Szczygłowska Ewa

monografia

Oficyna 2009

Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych.

Składam serdeczne podziękowania

prof. dr. hab. Janowi Zimmermannowi

za pomoc udzieloną podczas pisania niniejszego opracowania

Autorka

Wykaz skrótów

Akty prawne

BGB - Bürgerliches Gesetzbuch

BverwG - Bundesverwaltungsgericht

CAAA - Clean Air Act Amendments

GewO - Gewerbeordnung

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.h. - rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 z późn. zm.)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.s.h. - ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.)

o.p. - ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)

u.p.e.a. - ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)

p.o.ś. - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)

pr. bud. - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.)

pr. far. - ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.)

pr. up. - ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.)

pr. wod. - ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)

u.h.u.e. - ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm.)

u.o.g.r.l. - ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)

u.o.p. - ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.)

u.o.z. - ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.)

u.p.r. - ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.)

u.p.z.p. - ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

u.rz. - ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 z późn. zm.)

u.s.d.g. - ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.)

u.w.o.m.w. - ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.)

VwGO - Verwaltungsgerichtsordnung

ZPO - Zivilprozessordnung

Czasopisma i organy promulgacyjne

Biul. SN - Biuletyn Sądu Najwyższego

Dz. U. - Dziennik Ustaw

M. Praw. - Monitor Prawniczy

M. Pod. - Monitor Podatkowy

NVwZ - Die Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSA WSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

OSN - Orzecznictwo Sądu Najwyższego

OSNC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCK - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Karnej

OSNCP - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich

OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK ZU - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

PiP - Państwo i Prawo

POP - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego

PPG - Przegląd Prawa Gospodarczego

PPH - Przegląd Prawa Handlowego

Pr. Gosp. - Prawo Gospodarcze

PUG - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Sam. Teryt. - Samorząd Terytorialny

Inne

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

SN - Sąd Najwyższy

TK - Trybunał Konstytucyjny

Wstęp

Zagadnienie następstwa prawnego nie zajmuje ważnego miejsca w dotychczasowych opracowaniach polskiej doktryny prawa administracyjnego. Trudno zaprzeczyć, że samo pojęcie następstwa prawnego, sukcesji itp. kojarzy się bardziej z odpowiednimi instytucjami prawa cywilnego, stąd omawianie tego pojęcia na gruncie prawa administracyjnego może budzić wątpliwości. Płyną one z przyjętego powszechnie poglądu, że uprawnienia i obowiązki, będące treścią stosunku administracyjnoprawnego, łączącego organ administracji publicznej z podmiotem zewnętrznym względem administracji, są co do zasady osobiste i jako takie nie przechodzą na następców prawnych wskazanego wyżej podmiotu zewnętrznego. "Publiczne prawa i obowiązki - jak pisał S. Kasznica - pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzenoszalne i gasną razem ze śmiercią i nie ma co do nich następstwa prawnego. Zmiana osoby pociąga za sobą zmianę stosunku"¹.

Analiza przepisów prawa materialnego prowadzi wszakże do wniosku, że od tej zasady możliwe są wyjątki - do których doktryna zalicza w szczególności tzw. rzeczowe akty administracyjne, bądź szerzej - rzeczowe stosunki administracyjnoprawne, przechodzące, z racji swego powiązania z rzeczą, na każdorazowego właściciela danej rzeczy. Wyjątki te, mniej lub bardziej odpowiadające wspomnianej teorii stosunków (aktów) rzeczowych, w języku przepisów prawa przekładają się na możliwość przenoszenia decyzji administracyjnych, dziedziczenia uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych itp. Tendencja do wprowadzania podobnych regulacji w ostatnim czasie zdaje się zresztą nasilać, co jest widoczne zwłaszcza na przykładzie ustaw związanych z procesem inwestycyjnym i ochroną środowiska (w 2003 r. wprowadzono możliwość przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy, w 2004 r. - możliwość tzw. handlu uprawnieniami do emisji, zaś w 2006 r. - możliwość przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia²). Poza szeroką kategorią stosunków rzeczowych doktryna zwraca jednak uwagę na możliwość następstwa prawnego również w odniesieniu do stosunków osobistych czy nawet ściśle osobistych. Rodzi to potrzebę usystematyzowania problematyki związanej z następstwem prawnym w prawie administracyjnym, zwłaszcza w kontekście dość bogatego, jak wspomniano, materiału normatywnego, dopuszczającego możliwość takiego następstwa.

Uporządkowanie tej problematyki wymaga w pierwszej kolejności umiejscowienia jej w teorii stosunku administracyjnoprawnego. Skoro bowiem następstwo prawne stanowi wyłom w zasadzie, że stosunek administracyjnoprawny jest osobisty, to uchwycenie wzajemnych relacji między pojęciem następstwa a pojęciem stosunku administracyjnoprawnego, jest jedyną drogą do uczynienia z omawianego pojęcia wartościowego narzędzia teorii prawa administracyjnego.

W pierwszej części tej pracy zostanie zatem przedstawiony dorobek doktryny prawa administracyjnego na temat następstwa prawnego, w kontekście pojęcia stosunku administracyjnoprawnego i doktrynalnych podziałów stosunków administracyjnych z uwagi na ich rzeczowość, a także dorobek prawa cywilnego, na gruncie którego pojęcie następstwa prawnego pojawiło się po raz pierwszy. Na tle tych rozważań, w dalszej kolejności zostanie podjęta próba systematyzacji obecnie obowiązujących przepisów prawnych, które bądź to same wprowadzają możliwość następstwa prawnego uprawnień lub/i obowiązków publicznoprawnych, bądź to doktryna - w ten czy inny sposób - wiąże je z problematyką następstwa prawnego.

Pierwszym, choć nie podstawowym, celem tej pracy będzie więc zdefiniowanie pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, poprzez wyodrębnienie jego cech, rodzajów, a także zasad, jakimi kieruje (bądź winien się kierować) ustawodawca przy wprowadzaniu tej instytucji do poszczególnych ustaw.

Z uwagi na temat pracy, zakres przedstawianych zagadnień ograniczony będzie do zagadnień materialnoprawnych. Przedmiotem omówienia nie będzie zatem tzw. następstwo administracyjnoprawne funkcjonalne, należące do problematyki ustrojowego prawa administracyjnego i obejmujące przypadki przekazywania kompetencji i zadań przez organy administracji publicznej. Natomiast tzw. następstwo procesowe, do którego dochodzi w toku postępowania administracyjnego, należące do procesowego prawa administracyjnego, a także pewne zagadnienia dotyczące stosunku egzekucyjnego - zostaną omówione jedynie w zakresie, w jakim jest to przydatne do zrozumienia istoty następstwa prawnego uprawnień lub/i obowiązków publicznoprawnych podmiotu administrowanego, z uwagi na istniejące powiązania stosunku procesowego i egzekucyjnego ze stosunkiem materialnoprawnym.

Podobnie, z uwagi na bogactwo polskiego materiału normatywnego dotyczącego omawianej kwestii, zakres rozważań zostanie ograniczony do regulacji zawartych w rodzimym ustawodawstwie. Ustawodawstwo innych państw będzie przedmiotem rozważań o tyle, o ile będzie to konieczne dla zrozumienia poglądów przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego tych krajów, w szczególności doktryny niemieckiej, która swego czasu dość intensywnie zajmowała się problemem tzw. aktów rzeczowych. Odniesienie się do poglądów doktryny innych krajów jest też konieczne z uwagi na niezbyt szerokie opracowania tego zagadnienia we współczesnej doktrynie polskiej. Główną osią rozważań będą jednak poglądy zawarte w doktrynie polskiej, orzecznictwa polskich sądów administracyjnych i organów administracji publicznej, które począwszy od okresu międzywojennego w większym lub mniejszym stopniu zajmowały się problematyką następstwa administracyjnoprawnego.

Trudno na wstępie przytoczyć wszystkie tezy pracy, zwłaszcza, że różnorodność omawianego materiału normatywnego będzie zmuszać do krótkich podsumowań każdej przedstawianej grupy zagadnień. Ponieważ jednak, jak zaznaczono wcześniej, następstwo prawne w prawie administracyjnym jest postrzegane przede wszystkim jako odstępstwo od ogólnej zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego, rozważania powinny w szczególności nawiązywać do tego wątku.

I tak niniejsza praca próbuje udowodnić tezę, że następstwa prawnego nie należy wiązać z cechą osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Co więcej, quod est demonstrandum, wspomniana cecha jest nawet całkowicie zbędna przy definiowaniu tego stosunku, zwłaszcza że ujmowanie następstwa jako pewnego wyjątku od zasady skłania ustawodawcę do rozwiązań niepotrzebnych, a często nawet komplikujących wykładnię i stosowanie prawa. Nie oznacza to jednak, że następstwo administracyjnoprawne da się zdefiniować bez dokonania podziału stosunków administracyjnoprawnych z uwagi na ich osobisty czy rzeczowy charakter, tj. bez zagłębienia się w treść stosunku administracyjnoprawnego, jak i w typologię praw lub obowiązków ten stosunek tworzących. Co więcej, jak się okazuje, następstwa prawnego nie sposób opisać bez szerszego kontekstu form działania administracji, który to wątek musi pojawić się przynajmniej w aspekcie omawiania aktów administracyjnych rzeczowych.

Dlatego nadrzędnym celem niniejszej pracy jest nie tylko podanie definicji pojęcia następstwa prawnego, co samo w sobie mogłoby być postrzegane jako l`art pour l`art, lecz rzecz trudniejsza - włączenie tego pojęcia, jego pełna asymilacja z pojęciami takimi jak: stosunek administracyjnoprawny, akt administracyjny, norma prawa administracyjnego itp.

A wszystko po to, by móc w efekcie odpowiedzieć sobie na pytanie: czy wyróżnianie omawianego pojęcia, tworzenie zeń instytucji prawa administracyjnego ma w ogóle sens, innymi słowy - czy stanowi ono, mniej lub bardziej ważny, element systemu polskiego prawa administracyjnego, bez którego trudno byłoby mówić o spójności tego systemu.

Jak zostanie wykazane, wyróżnianie omawianego pojęcia jest przydatne, choć nie bez zastrzeżeń. W szczególności bardziej przydatne okazuje się wskazanie poszczególnych rodzajów następstwa prawnego, związanych z różnymi typami stosunków administracyjnoprawnych. Wyjąwszy nawet z zakresu rozważań następstwo procesowe czy funkcjonalne, musimy uznać, że instytucja następstwa prawnego nie jest wcale instytucją jednolitą, a poszczególne jej zabarwienia, zarówno pod względem przesłanek wystąpienia, jak też zakresu następstwa, wykazują cechy odmienne.

Wreszcie wartość poznawczą niesie także wyróżnienie przypadków jedynie do następstwa podobnych, często mylnie utożsamianych z następstwem prawnym. Niniejsza praca zamierza wykazać, że tę grupę przypadków łączyć należy ze stosunkami ściśle rzeczowymi oraz stosunkami ściśle osobistymi.

Głównym celem pracy jest zatem udowodnienie tezy, że bez pojęcia następstwa prawnego nie jest możliwe pełne zrozumienie i opisanie stosunku administracyjnoprawnego, a przez to oddanie rzeczywistych relacji między administracją publiczną a podmiotem zewnętrznym.

Rozdział 1

Pojęcie następstwa prawnego (sukcesji) jako aspekt pojęcia stosunku prawnego w teorii prawa cywilnego i w teorii prawa administracyjnego

1.1. Geneza instytucji następstwa prawnego - ogólna charakterystyka pojęcia następstwa prawnego (sukcesji) w prawie cywilnym

1.1.1. Uwagi wstępne

Instytucja następstwa prawnego ma swoją genezę w prawie rzymskim, gdzie successio oznaczało wstąpienie w miejsce drugiej osoby, zarówno w sferze stosunków prawnych, jak i stanowiska w administracji³. Tam też pojawiło się podstawowe rozróżnienie na successio singularis (następstwo pod tytułem szczególnym, sukcesję syngularną), rozumianą jako wstąpienie w określony stosunek prawny lub prawo, oraz successio universalis (następstwo pod tytułem ogólnym, sukcesję uniwersalną), tj. wstąpienie w ogół stosunków prawnomajątkowych danej osoby. Sukcesja uniwersalna, z zasady traktowana jako wyjątkowa, ograniczona była do przypadków spadkobrania, gdzie spadkobierca wstępował w ogół praw i obowiązków spadkodawcy (wyjąwszy jednak prawa i obowiązki osobiste) oraz do przypadków tzw. venditio bonorum, tj. sprzedaży całego majątku. Sukcesja syngularna była związana w szczególności z kontraktem emptio-venditio, czyli umową sprzedaży. Wyodrębnienie pojęcia następstwa prawnego było więc dziełem doktryny prawa cywilnego, co pociąga za sobą określone konsekwencje.

Doktryna prawa administracyjnego, konstruując wspomniane pojęcia na potrzeby prawa administracyjnego, z konieczności sięgać musiała do wzorców wypracowanych w tym zakresie w teorii prawa cywilnego. Nie sposób zatem w pełni zrozumieć następstwa prawnego w prawie administracyjnym bez odwołania się do odpowiednich instytucji i pojęć wykształconych na gruncie prawa cywilnego. Z drugiej strony trzeba mieć na uwadze fakt, iż prawo publiczne i prywatne opiera się na zupełnie różnych założeniach, zatem pojęcia nawet tak samo brzmiące mogą - choć nie muszą - opisywać zupełnie różne instytucje prawne⁴.

1.1.2. Prawo podmiotowe jako przedmiot następstwa w prawie cywilnym

Problematyka następstwa w prawie cywilnym wiąże się ściśle z wyróżnieniem kategorii cywilnych praw podmiotowych, które stanowią przedmiot owego następstwa⁵. Cywilne prawo podmiotowe - definiowane jako "przyznana przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sfera możności postępowania w sposób określony w tej normie, czyli zgodnie z treścią prawa przedmiotowego" - ujmuje się jako kategorię nadrzędną względem uprawnień stanowiących element (treść) stosunku cywilno-prawnego⁶. Doktryna prawa cywilnego określa stosunek cywilnoprawny jako prawnie uregulowany stosunek społeczny, polegający na nadaniu przez normy prawa cywilnego podmiotom tego stosunku określonych uprawnień oraz nałożeniu na nich określonych obowiązków⁷. Korelatem prawa podmiotowego jednej strony tego stosunku jest zawsze obowiązek innego podmiotu tego stosunku. Mówienie o nabyciu (następstwie) praw podmiotowych w prawie cywilnym jest zatem równoznaczne z mówieniem o powstaniu, zmianie czy wygaśnięciu stosunku cywilnoprawnego, łączącego te podmioty. W prawie cywilnym jako zasadę przyjmuje się przy tym zbywalność praw podmiotowych⁸, co ma związek z jedną z podstawowych cech stosunku cywilnoprawnego, jaką jest możliwość kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego przez strony tego stosunku⁹. Z uwagi na możliwość zmiany podmiotu tych praw (tj. następstwa), prawa podmiotowe dzielą się na prawa przenoszalne i nieprzenoszalne, przy czym o tym, czy prawo jest przenoszalne, rozstrzygają dwa czynniki: albo szczególny charakter (właściwość) pewnych praw, albo też przepis prawa¹⁰. I tak, co do zasady, przenoszalne są prawa majątkowe¹¹, natomiast nieprzenoszalne, z uwagi na swój charakter, są prawa osobiste¹² oraz przeważająca część praw niemajątkowych (np. praw z zakresu prawa na dobrach niematerialnych, prawa rodzinnego itp.).

Na omawiane zagadnienia należy także spojrzeć przez pryzmat regulacji ustawy z dnia 23 czerwca 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Istotny w tym względzie jest zwłaszcza art. 57 § 1 k.c., zgodnie z którym nie można przez czynność prawną wyłączyć lub ograniczyć uprawnienia do przeniesienia, obciążenia zmiany lub zniesienia prawa, jeżeli według ustawy prawo to jest zbywalne¹³. Niezależnie od powyższego przepis prawa może więc wyraźnie ograniczyć lub wyłączyć możliwość zbycia prawa podmiotowego, tak jak to czyni np. art. 509 § 1 k.c.¹⁴, albo przewidzieć możliwość następstwa w zakresie prawa osobistego (np. art. 445 § 3 k.c.)¹⁵.

Zasada zbywalności praw podmiotowych odnosi się więc w pełnej rozciągłości do praw majątkowych nieosobistych. Najważniejszą grupę praw majątkowych stanowią z kolei tzw. prawa rzeczowe, które należą równocześnie do praw bezwzględnych - skutecznych przeciw każdemu (erga omnes), w odróżnieniu od praw względnych, skutecznych przeciw określonym osobom¹⁶. Warto też pamiętać, iż pojęcie zbywalności jest w zasadzie węższe od pojęcia przenoszalności. Oprócz praw zbywalnych doktryna wyróżnia bowiem pojęcie praw dziedzicznych, przy czym z zasady wszystkie prawa zbywalne są zarazem dziedziczne, chyba że przepis prawa stanowi inaczej (z zastrzeżeniem, że w granicach prawem przewidzianym spadkodawca może zdecydować o losie przysługującego mu prawa podmiotowego po swojej śmierci)¹⁷. Należy jednocześnie wskazać, iż niezbywalność prawa nie zawsze przesądza o jego niedziedziczności¹⁸.

1.1.3. Rodzaje nabycia praw podmiotowych w prawie cywilnym

W tym miejscu warto jeszcze przybliżyć kilka klasyfikacji sposobów nabycia praw podmiotowych, zwłaszcza podział na pierwotne i pochodne nabycie tych praw. Następstwo cywilnoprawne utożsamiane jest bowiem wyłącznie z nabyciem pochodnym.

Nabycie ma charakter pierwotny, gdy nie jest uzależnione od jakiegokolwiek z już istniejących praw podmiotowych (np. nabycie własności przez zasiedzenie), zaś nabycie pochodne następuje w uzależnieniu od takiego, istniejącego już prawa (np. nabycie własności od dotychczasowego właściciela)¹⁹. Tę zależność doktryna definiuje w różny sposób, np. wskazując, że przesłanką nabycia pochodnego jest "istnienie u innej osoby tego samego lub innego prawa" lub że "w skład stanu faktycznego, od którego realizacji zależy nabycie prawa przez dany podmiot, wchodzi jako jeden z elementów to, że innemu podmiotowi przysługuje to samo albo inne prawo"²⁰. Nacisk jest zatem położony na pewien związek przyczynowy między prawem następcy i prawem jego poprzednika, nie zaś na tożsamą treść tych praw. Z tą ostatnią kwestią łączy się bowiem inny podział sposobów nabycia praw podmiotowych - podział na nabycie konstytutywne i translatywne, który zresztą odnosi się zarówno do nabycia pierwotnego, jak i pochodnego.

Nabycie prawa ma charakter konstytutywny, gdy następuje ono jednocześnie z powstaniem tego prawa (np. nabycie służebności gruntowej wskutek jej ustanowienia lub zasiedzenia), a translatywny, gdy na nabywcę przechodzi prawo podmiotowe już istniejące (np. przeniesienie prawa własności lub nabycie własności przez zasiedzenie).

Z sukcesją, rozumianą jako nabycie pochodne praw, łączy się również wspomniany podział na sukcesję pod tytułem szczególnym (successio singularis) i pod tytułem ogólnym (successio universalis). W przypadku sukcesji szczególnej następca wstępuje w tylko jedno prawo podmiotowe poprzednika. Przy sukcesji ogólnej na podstawie jednego zdarzenia prawnego wstępuje on w ogół praw swojego poprzednika (lub przynajmniej w ogół praw stanowiących jego majątek odrębny)²¹.

Reasumując, pojęciem następstwa prawnego w prawie cywilnym określa się sytuacje, w których na podstawie określonego zdarzenia prawnego jeden podmiot wstępuje w prawo podmiotowe (lub ogół praw podmiotowych) innego podmiotu, przy czym, w przypadku nabycia konstytutywnego to nabywane prawo będzie stanowić jakąś część istniejącego już prawa. Najważniejszym elementem nabycia pochodnego (sukcesji) jest zaś uzależnienie prawa następcy od prawa poprzednika. Z tą zależnością wiąże się paremia nemo in alium plus iuris transferre potest, quam ipse habet. Oznacza ona nie tylko, że następca nie może nabyć prawa, które by nie przysługiwało wcześniej jego poprzednikowi, ale również że nabyte prawo nie może mieć szerszej treści od prawa poprzednika²². Ogólną zasadą jest przy tym przenoszalność praw podmiotowych, choć istnieją również prawa nieprzenoszalne, zaś do opisania tych obu rodzajów praw służą podziały na prawa podmiotowe majątkowe, niemajątkowe, osobiste i nieosobiste, względne i bezwzględne itp.

1.1.4. Zasady sukcesji poszczególnych rodzajów praw podmiotowych w prawie cywilnym. Przejęcie długu. Dziedziczenie praw

Podana charakterystyka pojęcia następstwa w prawie cywilnym wymaga pogłębienia w odniesieniu do jeszcze jednej kwestii - chodzi mianowicie o sformułowanie zasad przenoszenia praw podmiotowych. Okazuje się bowiem, że - niezależnie od podziału na prawa przenoszalne i nieprzenoszalne - istnieją pewne różnice w sukcesji poszczególnych przenoszalnych praw podmiotowych. Zagadnienie to wiąże się wprost z pojęciem przedmiotu stosunku cywilnoprawnego, który, abstrahując na razie od różnic między stosunkami publicznoprawnymi i prywatnoprawnymi, możemy uznać za cenną oś do porównań i analogii między wspomnianymi rodzajami stosunków prawnych.

Do praw przenoszalnych, czyli takich dla których dopuszczalna jest zmiana podmiotów tych praw (następstwo), doktryna prawa cywilnego zalicza, jak wspomniano, prawa niemajątkowe. Nawiązując do wyróżnienia podstawowych działów prawa cywilnego (część ogólna, prawo rzeczowe, prawo zobowiązań, prawo spadkowe, prawo rodzinne i prawo na dobrach niematerialnych), dla wyodrębnienia różnic między przenoszeniem praw podmiotowych za najistotniejszą możemy uznać analizę stosunków zobowiązaniowych i stosunków prawno-rzeczowych, gdyż ich właśnie treścią są w szczególności prawa majątkowe.

Dokonując takiej analizy na podstawie uregulowań kodeksu cywilnego, należy wskazać, że stosunki rzeczowe są rodzajem stosunków cywilnoprawnych, których przedmiotem są rzeczy, albo które w jakiś sposób dotyczą rzeczy²³. Prawa rzeczowe są prawami bezwzględnymi, skutecznymi względem osób trzecich, dlatego kodeks cywilny wprowadza w ich przypadku zasadę numerus clausus - zamkniętej listy tych praw²⁴.

Sposobem pochodnego nabycia prawa własności jest przeniesienie własności dokonywane na podstawie umowy sprzedaży, zamiany, darowizny lub innej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności rzeczy oznaczonej co do tożsamości. Sama umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nie wystarczy do wywołania takiego skutku, jeżeli przedmiotem umowy są rzeczy oznaczone co do gatunku, albo rzeczy przyszłe - wówczas do przeniesienia własności potrzebne jest przeniesienie posiadania tych rzeczy (art. 155 k.c.). Podobnie przeniesienie własności nieruchomości wymaga dodatkowo zachowania formy aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Do przeniesienia użytkowania wieczystego, ujmowanego jako prawo pośrednie między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi²⁵ stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości (art. 237 k.c.).

Do przeniesienia ograniczonych praw rzeczowych²⁶, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, potrzebna jest umowa między uprawnionym a nabywcą oraz - jeżeli prawo jest ujawnione w księdze wieczystej - wpis do tej księgi, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z wyraźnym przepisem ustawy niezbywalne są jedynie takie ograniczone prawa rzeczowe jak prawo użytkowania (art. 254 k.c.) oraz służebności osobiste (art. 300 k.c.)²⁷.

W przypadku praw rzeczowych do sukcesji może zatem dojść na podstawie umowy, która dla swojej skuteczności, z uwagi na bezwzględny charakter tych praw, może wymagać przeniesienia posiadania rzeczy, odpowiedniej formy zawarcia umowy, czy wreszcie - ujawnienia przejścia prawa w księdze wieczystej.

Zobowiązanie jest rodzajem stosunku cywilnoprawnego typu względnego²⁸. Łączy on zatem podmioty indywidualnie oznaczone, z których jeden nazywany jest wierzycielem, a drugi zobowiązanym (po obu stronach stosunku może jednak występować wiele indywidualnie określonych osób). Treścią każdego stosunku zobowiązaniowego jest natomiast wierzytelność - uprawnienie wierzyciela do żądania od dłużnika świadczenia (por. art. 355 k.c.), której korelatem jest dług - czyli zespół obowiązków dłużnika względem wierzyciela (por. art. 373, 379 § 1, art. 382, 508, 519 i n. k.c.). Wierzytelność jest więc również prawem podmiotowym (względnym), które może być przedmiotem sukcesji, określanej jako przelew wierzytelności. Kodeks cywilny przewiduje również możliwość przejęcia długu, czyli zmianę osoby dłużnika, przy zachowaniu identyczności stosunku zobowiązaniowego²⁹.

I tak przelew wierzytelności jest umową pomiędzy dotychczasowym wierzycielem (zwanym cedentem) a osobą trzecią (cesjonariuszem), w wyniku której osoba ta nabywa wierzytelność dotychczasowego wierzyciela względem dłużnika (por. art. 509 i 510 k.c.). Zgoda dłużnika nie jest przy tym wymagana (art. 509 § 1 k.c.), gdyż zmiana osoby wierzyciela nie wpływa na jego sytuację prawną i nie zagraża jego interesom³⁰. Jako zasadę kodeks cywilny przyjmuje więc dopuszczalność przelewu wierzytelności, od której przewiduje następujące wyjątki:

1) gdy przelewu zakazuje wyraźny przepis prawa (por. np. art. 449, 595 § 1, art. 602 § 1, art. 912 k.c.);

2) gdy przelew sprzeciwia się właściwości zobowiązania (np. wierzytelności typu akcesoryjnego, z uwagi na fakt, że pełnią one funkcję pomocniczą względem innego zobowiązania, które nie jest przedmiotem przelewu - np. wierzytelność wynikająca z umowy poręczenia; wierzytelności osobiste);

3) gdy przelew jest sprzeczny z odpowiednim zastrzeżeniem zawartym w umowie między wierzycielem a dłużnikiem (pactum de non cedendo);

4) w odmienny sposób dokonuje się (na mocy odrębnych przepisów) przeniesienia wierzytelności związanej z dokumentem na okaziciela lub z dokumentem zbywalnym przez indos.

