mianowanych przez króla na okres 9 lat.

• Po 4 członków z każdej izby mianuje król

• 2 członków mianuje się na wniosek rządu

• 2 członków mianuje się na wniosek Naczelnej Rady Sądownictwa

Co 3 lata powołuje się 4 nowych sędziów, by zapewnić ciągłość prac Trybunału. Orzeczenia tworzy się w formie wyroków i postanowień.

Kolejnym istotnym znaczeniowo europejskim organem kontroli konstytucyjności ustaw jest portugalski TK. Kompetencje reguluje Konstytucja z 1976r., znowelizowana 3 września 1982, oraz ustawa z 15 listopada 1982r. o organizacji i działalności Trybunału Konstytucyjnego oraz zasadach postępowania przed nim. Trybunał składa się z 13 sędziów i orzeka w składach plenarnych i w sekcjach (sekcja= prezes + 6 sędziów). Postępowanie przed Trybunałem rozpoczyna się na wniosek. W Portugalii sądy mogą samodzielnie rozstrzygać kwestie konstytucyjności, jednakże strony i prokurator mogą zwracać się do Trybunału o zajęcie stanowiska w sprawie. Co więcej, trzykrotne niezastosowanie przepisu przez sądy z powodu jego niekonstytucyjności stwarza obowiązek rozpatrzenia przepisu przez TK z urzędu.

Powyższe państwa nie są jedynymi, gdzie idea TK odcisnęła swoje trwałe piętno. Nawiązały bowiem do niej również Cypr, Turcja i Jugosławia. Także w Grecji i Belgii pojawiły się sądowe organy ochrony konstytucji, jednakże ich kompetencje odróżniają je od modelu zachodnioeuropejskiego TK. Jedynie Holandia i Luksemburg nie zdecydowały się na żadne rozwiązanie na miarę TK, a brak konstytucji pisanej w Wielkiej Brytanii również stwarza osobliwą sytuację.

Inną dziedziną jest ochrona konstytucyjności w byłych państwach socjalistycznych. Dominowało tam przekonanie o nieprzydatności instytucji pokroju Trybunału Konstytucyjnego. Nie oznaczało to jednak, że w ogóle nie dostrzegano problemu. Konstytucje państw socjalistycznych wprowadziły różne formy instytucjonalne kontroli konstytucyjności prawa:

1. Kontroli parlamentarnej- kontrola konstytucyjności prawa należała do kompetencji najwyższych organów przedstawicielskich. Przy takim rozwiązaniu znikał w zasadzie problem konstytucyjności ustaw. Kontrola taka nie stanowiła w pełni skutecznej gwarancji praworządności.

Jednakowo brzmiące postanowienia dot. ubezpieczenia i ochrony konstytucyjności prawa przez najwyższy organ przedstawicielski zawarte zostały w konstytucjach Węgier, NRD, Bułgarii i Rumunii. W rzeczywistości we wszystkich państwach socjalistycznych powstałych po II wojnie światowej przyjęty został system samokontroli parlamentu, wzorowany Konstytucji ZSRR z 1936r.

2. Kontrola sprawowana przez naczelne organy prezydialne- np. Prezydium Rady Najwyższej ZSRR- sprawowało kontrolę nad przestrzeganiem konstytucji ZSRR; pierwsze kompetencje w zakresie ochrony konstytucyjności prawa przysługiwały również Radzie Prezydialnej Węgierskiej Republiki Ludowej.

3. System sądownictwa konstytucyjnego³- od drugiej połowy lat sześćdziesiątych zaczęto dopuszczać możliwość istnienia instytucji kontroli konstytucyjności obok tych, parlamentarnych. Uważano również, że utworzenie takiej konkurencji spowoduje, że wspomniane wyżej organy będą przykładały większą wagę do projektów ustaw pod kątem zgodności z konstytucją. W 1963r. w Konstytucji Jugosławii wprowadzono Sąd Konstytucyjny, a w 1968r. w Czechosłowacji na mocy Ustawy Konstytucyjnej powołano Sąd Konstytucyjny CSRS. Jednakże w praktyce w Czechosłowacji nie powołano sądów konstytucyjnych, ani sądów republik. Ostatecznie jedynym europejskim państwem socjalistycznym, prócz Jugosławii, w którym doszedł do skutku projekt utworzenia sądu konstytucyjnego był polski Trybunał Konstytucyjny.