Przejęcie długu następuje również w drodze umowy, przy czym może być to albo umowa między wierzycielem a osobą trzecią (przejemcą długu), dokonywana za zgodą dłużnika (art. 519 § 2 pkt 1 k.c.), albo jako umowa między dłużnikiem a osobą trzecią (przejemcą długu), dokonywana za zgodą wierzyciela (art. 519 § 2 pkt 2 k.c.). Wymóg zgody wierzyciela na przejęcie długu podyktowany jest ochroną interesów wierzyciela, dla którego stan majątkowy i wypłacalność dłużnika mają podstawowe znaczenie. Z kolei wymóg zgody dłużnika doktryna uzasadnia m.in. umożliwieniem dłużnikowi dokonania potrącenia, w przypadku gdy posiada on względem wierzyciela własną wierzytelność.

Zasada przenoszalności praw podmiotowych dotyczy zatem przede wszystkim praw rzeczowych, które są prawami bezwzględnymi i majątkowymi. Wyłączenie zbywalności tych praw jest wyjątkiem od zasady i dotyczy tylko użytkowania i służebności osobistych. Z uwagi na fakt powiązania prawa z rzeczą pojawiają się tu dodatkowe wymogi skuteczności przeniesienia prawa, czego najlepszym przykładem jest wymóg formy aktu notarialnego przy przeniesieniu własności nieruchomości, czy też wymóg wpisu do księgi wieczystej przy przenoszeniu hipoteki. Przy zobowiązaniach sprawa nie jest już taka oczywista, gdyż istnieje wiele wyjątków od ogólnej zasady dopuszczalności przelewu wierzytelności. Dotyczą one charakteru stosunku (osobistego, akcesoryjnego). Pojawia się także możliwość wykluczenia tej sukcesji w drodze umowy de non cedendo lub wyraźnego przepisu ustawy. Jak się wydaje, wskazane wyjątki mają swoją daleką genezę w prawie rzymskim, a ściśle w ujmowaniu stosunku zobowiązaniowego jako stosunku osobistego³¹. Osobisty charakter tego stosunku jest zwłaszcza widoczny przy konstrukcji umowy przejęcia długu, gdzie zgoda dłużnika lub wierzyciela jest warunkiem skuteczności takiej umowy. Należy wszakże podkreślić, że konstrukcja przejęcia długu, ujęta w kodeksie cywilnym w tym samym rozdziale, co przelew wierzytelności (i podobnie, łącznie z przelewem wierzytelności omawiana przez doktrynę), w zasadzie nie jest przykładem następstwa prawnego sensu stricto, które dotyczy wyłącznie praw podmiotowych, nie zaś obowiązków będących treścią stosunku cywilnoprawnego. Przypadki te można jednak, jak się wydaje, zakwalifikować do pewnej szerszej grupy przypadków "zmiany strony stosunku prawnego przy zachowaniu identyczności treści tego stosunku"³², które mogą się okazać przydatne przy omawianiu następstwa prawnego w prawie administracyjnym.

Ogólne zasady sukcesji poszczególnych praw podmiotowych (oraz długów) w pewien sposób systematyzuje prawo spadkowe. Artykuł 922 k.c. stanowi w tym względzie w § 1, że "prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej", zaś w § 2 stanowi, iż: "nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami". Jeszcze wyraźniej powraca w tym miejscu podział na prawa majątkowe i niemajątkowe, osobiste i nieosobiste. Wskazane pary pojęć, jak się okazuje, decydują nie tylko o przenoszalności danego prawa, ale i o sposobie, w jaki to prawo może podlegać sukcesji. Intuicyjnie można więc przypuszczać, że będą one również wykorzystywane przez doktrynę do opisania instytucji następstwa prawnego w prawie administracyjnym.

1.2. Pojęcie następstwa prawnego w prawie administracyjnym w odniesieniu do pojęcia stosunku administracyjnoprawnego

1.2.1. Cechy stosunku administracyjnoprawnego i jego rodzaje

Zrozumienie istoty następstwa prawnego w prawie administracyjnym nie jest możliwe bez uchwycenia pewnych specyficznych cech stosunku administracyjnoprawnego, odróżniających go od stosunków prawnych występujących w innych dziedzinach prawa, jak i specyficznych cech prawa administracyjnego, jako odrębnej gałęzi prawa. Stosunek administracyjnoprawny, według definicji podanej przez F. Longchampsa³³, powstaje wówczas, gdy prawo administracyjne ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych przez to prawo warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją podmiotu drugiego. O specyfice stosunków prawa administracyjnego decyduje przede wszystkim nierównorzędność podmiotów tego stosunku i wynikająca z niej nieekwiwalentność przypisanych tym podmiotom uprawnień i obowiązków. Stroną stosunku administracyjnoprawnego jest bowiem zawsze po jednej stronie podmiot stojący poza strukturą administracji, a po drugiej organ administracji publicznej, dysponujący władztwem administracyjnym, przez które rozumie się "możliwość narzucenia swojej woli w drodze egzekucji administracyjnej"³⁴.

W literaturze mówi się często o jednostronności stosunku administracyjnoprawnego, co ma wyrażać ową przewagę po stronie organu administracji publicznej, pozwalającą mu władczo decydować o treści omawianego stosunku³⁵. Innymi słowy - publicznoprawne uprawnienia lub obowiązki podmiotu zewnętrznego wobec administracji konkretyzują się zawsze albo wskutek działania administracji albo z mocy samego prawa. Normy prawa administracyjnego mają przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, tj. ich zastosowanie nie jest zależne od woli stron tego stosunku. Inaczej ma to miejsce w prawie cywilnym, gdzie normy mają z zasady charakter względnie wiążący³⁶. Działania organu administracji publicznej muszą mieć zawsze oparcie w odpowiedniej normie prawa materialnego (zasada legalności działania administracji), co oznacza, że o ile obywatel może czynić wszystko, czego mu prawo nie zabrania, organ administracji może (i powinien) czynić wyłącznie to, do czego został powołany i tylko w takich formach, na jakie mu zezwalają przepisy prawa³⁷.

Z uwagi na fakt, że każdy stosunek administracyjnoprawny musi mieć swoją podstawę w bezwzględnie obowiązującej normie prawa materialnego, w ramach tych stosunków wyróżnia się przede wszystkim: stosunki wynikające bezpośrednio z normy prawa administracyjnego i stosunki wynikające z konkretyzacji tej normy, dokonywanej zazwyczaj w drodze wydania aktu administracyjnego przez organ administracji publicznej.

Pierwszy przypadek obejmuje sytuacje, w których norma prawna łączy z zaistnieniem określonego stanu faktycznego lub prawnego skutki prawne w postaci bądź to powstania po stronie podmiotu zewnętrznego obowiązku lub uprawnienia, bądź to modyfikacji istniejącego po stronie tego podmiotu obowiązku lub uprawnienia. Przykładem stosunku powstającego z mocy samej normy prawa materialnego jest chociażby stosunek, którego treścią jest tzw. obowiązek szkolny.

W drugim przypadku analogiczne skutki wywołuje dopiero działanie organu administracji publicznej, dokonywane w ramach kompetencji organu, polegające przeważnie na wydaniu aktu administracyjnego, choć wskazać należy, że również i inne formy działania administracji publicznej mogą powodować takie skutki (np. ugoda administracyjna).

W literaturze dokonuje się jeszcze innych podziałów stosunków administracyjnoprawnych. I tak, jeśli dla powstania obowiązku lub uprawnienia administracyjnoprawnego po stronie podmiotu zewnętrznego konieczne jest przeprowadzenie sformalizowanego postępowania administracyjnego, między organem a tym podmiotem nawiązuje się stosunek procesowy, odróżniany od stosunku materialnego, który powstaje dopiero w momencie konkretyzacji ww. uprawnień lub obowiązków, tj. z chwilą wydania przez organ aktu administracyjnego³⁸. Stosunek procesowy z oczywistych względów nie powstaje, gdy stosunek administracyjnoprawny nawiązuje się z mocy samego prawa.

W ramach podziałów stosunków administracyjnoprawnych wyróżnia się także m.in. stosunki zewnętrzne i wewnętrzne. Te ostatnie nie przystają do podanych wyżej cech stosunku administracyjnoprawnego, bo w ich przypadku obie strony stosunku należą do aparatu administracji publicznej, dlatego też muszą one zostać poza marginesem niniejszych rozważań, o czym będzie jeszcze mowa. Można jednak wskazać, iż należą one do stosunków administracyjnych sensu largo.

Wracając jednak do pojęcia stosunku administracyjnoprawnego sensu stricto, należy wskazać, iż jako cechę tego stosunku podaje się również osobisty, co do zasady, charakter uprawnień i obowiązków podmiotu będącego adresatem działań administracji, który oznacza, że uprawnienia i obowiązki związane są ściśle z osobą wskazanego adresata działań administracji. Następstwo prawne w prawie administracyjnym ujmowane jest więc przeważnie w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady osobistego charakteru uprawnień i obowiązków publicznoprawnych³⁹. Wspomniana cecha stosunku administracyjnego wynika właściwie z cech wcześniejszych - w szczególności z władczego charakteru stosunku administracyjnoprawnego, a także po części z bezwzględnie obowiązującego charakteru norm prawa administracyjnego, będących pochodną zasady legalności działania administracji. Wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada legalności działania administracji nie pozwala bowiem na władcze wkraczanie w swobodę działań podmiotów zewnętrznych względem administracji w sposób nie przewidziany w przepisach prawa. Stanowiące podstawę stosunku administracyjnoprawnego bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa mają więc za zadanie określać (pośrednio lub bezpośrednio), jakie są prawa lub obowiązki podmiotów administrowanych. Wspomniane obowiązki lub/i uprawnienia podmiotów administrowanych nie są określane w przepisach prawa po to, by uczynić je przedmiotem obrotu gospodarczego, ale właśnie po to, żeby istniała pewność, komu przysługuje uprawnienie publicznoprawne, względnie kogo obciąża obowiązek publicznoprawny. Zasada legalności wymusza tym samym ścisłe powiązanie praw lub obowiązków administracyjnoprawnych z określonym podmiotem, co doktryna ujmuje jako osobisty charakter stosunku administracyjnoprawnego. Wyjątkowość następstwa prawnego w tym kontekście jest zrozumiała.

1.2.2. Pojęcie następstwa prawnego w prawie administracyjnym

Przedstawione różnice między stosunkiem administracyjnoprawnym a cywilnoprawnym sprawiają, że następstwo administracyjnoprawne musi być traktowane jako instytucja odmienna od analogicznej instytucji prawa cywilnego. Skoro jednak pojęcie następstwa prawnego pojawiło się w opracowaniach doktryny prawa administracyjnego, to można przypuszczać, że istnieją jednak pewne zjawiska prawne, które w pewien sposób przypominają, a może nawet wiążą się ze wskazaną instytucją prawa cywilnego. Przydatność konstruowania tego pojęcia będzie przedmiotem rozważań w dalszej części pracy. Obecnie istotne jest jednak wyznaczenie zakresu badawczego, określenie przypadków, które można by określić jako odpowiadające analogicznym zjawiskom prawa cywilnego, innymi słowy - podanie definicji następstwa administracyjnoprawnego, która mogłaby służyć za punkt wyjścia do dalszych badań.

Definicje następstwa administracyjnoprawnego w opracowaniach polskiej doktryny prawa administracyjnego należą raczej do rzadkości, mimo że samo pojęcie dość często bywa przywoływane w kontekście pojęcia stosunku administracyjnoprawnego. Pojęcie następstwa prawnego, jako narzędzie służące do opisania pewnych zjawisk w prawie administracyjnym, wyodrębnił w zasadzie dopiero M. Miemiec w artykule zatytułowanym Następstwo prawne w prawie administracyjnym ⁴⁰. Zwrócił on w szczególności uwagę na fakt, że rozważanie kwestii następstwa prawnego w prawie administracyjnym wymaga wydzielenia kilku płaszczyzn, o których była już po części mowa we wstępie niniejszej pracy, a mianowicie rozróżnienia następstwa prawnego w prawie ustrojowym, procesowym i materialnym.

Następstwo na gruncie prawa ustrojowego, określone przez niego mianem funkcjonalnego, dotyczy organów administracji publicznej i wiąże się z rozmaitymi formami przekształceń organizacyjnych, zmianami w zakresie kompetencji organów itp. zjawisk prawnych. Następstwo procesowe dotyczy przypadków zmiany strony w toku postępowania administracyjnego, zaś następstwo prawne na gruncie prawa materialnego obejmuje z kolei sytuacje, w których "jeden adresat działań administracji przejmuje prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym drugiego". Podobnie wskazany rodzaj następstwa materialnoprawnego opisują G. Łaszczyca i A. Matan.

Jak zauważają ww. autorzy⁴¹, wskazane płaszczyzny rozważań - determinowane przez rodzaj norm prawa materialnego (normy ustrojowe, materialne i procesowe) - nie są ze sobą porównywalne i dlatego nie sposób znaleźć wspólnych rozwiązań dla wszystkich wyodrębnionych wyżej rodzajów następstwa prawnego. W ślad za tym poglądem należałoby przyjąć, że konstruowanie pojęcia następstwa prawnego sensu largo , obejmującego swym zakresem wszystkie wskazane wyżej rodzaje następstwa (zamiast odrębnego ich traktowania), nie byłoby przydatne poznawczo.

Aby przychylić się do tej tezy, trzeba jednak najpierw rozważyć, czy istotnie uzasadnione jest oddzielanie następstwa funkcjonalnego od następstwa materialnego. Wyróżnianie następstwa procesowego jako odrębnej instytucji prawa administracyjnego (procesowego) nie budzi bowiem większych wątpliwości.

Problem ten zasługuje na rozważenie o tyle, że w wyniku następstwa funkcjonalnego dochodzi także - podobnie jak to było w przypadku następstwa materialnego - do zmiany podmiotu uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, a zatem - do zmiany podmiotu stosunku administracyjnoprawnego (materialnego).

Należy po pierwsze zauważyć, że doktryna prawa administracyjnego (odmiennie niż doktryna prawa cywilnego) nie wiąże następstwa prawnego z pojęciem praw podmiotowych, lecz posługuje się kategoriami uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, co można po części tłumaczyć odmiennym zakresem pojęciowym publicznych i prywatnych praw podmiotowych⁴². Uprawnienia i obowiązki będące przedmiotem stosunku administracyjnoprawnego nie są bowiem względem siebie ekwiwalentne. Co do zasady nie jest tak, że uprawnieniu jednej strony stosunku przyporządkowany jest obowiązek drugiej strony tego stosunku. Po stronie organu mamy do czynienia z kompetencją, a więc prawnie określoną możnością (uprawnieniem) i jednocześnie zobowiązaniem do działania, a po stronie podmiotu zewnętrznego względem administracji mamy do czynienia z uprawnieniami lub/i obowiązkami wynikającymi albo wprost z przepisów prawa, albo z działania organu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Trudno też, w kontekście podanej wcześniej charakterystyki stosunku cywilnoprawnego, mówić o jakiejkolwiek zbywalności czy przenoszalności praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, bo o tym, czy podmiot zewnętrzny względem administracji będzie podmiotem tych praw lub obowiązków, rozstrzygają zawsze (bezpośrednio lub pośrednio) przepisy prawa. Sama wola stron stosunku, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tych przepisów, jest tu de facto pozbawiona znaczenia prawnego. Pozbawiona znaczenia prawnego jest również kwalifikacja uprawnienia czy obowiązku jako majątkowego, bowiem wobec braku odpowiedniego przepisu prawa, względnie działania organu administracji publicznej na podstawie tego przepisu, sama ich majątkowość nie wystarczy do wystąpienia skutku w postaci sukcesji.

Skoro uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku administracyjnoprawnego nie są w żaden sposób ekwiwalentne, to rzeczywiście nie sposób porównywać ze sobą zasad ich sukcesji, bo z założenia będą one odmienne, zwłaszcza że dotyczą podmiotów nierównorzędnych, a więc również nieporównywalnych ze sobą. Zauważyć należy, że przedmiotem sukcesji w przypadku następstwa funkcjonalnego jest kompetencja organu administracji publicznej. Formułowany przez doktrynę zakaz subdelegacji kompetencji⁴³ nie łączy się wprost z osobistym charakterem stosunku materialnoprawnego, ale bardziej z zasadą legalności działania administracji. Każde działanie administracji winno mieć swoje oparcie w przepisach prawa, dlatego też nie sposób przyjąć jako zasady możliwości dowolnego przenoszenia kompetencji przez organy administracji publicznej. Zresztą, nawet jeśli przepisy prawa lub oparte na nich działania organów administracji skutkują przeniesieniem kompetencji z jednego podmiotu na inny, to podobna zmiana teoretycznie może nastąpić w oderwaniu od jakiegokolwiek stosunku materialnoprawnego. Kompetencja przysługuje bowiem organowi niezależnie od tego, czy z niej korzysta, czy nie⁴⁴. Oprócz tego, że kompetencja stanowi element stosunku administracyjnoprawnego, jest ona przede wszystkim elementem determinującym istnienie organu administracji publicznej. Na przykład w sytuacji, gdy przepis prawa pozwala danemu organowi na przekazanie określonej kompetencji i od razu po wejściu w życie ustawy wspomniana kompetencja zostanie delegowana, wówczas zaistniałe zdarzenie prawne nie będzie miało wpływu na żaden stosunek materialnoprawny, gdyż podobny stosunek najzwyczajniej nie mógł jeszcze powstać! Jeżeli zatem zmiana kompetencji organów może następować niejako w oderwaniu od problematyki stosunku materialnoprawnego, zgodnie z odpowiednimi regułami prawa ustrojowego, to opisywanie tego zjawiska również powinno być ograniczone do płaszczyzny norm prawa ustrojowego. Z całą pewnością można zaś twierdzić, że - z uwagi na odmienny przedmiot następstwa prawnego, a także odmienny charakter podmiotów tego następstwa - mamy tu do czynienia z całkowicie odrębnymi instytucjami prawnymi.

Przyjmując z kolei punkt widzenia podmiotu zewnętrznego względem administracji, trzeba wskazać, że fakt, jaki organ administracji będzie po drugiej stronie tego stosunku, nie odgrywa specjalnej roli. Owszem, jeśli np. w wyniku postępowania odwoławczego zmieni się w ogóle treść stosunku łączącego organ z podmiotem administrowanym, to trudno zaprzeczyć, że dla podmiotu administrowanego jest to fakt istotny. Ale czy nie jest to kwestia związana bardziej z prawem procesowym niż materialnym? Jeśli natomiast mamy do czynienia z ukształtowanym już stosunkiem prawnym - np. przez ostateczną decyzję administracyjną - kwestia rodzaju organu administracji publicznej właściwego w sprawie schodzi na plan dalszy. Warto zauważyć, że w przypadku obowiązków i uprawnień wynikających z mocy samego prawa, podmiot administrowany może w ogóle nie mieć świadomości, z jakim konkretnie organem administracji publicznej łączy go stosunek prawny⁴⁵.

Poza tym tylko na płaszczyźnie następstwa materialnego jest też możliwe porównanie następstwa prawnego w prawie administracyjnym z odpowiednią instytucją prawa cywilnego, która była punktem wyjścia do niniejszych rozważań, co dowodziłoby również trafności odróżnienia następstwa materialnego od funkcjonalnego. Pozwalając sobie bowiem na pewne uproszczenia, można powiedzieć, że następstwo prawne w prawie cywilnym służy do opisania typowych sposobów nabycia prawa podmiotowego. Prawo podmiotowe stanowi z kolei podstawowy element treści stosunku cywilnoprawnego, bez którego trudno byłoby opisać więź łączącą podmioty prawa cywilnego. Najistotniejszy dla wyróżnienia następstwa prawnego jako instytucji prawa cywilnego jest zatem fakt, że w wyniku zdarzeń prawnych określanych tym pojęciem kreowana jest ogromna większość stosunków cywilnoprawnych - przypadki nabycia pierwotnego są bowiem stosunkowo rzadkie. Oczywiście, w prawie administracyjnym ta cecha następstwa musi ulec pewnej modyfikacji. Stosunki administracyjnoprawne powstają zawsze albo z mocy samego prawa, albo z mocy działań organu administracji publicznej opartych na przepisach prawa. Uprawnienia lub obowiązki istniejące po stronie podmiotu zewnętrznego względem administracji zasadniczo powstają nie dlatego, że ktoś inny posiadał podobne (te same) uprawnienia czy obowiązki, ale przede wszystkim dlatego, że tak stanowi przepis prawa lub rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dokonane na podstawie tego przepisu. Owa zależność między prawem poprzednika i prawem następcy, będąca istotą sukcesji cywilnoprawnej, w prawie administracyjnym nie jest aż tak widoczna, co nie oznacza, że nie zachodzi. W prawie administracyjnym można bowiem doszukać się zdarzeń prawnych, które po części przypominają następstwo prawne w ujęciu cywilistycznym w tym znaczeniu, że zawsze powodują wykreowanie nowego stosunku prawnego na podstawie już istniejącego stosunku.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że samo przejście kompetencji przypisanej danemu organowi może, lecz nie musi powodować powstanie nowego stosunku prawnego. Natomiast przejście uprawnień lub obowiązków podmiotu administrowanego będzie taki skutek wywoływać zawsze. Wspomniane uprawnienia lub obowiązki stanowią bowiem najistotniejszy element stosunku administracyjnoprawnego, determinujący charakter owej specyficznej więzi między podmiotami tego stosunku - pełniący rolę taką, jak w stosunku cywilnoprawnym pełniło prawo podmiotowe. Należy zatem uznać, że zjawisko następstwa funkcjonalnego rozumianego jako następstwo kompetencji wykracza poza pojęcie stosunku administracyjnoprawnego sensu stricto . Innymi słowy, szerokie rozumienie pojęcia następstwa prawnego - obejmujące swym zakresem również następstwo funkcjonalne - oznaczałoby konieczność rozszerzenia rozważań o stosunki wewnętrzne zachodzące między podmiotami administrującymi, tj. przyjęcia szerokiej definicji stosunku administracyjnoprawnego. Wówczas jednak rozważania musiałyby iść w dwóch zupełnie niezwiązanych ze sobą kierunkach (tj. w kierunku prawa ustrojowego i materialnego), ze szkodą dla ich przejrzystości.

W związku z powyższym zakres rozważań niniejszej pracy ograniczono wyłącznie do następstwa prawnego występującego na płaszczyźnie norm prawa materialnego i dotyczącego zewnętrznych stosunków administracyjnoprawnych.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że zważywszy na podane wyżej cechy materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a także rodzaje tych stosunków, podaną przez Miemca definicję następstwa w prawie administracyjnym materialnym należy uznać jednak za zbyt wąską. Sugeruje ona bowiem, że do następstwa prawnego może dojść wyłącznie w przypadku stosunków administracyjnoprawnych, które powstają wskutek działań administracji, pomijając milczeniem stosunki administracyjnoprawne powstałe z mocy samego prawa. Tymczasem elementem odróżniającym te dwa rodzaje stosunków prawnych nie jest ich treść (nie można powiedzieć, że prawa lub obowiązki wynikające z mocy prawa są np. bardziej osobiste czy wręcz odwrotnie), a jedynie odmienny sposób ich powstania.

Podobnie zagadnienie następstwa prawnego w prawie administracyjnym materialnym opisują G. Łaszczyca i A. Matan, którzy traktują je jako wyjątek od powszechnie przyjmowanego przez doktrynę prawa administracyjnego zakazu przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych⁴⁶. Co prawda wyróżniają oni następstwo prawne wynikające z mocy prawa i następstwo prawne wynikające z mocy decyzji administracyjnej, a także przyznają, że w wyniku sukcesji, oprócz uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji, następca prawny może przejąć określone uprawnienia i obowiązki ciążące na adresacie decyzji z mocy prawa. Niemniej jednak z ich przemyśleń można wywnioskować, że, podobnie jak Miemiec, ujmują omawiane zagadnienie zbyt wąsko. W kontekście pojęcia stosunku administracyjnoprawnego trudno znaleźć argumenty przemawiające za tym, że następstwo dotyczy wyłącznie stosunków wynikających z mocy aktu administracyjnego. Z całą pewnością dla stworzenia definicji mającej stanowić punkt wyjścia dla dalszych badań, zawężanie następstwa do tych przypadków wydaje się nietrafne. Niemniej została tu uchwycona istota następstwa, którą jest właśnie kreowanie nowych stosunków materialnoprawnych, w uzależnieniu od wcześniejszych stosunków o analogicznej treści. Dlatego trafniejsze jest obejmowanie pojęciem następstwa administracyjnoprawnego wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany podmiotu uprawnień i obowiązków administracyjnych, bez względu na sposób przejścia (rodzaj nabycia) danego prawa lub obowiązku. Należałoby jednak dodać tu jeszcze dwa zastrzeżenia: po pierwsze, że chodzi wyłącznie o zmianę po stronie podmiotu zewnętrznego względem administracji i po drugie - że chodzi o zmianę, która w jakiś sposób powiązana jest z faktem istnienia analogicznych uprawnień i obowiązków po stronie poprzednika prawnego. Bez tej zależności wyróżnianie pojęcia następstwa nie miałoby sensu - dla opisania sposobów powstania stosunku administracyjnoprawnego w zupełności wystarcza przecież podział na stosunki powstające z mocy prawa i w wyniku działań organu administracji publicznej.

Jako punkt wyjścia do dalszych rozważań można zatem zaproponować następującą definicję sukcesji (następstwa) w prawie administracyjnym materialnym: pojęciem tym będziemy obejmować sytuacje, w których jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, przejmuje prawa i obowiązki administracyjnoprawne innego podmiotu, skutkiem czego powstaje nowy stosunek administracyjnoprawny (zewnętrzny).

Definicja ta nie podaje jeszcze, jaki charakter stosunku prawnego, a ściśle - jaki charakter uprawnień lub/i obowiązków podmiotu zewnętrznego, składających się na treść tego stosunku, doprowadza do powstania skutku w postaci następstwa prawnego, gdyż obecnie byłoby to przedwczesne. Wyraźnie wiąże ona jednak zjawisko następstwa prawnego z pojęciem stosunku administracyjnoprawnego sensu stricto, odcinając je zarazem od przypadków tzw. następstwa publicznoprawnego funkcjonalnego, jako zagadnienia związanego bardziej z prawem ustrojowym niż z prawem materialnym, określającym relacje organów administracji publicznej z podmiotami zewnętrznymi.