Diametralna zmiana w tym regionie nastąpiła po 1989r. Nie było ani jednego państwa post socjalistycznego, które nie uchwaliłoby nowej konstytucji bez organu kontroli konstytucyjności prawa. Gdzieniegdzie powoływano takie instytucje nawet w przed ukończeniem prac nad ustawami zasadniczymi, co mówiło o wielkiej potrzebie tworzenia takich organów (Węgry, Albania, Rosja, była Czechosłowacja). Najwcześniej, w październiku 1989r. ustanowiono Sąd Konstytucyjny na Węgrzech. W Albanii Sąd Konstytucyjny ustanowiono 29 kwietnia 1991r, z kolei w Czechosłowacji organ ten powołano przez Zgromadzenie Federalne ustawą z 27 lutego 1991r. Rok później sąd podjął działalność.

Sąd Konstytucyjny Czechosłowacji składał się z 12 sędziów (po 6 z każdej republiki) wybieranych na 7-letnie kadencje. Sędziowie byli powoływani przez prezydenta spośród kandydatów proponowanych przez Prezydium Zgromadzenia Federalnego. W tym celu ograny ustawodawcze wyłaniały 24 kandydatów. Sąd ten stracił swoją rolę po podziale państwa i uchwaleniu odrębnych konstytucji w Czechach i Słowacji.

Proces uchwalenia konstytucji w Rosji przeciągał się i w lipcu 1991r. Zjazd Deputowanych Ludowych uchwalił ustawę o Sądzie Konstytucyjnym. Sąd wykazał dużą aktywność. Składał się z 15 sędziów wybieranych przez Zjazd na wniosek Przewodniczącego Rady Najwyższej. Działał do wydarzeń październikowych 1993r., w wyniku których Borys Jelcyn zawiesił jego działalność. Uprawnienia Sądu zmieniły się po wejściu w życie Konstytucji z grudnia 1993r. i uchwalonej na jej podstawie Ustawie Konstytucyjnej o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej przejętej przez Radę Federacji 12 lipca 1994r. Sąd podjął działanie rok później.

Prócz wymienionych państw, także inne powzięły uchwalanie nowych konstytucji, które powszechnie ustanawiały mechanizmy swej ochrony. W każdej znajdują się postanowienia regulujące procedurę kontroli konstytucyjności prawa. Swe konstytucje uchwaliły:

• Bułgaria (12 lipca 1991)

• Rumunia (21 listopada 1991)

• Estonia (28 kwietnia 1992)

• Słowacja (3 września 1992)

• Litwa (25 października 1992)

• Czechy (16 grudnia 1992)

Także na Białorusi i Ukrainie utworzono organy odpowiadające za kontrolę konstytucyjności ustaw. Białoruski Sad Konstytucyjny ustanowiony Konstytucją z 1994r. stał się największym przeciwnikiem prezydenta Łukaszenki, który chciał rządzić przy pomocy dekretów. Prezydent przygotował pakiet poprawek do konstytucji w celu ograniczenia kompetencji Sądu. W wyniku przyjęcia owych poprawek w 1996 (referendum) Sąd Konstytucyjny został de facto podporządkowany prezydentowi.

Na Ukrainie przez pewien czas funkcje Sądu Konstytucyjnego (powołany 1992) sprawowane były przez prezydenta i parlament. Ostatecznie ustawa o Sądzie Konstytucyjnym została uchwalona po przyjęciu nowej Konstytucji w 1996r., a rok później Sąd rozpoczął swoją działalność.

W odróżnieniu od pozostałych państw konstytucja w Estonii nie ustanowiła odrębnego sądu konstytucyjnego. Organem kontroli konstytucyjności prawa jest w Estonii Izba Kontroli Konstytucyjnej. Stanowi ona jednostkę podrzędną Sądu Państwowego- sądu apelacyjnego najwyższego szczebla. W estońskiej Konstytucji napisane jest, że właściwości w zakresie orzekania czy ustawa jest zgodna z konstytucją należą do Sądu Państwowego. Sama procedura kontroli została uregulowana w ustawie o nadzorze konstytucyjnym z 5 maja 1993r.

Powyższa praca powstała głównie na podstawie dwóch pozycji:

1. Bogumił Szmulik: Sądownictwo konstytucyjne : ochrona konstytucyjności prawa w Polsce; Lublin 2001

2. Bogumił Szmulik, Sławomir Serafin: Organy ochrony prawnej; Warszawa 2007

Michał Głuszczuk

UKSW- Stosunki Międzynarodowe

1^ L. Garlicki, Sądowa ochrona konstytucyjności we współczesnym państwie kapitalistycznym – Trybunał Konstytucyjny, [w:] Kontrola konstytucyjności prawa, Lublin 1987, s. 37.

2^ Z. Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny w świetle projektów konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1995, nr 2, s. 9-10

3^ A. Gwiżdż, Główne Kierunki współczesnego konstytucjonalizmu socjalistycznego, „Państwo i Prawo” 1971, nr 8-9, s. 248-249