Poza tym przedstawiona definicja pozwala też na pozostawienie poza marginesem rozważań niniejszej pracy zagadnienia tzw. zastępstwa w wykonaniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego⁴⁷, tj. przypadków, w których podmiot zewnętrzny względem administracji nie przejmuje uprawnień czy obowiązków administracyjnych osoby trzeciej, a jedynie faktycznie je wykonuje (oczywiście, gdy przepisy prawa nie przewidują konieczności osobistego ich wykonania przez określony podmiot). W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do powstania nowego stosunku administracyjnoprawnego, a zatem o następstwie prawnym, w podanym wyżej znaczeniu, nie może tu być mowy.

1.2.3. Materialne znaczenie instytucji następstwa procesowego dla charakterystyki pojęcia następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych. Pojęcie sprawy rzeczowej

Wcześniejsze rozważania na temat definicji następstwa prawnego doprowadziły do wniosku, że pojęcia następstwa funkcjonalnego i materialnego opisują na tyle różne i niezależne od siebie instytucje prawne, że ich łączne omawianie nie miałoby większego sensu. Problem wzajemnej relacji pojęcia następstwa materialnego do pojęcia następstwa procesowego rodzi nieco inne dylematy. Oczywistym jest bowiem fakt, iż stosunek procesowy jest czymś innym niż stosunek materialnoprawny⁴⁸. Chodzi jednak o to, że stosunki te pozostają ze sobą w ścisłym związku, bo bez istnienia stosunku materialnego nie można by było w ogóle konstruować pojęcia stosunku procesowego. Z uwagi na powyższe można przypuszczać, że związek między tymi pojęciami nie wyczerpuje się jedynie w pewnej relacji czasowej (stosunek procesowy byłby w tym ujęciu jedynie zjawiskiem poprzedzającym powstanie jakiejś części stosunków materialnych), ale - być może - charakter stosunku materialnego w pewien sposób determinuje również kształt stosunku procesowego - oczywiście przy założeniu, że podobny stosunek w danym przypadku w ogóle powstanie. Problem relacji stosunku procesowego do materialnego może bowiem zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do tych stosunków administracyjnoprawnych, które powstają w wyniku działań administracji. Jednakże, skoro celem pracy ma być m.in. wskazanie, jaki charakter stosunku prawnego przesądza o możliwości wystąpienia następstwa prawnego, przybliżenie ww. pojęcia wydaje się nieodzowne, nawet jeśli dotyczy ono tylko jakiejś części stosunków administracyjnoprawnych. Omówienie pojęcia następstwa procesowego jest również istotne z uwagi na pojawiającą się w doktrynie tendencję do utożsamiania go z następstwem prawnym materialnym, o czym będzie jeszcze mowa.

Stosunek procesowy powstaje między organem administracji publicznej a podmiotem administrowanym w przypadku, gdy do zaistnienia stosunku materialnego między tymi podmiotami konieczne jest działanie administracji publicznej, w szczególności - wydanie decyzji administracyjnej. Z tego punktu widzenia stosunek procesowy jest zawsze instrumentalny względem stosunku materialnego i kończy się, co do zasady, z chwilą powstania między tymi podmiotami więzi materialnoprawnej. Pojęciem następstwa procesowego, w ślad za doktryną postępowania cywilnego, określa się z kolei sytuacje, w których na miejsce strony postępowania wchodzi inna osoba, a pierwotna strona występuje z postępowania⁴⁹. Wstąpienie innej osoby w sytuację procesową strony postępowania, a ściśle właśnie w stosunek procesowy, oznacza przy tym związanie nowego podmiotu dotychczas dokonanymi w tym postępowaniu czynnościami procesowym⁵⁰.

W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) kwestię następstwa procesowego reguluje art. 30 § 4, zgodnie z którym "w sprawach dotyczących praw zbywalnych i dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". W tym miejscu należy sobie zadać pytanie, czy treść tego przepisu ma znaczenie jedynie procesowe, czy też, podobnie jak w wielu innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, można w nim dostrzec jakiś cenny wątek materialnoprawny, związany z omawianym pojęciem następstwa prawnego.

Po pierwsze należy wskazać, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie dość wyraźnie zaznaczają się poglądy słusznie oddzielające kwestię następstwa procesowego od kwestii sukcesji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, będących treścią materialnego stosunku administracyjnoprawnego⁵¹.

Mimo to wielu autorów przy omawianiu następstwa procesowego powołuje się na przykłady następstwa zaczerpnięte zarówno z prawa ustrojowego jak i materialnego, co może zaciemniać istotę tej instytucji prawnej. Co więcej, jako cechę następstwa procesowego podaje się często jego wyjątkowość w stosunku do ogólnej zasady niedopuszczalności następstwa prawnego w prawie administracyjnym, mimo że zasada ta powstała na gruncie literatury poświęconej właśnie materialnemu (a nie procesowemu) stosunkowi administracyjnoprawnemu, zaś przy interpretacji pojęcia praw zbywalnych i dziedzicznych, o których mówi art. 30 § 4 k.p.a., wskazuje się często na kwestię niezbywalności (co do zasady) uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych⁵². To znów może sugerować, że następstwo procesowe i materialne w pewien sposób nakładają się na siebie.

Jak zatem wygląda regulacja następstwa procesowego w ramach kodeksu postępowania administracyjnego i jakie ma ona znaczenie dla omawianej instytucji?

Do następstwa procesowego w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. może dojść przy łącznym spełnieniu trzech warunków. Po pierwsze - sprawa, w której toczy się postępowanie administracyjne musi "dotyczyć praw zbywalnych lub dziedzicznych". Po drugie - w ramach tej sprawy musi dojść do "zbycia prawa lub śmierci strony tego postępowania" i po trzecie - fakt zbycia prawa lub śmierci strony musi nastąpić "w toku postępowania administracyjnego"⁵³.

Wątpliwości rodzi jednak przesłanka wymieniona jako trzecia - stosunkowo łatwo jest bowiem ustalić, czy toczy się postępowanie w danej sprawie. Postępowanie toczy się od momentu jego wszczęcia, tj. od daty doręczenia żądania organowi administracji publicznej w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, lub od daty dokonania pierwszej czynności w sprawie przez właściwy organ administracji publicznej, w ramach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem zawiadomienia o tym strony postępowania⁵⁴. Końcowym momentem toku postępowania jest moment wydania decyzji administracyjnej. W literaturze pojawił się jednak pogląd, że tym momentem jest dopiero doręczenie decyzji stronie⁵⁵. Jeśli więc strona zbędzie rzecz, której dotyczy postępowanie lub umrze przed momentem doręczenia decyzji - doręczenie powinno być dokonane jej następcom prawnym. Nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku strona będąca następcą prawnym jest niemal pozbawiona prawa uczestnictwa w toku postępowania przed I instancją, gdyż z uprawnień procesowych pozostaje jej tylko prawo odwołania się od decyzji. Zwrócenie uwagi na ten fakt jest o tyle istotne, że podstawowym argumentem przeciwko uznaniu dopuszczalności następstwa prawnego przy braku zezwalającego na to, wyraźnego przepisu ustawy, jest właśnie pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym jej interesu prawnego.

Przy interpretacji pojęcia praw zbywalnych i dziedzicznych doktryna odwołuje się z kolei do znaczenia nadawanego tym pojęciom przez prawo cywilne. Prawem zbywalnym jest więc prawo mogące być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej. W tym zakresie przydatny jest powołany na początku niniejszej pracy podział na cywilne prawa podmiotowe przenoszalne i nieprzenoszalne. Z kolei prawo dziedziczne to zazwyczaj prawo majątkowe wchodzące w skład spadku. Omawiany artykuł nie precyzuje jednak, czy chodzi tylko o prawa natury prywatnoprawnej; stąd, jak wspomniano, w literaturze i orzecznictwie łączy się często pojęcie następstwa procesowego z przejściem uprawnień publicznoprawnych.

I tak np. A. Wróbel w odniesieniu do tego przepisu wypowiada pogląd, że "pojęcie praw zbywalnych jest sporne na gruncie prawa administracyjnego. O ile bowiem w doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że w zasadzie wszystkie cywilne prawa podmiotowe są przenoszalne [...], o tyle w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienia lub obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są zawsze niezbywalne, chyba że są to uprawnienia i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym"⁵⁶. Z kolei B. Adamiak i J. Borkowski odnośnie do pojęcia praw zbywalnych i dziedzicznych na gruncie omawianego przepisu wskazują, że "przeniesienie praw zbywalnych może dotyczyć wartości majątkowych, jak również uprawnień, które mają taką cechę, np. uprawnienia repatriantów do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami na poczet cen nabycia nieruchomości, które mogło być przeniesione na inne osoby z kręgu dziedziców ustawowych, co jednak musi wprost wynikać z przepisów prawa"⁵⁷. Powołują oni także wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r., III RN 34/98, OSN 1999, nr 5, poz. 157; OSP 1999, nr 7-8, poz. 132, z glosą J. Borkowskiego, w którym stwierdzono, że "koncesja ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego i z tej przyczyny co do zasady wyłączona jest z obrotu cywilnoprawnego"⁵⁸. Nawet G. Łaszczyca i A. Matan, twórcy podziału następstwa prawnego w prawie administracyjnym na funkcjonalne, procesowe i materialne, po trafnym stwierdzeniu, że "z analizowanego pojęcia [praw zbywalnych i dziedzicznych - przyp. E. Sz.] należy zatem wyłączyć prawa wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, prawnofinansowych czy karnoprawnych", przywołują m.in. orzecznictwo, zgodnie z którym pewne uprawnienia kombatanckie mają charakter majątkowy i przechodzą na spadkobierców⁵⁹.

B. Brzeziński i M. Kalinowski w glosie do wyroku NSA z dnia 20 października 1987 r., III SA 496/87, POP 1992, z. 3, poz. 56⁶⁰, dotyczącego zobowiązań podatkowych, piszą z kolei: "nie należą do spadku, a więc również nie są obowiązkami dziedzicznymi zobowiązania podatkowe spadkodawcy, chociaż wysokość tych zobowiązań wpływa na określenie wartości spadku [...]. Tak więc, gdyby w trakcie postępowania wymiarowego podatnik zmarł, wówczas w jego miejsce nie mógłby wstąpić spadkobierca, gdyż postępowanie to nie dotyczy obowiązku mającego charakter dziedziczny".

W tym kierunku podąża m.in. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., Sa/Ka 2224/95, Lex, nr 28946, w którym czytamy: "zwolnienie od podatków na podstawie rozporządzenia z 18 maja 1990 r. w sprawie zwolnienia od podatków obrotowego i dochodowego... (Dz. U. Nr 35, poz. 203 z późn. zm.) jest uprawnieniem o charakterze osobistym. Jest przyznawane bowiem określonemu podatnikowi prowadzącemu działalność gospodarczą objętą powołanym rozporządzeniem i spełniającemu wymienione w nim warunki. Prawa do zwolnienia przyznanego w tym trybie nie można zbyć, nie jest też ono prawem dziedzicznym. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest pozbawienie podatnika przyznanego mu zwolnienia podatkowego na zasadach określonych w omawianym rozporządzeniu podatnik zmarł, to nie ma w takiej sytuacji zastosowania norma art. 30 § 4 k.p.a. Procesową konsekwencją takiego zdarzenia musi być zatem zawsze umorzenie będącego w toku postępowania".

Te i podobne twierdzenia doktryny i orzecznictwa⁶¹ rozszerzają pojęcie praw zbywalnych lub dziedzicznych na prawa i obowiązki publicznoprawne, które z jakichś przyczyn uznane zostały za nieosobiste czy majątkowe, ergo - za prawa i obowiązki mogące być przedmiotem zbycia lub dziedziczenia, jednak takiego poglądu, jak wskazano na wstępie, nie można uznać za trafny.

Artykuł 30 § 4 mówi przede wszystkim, że postępowanie musi dotyczyć prawa zbywalnego i dziedzicznego, i że w toku postępowania ma dojść do zbycia lub dziedziczenia tego właśnie prawa⁶². Skoro doktryna prawa administracyjnego przyjmuje, iż uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego są co do zasady niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu tych uprawnień czy obowiązków, to kwestie związane ze zbywalnością czy dziedziczeniem praw muszą kojarzyć się wyłącznie z odpowiednimi instytucjami prawa prywatnego⁶³.

Omawiany artykuł nie mówi zresztą nic o obowiązkach zbywalnych lub dziedzicznych. Nie jest to, jak się wydaje, pomyłka ustawodawcy, ale świadome działanie zmierzające do powiązania tych pojęć z pojęciem cywilnego prawa podmiotowego, stanowiącego przedmiot sukcesji cywilnoprawnej. Jak wskazano wcześniej - doktryna prawa cywilnego w ramach zagadnienia następstwa prawnego nie posługuje się bowiem kategorią uprawnień czy obowiązków, ale właśnie - pojęciem cywilnych praw podmiotowych.

Poza tym jest rzeczą oczywistą, że w przypadku uprawnień i obowiązków administracyjnych, które dla swej konkretyzacji wymagają wydania decyzji administracyjnej - trudno mówić o jakiejkolwiek zmianie podmiotu tych uprawnień czy obowiązków w toku postępowania administracyjnego, tj. przed wydaniem decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zbyć lub odziedziczyć prawa, które jeszcze nie istnieje (względnie - nie zostało "uruchomione" - gdy chodzi o decyzje deklaratoryjne). Dlatego, jak się wydaje, za prawa zbywalne lub dziedziczne w rozumieniu art. 30 k.p.a. należy uznać wyłącznie prawa o charakterze cywilnym⁶⁴. Posługując się przykładem z prawa budowlanego można wskazać, że w przypadku zbycia nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, nabywca tej nieruchomości wstępuje w sytuację procesową poprzedniego właściciela dlatego, że doszło do zbycia cywilnego prawa podmiotowego (własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie), a nie dlatego, że uprawnienie wynikające z pozwolenia na budowę (które w toku postępowania jeszcze nie istnieje) może być przedmiotem następstwa administracyjnoprawnego⁶⁵.

Artykuł ten należy więc czytać łącznie z art. 28 k.p.a, mówiącym o legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, która przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia prywatnych praw podmiotowych, np. w drodze przeniesienia własności rzeczy, określona osoba traci swój interes prawny wypływający z prywatnego prawa podmiotowego np. prawa własności rzeczy, zaś ten interes w wyniku zbycia prawa (bądź śmierci strony) zyskuje następca prawny tej osoby (lub odpowiednio - jej spadkobierca) i dlatego organ powinien ją wykluczyć z udziału w postępowaniu. W tym względzie warto przytoczyć trafne sformułowanie wspomnianej już uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 września 1997 r., powtórzone też m.in. w wyroku NSA z dnia 5 listopada 1997 r., I SA/Lu 1373/96, Lex, nr 34642⁶⁶: "Przepis ten [art. 30 § 4 k.p.a. - przyp. E. Sz.] pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Nie dotyczy on natomiast sytuacji przenoszenia praw bądź obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym pomiędzy różnymi podmiotami".

Wyżej wymienione orzeczenia NSA zwracają po pierwsze uwagę na fakt, że omawiany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do sukcesji administracyjnoprawnej, ale trzeba go interpretować w kontekście konkretnych przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę dla interesu prawnego strony postępowania. Ściśle rzecz ujmując, przy następstwie procesowym trudno jest nam mówić o zmianie podmiotu stosunku materialnoprawnego, bo taki stosunek powstaje dopiero w momencie wydania decyzji.

Poza tym cenne jest tu również spostrzeżenie, że następstwo procesowe jest niczym innym jak skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, o ile oczywiście taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w danym postępowaniu.

Jeśli więc przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego) - np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, przesłanek wydania decyzji itp. - wówczas można powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego.

Orzecznictwo NSA wskazuje tu m.in. na sprawy dotyczące ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości, w tym sprawy dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego⁶⁷; sprawy związane z wywłaszczeniem nieruchomości⁶⁸, sprawy związane z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu⁶⁹, sprawy związane z rozgraniczeniem nieruchomości⁷⁰ itp. Przyglądając się przepisom prawa materialnego, dotyczącym tych właśnie zagadnień, można z łatwością zauważyć, że stronami w ww. postępowaniach są zawsze osoby posiadające jakiś tytuł prawny do nieruchomości, których w pewien sposób dotyczy postępowanie. Co więcej - w tych postępowaniach jedyną przesłanką uznania danego podmiotu za stronę jest posiadanie przez ten podmiot prawa własności, użytkowania wieczystego lub szerzej - prawa zbywalnego lub dziedzicznego, którego utrata jest równoznaczna z utratą statusu strony. Przy takim ujęciu zaczynamy już dotykać istoty następstwa procesowego, która coraz wyraźniej łączy się nam z zagadnieniami materialnoprawnymi.

Związek instytucji następstwa procesowego z pewnym określonym rodzajem stosunków administracyjnoprawnych był zauważany już przez doktrynę okresu międzywojennego. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu ogólnym w administracji (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późń. zm.) nie zawierało co prawda odpowiednika art. 30 § 4 k.p.a., niemniej, w ślad za poglądami prawników niemieckich, w literaturze tego okresu możemy przeczytać, że "w sprawach o charakterze rzeczowym, w których o staniu się stroną decyduje przede wszystkim okoliczność, że dana osoba jest właścicielem pewnej rzeczy, postępowanie administracyjne nie gaśnie z chwilą śmierci tej osoby, lecz w jej prawa i obowiązki wchodzą jej prawni następcy zarówno ustawowi jak i testamentowi"; "w wypadkach, kiedy własność rzeczy odgrywa decydującą rolę w sprawie, zmiana właściciela w inny sposób, (przez kupno-sprzedaż, zamianę) spowoduje również zmianę osoby strony"⁷¹. Analiza tych dwóch zdań wypowiedzianych ongiś przez W. Klonowieckiego, rzuca pewne światło na omawiane zagadnienie stosunków administracyjnoprawnych podlegających sukcesji.

Po pierwsze, pojawia się tu pojęcie sprawy rzeczowej, które dobitnie zaznacza związek stosunku procesowego ze stosunkiem materialnym. Otóż, jak wskazano wcześniej, ustawodawca wiąże skutek następstwa procesowego tylko i wyłącznie z przypadkami, gdy zbywalne lub/i dziedziczne prywatne prawo podmiotowe, przysługujące danemu podmiotowi stanowi podstawę jego interesu prawnego. A zatem m.in. z przypadkami, gdzie posiadanie tego prawa przez stronę postępowania rozstrzyga, decyduje o przyznaniu jej danego uprawnienia, bądź nałożeniu na nią obowiązku. Skoro ustawodawca w takich postępowaniach pozwala na zmianę drugiej strony stosunku procesowego - to z pewnością można powiedzieć, że uprawnienia lub obowiązki konkretyzowane w wyniku tego postępowania nie będą ściśle osobiste.

Co istotne, w literaturze podkreśla się niezmiennie, że czynności proceduralne organu administracji wobec poprzednika są ważne i nie ma potrzeby ich powtarzania względem prawnych następców⁷². Skoro zatem dotychczasowa strona może w drodze zbycia prawa lub w drodze dziedziczenia "przekazać następcy swoje stanowisko w procesie"⁷³, to być może te same względy powinny też przemawiać za możliwością przekazania następcy prawnemu już ustalonych w tym procesie uprawnień lub obowiązków?

Regulacja następstwa prawnego zawarta w art. 30 § 4 k.p.a. ma na celu uproszczenie (skrócenie) postępowania prowadzonego z udziałem następcy prawnego, co ustawodawca uzasadnia właśnie - rzeczowym charakterem sprawy. Na tej podstawie można więc oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy, że w przypadku omawianej kategorii spraw rzeczowych będzie on również przewidywał np. możliwość przenoszenia wydanych w ten sposób decyzji. Argumenty przemawiające za skróceniem postępowania w przypadku zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania,powinny również przemawiać za skróceniem postępowania administracyjnego w przypadku zbycia prawa lub śmierci strony po jego zakończeniu.

Z rozważań tych nie można oczywiście wysnuwać wniosku, że w sprawach rzeczowych następstwo prawne powinno występować zawsze, gdyż byłby to wniosek za daleko idący. Niemniej można się zastanawiać, czy uznanie sprawy za rzeczową nie rodzi dla ustawodawcy pewnej potencjalnej możliwości przenoszenia uprawnień lub/i obowiązków, będących treścią decyzji wydanej w takiej sprawie.

Regulacja następstwa procesowego, w jej materialnym aspekcie, weryfikuje zatem wcześniejsze wywody na temat stosunku administracyjnoprawnego w ten sposób, że różnicuje stosunki administracyjnoprawne na dwa rodzaje. Na takie, które w jakiś sposób łączą się z prawem zbywalnym lub dziedzicznym (cywilnym) i takie, które tego elementu są pozbawione⁷⁴.

Wyróżnienie kategorii stosunków procesowych, gdzie, parafrazując słowa Klonowieckiego, "o byciu stroną tego stosunku decyduje posiadanie jakiegoś zbywalnego prawa cywilnego", z pewnością wykracza więc poza ramy prawa procesowego. Oczywiście utożsamienie takich stosunków procesowo-rzeczowych ze stosunkami, w których dopuszczalne jest następstwo materialne, byłoby wnioskiem za daleko idącym. Ale nawet jeśli zakresy tych pojęć nie pokrywają się, to z całą pewnością instytucja następstwa procesowego, a ściśle - pojęcie sprawy rzeczowej - zwraca uwagę na możliwość powiązania zagadnienia następstwa prawnego z charakterem stosunku materialnoprawnego. Dowodzi bowiem, że więź łącząca podmioty stosunku procesowego determinowana jest przez charakter stosunku materialnoprawnego, który może być różny. W szczególności pewną specyfikę wykazują stosunki, które dotyczą cywilnoprawnego prawa podmiotowego - zbywalnego lub dziedzicznego.

U podstaw instytucji następstwa procesowego leży zatem założenie, że istnieją uprawnienia i obowiązki administracyjne, które wiązane są z pewnym podmiotem dlatego, że posiada on określone, prywatne prawo podmiotowe - kwalifikowane jako zbywalne bądź dziedziczne. Z uwagi na ten fakt postępowanie administracyjne w jakiejś mierze skupia się na elementach niepowiązanych ściśle z cechami osobistymi strony postępowania administracyjnego i dlatego nie ma potrzeby jego powtarzania względem osoby, która wstępuje w sytuację procesową poprzednika⁷⁵.

Konkludując, oczywistym jest, że instytucja następstwa procesowego nie służy przenoszeniu uprawnień i obowiązków będących treścią stosunku materialnoprawnego i wszelkie utożsamianie jej z instytucją następstwa materialnego jest zwykłym nieporozumieniem. Niemniej, traktując stosunek procesowy jako pewien refleks stosunku materialnego, można, przyglądając się jego treści, dostrzec i wskazać na wyraźną niejednolitość stosunków materialnych, a ściślej rzecz biorąc - na zróżnicowany charakter uprawnień i obowiązków, które mają być skonkretyzowane przez działania administracji. Uproszczenie postępowania administracyjnego, do czego można chyba sprowadzić instytucję następstwa procesowego, ma bowiem swoje uzasadnienie w kwestii całkiem materialnej, a mianowicie w kwestii rzeczowego charakteru stosunku materialnoprawnego; ściślej - w powiązaniu tego stosunku ze stosunkiem cywilnoprawnym.

Jeśli zaś następstwo administracyjne procesowe znajduje swój sens i uzasadnienie w sukcesji cywilnoprawnej, to być może również podobna sukcesja na gruncie prawa cywilnego może uzasadniać wystąpienie następstwa administracyjnego materialnego.

Wskazana konkluzja nie wyczerpuje jednak problematyki relacji następstwa procesowego do następstwa materialnego. Jeśli bowiem w odniesieniu do spraw rzeczowych mówimy, że są to sprawy, w których "o byciu stroną decyduje posiadanie zbywalnego lub dziedzicznego prawa podmiotowego" i z tego faktu wyprowadzamy wniosek odnoszący się do charakteru praw czy obowiązków, będących treścią stosunku materialnego, to gdzieś po drodze tracimy z oczu pojęcie, które najlepiej oddaje materialny aspekt stosunku procesowego. Tym pojęciem jest interes prawny. Innymi słowy, nie sposób trafnie ocenić relacji między następstwem procesowym i materialnym bez odniesienia się do pytania - czy przedmiotem następstwa materialnego nie może być interes prawny lub też - publiczne prawo podmiotowe⁷⁶.

Wydaje się jednak, że zarówno pojęcie interesu prawnego jak i pojęcie publicznych praw podmiotowych, mimo ich materialnej treści, nie może być przedmiotem następstwa z uwagi na pewien subiektywny element, który wchodzi w skład obu pojęć, i który związany jest z celem, jakiemu wskazane pojęcia mają służyć. Tym celem jest mianowicie zapewnienie konkretnemu podmiotowi administrowanemu, legitymującemu się podobnym interesem czy prawem, ochrony prawnej względem działań lub zaniechań administracji publicznej. Przedmiotem ochrony jest oparte na prawie materialnym subiektywne przekonanie podmiotu administrowanego, że administracja powinna względem niego jakoś się zachować. Cechą każdego interesu prawnego jest więc jego osobisty charakter, który trudno byłoby połączyć z pojęciem sukcesji.

Z tych samych zresztą względów, przy opisywaniu następstwa procesowego nie mówi się o sukcesji interesu prawnego, ale jedynie o sukcesji sytuacji procesowej, oznaczającej brak konieczności ponawiania pewnych czynności procesowych względem następcy. Następca procesowy nie nabywa bowiem interesu prawnego od swojego poprzednika, ale posiada własny interes prawny, tj. własny, chroniony prawem interes do oczekiwania czegoś od administracji. Odwoływanie się do pojęcia następstwa w tym przypadku nie ma najmniejszego sensu.

Oczywiście zarówno pojęcie interesu prawnego jak i pojęcie następstwa procesowego opierają się na istnieniu obiektywnej normy prawnej materialnej, wyznaczającej lub stanowiącej podstawę dla wyznaczenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Istnienie tej właśnie normy pozwala na ujęcie stosunku procesowego jako pewnego refleksu przyszłego stosunku materialnego⁷⁷. Podobnie interes prawny można ujmować jako pewne oczekiwanie, refleks materialnego prawa lub obowiązku, stanowiących element stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Zatem interes prawny jest elementem definiującym, tworzącym ten stosunek tylko wówczas, gdy chcemy opisać relacje między administracją a podmiotem administrowanym głównie przez pryzmat ochrony tego ostatniego. Do obrony wydaje się jednak teza, że pojęcie interesu prawnego, w tym publicznych praw podmiotowych, nie tyle definiuje stosunek administracyjnoprawny, co tworzy jego kolejny wymiar, jest jakby sposobem patrzenia na treść stosunku administracyjnoprawnego z pozycji podmiotu administrowanego. Poruszenie związanych z tym zagadnień niewątpliwie wzbogacałoby obraz instytucji następstwa prawnego, niemniej, z uwagi na ograniczone rozmiary niniejszej pracy, zasadnym wydaje się pominięcie wskazanego wątku. Dla konstruowania pojęcia następstwa administracyjnoprawnego materialnego w pełni wystarczające wydaje się bowiem odniesienie do pojęć prostszych - tj. uprawnienia lub obowiązku administracyjnego, rozumianych jako spełnione już, a zatem - obiektywnie istniejące oczekiwania podmiotu administrowanego co do tego, w jakich relacjach pozostaje on z organem administracji publicznej.

1.2.4. Relacja pojęcia następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych do pojęcia stosunku egzekucyjnego

Stosunek egzekucyjny nie zawsze bywa traktowany odrębnie od stosunku materialnego, gdyż niewątpliwie stanowi on pewien przejaw, konsekwencję więzi materialnoprawnej, łączącej podmiot administrowany z organem administracji publicznej. Doktryna prawa administracyjnego nie posługuje się zresztą pojęciem następstwa egzekucyjnego jako odrębnego rodzaju następstwa w prawie administracyjnym, wyróżniając jedynie, obok następstwa materialnego, następstwo procesowe i funkcjonalne. Niemniej jednak, patrząc na poszczególne etapy, w których administracja oddziałuje na podmioty zewnętrzne, trudno pominąć kwestię egzekucji, która silnie wiąże się z pytaniem - kogo dotyczy ustalony obowiązek administracyjny, co w pewnym zakresie pokrywa się z pytaniem, czy dany obowiązek podlega sukcesji administracyjnoprawnej.

Stosunek egzekucyjny powstaje jedynie wówczas, gdy podmiot administrowany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, egzekwowanego, rzecz jasna, w trybie administracyjnym. Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest zatem wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie po prostu podmiot związany z organem administracji publicznej ww. stosunkiem administracyjnoprawnym⁷⁸. Postępowanie egzekucyjne powinno zatem być prowadzone wobec tego właśnie podmiotu.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) wprowadza pewne odstępstwa od tak rozumianej zasady. Na przykład, zgodnie z art. 27c u.p.e.a., jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Na tym tle istnieje spór w doktrynie, czy należy odróżniać osoby zobowiązane do wykonania rozstrzygnięcia administracyjnego od osób odpowiedzialnych za wykonanie tego rozstrzygnięcia oraz osób faktycznie wykonujących obowiązki z tego rozstrzygnięcia wynikające, zwłaszcza, gdy zobowiązanym nie jest osoba fizyczna⁷⁹. W związku z powyższym podnosi się w szczególności, że rozszerzenie kręgu zobowiązanych, tj. dopuszczenie stosowania środków egzekucyjnych wobec innych osób jest możliwe tylko przez rozszerzenie na nie obowiązku przez wyraźny przepis prawa materialnego⁸⁰. Z tym poglądem można polemizować o tyle, że trudno np. małżonka zobowiązanego w podanym wyżej przykładzie uznać za podmiot stosunku administracyjnoprawnego. Mimo że egzekucja dotyczy również jego majątku, nie sposób uznać, że jest on podmiotem zobowiązanym. Jego sytuacja zbliża się bardziej do pozycji zastępcy wykonującego obowiązek administracyjny osoby trzeciej, a z całą pewnością nie ma tu miejsca na następstwo prawne w jakiejkolwiek postaci.

W każdym razie, jeśli przedmiotem egzekucji jest obowiązek podlegający jej w trybie administracyjnym, to oczywistym jest, że problem relacji pojęcia następstwa prawnego do pojęcia stosunku egzekucyjnego będzie dotyczył wyłącznie określonego rodzaju stosunków administracyjnoprawnych, tj. takich, których treść stanowi obowiązek administracyjnoprawny.

Warto zaznaczyć, że na konieczność odrębnego potraktowania następstwa prawnego w przypadku stosunków prawnych, których treścią są obowiązki, zwraca uwagę w szczególności doktryna niemiecka⁸¹. W orzecznictwie i doktrynie niemieckiej rozważano zwłaszcza pytanie, czy nakaz rozbiórki budowli adresowany do właściciela nieruchomości może być skuteczny również względem następcy prawnego⁸². Pytanie o skuteczność decyzji zobowiązującej jest, niezależnie od wątku ściśle materialnoprawnego, również pytaniem o możliwość prowadzenia egzekucji względem takiego podmiotu.

Podobne dylematy, wiążące się z tematyką stosunku egzekucyjnego, odnajdujemy także w rodzimym orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, Lex, nr 78951, sąd, powołując się na treść art. 30 § 4 k.p.a., dochodzi do wniosku, że nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym. Wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Sąd wskazuje przy tym, iż "dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości powoduje to, że nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości. Jeżeli obowiązki przeszły na nowego właściciela z mocy prawa, to należy wszcząć nowe postępowanie egzekucyjne wobec nowego właściciela. Oznacza to wystawienie nowego tytułu wykonawczego i w konsekwencji wszczęcie postępowania egzekucyjnego na ogólnych zasadach określonych w przepisach art. 26 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

W stanie faktycznym, na podstawie którego zapadł rzeczony wyrok, decyzję o nakazie rozbiórki otrzymał właściciel, który następnie sprzedał nieruchomość innej osobie. W tym zakresie wydaje się, że niesłusznie NSA powołał się na art. 30 § 4 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy tylko zmian podmiotowych dokonywanych w toku postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu, o czym była już mowa. Należy jednak dodać, że w momencie wydawania tego wyroku ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierała w swej treści obecnego art. 28a, który stanowi, że: "w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego".

W podobnym duchu, ale już wprost z powołaniem się na art. 28a u.p.e.a., wypowiedział się WSA w Opolu, w wyroku z dnia 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 138, dotyczącym również sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W wyroku tym sąd administracyjny poddał analizie treść ww. przepisu, wskazując, że dotyczy on przypadków, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi bądź do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa cywilnego, bądź do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Zdaniem sądu przepis ten pozwala na kontynuowanie czynności egzekucyjnych względem następcy prawnego. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy w szczególności: "z przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [art. 28a - przyp. E. Sz.] oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli występuje następstwo prawne, czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. [...] Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy nieruchomości [...] stanowiła naruszenie przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [...]."

Zacytowane orzecznictwo sądów administracyjnych jako podstawę następstwa wskazuje więc nie na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), ale na art. 30 § 4 k.p.a. i art. 28a u.p.e.a. Artykuł 30 § 4 k.p.a. już we wcześniejszym punkcie pracy odrzuciliśmy jako samodzielną podstawę do nawiązania stosunku prawnego między organem administracji publicznej a następcą prawnym. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy przepisy odnoszące się do stosunku egzekucyjnego regulują również zagadnienia materialnoprawne, związane z przejściem obowiązków administracyjnych z mocy samego prawa.

Oprócz zacytowanego wcześniej art. 28a u.p.e.a. przytoczyć należy również jej art. 56, który zresztą rzadko bywa kojarzony z kwestią następstwa administracyjnoprawnego (materialnego). Otóż art. 56 § 1 pkt 2 stanowi, że "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu [...] w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego", zaś art. 59 § 1 pkt 6 ww. ustawy dodaje w tym względzie, iż "postępowanie egzekucyjne umarza się [...] w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego".

W literaturze przedmiotu zazwyczaj podaje się, że obowiązek o charakterze ściśle osobistym to taki, który nie może być wykonany przez inny podmiot, np. obowiązek zgłoszenia się do służby wojskowej czy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym⁸³, względnie, że jest to taki obowiązek, który "nie jest związany z posiadaniem przez zobowiązanego szczególnych cech (właściwości), niezbywalnych upoważnień czy kompetencji, szczególnych indywidualnych kwalifikacji lub umiejętności"⁸⁴.

Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, postępowanie egzekucyjne powinno dalej się toczyć. Względem kogo? Artykuł 28a, a w ślad za nim doktryna, wskazuje, że względem spadkobierców, następców prawnych zobowiązanego⁸⁵. Czyli innymi słowy - w stosunku do osób, które mogą w ogóle nie być związane z organem administracji publicznej materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, bowiem trudno byłoby wywieść, że chodzi o spadkobierców i następców prawnych w rozumieniu nie-cywilistycznym. Zresztą, samo pojęcie dokumentu urzędowego, wykazującego przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego, też nie za bardzo wskazuje na konieczność ponownej konkretyzacji obowiązku względem następcy prawnego.

Niemniej w tym kontekście należałoby zapytać, jaki ma sens mówienie o osobistym charakterze stosunku administracyjnoprawnego, skoro na etapie egzekucji - tj. na tym etapie, w którym prawo administracyjne najsilniej oddziałuje na obywatela, gdzie element władztwa administracyjnego jest najmocniejszy - ten osobisty charakter miałby tracić na znaczeniu. Obowiązek administracyjnoprawny przypominałby wówczas wierzytelność cywilnoprawną, przechodzącą na spadkobierców zobowiązanego tak zwyczajnie, ex lege, mocą generalnej zasady, której potwierdzeniem byłyby wyjątki w postaci obowiązków ściśle związanych z osobą wierzyciela. Trudno nie dostrzec w tym wszystkim jakiegoś paradoksu, sprzeczności prowadzącej do degradacji pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, a przynajmniej egzekucyjnego do jakiejś podgrupy stosunków cywilnoprawnych (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mówi nawet o podmiocie zobowiązanym, a skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny, będący treścią stosunku materialnego, nazywany jest wręcz "wierzytelnością").

Dlatego omawiane przepisy trzeba rozumieć inaczej. Otóż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zacytowanych wcześniej art. 28a i 56 opisuje dwie różne sytuacje, w których dochodzi do powstania obowiązku administracyjnoprawnego po stronie podmiotu, który w chwili wszczęcia egzekucji nie był wcale traktowany jako podmiot zobowiązany. Artykuł 28a mówi mianowicie o przejściu obowiązku administracyjnego na inny podmiot, jednak bez wskazania przyczyny takiego przejścia, zaś art. 56 mówi o śmierci podmiotu zobowiązanego jako o przyczynie przejścia obowiązku administracyjnego. Artykuł 28a w kontekście uwag dotyczących relacji stosunku egzekucyjnego do stosunku administracyjnoprawnego jest w pełni zrozumiały i klarowny, bo ewidentnie nawiązuje do pojęcia następstwa prawnego w opisanym wcześniej znaczeniu. Jeśli zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę - tj. właśnie do następstwa prawnego, musi mieć to swoje konsekwencje dla istniejącego stosunku egzekucyjnego. W szczególności egzekucja, a ściśle - postępowanie egzekucyjne, od tego momentu powinno się toczyć względem innego podmiotu, tj. względem następcy prawnego. Osobne omawianie stosunku egzekucyjnego w tym kontekście nie byłoby konieczne dla zrozumienia pojęcia następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych. Byłby to bardziej mówienie o konsekwencjach owego następstwa, a nie ściśle o istocie pojęcia.

Problem powstaje dopiero przy interpretacji art. 56 u.p.e.a., który ze śmiercią osoby zobowiązanego łączy skutek w postaci przejścia obowiązku na spadkobiercę, z wyjątkiem przypadków, gdy obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zobowiązanego. Obowiązek, który pierwotnie ciążył na zobowiązanym, mocą tego przepisu przechodzi na spadkobiercę. Zasady rządzące jego powstaniem po stronie spadkobiercy powinny jednak podlegać tym samym regułom, o których była mowa w przypadku stosunku administracyjnoprawnego materialnego. W szczególności, żeby skonstruować więź między spadkobiercą a organem administracji publicznej bez uszczerbku dla zasady legalności działania administracji, trzeba by uznać, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji same tworzą (z mocy prawa) stosunki materialne. W tym kontekście należy się jednak zastanowić, czy ta regulacja jest prawidłowa, tj. czy rzeczywiście można zasadę sukcesji mortis causa obowiązków podlegających egzekucji ująć w przepisie ogólnym, odnoszącym się do wszystkich przypadków obowiązków podlegających egzekucji (przepisie stanowiącym de facto, że obowiązki administracyjne - za wyjątkiem ściśle związanych z osobą podmiotu administrowanego - są co do zasady dziedziczne).

W prawie administracyjnym materialnym nie przyjmuje się bowiem ogólnej zasady dziedziczności uprawnień czy obowiązków administracyjnych, z uwagi na podane wcześniej cechy stosunku administracyjnoprawnego. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego taka zasada miałaby funkcjonować w stosunku egzekucyjnym, który zmierza po prostu do wyegzekwowania materialnego obowiązku administracyjnego. Rodzi się w tym względzie obawa, że ustawodawca, wprowadzając takie unormowanie, w sposób nieuprawniony wzorował się na konstrukcjach przyjętych w prawie cywilnym, co należy ocenić negatywnie.

Poza tym, nawet jeśli stosunek egzekucyjny byłby jakąś odrębną materialną więzią, łączącą podmiot administrowany z organem administracji publicznej, to trudno patrzeć na nią w oderwaniu od pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, którego przecież jest konsekwencją.

Obydwa te stosunki mają bowiem za przedmiot ten sam materialny obowiązek. Oczywiście na etapie egzekucji dochodzi też do powstania odrębnego stosunku procesowego, ale istnienie tego stosunku nie przekreśla ani nie zmienia materialnej więzi między organem administracji publicznej i podmiotem zewnętrznym. Na etapie egzekucji może też dojść do zmiany po stronie organu administracji publicznej, bowiem organ właściwy do egzekucji obowiązku może np. nie być organem, który skonkretyzował ów obowiązek poprzez decyzję administracyjną. Niemniej, definiując następstwo w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych, oddzieliliśmy się od problematyki zmian podmiotowych leżących po stronie organów administracji publicznej.

Reasumując, mimo że pewne regulacje ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogłyby sugerować materialną odrębność stosunku egzekucyjnego, w szczególności odrębność zasad sukcesji mortis causa obowiązków administracyjnych podlegających egzekucji (względem uprawnień i obowiązków, które tej egzekucji nie podlegają), to jednak bliższa analiza tych przepisów, w kontekście uwag dotyczących charakteru stosunku egzekucyjnego, wykazuje, że jest to odrębność pozorna. Wprowadzenie do przepisów ww. ustawy dziedziczności obowiązków podlegających egzekucji nie znajduje bowiem uzasadnienia w cechach stosunku materialnoprawnego, którego konsekwencją, przejawem, ma być stosunek egzekucyjny.

Nie ma zatem potrzeby tworzenia instytucji następstwa egzekucyjnego, która opisywałaby jakieś szczególne zasady sukcesji materialnej występującej na etapie egzekucji administracyjnej, gdyż takich zasad nie sposób skonstruować. Pojęcie stosunku egzekucyjnego nie modyfikuje zatem przyjętej wcześniej definicji następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych, choć niewątpliwie w pewien sposób dopełnia obraz stosunków prawnych, których treścią są obowiązki administracyjne.

Należy jeszcze zastanowić się nad tym, czy nieprawidłowa regulacja, zawarta w art. 56 u.p.e.a., nie kryje za sobą jakiegoś istotnego ratio legis, które nie powinno zostać pominięte. Otóż rozważania na temat stosunku procesowego zamknęła konkluzja o powiązaniu pewnych stosunków materialnych ze stosunkami cywilnoprawnymi. Treść art. 56 u.p.e.a. zdaje się być również echem tego powiązania. Jeśli przyjmiemy ten punkt widzenia, wskazana regulacja okaże się jednak nie tylko wadliwa, ale i niepełna. Pomija bowiem milczeniem inne, poza spadkobraniem, przypadki następstwa cywilnych praw podmiotowych, dokonywanego np. w drodze czynności prawnych inter vivos. Dlatego trudno dziwić się dążeniom orzecznictwa do wypełnienia tej luki chociażby w zacytowanych wyrokach dotyczących nakazu rozbiórki. W tym przykładzie powiązanie stosunku administracyjnego ze stosunkiem cywilnym jest bardzo wyraźne, bo, racjonalnie rzecz ujmując, brak następstwa materialnego obowiązku rozbiórki obiektu wydaje się niezrozumiały. W przypadku zbycia prawa własności faktycznie nie można już wyegzekwować tego nakazu od poprzedniego właściciela, gdyż z chwilą sukcesji cywilnoprawnej traci on prawo do jakichkolwiek działań względem nieruchomości i obiektów na niej usytuowanych. Ta sytuacja zbliża się do sytuacji, w której podmiot zobowiązany umiera, a prawa majątkowe, z których mogłaby być prowadzona egzekucja, przechodzą na spadkobierców. Niemniej jednak, o ile sukcesja cywilnoprawna może stanowić przyczynę - ratio legis - dla następstwa administracyjnoprawnego, trudno uznać za zgodne chociażby z zasadą legalności działania administracji, aby wystąpienie takiego skutku następowało z mocy ogólnych przepisów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Wspomniana luka powinna być wypełniona raczej przepisami materialnymi, wyraźnie traktującymi o przejściu konkretnych obowiązków na następcę prawnego. W przeciwnym razie sytuacja prawna podmiotu zewnętrznego na etapie egzekucji diametralnie pogarszałaby się, i to w sposób nieprzystający do standardów demokratycznego państwa prawnego. W podanym przykładzie należałoby zatem postulować wyraźne uregulowanie następstwa prawnego w odniesieniu do nakazu rozbiórki w odpowiednich przepisach prawa budowlanego.

1.3. Podsumowanie

Z dotychczasowych rozważań wynika, że instytucja następstwa prawnego w prawie administracyjnym znacznie odbiega od jej odpowiednika w prawie cywilnym. Już samo pojawienie się pojęcia następstwa funkcjonalnego stanowi dowód prawdziwości tego twierdzenia, choć stwarza dylematy związane z właściwym skonstruowaniem definicji następstwa administracyjnoprawnego. Niewątpliwie jednak możliwym jest wyodrębnienie w ramach prawa administracyjnego pewnej kategorii zjawisk, które przypominają konstrukcję następstwa cywilnoprawnego w tym znaczeniu, że są to sytuacje, w których jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, przejmuje uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne innego podmiotu, skutkiem czego powstaje nowy stosunek administracyjnoprawny (zewnętrzny). Z uwagi na jednostronność stosunku administracyjnoprawnego, a także bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego, w podanej definicji akcent nie może być położony na zbywalność prawa czy obowiązku, ale na możliwość kreowania tą drogą stosunku administracyjnoprawnego i wynikający z niej związek przyczynowy między istnieniem uprawnienia (obowiązku) po stronie następcy prawnego a istnieniem analogicznego uprawnienia (obowiązku) po stronie poprzednika prawnego. Z tego punktu widzenia przyjęta definicja następstwa prawnego w prawie administracyjnym jest nawet szersza od definicji tworzonych na gruncie prawa cywilnego, choć można się domyślać, że, śledząc poszczególne przypadki następstwa administracyjnoprawnego, trudniej będzie dostrzec wskazany związek przyczynowy, będący istotą ogólnie rozumianego następstwa prawnego.

Wszystko to powoduje, że wysiłki doktryny zmierzające do opisania tej instytucji w prawie administracyjnym muszą skupiać się głównie na odpowiedzi na pytanie: kiedy ustawodawca może pozwolić na następstwo uprawnień lub obowiązków publicznoprawnych lub też: w jakich sytuacjach doktryna może takie następstwo wywieść z treści bezwzględnie obowiązujących norm prawa. Na te pytania trzeba będzie odpowiedzieć w dalszej części pracy. Obce tej instytucji będą natomiast pytania o to, kiedy adresat działań administracji może doprowadzić do zbycia prawa. Pojęcia zbywalności czy przenoszalności uprawnień lub obowiązków, w dosłownym znaczeniu, jako ściśle powiązane z czynnościami prawa cywilnego, powinny pozostać poza siatką pojęciową omawianej instytucji.

Jednak dotychczasowe rozważania, w szczególności poświęcone relacji pojęcia następstwa administracyjnoprawnego do pojęcia stosunku administracyjnoprawnego - w tym także pojęcia stosunku procesowego i egzekucyjnego, doprowadziły też do wniosku, że na instytucję następstwa administracyjnoprawnego trzeba spojrzeć nieco szerzej, w szczególności, że jej pełne oddzielenie od instytucji następstwa cywilnoprawnego nie jest ani przydatne, ani właściwe. Jakaś część (a może nawet wszystkie..?) przypadki następstwa administracyjnoprawnego mają bowiem swoje źródło w stosunku cywilnoprawnym, a ściśle - w następstwie cywilnoprawnym. W pojawiających się w dotychczasowych rozważaniach pojęciach rzeczowości stosunku, czy też rzeczowości sprawy administracyjnej, czy nawet w nieosobistym charakterze obowiązku egzekucyjnego, w zdarzeniach typu zbycie prawa czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego można dostrzec pewną próbę nazwania, dookreślenia relacji zachodzącej między stosunkiem cywilnoprawnym a stosunkiem administracyjnoprawnym, czy ściślej - próbę uchwycenia konsekwencji następstwa cywilnoprawnego dla istniejącego lub mającego powstać stosunku administracyjnoprawnego. Rozważania dotyczące stosunku procesowego i egzekucyjnego wykazały też, że charakter stosunku administracyjnego może być różny, w szczególności - że pewną specyfikę wykazują stosunki, które w pewien sposób są powiązane ze stosunkiem cywilnoprawnym. To specyficzne powiązanie, widoczne we wszystkich przejawach i konsekwencjach stosunku materialnego, począwszy od stosunku procesowego, na egzekucyjnym skończywszy, jeszcze bardziej konkretyzuje pytania, o których była mowa wcześniej. Zmusza bowiem do zastanowienia się: po pierwsze, czy jest możliwa klasyfikacja stosunków prawnych z uwagi na ich powiązanie ze stosunkiem cywilnoprawnym, a po drugie - jaki dokładnie charakter stosunku prawnego przesądza o możliwości sukcesji administracyjnoprawnej.

Dalsze rozważania muszą zatem iść w dwóch, powiązanych ze sobą kierunkach. Po pierwsze, znając cechy stosunku administracyjnoprawnego, w szczególności rozumiejąc na czym polega jego osobisty charakter, trzeba zastanowić się, w jakiego typu stosunkach może dojść do zaistnienia zjawisk ujętych wyżej jako następstwo administracyjnoprawne. Po drugie zaś, dostrzegając związek następstwa administracyjnoprawnego z następstwem cywilnoprawnym, trzeba zastanowić się nad rodzajem zjawisk prawnych powodujących sukcesję. Najlepszą drogą do ich zdiagnozowania jest analiza wybranych regulacji normatywnych, które w ten czy inny sposób odnoszą się do omawianej problematyki następstwa administracyjnoprawnego. Analiza przepisów prawa powinna jednak nie tylko uwzględniać charakter stosunku administracyjnoprawnego, ale również sposób jego powiązania z następstwem cywilnoprawnym, o ile takie powiązanie w danym przypadku będzie zachodziło. W szczególności nie sposób pominąć odmienności następstwa powodowanego przez sukcesję syngularną - od następstwa powodowanego przez sukcesję uniwersalną; obu zachodzących na gruncie prawa cywilnego. Podział na te dwa rodzaje sukcesji w prawie cywilnym jest bowiem najbardziej wyraźny i można się domyślać, że będzie on wprost przekładał się na konieczność wyodrębnienia w ramach następstwa administracyjnoprawnego kategorii następstwa uniwersalnego oraz syngularnego.

Rozdział 2

Następstwo prawne jako kryterium podziału stosunków administracyjnoprawnych

2.1. Wprowadzenie

Publikacje odnoszące się do następstwa prawnego w prawie administracyjnym łączą tę instytucję w szczególności z wyróżnieniem tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, bądź szerzej - z kategorią rzeczowych stosunków administracyjnoprawnych. Nazwa stosunki czy akty administracyjne rzeczowe nie oznacza przy tym, że prawa lub obowiązki publicznoprawne skierowane są do jakiejś rzeczy. Chodzi raczej o wyróżnienie tych przypadków stosunków administracyjnoprawnych, w których uprawnienia i obowiązki nie są ściśle związane z podmiotem stojącym poza administracją, nie są osobiste i jako takie mogą być przedmiotem następstwa prawnego⁸⁶. Cechy takich stosunków będą zatem, niejako z definicji, różniły się od omówionych wcześniej cech modelowego stosunku administracyjnoprawnego. Mimo że przedstawione poniżej podziały dotyczą raz aktów administracyjnych, a raz stosunków administracyjnoprawnych, ich łączne omówienie jest uzasadnione z następujących powodów.

Przyjmując wstępnie dość szeroką definicję następstwa prawnego, objęliśmy jego zakresem nie tylko stosunki wynikające z mocy działań organu administracyjnego, ale również te powstające z mocy samego prawa. Z teoretycznego punktu widzenia, na charakter uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych podmiotu zewnętrznego względem administracji, będących treścią stosunku administracyjnoprawnego, nie wpływa sam sposób ich powstania - tj. czy są one konkretyzowane poprzez działania organu administracji publicznej, czy też wynikają z mocy samego prawa. W szczególności dotychczasowe opracowania doktryny na taki związek w ogóle nie wskazują. Pozostaje natomiast faktem, że większość autorów dokonuje podziałów aktów administracyjnych z uwagi na ich rzeczowość, pomijając jak gdyby kwestię rzeczowości stosunków administracyjnoprawnych powstających z mocy prawa. Ponieważ jednak wspomniane podziały odnoszą się de facto do pewnych cech uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, będących treścią stosunku administracyjnoprawnego, które wpływają na możliwość wystąpienia następstwa prawnego - a powiedzieliśmy wcześniej, że charakter tych praw czy obowiązków nie jest co do zasady związany ze sposobem ich powstania - zatem wnioski wypływające z tych podziałów można potraktować jako punkt wyjścia również do rozważań na temat możliwości następstwa w ramach stosunków wynikających z mocy samego prawa. Twierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, że trzeba pamiętać, iż przedmiotem następstwa prawnego nie jest, zgodnie z przyjętą definicją, akt administracyjny, ale właśnie - uprawnienia lub/i obowiązki w nim skonkretyzowane. Mimo tego, że większość autorów mówi więc o cechach aktów, a nie uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych, można na wstępie przyjąć, iż jest to swoiste uproszczenie, brak precyzji wypowiedzi, który nie powinien stanowić przeszkody do dalszych rozważań, mających odpowiedzieć na pytanie - jakie cechy uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych nadają stosunkowi prawnemu taki charakter, że może w jego ramach dojść do następstwa prawnego.

W pierwszej kolejności zostaną przy tym przedstawione poglądy doktryny niemieckiej na omawiany temat, gdyż właśnie z tych źródeł czerpała w dużym stopniu doktryna polska.

2.2. Podział na stosunki administracyjne osobiste, rzeczowe i mieszane

Na wstępie należy zauważyć, że podział na stosunki osobiste i rzeczowe w doktrynie niemieckiej uznawany był zawsze za podział kierunkowy, pozostawiający jakiś margines przypadków hybrydowych, zbliżających się bądź to do jednego bądź do drugiego rodzaju stosunków. Już O. Mayer przy omawianiu pozwoleń administracyjnych wyróżniał:

1) pozwolenia osobiste,

2) pozwolenia rzeczowe oraz

3) pozwolenia mieszane - w których można odnaleźć zarówno moment osobisty jak i rzeczowy.

"Działalność wymagająca zezwolenia - jak pisał - zawsze jest określona ze względu na swój przedmiot, rodzaj i cel, do którego dąży. [...] Osobną jest natomiast rzeczą to, co się w każdym konkretnym przypadku rozpatruje indywidualnie, co więc stanowi wymóg ściśle policyjny, co stanowi, rozstrzyga o udzieleniu lub odmówieniu pozwolenia, a więc wymogi odnoszące się do osoby przedsiębiorcy lub co do środków zamierzonej działalności albo wreszcie uwzględnia się oba te momenty. Jeżeli więc rozwijanie pewnej działalności podpada pod zakaz ze względu na osobiste przymioty jednostki, które wynikają z natury danej działalności, to w takim przypadku pozwolenie jest skuteczne tylko dla tej oznaczonej osoby. I odwrotnie, gdy pozwolenie skierowane jest na środki, jakimi działalność jest rozwijana, a które to środki zostają przez władzę przed wydaniem pozwolenia zbadane i zatwierdzone, to w tym przypadku pozwolenie udzielone zostaje jednostce jako takiej, ale jej osoba nie jest istotnym wymogiem rozwijanej działalności. [...] Pozwolenie może w końcu oba te momenty połączyć i uznać je za wymogi istotne"⁸⁷. Podstawowym kryterium rozróżnienia poszczególnych typów pozwoleń była tu kwestia, jakie fakty rozstrzygają o udzieleniu lub odmowie udzielenia zezwolenia, inaczej mówiąc - jakie fakty (momenty) nakazuje badać ustawodawca w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia - czy są one związane z osobą adresata decyzji czy też ze środkami (rzeczami), jakimi ta osoba dysponuje. Pozwolenia rzeczowe, zdaniem Mayera, do których zaliczał np. pozwolenie na budowę, udzielane są persona certa - wnioskodawcy oraz persona incerta , która w jego miejsce wstąpi w wyniku rozporządzenia przez wnioskodawcę daną rzeczą. Przejście uprawnień administracyjnych na nabywcę rzeczy tłumaczył on ścisłym związkiem pomiędzy zezwoleniem a tą właśnie rzeczą (gruntem)⁸⁸.

Taki trójpodział aktów administracyjnych jest do dziś obecny w doktrynie niemieckiej, choć za kryterium wyróżnienia przyjmuje się zazwyczaj samą treść aktu administracyjnego, czy szerzej - treść stosunku administracyjnoprawnego. I tak, akty o charakterze personalnym definiuje się jako akty regulujące zachowanie się lub status prawny osoby; akty rzeczowe (dinglicher Verwaltungsakt) definiuje się jako akty zawierające regulację dotyczącą pewnej sprawy⁸⁹, powiązane z rzeczą, odnoszące się do praw i obowiązków właściciela rzeczy⁹⁰; zaś akty mieszane mają łączyć w sobie cechy obu ww. grup.

Powiązanie tak zdefiniowanych grup aktów z kwestią dopuszczalności następstwa prawnego wygląda jednak różnie u poszczególnych przedstawicieli tej doktryny.

Na wstępie trzeba też zaznaczyć, że obecne klasyfikacje aktów w prawie niemieckim są w dużej mierze zasługą dość intensywnej dyskusji na temat aktów rzeczowych i następstwa prawnego w prawie administracyjnym, jaka miała miejsce w Niemczech w latach 70. ubiegłego wieku. Dyskusja ta zaczęła się w zasadzie od pracy N. Niehuesa pod wymownym tytułem Dinglichkeit im Verwaltungsrecht⁹¹. Niehues pragnął z ową rzeczowością związać każdą możliwość następstwa prawnego przewidzianą przez prawo pozytywne, co skłoniło go do sformułowania podziału na: 1) akty powiązane z rzeczami - tj. akty przenośne (transitiven ) oraz 2) akty administracyjne powiązane z osobami, które były nieprzenośne (intransitiven).

Owocem prac doktryny w omawianym okresie było przede wszystkim wyodrębnienie grup zagadnień związanych z kwestią następstwa i wypracowanie własnego aparatu pojęciowego służącego do opisania tej instytucji w prawie niemieckim. I choć oczywiście trudno automatycznie przekładać stworzone tam konstrukcje teoretyczne na potrzeby prawa polskiego, to warto przyjrzeć się najciekawszym poglądom z tego okresu, pomijając wszakże te zagadnienia, które odnoszą się wprost do konkretnych ustaw prawa niemieckiego i ich interpretacji.

Oprócz wspomnianego wyżej Niehuesa, niezwykle wnikliwą i ciekawą analizę następstwa prawnego w prawie administracyjnym przeprowadził F. Knöpfle⁹², który zbierając dorobek ówczesnej myśli prawniczej, wyodrębnił kilka problemów, mających znaczenie dla opisania instytucji następstwa. Zaczął on od omówienia pojęcia tzw. zdolności do przejścia uprawnień i obowiązków publicznoprawnych (Übergangsfähigkeit ), związanego właśnie z podziałem aktów na osobiste, rzeczowe i mieszane.

Otóż przy zasadniczej akceptacji podziału stosunków na osobiste, rzeczowe i mieszane, zwrócił on uwagę na, wyróżnianą także przez innych autorów, kategorię uprawnień i obowiązków ściśle osobistych⁹³ ( höchstpersönliche Rechte und Pflichten), w odniesieniu do których zasadą jest brak możliwości następstwa prawnego oraz na kategorię aktów czysto rzeczowych, w których zdolność do sukcesji wynika z samej natury rzeczy. Knöpfle zauważał przy tym trafnie, że nie zawsze rzeczowość aktu - w rozumieniu podanym przez Mayera - oznacza, że dany akt będzie podlegał sukcesji. Jako przykład podawał obowiązek uiszczenia opłaty za infrastrukturę na gruncie, który jest aktem związanym z rzeczą, a który obciąża tylko podmiot będący w czasie wydawania decyzji właścicielem rzeczy i bynajmniej nie przechodzi na następcę prawnego gruntu. Dla wytłumaczenia swojego stanowiska wyodrębnił on w ramach omawianego podziału stosunków tzw. substrat rzeczowy i osobisty stosunku. Substrat rzeczowy zakłada, jego zadaniem, możliwość następstwa. Substrat osobisty jest zawsze nieprzenoszalny, dlatego przy stosunkach mieszanych, w których występują oba te elementy, następca nie może czynić użytku z uprawnienia (wykonywać obowiązku) dopóki nie zostanie uzupełniony substrat osobisty stosunku. Jako przykład podał on także § 46 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 21 czerwca 1869 r. (GewO), który pod określonymi warunkami umożliwia kontynuowanie działalności gospodarczej wdowie i małoletniemu spadkobiercy przedsiębiorcy. Knöpfle uznawał, że pozwolenie na wykonywanie tej działalności zostaje tutaj "milcząco wydane pod warunkiem śmierci posiadacza wdowie po nim oraz na jego małoletnim spadkobiercom". Mogą więc oni wykonywać działalność dzięki własnemu prawu i o żadnej sukcesji nie może być tu mowy. W ten sposób nawiązywał on do starszej doktryny niemieckiej, w której nabyte w ten sposób uprawnienie postrzegane było w części jako stworzona przez ustawodawcę fikcja prawna dalszego życia (Fortleben) prowadzącego działalność, a w części jako sukcesja własnego prawa spadkobierców⁹⁴.

Wracając jednak do poglądów Knöpflego, cenne jest u niego zwłaszcza wyraźne odniesienie zaproponowanego podziału do kwestii następstwa prawnego. Jest oczywiste, że skoro substrat osobisty jest nieprzenoszalny, to w przypadku aktów administracyjnych zawierających jedynie ten właśnie element ("ściśle osobistych"), o następstwie prawnym w ogóle nie może być mowy. Skoro ustawodawca dopuszcza jakąś możliwość następstwa, to oznacza, że albo stosunek zawiera wyłącznie substrat rzeczowy, albo że jest to stosunek mieszany, zawierający oba elementy - przy czym w przypadku stosunków mieszanych dla powstania uprawnienia po stronie następcy ów substrat osobisty musi być uzupełniony. Z przytoczonego przykładu wynika, że uzupełnienie owego substratu osobistego dokonać się może wyłącznie w oparciu o wyraźny przepis prawa i że de facto nie można tego określić mianem następstwa prawnego.

Odnośnie następstwa prawnego w przypadku aktów ściśle rzeczowych, czyli nieposiadających żadnego substratu osobowego, wskazywał, wzorując się na poglądach Mayera, na dwie cechy takiego następstwa:

1) po pierwsze, w przypadku aktów ściśle rzeczowych, administracyjne uprawnienia i obowiązki dzielą zawsze los rzeczy, tj. zmiana prywatnoprawnego władztwa nad rzeczą powoduje również przejście na nowonabywcę uprawnień i obowiązków administracyjnych poprzednika prawnego (powiązanych z tą rzeczą);

2) po drugie, sukcesja administracyjnoprawna aktów rzeczowych następuje niezależnie od tego, czy następca prawny ma świadomość tej sukcesji czy też nie, a zatem "bez wiedzy i woli zainteresowanego".

W tym względzie jego przemyślenia przypominają również poglądy F. Fleinera⁹⁵, który, zajmując się pozwoleniem budowlanym i przemysłowym, twierdził, że pozwolenia takie nie są wydawane osobiście składającemu wniosek, lecz z góry każdemu (właścicielowi czy też posiadaczowi) nabywającemu uprawnienia do władania nieruchomością. Podobnie wypowiadał się też E. Forsthoff⁹⁶. Jego zdaniem uprawnienia i obowiązki o charakterze rzeczowym związane są z każdym kolejnym właścicielem nieruchomości, czy wręcz z samą nieruchomością lub przedsiębiorstwem. Powołani autorzy negowali jednak w ogóle istnienie następstwa prawnego w przypadku aktów ściśle rzeczowych, skoro następca prawny rzeczy w zasadzie od początku był, ich zdaniem, adresatem decyzji. Sam Knöpfle nie szedł aż tak daleko.

Z zagadnień, które mają zasadnicze znaczenie dla opisania instytucji następstwa, Knöpfle wskazywał także podział na sukcesję syngularną i uniwersalną oraz konieczność uwzględnienia różnic między następstwem praw a następstwem obowiązków.

Ciekawe spostrzeżenia na temat następstwa prawnego znajdujemy również w poglądach H.J. Wolffa⁹⁷. Podobnie jak inni przedstawiciele doktryny niemieckiej, dzielił on akty administracyjne ze względu na przedmiot regulacji. Były to: 1) akty osobowe (skierowane do osób), 2) akty rzeczowe (skierowane do rzeczy)⁹⁸ oraz 3) akty mieszane (hybrydowe), które wykazują zarówno powiązanie z rzeczą jak i osobą adresata aktu.

Zwracając uwagę na brak określonych reguł dotyczących przejścia uprawnień czy obowiązków wynikających z ww. aktów administracyjnych, Wolff przedstawił ciekawe spostrzeżenia dotyczące następstwa prawnego obowiązków publicznoprawnych. I tak, jego zdaniem, co do zasady nieprzenoszalne są obowiązki, których wykonanie powiązane jest z osobistymi cechami lub indywidualnymi kwalifikacjami adresata aktu (np. obowiązek szkolny). Za przenoszalne uznawał on natomiast w zasadzie wszystkie obowiązki, które mogą być wykonane niezależnie od osoby pierwotnie zobowiązanego, bądź to dlatego, że odnoszą się one do rzeczy, bądź to dlatego, że odnoszą się one do konkretnego rezultatu i jako takie - nie są osobiste.

Podobnie jak inni przedstawiciele doktryny niemieckiej, Wolff wiązał możliwość następstwa przede wszystkim z rzeczowym charakterem aktu. Niemniej, z uwagi na konstytucyjny wymóg legalności działania administracji, poddał on krytyce poglądy zakładające możliwość następstwa prawnego aktu rzeczowego bez wyraźnego przepisu ustawy.

Bodaj najbardziej pogłębioną analizę pojęcia stosunku rzeczowego i kwestii następstwa prawnego w prawie administracyjnym zawiera praca innego autora - R. Hüttenhaina⁹⁹. W swoim opracowaniu Hüttenhain szczegółowo rozpatrzył przypadki stosunków administracyjnoprawnych w prawie niemieckim, noszące w sobie jakiś element rzeczowy oraz przedstawił dorobek doktryny niemieckiej na temat konstrukcji teoretycznych następstwa prawnego.

Rozwinął on w szczególności wymienione wcześniej pojęcie tzw. Dinglichkeit, które można ująć jako rzeczowość stosunków prawnych. Pojęcie to Hüttenhein odnosił do przedmiotu stosunku prawnego, niezależnie od dziedziny prawa, w której ten stosunek powstaje. Za jego pomocą próbował on znaleźć cechy wspólne oraz cechy różniące prawa rzeczowe w prawie cywilnym i elementy rzeczowe stosunków administracyjnoprawnych. W pierwszej części swojej pracy Hüttenhein dokonał analizy natury prawnej znaków drogowych, ciężarów publicznoprawnych, decyzji o wywłaszczeniu, pozwolenia na budowę, decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego i tym podobnych zagadnień związanych z konkretnymi uregulowaniami prawa niemieckiego. Zagadnienie następstwa prawnego omówił dopiero w drugiej części pracy, choć i tu spora część rozważań dotyczyła konkretnych rozwiązań i problemów interpretacyjnych ustawodawstwa niemieckiego, których przytaczanie w tym miejscu nie ma sensu. Najcenniejszym być może wątkiem jego pracy jest kwestia porównania skuteczności aktów rzeczowych do skuteczności norm prawnych.

W swoich rozważaniach na ten temat przywołał on czterostopniową skalę szczególności aktów administracyjnych (sensu largo) stworzoną przez D. Volkmara¹⁰⁰, który dzielił władcze działania administracji na:

1) abstrakcyjno-generalne uregulowania - do których zaliczał wszystkie normy prawne;

2) konkretno-indywidualne uregulowania - do których zaliczał konkretyzację normy prawnej w drodze aktu administracyjnego, które w polskiej doktrynie nazwalibyśmy aktami administracyjnymi sensu stricto;

3) abstrakcyjno-indywidualne uregulowania - do których zaliczał on przypadki, gdy określona osoba jest zobowiązana lub uprawniona do konkretnych czynności, przy czym częstotliwość wykonania tych czynności nie jest z góry określona (np. obowiązek właściciela restauracji do posypywania piaskiem drogi zawsze, gdy droga będzie oblodzona);

4) konkretno-generalne uregulowania - określane jako ogólne zarządzenia, gdy pewne konkretne zachowanie dotyczy nieokreślonej liczbowo grupy osób (np. zakaz konkretnej zaplanowanej demonstracji). Do tej grupy zaliczał on także bezadresowe akty ustalenia publicznego charakteru rzeczy (Widmung).

Otóż Hüttenhein dostrzegł pewne podobieństwo między tymi konkretno-generalnymi uregulowaniami a takimi aktami rzeczowymi, w których nadaje się pewien szczególny charakter nieruchomości - np. przesądza się o budowlanym charakterze działki, ustanawia się pomnik przyrody itp. Stwierdził on, że podobne uregulowania nie miałyby sensu, gdyby ich skuteczność miała być ograniczona wyłącznie do osoby adresata aktu. Równocześnie zwracał uwagę, że taka rozszerzona skuteczność aktu wymusza także konieczność poinformowania szerszego kręgu adresatów o jego wydaniu - np. poprzez tworzenie ksiąg pomników przyrody (jak to przewiduje ustawa o ochronie środowiska w Westfalii), publikację aktu w mediach itp.

Doktryna niemiecka, która w latach 70. dość wnikliwie zajęła się pojęciem aktu rzeczowego jako zjawiska prawnego, obecnie odnosi się do tej kwestii dość sceptycznie, podkreślając trudności w zakwalifikowaniu danego aktu do kategorii aktów czysto rzeczowych i w ustaleniu dopuszczalności następstwa w odniesieniu do pozostałych grup aktów¹⁰¹. Efektem dyskusji na temat aktu rzeczowego stało się jednak poszerzenie pojęcia zarządzenia ogólnie obowiązującego (jako kategorii aktu administracyjnego), zawartego w § 35 ustawy z dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym¹⁰². Zgodnie z tym przepisem przez zarządzenie ogólne rozumie się "akt administracyjny skierowany na zasadach ogólnych do określonego lub dającego się określić kręgu osób, lub też stwierdzający publicznoprawny charakter przedmiotu lub korzystanie z niego przez ogół"¹⁰³.

W doktrynie polskiej za stworzonym przez doktrynę niemiecką trójpodziałem aktów opowiedział się m.in. J. Starościak, który odniósł go do podziału na stosunki administracyjnoprawne osobiste, rzeczowe i pośrednie¹⁰⁴. Stosunki osobiste to jego zdaniem takie, w których stosunek prawny łączący organ administracji publicznej z drugim podmiotem tego stosunku dotyczy sytuacji osobistej podmiotu i dlatego wygasa z chwilą, gdy podmiot ten kończy swe istnienie (śmierć osoby fizycznej, rozwiązanie osoby prawnej itp.). Natomiast stosunek rzeczowy nawiązuje się w celu uregulowania pozycji rzeczy, która znajduje się we władaniu tego podmiotu (np. decyzja o uznaniu rzeczy za zabytek lub udzielenie pozwolenia wodnoprawnego) i z uwagi na tę cechę nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia stosunku, ale przechodzi na każdy kolejny podmiot władający określoną rzeczą. Stosunki pośrednie Starościak określał jako stosunki nawiązywane jako osobiste, które jednak na zasadach przewidzianych prawem mogą być przedłużane na określony czas na rzecz spadkobierców pierwotnego podmiotu stosunku, "pomimo że nie mają oni kwalifikacji, aby stać się osobiście wykonawcami uprawnień płynących z tego stosunku"¹⁰⁵.

Jak widać, Starościak definiował wyróżnione wcześniej grupy stosunków administracyjnoprawnych dość podobnie jak przedstawiciele doktryny niemieckiej. Pewną odmiennością jest jednak wiązanie następstwa prawnego z kwestią trwania stosunku administracyjnoprawnego, co może budzić pewne wątpliwości. O tożsamości stosunku prawnego - i to w każdej dziedzinie prawa - można mówić tylko wtedy, kiedy wszystkie elementy składowe tego stosunku, tj. jego podmioty, podstawa i układ wzajemnych uprawnień i obowiązków między tymi podmiotami, pozostają takie same. Zmiana każdego z tych elementów będzie zatem skutkować wygaśnięciem stosunku, połączonym ewentualnie z powstaniem nowego stosunku. Rzeczowe (i pośrednie) stosunki administracyjnoprawne nie powinny chyba stanowić wyjątku od tej zasady. Skoro w wyniku sukcesji zmienia się podmiot stosunku prawnego, to nie może być wątpliwości, że prowadzi to do powstania nowego stosunku o identycznej treści jak wcześniejszy. Nie będzie to jednak ten sam stosunek. Formułowanie definicji stosunku pośredniego wyłącznie w oparciu o kwestię trwania stosunku administracyjnego pozostawia zatem wiele do życzenia.

Poza tym wątpliwości może budzić fakt, iż jedynym kryterium wyróżnienia kategorii stosunków mieszanych była właśnie owa możliwość następstwa praw lub obowiązków składających się na treść tego stosunku. Możliwość tego następstwa wynika tylko z faktu, że ustawodawca w danym przypadku taką możliwość przewidział. Z jednej strony wiemy więc o tych stosunkach, że wynikające z nich uprawnienia lub obowiązki podmiotu zewnętrznego wobec administracji są osobiste, z drugiej zaś strony, iż z jakichś względów ustawodawca dla tej kategorii stosunków przewidział możliwość następstwa prawnego. Dlatego podziałowi zaproponowanemu przez Starościaka można zarzucić swoistą niekonsekwencję - przedstawione wyróżnienie stosunków pośrednich zdaje się opierać na innych kryteriach niż podstawowy podział na akty osobiste i rzeczowe, gdyż zgodnie z podaną definicją stosunek pośredni jest bardziej rodzajem stosunku osobistego, niż stosunkiem łączącym w sobie cechy osobiste i rzeczowe.

Podobny trójpodział stosunków administracyjnoprawnych można dostrzec również w poglądach M. Miemca, który jako jeden z nielicznych przedstawicieli doktryny polskiej dość wnikliwie zajął się problemem następstwa publicznoprawnego¹⁰⁶, o czym po części była już mowa. To on właśnie wyodrębnił i nazwał samo pojęcie następstwa prawnego w prawie administracyjnym, inicjując współczesne rozważania w doktrynie polskiej na ten temat¹⁰⁷. Wychodząc od poglądów Starościaka, poprzez analizę podstawowych przykładów następstwa prawnego w polskim ustawodawstwie, doszedł on do wniosku, że problematyka następstwa prawnego w prawie administracyjnym jest zawsze powiązana z prawem do władania rzeczami, a więc właśnie z rzeczowymi stosunkami administracyjnoprawnymi. Tym samym uznał, iż następstwo prawne (materialne) jest wynikiem różnie rozumianej rzeczowości stosunku, do którego to następstwo się odnosi. Nie oznacza to jednak, że odciął się on od wspomnianego trójpodziału stosunków. Przeciwnie - w analizowanych przez siebie przykładach rozwiązań ustawowych wyróżnił on typowe rozwiązania normatywne - do których zaliczył rozwiązania zawarte w prawie budowlanym oraz prawie wodnym, oraz rozwiązania o nieco innym charakterze - do których zaliczył art. 20 ustawy o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 7, poz. 40 z późn. zm.), obecnie nieobowiązującej oraz art. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 43, poz.193 z późn. zm.), również obecnie nieobowiązującej.

Te pierwsze dotyczyły sytuacji, gdy zmiana podmiotu władającego określoną rzeczą (nieruchomością, zakładem) prowadzi bądź może prowadzić do przejęcia związanych z tą rzeczą uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych.

Odmienny charakter regulacji wymienionych jako drugie, wynikał z faktu, że władanie pewnymi rzeczami (wprost nazwane elementem rzeczowym) nie jest jedyną przesłanką uzyskania danego uprawnienia czy obowiązku - konieczne jest jeszcze spełnienie pewnych wymogów odnoszących się do adresata decyzji. Dlatego np. uzyskanie uprawnienia rzemieślniczego, traktowanego przez niego jako uprawnienie osobiste, powoduje, że następstwo prawne jest tu ograniczone do ustawowego kręgu osób. W tym miejscu widzimy wyraźne zbliżenie do poglądów Mayera (zwrócenie uwagi na przesłanki wydania aktu podlegającego sukcesji) oraz Knöpflego (substrat osobisty i rzeczowy stosunku).

Nawiązanie do poglądów prawników niemieckich widzimy również w wyróżnianych przez niego przypadkach wąsko rozumianej rzeczowości w prawie administracyjnym - w których, jak wskazywał, w zasadzie o następstwie prawnym nie może być mowy. Wymieniał tu kwestię ustanowienia drogi publicznej oraz sytuacje, w których uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne powiązane z rzeczą ustalane są z mocy prawa (nie na podstawie decyzji), np. obowiązek utrzymania rzeczy w określonym stanie czy skutki prawne ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu.

Ów wątek ścisłej rzeczowości wydaje się również przewijać w postawionej przez niego tezie na temat możliwości następstwa prawnego w odniesieniu do rzeczowych aktów administracyjnoprawnych także wtedy, gdy przepisy takiej możliwości expressis verbis nie przewidują¹⁰⁸. Jako przykład podawał on: uprawnienia i obowiązki właściciela lub użytkownika zabytku wynikające z zezwolenia na dokonanie zmian lub z nakazu konserwacji zabytku, które wydawane były w trybie art. 29 i 30 obecnie nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), czy też uprawnienia i obowiązki wynikające z zezwolenia na zmianę charakteru gospodarczego nieruchomości położonej na terenie górniczym lub prowadzone na niej roboty budowlane, nie związane z zakładem górniczym (art. 37 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 23, poz. 113), także obecnie nieobowiązującego. Swoją tezę argumentował, twierdząc, że jest to zgodne z ratio legis przytoczonych aktów, które wiąże uprawnienia lub obowiązki administracyjnoprawne określonego podmiotu z prawem do dysponowania rzeczą oraz znajduje swoje uzasadnienie we względach stabilności obrotu prawnego i racjonalności procesu administrowania.

Niestety, przytoczone poglądy Miemca nie zostały zwieńczone wyraźnym podziałem aktów, który by jasno powiązał kwestię rzeczowości aktu z możliwością następstwa administracyjnoprawnego. W tym zakresie nie ma bowiem pełnej przejrzystości: trudno np. ocenić, czy zakwalifikowanie stosunku do kategorii stosunków rzeczowych (w których uprawnienia lub obowiązki są powiązane z prawem do władania rzeczą) jest warunkiem wystarczającym do uznania możliwości następstwa prawnego w odniesieniu do tych uprawnień czy obowiązków także bez wyraźnego przepisu ustawy, skoro, jak autor sam przyznaje, stopień rzeczowości stosunków bywa różny. Z kolei trudno przychylić się do konstruowania tych reguł tylko w oparciu o względy stabilności obrotu i racjonalności administrowania, skoro problem dotyczy prawa publicznego. Dlatego rozważania Miemca, choć pod wieloma względami cenne, pozostawiają jednak pewien niedosyt.

Podobny niedosyt pozostawiają zresztą także i wcześniej omówione podziały. Dowodzą one bowiem przede wszystkim, że pomiędzy stosunkami, które możemy uznać za ściśle osobiste, a stosunkami ściśle rzeczowymi istnieje bardzo wiele stosunków nie dających się zakwalifikować do ww. grup. Jeżeli zaś chcemy połączyć kwestię dopuszczalności następstwa prawnego z określoną grupą stosunków prawnych, to takie podziały są mało przydatne, podobnie zresztą jak inne podziały kierunkowe. Pozwalają one co najwyżej wypowiedzieć się na temat stosunków ściśle osobistych i ściśle rzeczowych, tj. stosunków których z całą pewnością nie można określić jako pośrednie. Być może z tych właśnie powodów część przedstawicieli doktryny zrezygnowała w ogóle z pojęcia stosunków mieszanych, pośrednich, czy zawierających "substrat osobisty i rzeczowy", wprowadzając nieco inne kryteria podziału stosunków z uwagi na ich rzeczowość.

2.3. Podział na stosunki osobiste i nieosobiste

W polskiej doktrynie przedwojennej krytycznie do podziału stosunków na osobiste, rzeczowe i pośrednie odniósł się w pierwszej kolejności B. Walawski¹⁰⁹. Jego poglądy w tej materii stanowiły krytykę podziału pozwoleń administracyjnych zaproponowanych przez O. Mayera. Zwrócił on uwagę na to, że w prawie przedmiotowym bardzo trudno jest znaleźć przykład aktu czysto rzeczowego lub czysto osobistego w podanym wyżej znaczeniu, co podważa praktyczną doniosłość dokonanego podziału. Walawski zaproponował zatem inne wyróżnienie pozwoleń administracyjnych, tj. ich podział na: 1) pozwolenia osobiste, skuteczne ad personam certam (przywiązane ściśle do osoby otrzymującej pozwolenie) oraz 2) pozwolenia nieosobiste, skuteczne ad personam certam et incertam (nieprzywiązane do osoby otrzymującej pozwolenie, które zatem mogą przejść i na inne osoby przy zachowaniu wymogów ustawowych). Dla wyróżnienia tych grup nie miało więc znaczenia, jakie momenty nakazuje badać ustawodawca przy udzielaniu pozwolenia, ale to w jaki sposób wypowiada się on na temat skuteczności pozwolenia. Przy tym podziale mówienie o aktach rzeczowych stawało się więc zbyteczne - skuteczność pozwolenia odnosi się przecież do podmiotu, a nie do rzeczy. Odnośnie do pozwoleń osobistych Walawski twierdził, iż "albo przepis prawny wprost postanawia, że pozwolenie jest ściśle osobiste lub, że służy tylko tej osobie, której zostało wydane, względnie też że pozwolenia nie wolno odstępować w żadnej formie osobom trzecim, albo że z samej natury pozwolenia wynika, że jest ono osobiste, a okoliczność ta daje się bez trudności stwierdzić"¹¹⁰. Pozwolenia nieosobiste, wyczerpujące całą resztę przypadków pozwoleń, Walawski dodatkowo dzielił na dwa rodzaje: na pozwolenia nieprzywiązane do prawa własności gruntu i pozwolenia do tej własności przywiązane.

Pozwolenia nieprzywiązane do gruntu, co do zasady mogły być przeniesione na inne osoby. Następowało to jednak tylko "za zgodą władzy", udzielaną według "swobodnego uznania". Możliwość następstwa Walawski wywodził tu z samego faktu zakwalifikowania pozwolenia do kategorii pozwoleń nieosobistych, nie przejmując się faktem, iż taka możliwość zwykle nie wynikała wprost z przepisów prawa¹¹¹.

Za pozwolenia przywiązane do gruntu Walawski uznawał z kolei pozwolenia, które były wydawane osobie jako podmiotowi uprawnień czy obowiązków, ale których skuteczność zależna była od równoczesnego posiadania przez tę osobę prawa własności względnie użytkowania gruntu jako podstawy rzeczowej, na którą pozwolenie zostaje skierowane. W przypadku takich pozwoleń przepis prawny miał albo wyraźnie postanawiać, iż pozwolenie może być "przywiązane do prawa własności gruntowej", względnie, że "przeniesienie prawa własności nieruchomości powoduje przejście pozwolenia na nowonabywcę"¹¹², albo wprost nakładać na pierwotnego posiadacza pozwolenia obowiązek oddania pozwolenia nowemu nabywcy gruntu. Pozwolenia takie były skuteczne wobec nowego właściciela, i to bez zgody władzy, gdyż zgoda ta była - jak uznawał - zastąpiona przez wyraźny przepis prawa. Przykładami takiego rodzaju przepisów miały być m.in.: art. 43 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.), zgodnie z którym: "Na skutek podania pozwolenie może być przywiązane do prawa własności gruntowej", ale też art. 2 rozporządzenia Prezydenta z dnia 24 kwietnia 1927 r. o zagospodarowaniu lasów niestanowiących własności państwa (Dz. U. Nr 57, poz. 504), zgodnie z którym: "zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania nastąpić może jedynie w lasach nie uznanych za ochronne, na podstawie pozwolenia władzy". W tym ostatnim przepisie kwestię przywiązania pozwolenia do gruntu Walawski wywodził z faktu, że "w razie sprzedaży gruntu pozwolenie (na zmianę uprawy leśnej) nie zostanie przy osobie dawnego posiadacza, gdyż zostałoby w danym razie pozbawione podstawy faktycznej i prawnej, na zasadzie których zostało wydane"¹¹³.

Gdy chodzi o pozwolenia osobiste, Walawski wykluczał możliwość ich przeniesienia na inną osobę, przyjmując zasadę, że prawo to gaśnie wraz ze śmiercią uprawnionego. Wszelkie wyjątki od tej zasady Walawski uznawał za dopuszczalne, o ile przepisy wprost przewidywały taką możliwość. Następstwo prawne w przypadku tej grupy pozwoleń było jednak zawsze ograniczone czasowo i dotyczyło przypadków określanych mianem spadkobrania publicznoprawnego. Jako przykład takiego wyjątkowego następstwa w odniesieniu do uprawnień osobistych Walawski podawał przede wszystkim art. 40 rozporządzenia Prezydenta z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowem (Dz. U. Nr 53, poz. 468), który stanowił, że: "na podstawie uprawnienia nabytego przez przemysłowca, może być po jego śmierci wykonywany dalej odnośny przepis koncesjonowany lub rzemieślniczy na rachunek wdowy przez czas jej wdowieństwa albo na rachunek małoletnich dzieci na czas ich małoletniości [...]".

Walawski uznawał zatem, iż następstwo prawne jest dopuszczalne w zasadzie dla każdej grupy pozwoleń, tyle że dla każdej grupy uregulowane było ono w odmienny sposób.

Nieco inaczej ujmował natomiast przejście na inne osoby koncesji, traktowanej jako "najwyżej stojący typ pozwolenia administracyjnego"¹¹⁴. Uznawał on, że koncesja nie ma charakteru prawa osobistego, a jej przeniesienie może nastąpić tylko za zgodą władzy, co zbliżało pojęcie koncesji do grupy pozwoleń nieosobistych, nieprzywiązanych do gruntu.

Podział zaproponowany przez Walawskiego zasługuje na uwagę z wielu względów. Chodziło w nim bowiem nie o budowanie teorii de lege ferenda, ale o usystematyzowanie całości przepisów prawnych, mówiących o sukcesji, obowiązujących w danym miejscu i czasie. Tym sposobem cechy poszczególnych typów pozwoleń wyodrębnione przez Walawskiego mogą być bardzo przydatne również w przybliżeniu przepisów obecnie obowiązującego ustawodawstwa.

Jednak poglądy Walawskiego są po części nie do zaakceptowania z uwagi na ich sprzeczność z omówionymi wcześniej cechami stosunku administracyjnoprawnego oraz cechami prawa administracyjnego jako całości. Można bowiem odnieść wrażenie, że tu instytucja następstwa - przynajmniej gdy chodzi o kategorię pozwoleń administracyjnych - nie była wcale wyjątkiem, ale regułą. Przepis prawa wyraźnie miał się wypowiadać tylko w kwestii osobistości uprawnienia lub obowiązku. Jeśli tego nie robił - Walawski wprowadzał wręcz domniemanie nieosobistego charakteru pozwolenia. Jeśli przepis nie stanowił z kolei wyraźnie, że pozwolenie jest przywiązane do gruntu - to pozwolenie można było zaliczyć do szerokiej grupy przypadków niedookreślonych, w których możliwa była sukcesja za zgodą władzy, w ramach jej swobodnego uznania. W państwie prawa przy uwzględnieniu zasady legalności działania administracji tworzenie tej grupy jest zatem zupełnie pozbawione sensu. Jeśli bowiem wyraźny przepis prawa nie da organowi kompetencji do wyrażania zgody na sukcesję, to mówienie o jej dopuszczalności w takich przypadkach jest nieporozumieniem. Tym samym wyodrębnianie pozwoleń nieosobistych nieprzywiązanych do gruntu jest równie mało przydatne jak wyodrębnianie pozwoleń mieszanych u Mayera. Charakterystyka dwóch pozostałych grup może się wszakże okazać bardzo cenna.

Do podziału stosunków administracyjnoprawnych na osobiste i nieosobiste nawiązywał w swoich poglądach również S. Kasznica¹¹⁵. Mimo że nie podał on wyraźnej klasyfikacji stosunków administracyjnoprawnych pod omawianym kątem, jego spostrzeżenia na temat osobistego charakteru tego stosunku i dopuszczalności sukcesji wydają się nad wyraz ciekawe. Kasznica przede wszystkim zwracał uwagę na fakt, iż stosunek administracyjny może być osobisty również wtedy, gdy "pewien obowiązek nie jest z góry nałożony na jakąś ściśle określoną osobę, ale powstanie jego jest uwarunkowane posiadaniem pewnej nieruchomości"¹¹⁶. Jako przykład podawał on obowiązek uiszczenia opłat drogowych czy kanalizacyjnych ciążący na właścicielu nieruchomości przyległej, "niezależnie od tego, kto jest tym adiacentem". Podany przykład odnosił się do obowiązku uiszczania okresowych opłat, ciążących na każdorazowym właścicielu nieruchomości. Kasznica uznawał tego typu stosunek za osobisty, mimo że obowiązek uiszczania opłat, składający się na treść tego stosunku, nie wiązał się wcale z przymiotami osobistymi podmiotu zobowiązanego. Wskazywał on, iż w wyniku zbycia nieruchomości między władzą publiczną a nowonabywcą nawiąże się kolejny, zupełnie nowy stosunek i w żadnym razie nowy właściciel nie może być odpowiedzialny za zaległości publicznoprawne swego poprzednika. Tym samym zdawał się on również podważać sensowność Mayerowskiego wyróżnienia aktów administracyjnych z uwagi na przesłanki wydania danego aktu. Równocześnie wskazywał, że o dopuszczalności następstwa prawnego decydować musi zawsze przepis prawa (ustawy). Jako typ reglamentacji dopuszczającej możliwość następstwa, podawał Kasznica dziedzinę praw majątkowych związanych w szczególności ze spadkobraniem.

Poza tym, mimo braku wyraźnej klasyfikacji stosunków administracyjnoprawnych na stosunki osobiste i nieosobiste, wyróżniał on kategorię stosunków czysto osobistych. Zaliczał do nich stosunki, "przy których osoba uprawnionego lub zobowiązanego odgrywa z woli ustawodawcy decydującą rolę"¹¹⁷, co równocześnie narzucało bezwzględną konieczność osobistego wykonania uprawnienia lub obowiązku przez osobę uprawnionego lub zobowiązanego. Jak widać, decydującym kryterium do uznania stosunku za ściśle osobisty, była tu kwestia konieczności lub braku konieczności osobistej realizacji uprawnień czy obowiązków stanowiących treść stosunku administracyjnoprawnego przez podmiot zewnętrzny względem administracji. Kryterium to przypomina podane przez Walawskiego kryterium skuteczności aktu administracyjnego, gdyż konieczność osobistego wykonania obowiązku lub osobistej realizacji uprawnienia była przecież niczym innym, jak właśnie skutecznością stosunku ad certam personam. Oczywiście jest to pewne uproszczenie - przy rozróżnianiu stosunków czysto osobistych Kasznicy nie chodziło przypuszczalnie o kwestię następstwa prawnego, a jedynie o wskazanie, że wśród stosunków administracyjnoprawnych, które są z zasady osobiste, możemy spotkać zarówno takie, które będą zakładały możliwość zastępstwa w wykonaniu poszczególnych uprawnień i obowiązków, jak i takie, w których podobne zastępstwo jest niedopuszczalne. Pojęcie następstwa pojawiło się w jego rozważaniach jako inny, osobny problem - problem wyjątków od osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Niemniej i tu zarysowuje się również jakieś continuum, na krańcach którego były, z jednej strony: stosunki czysto osobiste, wymagające osobistego wykonania obowiązku lub uprawnienia, a z drugiej: zaprzeczające ogólnej zasadzie przypadki sukcesji publicznoprawnej, choć niewątpliwie Kasznica nie widział potrzeby wyróżniania stosunków pośrednich.

Dla zagadnienia stosunków ściśle rzeczowych cenny wydaje się też wątek rozważań Kasznicy dotyczący zagadnienia tzw. rzeczy publicznych, za które uważał on "wszystkie rzeczy, którymi państwo, jak również każdy inny związek publicznoprawny, posługuje się dla wykonywania swych zadań"¹¹⁸. Otóż w ramach tego pojęcia wyróżniał on kategorię rzeczy służących do powszechnego użytku - dóbr publicznych, z których może korzystać każdy, bez osobnego pozwolenia, takich jak: drogi, place, mosty, wody publiczne itp. Wskazywał on, że charakter publiczny tych rzeczy wynika bądź z ich naturalnych właściwości, bądź z aktu administracyjnego, który je przeznaczył dla pewnego celu administracyjnego¹¹⁹.

Współczesna doktryna prawa administracyjnego zdaje się w większości nie dostrzegać różnic pomiędzy przypadkami aktów przywiązanych do gruntu (ściśle rzeczowych) a przypadkami aktów nieosobistych (rzeczowych). Zwłaszcza większość opracowań podręcznikowych, o ile w ogóle zajmują się one kwestią rzeczowych aktów administracyjnych, ogranicza się zazwyczaj do dokonania podziału aktów administracyjnych na: 1) akty regulujące sytuację prawną osób (bądź skierowane do osób) oraz 2) akty regulujące sytuację prawną rzeczy (bądź skierowane do rzeczy), na ogół bez wnikliwszej analizy praktycznego znaczenia tego podziału. Za przykłady aktów zaliczonych do tej drugiej grupy (co autorzy wspomnianych poglądów łączą również z kwestią dopuszczalności następstwa prawnego) podaje się więc często akty, które Walawski (i prawdopodobnie większość przedstawicieli doktryny niemieckiej) z pewnością ująłby w grupach odrębnych. Co istotne, częściej spotyka się w tych opracowaniach pojęcie aktu regulującego sytuację prawną rzeczy niż pojęcie aktu rzeczowego, zawężając niejako rozważania do aktów ściśle rzeczowych.

I tak, np. Z. Janku, dzieląc akty administracyjne na akty odnoszące się do osób i akty odnoszące się do rzeczy¹²⁰, te pierwsze określa jako akty "regulujące pozycję adresata i związane bezpośrednio z jego osobą (np. zezwolenie na posiadanie broni)"; zaś drugie definiuje jako "regulujące sytuację prawną rzeczy i to w zasadzie niezależnie od tego, kto jest jej posiadaczem (np. decyzja o uznaniu danej rzeczy za zabytek)".

E. Ochendowski wyróżnia jedynie akty rzeczowe (związane z rzeczą lub przedsiębiorstwem), wskazując, że wynikające z nich uprawnienia i obowiązki mogą przechodzić na każdorazowego właściciela rzeczy lub podmiot prowadzący przedsiębiorstwo¹²¹.

M. Wierzbowski i A. Wiktorowska podkreślają, że "wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób prawnych i fizycznych, a także innych podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przy tym, z zasady, prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być przeniesione na inne osoby. W niektórych jednak przypadkach prawa i obowiązki określone aktem adresowanym do konkretnego podmiotu mogą być powiązane z konkretną rzeczą". Przykładami takich aktów są, zdaniem powołanych autorów: pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na budowę i uznanie za pomnik przyrody¹²².

S. Dudzik, przywołując niektóre ze wspomnianych podglądów współczesnej doktryny polskiej na temat aktów rzeczowych, stwierdza, że skutki tych aktów (w przeciwieństwie do aktów "skierowanych do osób) rozciągają się na osoby, które nie pozostawały pierwotnie stroną stosunku administracyjnoprawnego, powstałego w związku z wydaniem tego aktu. Wskazuje, że powyższe skutki następują z mocy samego prawa, przy czym - z uwagi na wyjątkowość instytucji następstwa prawnego w prawie administracyjnym - muszą być one wyraźnie przewidziane przez normę prawną. W szczególności nie można w drodze analogii obejmować tą kategorią innych aktów administracyjnych, w stosunku do których ustawodawca nie wspomniał o ich rozszerzonej skuteczności ("nie istnieje domniemanie co do uznania określonych aktów za skierowane do rzeczy")¹²³.

2.4. Poglądy na temat odrębności następstwa administracyjnoprawnego w ramach stosunków ściśle osobistych

Na zakończenie trzeba wspomnieć o poglądach autorów, którzy na kanwie konkretnych przykładów następstwa prawnego w prawie pozytywnym, szerzej zajęli się problemem wyjątkowego charakteru takiego następstwa w ramach stosunków ściśle osobistych. Chodzi tu mianowicie o prace S. Rosmarina oraz G. Skalli.

Autorem bodaj najbardziej wnikliwej analizy następstwa w odniesieniu do uprawnień wynikających z aktu osobistego był S. Rosmarin. W monografii zatytułowanej "Sukcesja w uprawnienia przemysłowe. Studjum prawno-publiczne"¹²⁴ omówił on wiele praktycznych problemów związanych ze stosowaniem cytowanego już wcześniej art. 40 rozporządzenia Prezydenta z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowem (stanowiącego, że "na podstawie uprawnienia nabytego przez przemysłowca, może być po jego śmierci wykonywany dalej odnośny przepis koncesjonowany lub rzemieślniczy na rachunek wdowy przez czas jej wdowieństwa albo na rachunek małoletnich dzieci na czas ich małoletniości"). W pierwszych zdaniach tej monografii zaliczył on koncesje i uprawnienia rzemieślnicze do "ściśle osobistych praw publicznych", które "co do zasady gasną wraz ze śmiercią osoby uprawnionej". Artykuł 40 wymienionego rozporządzenia miał stanowić wyjątek od tej reguły, uzasadniony, jak wskazywał, starą tradycją cechową¹²⁵ oraz względami humanitarnymi, mającymi na celu zapewnienie wdowie i sierotom (osobom bliskim uprawnionego) dalszego utrzymania z przemysłu, nabytego przez przemysłowca¹²⁶. Równocześnie w innym zdaniu stwierdził on, że w swojej pracy pominie zagadnienie "przemysłów realnych"¹²⁷ - gdyż "jedynie przy uprawnieniach publicznych osobistych przejście ma charakter wyjątkowy"¹²⁸. Sam podział na uprawnienia osobiste i nieosobiste pozostawał w jego pracy poza głównym nurtem rozważań, choć jednak pogląd, zgodnie z którym nawet w odniesieniu do aktów ściśle osobistych następstwo prawne jest możliwe, wydaje się warty zapamiętania. Najcenniejszym wątkiem jego przemyśleń była natomiast, jak się wydaje, kwestia pierwotności i pochodności uprawnień nabytych na podstawie art. 40 rozporządzenia o prawie przemysłowym. Ten wątek został przez niego szerzej rozwinięty w artykule zatytułowanym Istota prawna nabycia uprawnienia w drodze dziedziczenia przemysłowego¹²⁹. Z przemysleń Rosmarina można wyróżnić kilka tez. Przede wszystkim poddał on krytyce przytoczony wcześniej pogląd Schultzensteina¹³⁰, zgodnie z którym w udzieleniu koncesji przemysłowcowi zawarte jest milczące udzielenie koncesji jego spadkobiercom. Przy takim rozumieniu uprawnienie spadkobierców powstawało z chwilą śmierci przemysłowca i było pierwotne. Rosmarin uznał, że ta konstrukcja myślowa miesza dwa odrębne pojęcia: pojęcie przemysłowego prawa spadkowego (w znaczeniu podmiotowym) jako pierwotnego prawa do spuścizny przemysłowej i przedmiotu tego prawa tj. właśnie uprawnienia przemysłowego, przechodzącego na mocy dziedziczenia przemysłowego na spadkobierców¹³¹. Uznał on, że o pierwotnym czy pochodnym charakterze uprawnień przemysłowych spadkobierców decyduje wyłącznie wola ustawodawcy. W cytowanym art. 40 rozporządzenia, jak dowodził, przyjęto konstrukcję pochodności nabycia uprawnienia przemysłowego, o czym świadczyć miał zwłaszcza brak konieczności wydawania nowej koncesji¹³². Rosmarin podawał też przykłady odmiennych rozwiązań ustawodawczych, zawartych m.in. w § 51 ust. 2 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 10 września 1932 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 11 lipca 1932 r. o monopolu spirytusowym, opodatkowaniu kwasu octowego i drożdży oraz sprzedaży napojów alkoholowych (Dz. U. Nr 88, poz. 746)¹³³, czy przepisach rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 19 lipca 1932 r. o uprawie tytoniu (Dz. U. Nr 67, poz. 623)¹³⁴, które nie przewidywały sukcesji (rozumianej jako przejście już istniejącego uprawnienia), ale jedynie dawały następcom prawnym koncesjonariusza publiczne prawo podmiotowe do uzyskania nowej koncesji (czyli aktu konstytutywnego).

Te rozważania Rosmarina wydają się w pełni współgrać z przedstawionym wcześniej modelem stosunku administracyjnoprawnego. Sukcesja administracyjnoprawna nie jest tu bowiem wiązana z trwaniem w czasie stosunku administracyjnoprawnego, jak proponuje np. Starościak. Przeciwnie - Rosmarin wskazywał, że nabycie uprawnień przemysłowych przez spadkobiercę jest nabyciem pierwotnym pod względem podmiotowym. Takie stwierdzenie oznacza dokładnie, że w momencie śmierci przemysłowca stosunek administracyjnoprawny łączący go z organem administracji wygasa i powstaje zupełnie inny, nowy stosunek - łączący ten organ ze spadkobiercą. Zaś istota sukcesji, jego zdaniem, leży gdzie indziej - a mianowicie w trwaniu przedmiotu tego stosunku, tj. trwaniu uprawnienia wynikającego z koncesji, czego praktycznym wymiarem jest brak konieczności ponownej konkretyzacji tego uprawnienia w formie decyzji.

Z kolei G. Skalla w swojej pracy poświęconej głównie koncesji aptekarskiej, przy omawianiu ogólnych cech każdej koncesji (rozumianej jako akt administracyjny konstytutywny, uchylający ogólny zakaz przedsięwzięcia określonych czynności przemysłowych czy zawodowych¹³⁵), wskazywał m.in. że "niedopuszczalne jest przeniesienie koncesji na inną osobę, przynajmniej nie bez zgody koncedenta", co wynika z jej osobistego charakteru¹³⁶. W związku z powyższym dzielił on koncesje na: 1) osobiste (nieprzenośne) oraz 2) rzeczowe, mogące być przeniesione, przy czym twierdził, że z zasady "koncesja nadana wyłącznie z uwagi na cechy osobiste koncesjonariusza jest nieprzenośna, ewentualnie przenośna za zgodą władzy, co praktycznie równa się nowemu pozwoleniu"¹³⁷. Odmienny charakter, jak wskazywał, mają przepisy prawne zezwalające na "prowadzenie koncesji" po śmierci koncesjonariusza przez jego wdowę i małoletnie dzieci¹³⁸. Nie dochodziło tu, jego zdaniem, do następstwa prawnego samej koncesji (która w tych przypadkach jego zdaniem była nieprzenośna), ale do nabycia uprawnień i obowiązków wywodzących się z koncesji "bezpośrednio z rąk ustawodawcy"¹³⁹. Uprawnienia i obowiązki nabyte w ten sposób nie miały charakteru pochodnego, ale pierwotny.

Podglądy Skalli powstawały pod wyraźnym wpływem przemyśleń S. Rosmarina. Znamienne jest, że rozdział, w którym omawia on przepis dotyczący wspomnianych uprawnień wdowy i małoletnich dzieci w prawie aptekarskim, Skalla zatytułował "Sukcesja w uprawnienia z koncesji" - czyli podobnie jak tytuł pracy Rosmarina. Jego przemyślenia, podobnie jak monografia Rosmarina, wpisują się również w nurt Mayerowskiego trójpodziału aktów administracyjnych. Skalla nie omawia co prawda aktów rzeczowych, niemniej w ramach aktów osobistych odróżnia wyraźnie te, które na zasadach przewidzianych prawem mogą być przeniesione i te, które są nieprzenośne. Dostrzegał on również, że ów brak możności następstwa może wynikać z faktu, iż koncesja została nadana wyłącznie z uwagi na cechy osobiste koncesjonariusza, innymi słowy, że brak w niej, jak mógłby powiedzieć Knöpfle, substratu rzeczowego.

Na podstawie przedstawionej koncepcji trudno z pewnością wyprowadzić ogólną regułę dotyczącą następstwa aktów osobistych, poza możliwością następstwa, "gdy przepis tak stanowi". Wartościowa jest jednak uwaga dotycząca przypadków, w których ustawodawca dopuszcza przeniesienie koncesji za zgodą władzy, co, według Skalli, "praktycznie równa się nowej koncesji". Konieczność ponownej konkretyzacji uprawnienia niweczyła, jego zdaniem, przyjęcie w odniesieniu do tych przypadków konstrukcji pełnej sukcesji. Cenny jest także wątek pierwotnego charakteru uprawnień i obowiązków wdowy i małoletnich dzieci (jednoznaczny, zdaniem Skalli, z brakiem następstwa prawnego), całkowicie odmienny od poglądów przestawionych w tym zakresie przez Rosmarina. Owa odmienność interpretacji zwraca zresztą naszą uwagę na to, jak różnie doktryna polska okresu międzywojennego podchodziła do kwestii pojęcia następstwa prawnego w odniesieniu do stosunków osobistych.

2.5. Podsumowanie. Ocena przydatności przedstawionych podziałów i pojęć teoretycznych

Podsumowując przestawione wyżej poglądy na temat podziałów stosunków administracyjnoprawnych trzeba stwierdzić, że wykazują one dużą niejednolitość, m.in. gdy chodzi o dopuszczalność sukcesji uprawnień lub obowiązków stanowiących przedmiot stosunku zawierającego substrat rzeczowy, a także gdy chodzi o kryteria kwalifikacji stosunku pod kątem jego rzeczowego charakteru. Autorzy nie są również zgodni co do przyjętych konstrukcji teoretycznych następstwa prawnego w odniesieniu do poszczególnych rodzajów stosunków, w tym zwłaszcza co do oceny, czy w danym przypadku następstwo prawne faktycznie występuje.

Nie jest to jednak powód, by tę niejednolitość odbierać jako coś negatywnego - wręcz przeciwnie. Parafrazując słowa P. Calamandrei, cytowane kiedyś przez F. Longchampsa, można opisane poglądy na temat następstwa przyrównać do nocy baśniowych - jest ich "tysiąc i jedna, a wszystkie cudowne" ("mille e una, e tutte meraviliose...").¹⁴⁰ Przyglądając się bliżej przedstawionym poglądom i klasyfikacjom stosunków administracyjnych z uwagi na ich rzeczowość, należy bowiem stwierdzić, że kryteria wyróżnienia tych podziałów tylko pozornie wydają się odmienne. Sklasyfikowane przez poszczególnych autorów grupy stosunków (aktów) w istocie są bardzo do siebie podobne, a często nawet się uzupełniają. W przedstawionych wyżej podziałach można też doszukać się wielu elementów wspólnych.

Po pierwsze, wszyscy autorzy przyjmują, że w stosunkach osobistych następstwo prawne nie powinno mieć miejsca. Jeżeli już dochodzi do następstwa praw czy obowiązków wynikających z takich stosunków - przybiera ono zupełnie inną postać, jest ograniczone czasowo lub ograniczone pod względem podmiotowym, musi wynikać wprost z przepisów prawa, może się wiązać się z koniecznością wydania dodatkowej decyzji itp. W skrajnych poglądach przypadki dziedziczenia praw czy obowiązków osobistych w ogóle nie są związane z instytucją następstwa prawnego.

Po drugie, przy wyróżnianiu stosunków rzeczowych wielu autorów wyodrębnia kategorię stosunków czysto (ściśle) rzeczowych, która to kategoria traktowana jest w bardzo wyjątkowy sposób. Zwłaszcza wielu autorów zakłada możliwość sukcesji w ramach tej grupy nawet bez wyraźnego przepisu ustawy. W skrajnych poglądach w odniesieniu do stosunków czysto rzeczowych przyjmuje się nawet, że nie ma tu miejsca na następstwo prawne w jakiejkolwiek postaci, gdyż uprawnienia i obowiązki, będące treścią stosunku rzeczowego, skierowane są do każdoczesnego właściciela czy posiadacza danej rzeczy. Nie chodzi tu zresztą tylko o poglądy nauki niemieckiej, chociażby Fleinera czy Forsthoffa. W tym samym kierunku zmierzają również np. przemyślenia Walawskiego. Przy wyodrębnianiu pozwoleń nieosobistych przywiązanych do gruntu (które w zasadzie odpowiadają kategorii aktów ściśle rzeczowych) stwierdza on, że takie pozwolenia są "przywiązane do osoby, ale nie do imiennie wskazanej lecz każdej, która równocześnie może się wykazać prawem własności (dzierżawy itp. gruntu)"¹⁴¹.

Wreszcie, takie wyraźne wyodrębnienie dwóch grup stosunków, które wykazują cechy dość specyficzne, skrajne, dowodzi istnienia poza nimi jakiejś reszty: grupy stosunków mieszanych, "nieosobistych nieprzywiązanych do gruntu", ogólnie można by rzec: stosunków rzeczowych sensu largo, w odniesieniu do których zasady sukcesji nie są już tak jasno zarysowane. Największy przeciwnik wyróżnienia aktów mieszanych - Walawski, sam nie był w stanie wprowadzić czytelnego wyróżnienia aktów nieosobistych, nieprzywiązanych do gruntu, a cechy tej grupy przypadków, w szczególności teza o możliwości ich następstwa bez wyraźnego przepisu ustawy, nie zostały przez niego sformułowane zbyt przekonująco. Z całą pewnością istnienie w ramach stosunku administracyjnoprawnego jakiegoś elementu rzeczowego daje jednak ustawodawcy pewną potencjalną możliwość następstwa prawnego uprawnień i obowiązków ten stosunek tworzących.

Pierwsza konkluzja wypływającą z przedstawionych podziałów musi być więc taka, że instytucja następstwa prawnego w prawie administracyjnym jest bardzo złożona, niejednolita. Inaczej kształtuje się ona w przypadku stosunków osobistych, czy ściśle osobistych, inaczej w przypadku stosunków rzeczowych, a jeszcze inaczej w odniesieniu do stosunków ściśle rzeczowych. Skoro tak, następstwo prawne w odniesieniu do poszczególnych grup stosunków powinno być omówione oddzielnie. Warto przypomnieć, że zasady sukcesji praw podmiotowych w prawie cywilnym również nie były takie same w odniesieniu do poszczególnych rodzajów praw, a podstawą tych różnic była właśnie kwalifikacja prawa jako "osobistego" czy "majątkowego".

W tym kontekście najbardziej cenne są, jak się wydaje, przemyślenia Walawskiego. Przeprowadzona przez niego klasyfikacja pozwoleń i koncesji odznacza się dużą konsekwencją i spójnością, a co najważniejsze, opisuje ona całość ówczesnej regulacji normatywnej, dotyczącej wspomnianych aktów administracyjnych. I choć niektóre stwierdzenia Walawskiego wydają się zbyt daleko idące (jak chociażby wątek dopuszczalności następstwa pozwoleń nieosobistych, nieprzywiązanych do gruntu), to jednak warta zapamiętania jest sama metoda dochodzenia do wspomnianych twierdzeń, tj. - wzięcie pod uwagę całości ustawodawstwa, wywodzenie cech danej grupy stosunków z analizy przepisów prawnych itp. Oczywiście nie chodzi tu o formułowanie zasad dotyczących następstwa prawnego wyłącznie w oparciu o wykładnię przepisów prawa. Taka metoda opierałaby się na dość utopijnym założeniu, że ustawodawca w każdym przypadku ma świadomość istnienia takich zasad i je respektuje. Walawski przyjął natomiast, że trudno jest analizować cechy koncesji i zezwoleń w sposób zbiorczy, bez uprzedniego wyodrębnienia pewnych grup zagadnień, a ściśle - bez zaakceptowania zasadniczego podziału aktów administracyjnych na dwa ich rodzaje, co w założeniach należy uznać za pogląd trafny.

W świetle tych uwag trzeba również stanowczo odciąć się od poglądów - tworzonych zwłaszcza w ostatnim okresie - które poprzestają na wyróżnianiu aktów adresowanych do osób i aktów skierowanych do rzeczy.

Przede wszystkim, zgodnie z przyjętą definicją następstwa prawnego, trudno ograniczać to pojęcie do uprawnień i obowiązków administracyjnych wynikających z aktu administracyjnego. Niemniej, nawet w ramach podziałów aktów administracyjnych, podobna klasyfikacja wykazuje niepokojącą tendencję do spłycania i upraszczania pojęcia aktów rzeczowych. Coraz częściej spotyka się bowiem poglądy pomijające wyróżnioną przez doktrynę niemiecką kategorię aktów ściśle rzeczowych i łączące możliwość następstwa z wszystkimi przypadkami aktów zawierających substrat rzeczowy. Sama konwencja klasyfikacji aktów na: 1) skierowane do osób i 2) skierowane do rzeczy, sugeruje bowiem dychotomiczność podziału, który przecież w założeniach był jedynie kierunkowy. Te tendencje wpływają również na tworzenie się poglądu, w myśl którego następstwo prawne jest możliwe w odniesieniu do aktów rzeczowych, a niemożliwe w przypadku aktów osobistych. Zapomina się wówczas, że rozmaite regulacje normatywne taką możliwość następstwa prawnego w odniesieniu do aktów osobistych przewidują, czego dowodzą chociażby przywołane rozważania S. Rosmarina na temat "sukcesji w uprawnienia przemysłowe".

Akceptacja podziału na stosunki ściśle osobiste, ściśle rzeczowe i stosunki zawierające jakiś element rzeczowy (wyłącznie lub oprócz elementu rzeczowego), a także przyjęcie założenia, że przyporządkowanie danego stosunku do jednej z wyróżnionych grup stosunków administracyjnoprawnych ma wpływ na postać, jaką przybiera w konkretnym przypadku następstwo prawne, pozwala też w pewien sposób usystematyzować dalsze rozważania.

Omówienie następstwa prawnego w przypadku stosunków ściśle osobistych i ściśle rzeczowych będzie więc skupiać się na odpowiedzi na pytanie, czy w tym przypadku w ogóle dochodzi do następstwa prawnego, względnie - jaką specyficzną postać ono przybiera.

Z kolei analiza stosunków, które wykazują jakiś substrat rzeczowy (nie będących jednak stosunkami ściśle rzeczowymi), będzie skupiać się na pytaniach, gdzie można dostrzec powiązanie prawa lub obowiązku z jakimś elementem nieosobistym, czy rzeczowym oraz jaki jest wpływ istnienia elementu rzeczowego na możliwość (konieczność) sukcesji administracyjnoprawnej.

W odniesieniu do stosunków powstających w wyniku wydania decyzji administracyjnej, wskazówką pozwalającą na ocenę rzeczowości stosunku administracyjnego może być zwłaszcza badanie przesłanek wydania danego aktu administracyjnego, czyli zadane przez Mayera pytanie: "co rozstrzyga o udzieleniu lub odmowie udzielenia pozwolenia" - czy są to wymogi "odnoszące się do osoby adresata decyzji" czy też "wymogi co do środków zamierzonej działalności".

W dalszej kolejności, w ślad za wskazaniami nauki niemieckiej, trzeba poddać analizie treść stosunku administracyjnoprawnego - czy uprawnienie lub obowiązek są powiązane z rzeczą. Im to powiązanie z rzeczą będzie silniejsze, tym stosunek będzie bardziej rzeczowy. Można się domyślać, że najbardziej interesujące będą w tym zakresie stosunki czysto (ściśle) rzeczowe, w szczególności takie, które regulują sytuację prawną rzeczy (statusu prawnego rzeczy), znajdującej się we władaniu podmiotu administrowanego.

Przesłanką negatywną zakwalifikowania do grupy aktów rzeczowych będzie natomiast chociażby, wynikająca z przepisów prawa, konieczność osobistego wykonania przez adresata aktu wynikających z nich uprawnień lub obowiązków. Na przypadki aktów w swej treści rzeczowych, które jednak wymagają osobistego wykonania, zwracał uwagę przede wszystkim Kasznica.

W świetle wcześniejszych wywodów na temat pojęcia następstwa administracyjnoprawnego nie można też zapomnieć, że istotne znaczenie dla omawianej problematyki ma również podział na sukcesję syngularną i uniwersalną. Oczywistym jest, że - chociażby dla uchwycenia przyczyn sukcesji uniwersalnej - a więc sukcesji obejmującej wiele stosunków administracyjnoprawnych - nie jest wystarczająca sama analiza cech takich stosunków, w sensie analizy uprawnień i obowiązków, będących ich treścią. O ile zatem problematyka następstwa syngularnego skupiać się będzie głównie na pytaniu o wpływ charakteru stosunku prawnego na możliwość sukcesji (bo taki de facto jest sens wyodrębniania poszczególnych rodzajów stosunków prawnych z uwagi na ich rzeczowość), to problematyka następstwa uniwersalnego musi dotykać kwestii szerzej zarysowanych, przez co musi być omówiona odrębnie.

Klamrą spinającą wszystkie te zagadnienia powinno być natomiast rozwiązanie sporu o pierwotny bądź pochodny charakter sukcesji, który umiejscawia problem następstwa prawnego w teorii dotyczącej stosunku administracyjnoprawnego. Sformułowanie konkluzji w tym zakresie nie jest jednak możliwe bez dogłębnego zbadania wyróżnionych wyżej rodzajów i odcieni tego pojęcia. Wcześniejsze rozważania wykazały bowiem, że w ramach stosunku administracyjnoprawnego istnieje pewien katalog zjawisk, które w jakiś sposób przypominają następstwo cywilnoprawne i które dają asumpt do konstruowania pojęcia następstwa administracyjnoprawnego. Rozważania doktryny na omawiany temat, jeśli nawet nie odpowiedziały na wiele pytań, to jednak wykazały złożoność pojęcia następstwa administracyjnoprawnego. Formułowanie konkluzji w tym zakresie, posługując się obecnie głównie spostrzeżeniami doktryny, byłoby zatem z pewnością przedwczesne.

Z tych samych względów dopiero po rozwinięciu tematu rodzajów następstwa prawnego (syngularnego i uniwersalnego) prawdopodobna będzie odpowiedź na pytanie, czy jest możliwe oraz celowe - sformułowanie i ujęcie ogólnych zasad sukcesji w przepisach prawa.

Rozdział 3

Przesłanki dopuszczalności i rodzaje następstwa prawnego pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej) w prawie administracyjnym

3.1. Wprowadzenie

Była już mowa o tym, że w teorii prawa administracyjnego, w ślad za doktryną prawa cywilnego, dokonuje się podziału na następstwo pod tytułem szczególnym i pod tytułem ogólnym. W tym miejscu należy przypomnieć, że w przypadkach sukcesji syngularnej na gruncie prawa cywilnego dochodzi do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych, zaś w przypadku sukcesji uniwersalnej na podstawie jednego zdarzenia prawnego dochodzi do nabycia całego lub prawnie wyodrębnionej części jakiegoś majątku¹⁴². W skład tego majątku wchodzić mogą zarówno prawa jak i obowiązki. Sukcesja uniwersalna jest więc zakresowo szersza, powoduje w zasadzie wejście w całą sytuację prawną poprzednika. Ponadto w prawie cywilnym podkreśla się, że każdy przypadek takiej sukcesji powinien wprost wynikać z ustawy. Sukcesja pod tytułem ogólnym jest więc w prawie cywilnym instytucją wyjątkową, zaś w prawie administracyjnym wyjątkową podwójnie, skoro każde następstwo prawne jest tu, jak założyliśmy, pewnym odstępstwem od zasady.

Przekładając cywilistyczną definicję sukcesji ogólnej na grunt prawa administracyjnego można by powiedzieć, że sukcesja ogólna w prawie administracyjnym z pewnością będzie obejmować przypadki wstąpienia danego podmiotu w ogół uprawnień i obowiązków, których podmiotem był poprzednik prawny. Ponieważ tak rozumiana sukcesja jest jednak rodzajem zdefiniowanego uprzednio następstwa administracyjnoprawnego, trzeba ująć ją nieco precyzyjniej, aby uniknąć wskazanych wcześniej dylematów, związanych ze specyfiką pojęcia następstwa w prawie administracyjnym.

Pojęciem sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej trzeba zatem objąć przypadki, w których jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, na podstawie jednego zdarzenia prawnego przejmuje uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne innego podmiotu, wchodząc w ogół (lub przynajmniej dającą się wyodrębnić część) stosunków administracyjnoprawnych (zewnętrznych), łączących ten podmiot z organami administracji publicznej.

Gdy zajdzie przypadek najszerzej rozumianej sukcesji, można by nawet mówić o wstąpieniu w sytuację administracyjnoprawną poprzednika prawnego. Doktryna prawa administracyjnego, obok pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, wyróżnia bowiem także pojęcie szersze, obejmujące swym zakresem ogół stosunków administracyjnoprawnych, w jakich znajduje się dany podmiot, z uwzględnieniem rozmaitych zależności między nimi, stanów faktycznych i prawnych, które określają pozycję podmiotu administrowanego względem organów administracji publicznej¹⁴³.

Z uwagi na tak daleko idące skutki prawne, w ślad za doktryną prawa cywilnego już na wstępie można przyjąć, że podstawą takiej sukcesji musi być wyraźny przepis prawa. Nawet gdyby do podobnej sukcesji mogło dojść również w oparciu o decyzję administracyjną (zezwalającą na sukcesję uniwersalną), to oczywistym jest, że taka decyzja musiałaby mieć także umocowanie w wyraźnym przepisie prawa.

Dla opisania instytucji sukcesji uniwersalnej w prawie administracyjnym, w świetle przyjętej definicji, kluczowe więc będzie pytanie - z jakimi zdarzeniami prawnymi ustawodawca winien połączyć wystąpienie tak daleko idących skutków prawnych. Dopiero niejako w drugiej kolejności powstanie problem zakresu takiej sukcesji - a dokładniej problem określenia, czy pewne stosunki administracyjnoprawne (np. z uwagi na ich ściśle osobisty charakter) nie powinny być z tego zakresu wyłączone.

Prawo cywilne łączy skutek sukcesji uniwersalnej z bardzo specyficznymi zdarzeniami prawnymi, takimi jak śmierć osoby fizycznej czy łączenie się podmiotów gospodarczych. Skoro motywem i uzasadnieniem sukcesji administracyjnoprawnej, co wynika z wcześniejszych rozważań, może być takie zdarzenie cywilnoprawne jak przeniesienie własności rzeczy lub praw, których posiadanie decyduje o byciu stroną stosunku administracyjnoprawnego, to tym bardziej podobną sukcesję winny powodować zdarzenia wykazujące wspomnianą specyfikę.

Dostrzegając tę prawidłowość, ustawodawca polski zdecydował się na wprowadzenie w kilku ustawach - chronologicznie rzecz ujmując: w ordynacji podatkowej, w kodeksie spółek handlowych, kodeksie cywilnym, wreszcie - w prawie upadłościowym i naprawczym, przepisów dotyczących administracyjnoprawnej sukcesji ogólnej (uniwersalnej), będącej skutkiem analogicznej sukcesji w sferze prawa cywilnego. Celem analizy tak zakreślonego materiału normatywnego jest nie tylko ocena wzajemnej spójności ww. regulacji w ramach polskiego systemu prawa administracyjnego, ale bardziej opisanie więzi między administracją a podmiotem zewnętrznym, która, jak wskazano, w przypadku sukcesji uniwersalnej wykracza poza ramy jednego stosunku administracyjnoprawnego.

Ponieważ wszystkie wspomniane regulacje są stosunkowo nowe - najwcześniejsza z nich jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), ich omówienie winna poprzedzać refleksja, że już w momencie wejścia w życie ww. regulacji ustawodawca w szeregu przepisów dotyczących cywilnoprawnej sukcesji ogólnej przewidywał możliwość następstwa publicznoprawnego pod tytułem szczególnym. Ocena wzajemnej relacji tych przepisów w kontekście rozważań na temat sukcesji uniwersalnej w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych wydaje się być również rzeczą niezbędną.

Poza tym, odnośnie do wyboru przepisów ordynacji podatkowej jako materiału przydatnego do zrozumienia pojęcia i dopuszczalności sukcesji uniwersalnej w prawie administracyjnym, należy wyjaśnić, że prawo podatkowe, z uwagi na przedmiot regulacji, bywa traktowane względem nauki prawa administracyjnego niemal jak odrębna dyscyplina prawnicza, co jednak nie jest podejściem właściwym. Z całą pewnością można bowiem powiedzieć, że cechy stosunków prawno-podatkowych nie różnią się zasadniczo od cech pozostałych stosunków administracyjnoprawnych. Stąd powtórzenie wielu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w osobnej ustawie, jaką jest ordynacja podatkowa, słusznie spotyka się z krytyką doktryny prawa administracyjnego¹⁴⁴. Z punktu widzenia niniejszej pracy kwestia odrębności obu ustaw jest o tyle istotna, że w ordynacji podatkowej - czego nie ma w k.p.a. - ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie ogólnej regulacji następstwa prawnego¹⁴⁵, dotyczącej, rzecz jasna, tylko stosunków prawno-podatkowych. Regulacja ta zawarta jest w rozdziale 14 o.p., zatytułowanym "Prawa i obowiązki następców prawnych oraz podmiotów przekształconych". Normuje on po pierwsze następstwo prawne w przypadku przekształcenia, łączenia się i podziału podmiotów prawa prywatnego, a także przypadki następstwa prawnego związane ze śmiercią osoby fizycznej. Wszystkie te zdarzenia prawne związane są z pojęciem sukcesji uniwersalnej, dlatego ich omówienie w tym miejscu jest jak najbardziej właściwe.

3.2. Łączenie się podmiotów prawa cywilnego jako przyczyna sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej

3.2.1. Ujęcie zasady sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej przy łączeniu się spółek prawa handlowego w przepisach kodeksu spółek handlowych

Omówienie przepisów dotyczących sukcesji ogólnej w prawie administracyjnym dobrze zacząć od regulacji ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.), a to z racji szerszego zakresu unormowanej tam sukcesji, w porównaniu z analogiczną regulacją ordynacji podatkowej. Ta ostatnia dotyczy bowiem wyłącznie stosunków powstałych na gruncie prawa podatkowego¹⁴⁶.

W kodeksie spółek handlowych skutek w postaci przejęcia ogółu uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych ustawodawca wiąże w szczególności z przypadkiem łączenia się spółek.

Na wstępie należy wskazać, że łączenie spółek jest dopuszczalne zarówno między spółkami kapitałowymi, jak i osobowymi, jednak spółka osobowa nie może być ani spółką przejmującą, ani nowo zawiązaną. Istnieją przy tym dwie formy łączenia się spółek, tj. tzw. łączenie przez przejęcie, dokonywane w wyniku przeniesienia całego majątku spółki przejmowanej na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej; oraz łączenie przez zawiązanie nowej spółki, dokonywane przez zawiązanie spółki kapitałowej, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się spółek za udziały lub akcje nowej spółki.

W dziale kodeksu spółek handlowych dotyczącym łączenia się spółek¹⁴⁷, sukcesji ogólnej dotyczy w szczególności art. 494 k.s.h., w którym czytamy:

"1. Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

2. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą, z dniem połączenia, w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej".

Zacytowane przepisy jako zasadę przy łączeniu się spółek wprowadzają zatem sukcesję praw i obowiązków nie tylko natury prywatnoprawnej, ale i publicznoprawnej. Niemniej samo sformułowanie tych przepisów może budzić pewne wątpliwości.

Czytając § 1 można bowiem odnieść wrażenie, że chodzi w nim tylko o zasadę sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków cywilnoprawnych, zwłaszcza że wprowadza go ustawa należąca do dziedziny prawa prywatnego. Niemniej, czytając oba zacytowane paragrafy łącznie, można by stwierdzić, że § 1 statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 doprecyzowuje jedynie zakres tego następstwa publicznoprawnego. Takie ujęcie przepisu nie wydaje się prawidłowe z punktu widzenia przejrzystości omawianych pojęć prawnych. Może ono bowiem sugerować, że sukcesja administracyjnoprawna jest tak immanentnie związana z sukcesją prywatnoprawną, że jej dopuszczalności nie trzeba dodatkowo podkreślać w osobnym artykule czy paragrafie (§ 2 omawianego przepisu egzemplifikuje jedynie to, co wynika z ogólnej zasady sukcesji).

Być może takie podejście jest konsekwencją orzecznictwa istniejącego jeszcze na gruncie kodeksu handlowego, które z przepisu dotyczącego sukcesji uniwersalnej (mimo braku odpowiednika dzisiejszego art. 494 § 2) wywodziło także skutek w postaci sukcesji publicznoprawnej¹⁴⁸. Zgodnie jednak z wcześniejszym spostrzeżeniem na temat wyjątkowości sukcesji ogólnej, jak i na temat wymogu wyraźnej podstawy prawnej dla dopuszczalności następstwa administracyjnoprawnego w każdej postaci (syngularnej czy uniwersalnej)¹⁴⁹, podobne wnioskowanie wydaje się być nieuzasadnione. Dla przejrzystości omawianej regulacji byłoby lepiej, gdyby art. 494 k.s.h. brzmiał: "na spółkę przejmującą albo na spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia także uprawnienia i obowiązki publicznoprawne, których adresatem była spółka przejmowana albo którakolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki". Takie ujęcie przepisu pozwalałoby na wyraźne oddzielenie od siebie zagadnienia sukcesji cywilno- i administracyjnoprawnej, jako dwóch niezależnych instytucji prawnych.

Zagadnieniem o wiele istotniejszym od samego ujęcia sukcesji publicznoprawnej jest jednak ustalenie zakresu tej sukcesji. Z literalnego brzmienia art. 494 k.s.h. można wywnioskować zaledwie tyle, że sukcesja publicznoprawna obejmuje coś więcej niż tylko koncesje, zezwolenia i ulgi, gdyż podane wyliczenie decyzji administracyjnych, objętych zakresem następstwa publicznoprawnego, jest jedynie przykładowe.

Należy w tym miejscu zgodzić się z poglądem¹⁵⁰, że nie chodzi tu stricte o przejście ww. decyzji administracyjnych, ale raczej uprawnień i obowiązków z nich wynikających. Ponieważ jednak ustawodawca w wielu przepisach szczególnych dotyczących sukcesji syngularnej posługuje się zwrotem "przeniesienie decyzji", nie należy w tym miejscu wytykać ustawodawcy jakiegoś rażącego braku precyzji.

Poza tym zwrot "w szczególności" trzeba też interpretować w ten sposób, że na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną przechodzą również inne uprawnienia i obowiązki - wynikające z innych niż wymienione wyżej decyzji administracyjnych, a także wynikające z mocy samego prawa (względnie z ugody, umowy administracyjnej itp.)¹⁵¹.

Wydaje się bowiem (choć pogląd ten może być dyskusyjny), że w omawianym przepisie koncesje, zezwolenia i ulgi wymienione zostały po prostu dlatego, aby zwrócić uwagę na najbardziej kluczowe dla funkcjonowania spółki akty administracyjne. Pojęciem koncesji i zezwolenia posługiwała się w szczególności ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.)¹⁵², która obowiązywała w momencie wejścia w życie kodeksu spółek handlowych. Ustawa ta dzieliła decyzje administracyjne zezwalające na wykonywanie określonej działalności gospodarczej na te właśnie dwa rodzaje decyzji (koncesje i zezwolenia), choć w ustawach szczególnych próżno było szukać takiej konsekwencji terminologicznej, zwłaszcza gdy chodzi o zezwolenia (nazywane często w ustawach szczególnych pozwoleniami, licencjami itp.). Dlatego należy przyjąć, że ustawodawcy nie chodziło o konkretne nazwy decyzji administracyjnych, ale o ich kategorie, określone w odpowiednich przepisach ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Pogląd, że ustawodawca pominął różne inne nazwy decyzji (jak pozwolenia, zgody, zarządzenia czy nakazy), wprowadzając tym samym sukcesję częściową¹⁵³, nie zasługuje na poparcie.

W wyniku połączenia spółek dochodzi więc w szczególności do przejścia tych decyzji, które z punktu widzenia ciągłości prowadzonej działalności gospodarczej mają kluczowe znaczenie.

Oczywiście można by też twierdzić, że wyliczenie ww. rodzajów decyzji administracyjnych zawęża zakres sukcesji publicznoprawnej wyłącznie do tych trzech, wymienionych kategorii decyzji, gdyż one właśnie łączą się z prowadzeniem przez spółkę działalności gospodarczej. Niemniej tak naprawdę trudno byłoby znaleźć akt administracyjny, którego adresatem byłaby spółka i który równocześnie nie łączyłby się w jakiś sposób z prowadzoną przez tę spółkę działalnością gospodarczą! Przy takim rozumieniu można by np. twierdzić, że na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną nie przejdzie pozwolenie na budowę udzielone spółce przejmowanej, a przejdzie np. koncesja na prowadzenie działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Pozostawałoby to jednak w jawnej sprzeczności z ideą racjonalności ustawodawcy. Trudno byłoby też zresztą znaleźć argumenty przemawiające za odmiennym traktowaniem uprawnień i obowiązków, która spółka przejmowana nabyła z mocy samego prawa.

W tym miejscu należy wskazać na ciekawy pogląd, zgodnie z którym ustawodawca wyliczając koncesje, zezwolenia i ulgi miał na myśli zwłaszcza te spośród decyzji adresowanych do spółki, które są "nieprzenoszalne, przyznane z uwagi na specjalistyczne uprawnienia, indywidualne cechy itp."¹⁵⁴ A zatem, w myśl tego poglądu, ustawodawca uznał, że ww. katalog (koncesje, zezwolenia i ulgi) wyczerpuje zakres uprawnień i obowiązków administracyjnych osobistych, co do których mogłyby powstać wątpliwości, czy rzeczywiście objęte są one sukcesją uniwersalną. W istocie niewiele jest przykładów uprawnień lub obowiązków ściśle osobistych, które jednocześnie nie wynikałyby z "koncesji, zezwolenia lub ulgi", zwłaszcza że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa podatkowego objęte są osobną regulacją sukcesji (o czym będzie mowa dalej). Podana interpretacja tłumaczy też poniekąd treść przepisu przejściowego, ujętego w art. 618 k.s.h., który stanowi: "Przepisy art. 494 § 2 [...] stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po wejściu w życie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną".

W zacytowanym przepisie po pierwsze jest mowa tylko o koncesjach, zezwoleniach i ulgach (brakuje tu zwrotu "w szczególności"), a po drugie pojawia się zwrot sugerujący, że przedmiotem sukcesji są tylko uprawnienia administracyjnoprawne. To ostatnie sformułowanie należy chyba jednak traktować jako pewien skrót myślowy ustawodawcy, bo przeciwna argumentacja prowadziłaby do absurdalnych wniosków, że spółka przejmująca lub nowo zawiązana nie byłaby związana obowiązkami nałożonymi w danej koncesji czy zezwoleniu, nieraz immanentnie związanymi z przydzielonymi jej uprawnieniami. Dlatego wszelkie poglądy używające w tym kontekście takich pojęć jak np. sukcesja przywilejów¹⁵⁵ należy traktować wyłącznie jako wyraz pewnego braku precyzji interpretatora, będącego pochodną braku precyzji samego ustawodawcy.

Odnośnie do początkowej części przepisu trzeba wskazać, że istotnie ma on węższy zakres przedmiotowy niż art. 494 § 2 k.s.h., bo dotyczy tylko koncesji, zezwoleń i ulg¹⁵⁶ przyznanych przed wejściem w życie omawianej ustawy. Być może rzeczywiście ustawodawca uznał te trzy kategorie decyzji za akty na tyle osobiste, że zgodnie z zasadą lex retro non agit dobrze byłoby, żeby organ wydając je, miał świadomość ich potencjalnej sukcesji. Po pierwsze jednak wiele koncesji i zezwoleń nie nosi wcale znamion aktu osobistego, po drugie zaś organ administracji publicznej, nawet mając świadomość potencjalnej sukcesji, nie mógłby na tej tylko podstawie odmówić wydania koncesji czy zezwolenia. Warto przypomnieć, że tezę o pełnej sukcesji (w tym publicznoprawnej) przy łączeniu się spółek wysuwano o wiele wcześniej niż pojawił się wyraźny przepis kodeksu spółek handlowych na ten temat (wywodząc ją z treści art. 285 § 3, względnie 465 § 3¹⁵⁷ k.h.). W tym kontekście wydaje się, że w przypadku łączenia się spółek prymat powinna mieć nie zasada lex retro, ale raczej - zasada ochrony praw nabytych. Motywy wprowadzenia ww. przepisu przejściowego są zatem trudne do uchwycenia.

Wracając do art. 494 k.s.h. trzeba jeszcze wskazać, iż wyrażona w nim zasada sukcesji ogólnej ma pewne ograniczenia, wynikające z § 2 in fine oraz § 5 omawianego artykułu.

Do pełnej sukcesji publicznoprawnej nie dojdzie, jeśli - jak stanowi art. 494 § 2 in fine - "ustawa, decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Ponadto ograniczenie tej sukcesji przewiduje § 5 omawianego artykułu, w myśl którego "przepisu § 2 nie stosuje się do zezwoleń i koncesji udzielonych spółce będącej instytucją finansową, jeżeli organ, który udzielił zezwolenia lub wydał koncesję złożył sprzeciw w terminie trzech tygodni od zawiadomienia go o planie połączenia [...]".

Wykluczenie możliwości sukcesji przez ustawę jest chyba najbardziej zrozumiałe. Niemniej w literaturze pojawiła się wątpliwość co do tego, w jaki sposób ustawa może ograniczać omawianą sukcesję¹⁵⁸. Wydaje się, iż nie można w tym zakresie powoływać się li tylko na funkcjonalną wykładnię ustawy, tj. jeśli nie ma wyraźnego przepisu wyłączającego takie następstwo, należy uznać dopuszczalność sukcesji administracyjnoprawnej. Te same argumenty, które przemawiają za wyraźnym unormowaniem dopuszczalności następstwa administracyjnoprawnego w ustawie, przemawiają bowiem także za wyraźną podstawą ustawową ograniczeń dla sukcesji uniwersalnej. Ustawodawca może również ograniczyć sukcesję przez wprowadzenie wymogu uzyskania decyzji zezwalającej na połączenie, tak jak to czyni np. w ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667 z późn. zm.)¹⁵⁹.

Kolejne ograniczenie sukcesji może wynikać z decyzji o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi. Z takiego sformułowania przepisu nie można jednak wnioskować, że stanowi on samodzielną podstawę do rozstrzygania w decyzji o niedopuszczalności sukcesji. Wymienienie tego ograniczenia zaraz po wskazaniu na ograniczenia wynikające z ustawy sugeruje, że tylko przepisy szczególne, stanowiące podstawę do wydania danej decyzji, mogą nakładać obowiązek umieszczania w niej pewnych informacji (np. o tym, że z mocy wyraźnego przepisu ustawy dana decyzja nie przechodzi na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną), albo mogą wprowadzać możliwość umieszczenia w tej decyzji jakiegoś elementu dodatkowego (np. warunku, terminu), uniemożliwiającego sukcesję przy łączeniu się spółek. Oczywiście nie można wykluczyć, że ustawodawca wprowadzi do przepisu szczególnego możliwość rozstrzygania w decyzji o tym, czy dane uprawnienie lub obowiązek przechodzą w razie połączenia na spółkę przejmującą lub nowoutworzoną (np. w ramach uznania administracyjnego). Jednak po pierwsze - trudno byłoby znaleźć racjonalne argumenty przemawiające za wprowadzeniem takiej regulacji, zwłaszcza że organ administracji publicznej nie może wiedzieć, kto będzie potencjalnym następcą prawnym spółki. Tym bardziej trzeba więc przyjąć, że podstawy prawnej do wprowadzenia takiego ograniczenia w decyzji nie może stanowić art. 494 k.s.h., zwłaszcza że jest on w tym względzie bardzo ogólnie sformułowany.

Co niepokojące, przy wymienianiu rodzajów decyzji, z których może wynikać niedopuszczalność sukcesji, ustawodawca znów nie posługuje się zwrotem: "w szczególności". Mogłoby to stanowić kolejny argument za tezą, że ograniczenie sukcesji może wynikać tylko z ulg oraz koncesji i zezwoleń na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, wykluczając inne rodzaje decyzji administracyjnych, których adresatem może być spółka. Jeśliby jednak w innej decyzji, nie będącej koncesją, zezwoleniem, ani ulgą, zawarty był zakaz sukcesji uprawnień i obowiązków z niej wynikających - sukcesja przecież i tak by nie nastąpiła, niezależnie od brzmienia art. 494 § 2 k.s.h. Trzeba zatem przyjąć, że ograniczenia sukcesji wynikające z art. 494 § 2 k.s.h. stanowią pewne superfluum, przypomnienie, że treść przepisów szczególnych, na postawie których wydawane są (w szczególności) koncesje, zezwolenia i ulgi, mogą stanowić inaczej niż norma ogólna, wyrażona w omawianym artykule. Jak się wydaje, taka redakcja przepisu wynika znów z założenia, że nie ma innych (poza wynikającymi ze wskazanych koncesji, zezwoleń i ulg) stosunków administracyjnych, które byłyby na tyle osobiste, że ustawodawca w przepisach szczególnych dawałby możliwość wykluczenia sukcesji uprawnień i obowiązków będących ich treścią.

W kwestii charakteru prawnego sprzeciwu, uregulowanego w § 5, należy zgodzić się z poglądem, że sprzeciw taki jest decyzją administracyjną¹⁶⁰. Właściwy organ zgłaszając sprzeciw władczo rozstrzyga bowiem o zakresie praw i obowiązków spółki przejmującej lub nowo zawiązanej i nie ma w tym zakresie potrzeby odwoływania się do koncepcji domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji¹⁶¹. Ustawodawca nie wskazał jednak żadnych przesłanek wydania decyzji o sprzeciwie, co jednak nie oznacza, że jest ona decyzją uznaniową. Jak się wydaje, organ powinien wydać sprzeciw wówczas, gdy przeniesienie na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną wydanej koncesji czy zezwolenia wiązałoby się np. z koniecznością cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, zgodnie z treścią przepisów szczególnych. Warto tu wskazać np. na treść art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.), zgodnie z którym "Prezes URE może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres [...] w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego łączenia z innymi podmiotami"¹⁶².

3.2.2. Ujęcie zasady sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej przy łączeniu się podmiotów prawa cywilnego w przepisach ordynacji podatkowej

Sukcesję publicznoprawną w przypadku łączenia się podmiotów prawa cywilnego przewiduje również art. 93 i n. o.p. Przepisy tej ustawy uległy częściowej zmianie w związku z wejściem w życie kodeksu spółek handlowych, niemniej sposób sformułowania następstwa prawnego w obu ww. ustawach nieco się różni.

Otóż art. 93 o.p. stanowi, co następuje:

"§ 1. Osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się:

1) osób prawnych,

2) osobowych spółek handlowych,

3) osobowych i kapitałowych spółek handlowych

- wstępuje we wszelkie, przewidziane w przepisach prawa podatkowego, prawa i obowiązki każdej z łączących się osób lub spółek.

§ 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie:

1) innej osoby prawnej,

2) osobowej spółki handlowej (osobowych spółek handlowych)".

Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 93d, który stanowi, że "przepisy art. 93-93c mają zastosowanie również do praw i obowiązków administracyjnych wynikających z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa podatkowego".

Sukcesja ogólna, której dotyczą cytowane przepisy, jest więc zakresowo węższa niż przedstawiona wyżej regulacja kodeksu spółek handlowych - odnosi się ona bowiem tylko do praw i obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego (a także do praw i obowiązków skonkretyzowanych poprzez decyzje administracyjne wydawane na podstawie tych przepisów). Niemniej dotyczy ona szerszego kręgu podmiotów - nie tylko spółek prawa handlowego, ale również osób prawnych, nie będących spółkami prawa handlowego (np. fundacji, stowarzyszeń - posiadających osobowość prawną). Na mocy art. 93b, ww. przepisy odnoszą się również do łączenia się komunalnych zakładów budżetowych.

Gdy chodzi o samo ujęcie przepisu - regulacja ordynacji podatkowej wydaje się też znacznie bardziej jasna. Zwłaszcza zasada sukcesji publicznoprawnej jest wyrażona wprost, w osobnym artykule, bez konieczności wywodzenia jej z przepisów dotyczących sukcesji cywilnoprawnej. Co najważniejsze, brzmienie zacytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do zakresu następstwa, które w istocie obejmuje całą sytuację podatkowoprawną poprzednika prawnego.

Na marginesie należy też wskazać, że w ordynacji podatkowej, gdy jest mowa o następcach prawnych, nie używa się już pojęć spółki nowopowstałej i spółki przejmującej, ale mówi się o "osobie prawnej zawiązanej (powstałej) w wyniku łączenia się" i "osobie prawnej łączącej się przez przejęcie", co jest zrozumiałe, zważywszy na szerszy zakres podmiotowy tej sukcesji.

Podobnie do kodeksu spółek handlowych w ordynacji podatkowej sformułowane są ograniczenia sukcesji ogólnej. Artykuł 93e o.p. stanowi, że przepisy art. 93-93d stosuje się w zakresie, w jakim "odrębne ustawy, umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz inne ratyfikowane umowy międzynarodowe, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, nie stanowią inaczej". Nie ma tu mowy o ograniczeniach wynikających z decyzji, które w sposób mało przemyślany znalazły się w regulacji kodeksu spółek handlowych. Zresztą żaden przepis prawa podatkowego nie daje kompetencji organom podatkowym do rozstrzygania w decyzji o podobnym zakazie sukcesji. Poza tym, odnośnie do omawianej kwestii, można w całej rozciągłości odesłać do uwag na temat ograniczeń zasady sukcesji ogólnej na gruncie art. 494 k.s.h., z jednym wszakże zastrzeżeniem: otóż w przepisach ordynacji podatkowej nie znajdziemy też odpowiednika art. 618 k.s.h., przepisu przejściowego, który by w imię zasady lex retro non agit formułował jakieś dodatkowe ograniczenia sukcesji uniwersalnej, co należy ocenić pozytywnie.

3.2.3. Ogólne zasady dopuszczalności sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej przy łączeniu się podmiotów prawa cywilnego - wnioski płynące z przedstawionych regulacji

Reasumując dotychczasowe rozważania na temat ujęcia sukcesji uniwersalnej w przypadku łączenia się podmiotów prawa cywilnego, trzeba po pierwsze wskazać, że wspomniane regulacje nie negują w żaden sposób przytoczonych wcześniej poglądów doktryny na temat następstwa prawnego w ramach stosunków osobistych, rzeczowych czy mieszanych. W szczególności przy łączeniu się wskazanych wyżej podmiotów trudno mówić o przejściu czy o przeniesieniu uprawnień i obowiązków publicznoprawnych z jednego podmiotu na drugi. Mimo że, patrząc z punktu widzenia prawa cywilnego, podmiot przejmujący (względnie - nowo zawiązany) i podmiot przejmowany to dwa różne podmioty, adresat uprawnień i obowiązków publicznoprawnych nie tyle przestaje istnieć, co w pewien sposób kontynuuje swój byt prawny przez połączenie się z innym podmiotem, obrazowo mówiąc - zlewa się z nim w jedną całość. Wszelkie argumenty, które decydowały zatem o przyznaniu danemu podmiotowi konkretnych uprawnień czy obowiązków publicznoprawnych, nie tracą wcale na aktualności. Łączenie się jest bowiem nie tylko przeniesieniem składników majątkowych danego podmiotu ale też, można by rzec, przeniesieniem jego osobowości prawnej. Dlatego nawet w przypadku stosunków administracyjnych osobistych nie jest wymagane jakiekolwiek uzupełnianie substratu osobistego, bo substrat ten przeszedł, łącznie z całym dobrodziejstwem inwentarza, na spółkę przejmowaną.

Co ciekawe, w kontekście łączenia się spółek bardzo rzadko w doktrynie rozważana jest kwestia, co się dzieje z koncesjami, zezwoleniami i ulgami spółki przejmującej. Dla wszystkich jest bowiem oczywiste, że spółka przejmująca "kontynuując swój byt prawny, pozostaje podmiotem skierowanych do niej aktów administracyjnych"¹⁶³. Dlaczego więc nie używa się pojęcia kontynuowania bytu prawnego chociażby w przypadku połączenia spółek przez zawiązanie nowej spółki? Oczywiście, że przy takiej formie połączenia powstaje zupełnie nowa spółka, zupełnie nowe, inne przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55¹ k.c. Ale czy tak samo nie jest w przypadku połączenia przez przejęcie? Wówczas również powstaje zupełnie nowe przedsiębiorstwo, posiadające całkiem inny zestaw składników majątkowych i niemajątkowych. Co więcej, zgodnie z art. 494 k.s.h. "z dniem połączenia wspólnicy spółki przejmowanej lub spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki stają się wspólnikami spółki przejmującej bądź spółki nowo zawiązanej". Po dniu połączenia spółka przejmująca może zatem zupełnie nie przypominać podmiotu, który niegdyś dostał jakąś koncesję czy zezwolenie, a mimo to nikt nie kwestionuje, że pozostaje ona podmiotem uprawnień i obowiązków wynikających z tej koncesji czy zezwolenia. Nie kwestionuje dlatego, że powyższy wniosek jest prostą konsekwencją zasady ochrony praw nabytych. W tym miejscu trzeba więc wyraźnie wskazać, że ta zasada powinna tak samo odnosić się do uprawnień spółki przejmowanej¹⁶⁴.

Podobne uwagi można by odnieść do innych podmiotów prawa cywilnego - osób prawnych, co do których ustawodawca może przewidzieć formę łączenia się, jako sposób wykreowania nowego podmiotu tego prawa. Wiele przemawia za wprowadzeniem w takich przypadkach - obok sukcesji cywilnoprawnej, wyraźnego przepisu dotyczącego sukcesji administracyjnoprawnej, która obejmowałaby ogół uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika. Podobne regulacje nie stoją w sprzeczności z zasadami przyjętymi w prawie administracyjnym ani nie podważają omówionych wcześniej cech stosunku administracyjnoprawnego. Połączenie w przepisach prawa sukcesji uniwersalnej administracyjnoprawnej z analogiczną sukcesją w zakresie prawa cywilnego nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, kto jest podmiotem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. Sukcesor w takich przypadkach może być tylko jeden, a prawo wyraźnie określa, kto jest tym podmiotem. Poza tym cywilnoprawna sukcesja uniwersalna w przypadku osób prawnych daje gwarancje przejścia również tych składników, które nadają osobie prawnej pewne cechy osobiste, przez co stanowi wystarczające uzasadnienie dla sukcesji administracyjnoprawnej również i tych uprawnień i obowiązków, które są treścią stosunków administracyjnoprawnych"ściśle osobistych. Trzeba zauważyć, że śmierć osoby fizycznej takich skutków nie wywołuje - nie można przecież powiedzieć, że spadkobiercy dziedziczą cechy osobiste spadkodawcy (pomijając, rzecz jasna, prawidła biologii).

Reasumując, łączenie się podmiotów prawa cywilnego, powodujące sukcesję uniwersalną na gruncie prawa cywilnego, może stanowić dla ustawodawcy przyczynę uzasadniającą wprowadzenie analogicznej sukcesji na gruncie prawa administracyjnego i korzystanie z tej możliwości może stanowić postulat de lege ferenda. Równocześnie jednak trzeba stanowczo odciąć się od poglądów, które skutek takiej sukcesji wywodzą wyłącznie z przepisów dotyczących sukcesji cywilnoprawnej. Dopuszczalność sukcesji administracyjnoprawnej nie może bowiem stanowić przedmiotu domniemań nie tylko z racji przyjęcia zasady, że sukcesja uniwersalna powinna wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Również dlatego, że w wyniku takiej sukcesji dochodzi do powstania nowych stosunków administracyjnoprawnych, których podstawą nie mogą być (najbardziej nawet uzasadnione) analogie, lecz - wyraźny przepis prawa lub oparte na nim działanie organu administracji publicznej.

3.3. Relacja pojęcia sukcesji uniwersalnej do pojęcia kontynuacji przy przekształcaniu się podmiotów prawa cywilnego

3.3.1. Zasada kontynuacji przy przekształcaniu się spółek handlowych w ujęciu kodeksu spółek handlowych

W ramach omawiania sukcesji uniwersalnej, rozumianej jako wejście jednego podmiotu w sytuację administracyjnoprawną drugiego, trzeba jeszcze wspomnieć o przepisach dotyczących przekształcania podmiotów prawa cywilnego.

W kodeksie spółek handlowych możliwość różnych form przekształcania się spółek reguluje m.in. art. 551 k.s.h., zgodnie z którym spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółka akcyjna może być przekształcona w inną spółkę handlową. Dopuszczalne jest również przekształcenie spółki, o której mowa w art. 860 k.c. (spółki cywilnej), w spółkę handlową.

Artykuł 553 § 1 k.s.h. wskazuje przy tym, iż "spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej". W § 2 tego artykułu czytamy z kolei, że "spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej".

Brzmienie tego artykułu bardzo przypomina omówiony wcześniej art. 494 k.s.h., co może rodzić pytanie o relacje między sukcesją uniwersalną a skutkami prawnymi, jakie powstają w oparciu o zacytowany przepis.

Otóż, dla wyraźnego oddzielenia tej regulacji od przepisów dotyczących sukcesji uniwersalnej, należy zwrócić uwagę na użyte przez ustawodawcę wyrażenie "pozostaje". Skoro spółka w wyniku przekształcenia nie przestaje istnieć, a jedynie zmienia swą formą prawną - trudno mówić o jakimkolwiek następstwie prawnym. Dlatego doktryna przy interpretacji tego przepisu posługuje się innym terminem - kontynuacji, a nie sukcesji, wskazując, że: "zarówno przed, jak i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem (przedsiębiorcą), który jedynie zmienia swą formę ("szatę") prawną [...]. W związku z powyższym w przypadku przekształcenia [...] znajduje zastosowanie zasada kontynuacji, a nie zasada sukcesji uniwersalnej, bowiem nie występują tutaj dwa różne podmioty"¹⁶⁵. Podobnie omawianą kwestię przestawia także Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 grudnia 1991 r., III CRN 321/91, OSNCP 1992, nr 7-8, poz. 142; Wokanda 1992, nr 3, s. 6, w którym czytamy, że "przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną oznacza zmianę jej formy ustrojowej, przy zachowaniu bytu prawnego".

Pojęcie kontynuacji wydaje się zatem zupełnie odbiegać od omawianego pojęcia sukcesji uniwersalnej, jednak w jego kontekście jaśniejsze stają się wywody na temat uzasadnienia sukcesji przy łączeniu się podmiotów prawa cywilnego, w tym zwłaszcza spółek handlowych. Można by nawet rzec, że sukcesja w tym ostatnim przypadku jest właściwie czymś pośrednim między przedstawioną wyżej kontynuacją a następstwem prawnym sensu stricto . Podmiot będący adresatem uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych w przypadku łączenia się spółek, w pewnym sensie bowiem nie przestaje istnieć, a jedynie kontynuuje swoją działalność w ramach innej spółki, jednocześnie "przelewając" na nią całą swoją sytuację administracyjnoprawną.

Ponieważ jednak, zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie, ten rodzaj przejścia uprawnień i obowiązków publicznoprawnych był często nazywany sukcesją uniwersalną, warto jeszcze przybliżyć, przynajmniej w zarysach, przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.), na gruncie których dość szeroko doktryna i orzecznictwo wypowiadało się na temat istoty sukcesji przy przekształceniach podmiotów prawa cywilnego. Odrębnie trzeba także potraktować zagadnienie przekształcenia spółki cywilnej w spółkę prawa handlowego z uwagi na fakt, że nie można w tym przypadku mówić jedynie o zmianie formy prawnej, a właśnie o - następstwie prawnym.

3.3.2. Kontynuacja podmiotowości prawnej przy przekształcaniu przedsiębiorstw państwowych. Zasada kontynuacji a zasada sukcesji

Nieobowiązująca już dziś ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych była pierwszą powojenną regulacją prawną, która wprost łączyła przekształcenie podmiotu prawa prywatnego ze skutkiem w postaci sukcesji publicznoprawnej. Artykuł 8 ust. 2 i 3 tej ustawy stanowił w tym względzie, że "Spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. [...] Na spółkę przechodzą, z mocy ustawy, uprawnienia i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa wynikające z decyzji administracyjnych".

Warto na wstępie zwrócić uwagę, że art. 8 ust. 3 ww. ustawy mówił jedynie o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z decyzji administracyjnych, nie wypowiadając się np. na temat analogicznych uprawnień i obowiązków wynikających chociażby z mocy samego prawa. Orzecznictwo, a także doktryna,¹⁶⁶ niemal jednolicie¹⁶⁷ przyjmowało jednak, że wyrażona w art. 8 ust. 2 sukcesja ogólna dotyczy nie tylko praw i obowiązków natury prywatnoprawnej, ale wstąpienia w całą sytuację administracyjnoprawną poprzednika prawnego. W wyroku NSA z dnia 10 marca 1994 r., SA/Ka 1857/93; ONSA 1995, nr 1, poz. 42, czytamy: "Przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych [...] statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesja generalna), obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę (w tym praw i obowiązków publicznoprawnych)"¹⁶⁸.

Dlatego trudno się dziwić, że ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 z późn. zm.), która uchyliła ustawę z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, formułuje omawianą zasadę już znacznie bardziej przejrzyście. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "komercjalizacja, w rozumieniu ustawy, polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę; jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, spółka ta wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe, bez względu na charakter prawny tych stosunków".

Wracając jednak do interpretacji art. 8 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych należy wskazać, że na gruncie tego przepisu dość wyraźnie zarysował się pogląd o specyficznym charakterze sukcesji w przypadku przekształcenia¹⁶⁹. W szczególności należy wskazać tu na wyrok TK z dnia 15 maja 1996 r., W 2/96, OTK 1996, nr 3, poz. 23, w którym rozważano problem, czy przy przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego zostaje zachowana ciągłość osoby prawnej (która zmienia jedynie formę ustroju), czy też powstaje nowy podmiot prawa. W wyroku tym stwierdzono po pierwsze, że w ustawie o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych brak jest przepisów, które expressis verbis regulowałyby kwestie ciągłości podmiotowości prawnej przekształcanego przedsiębiorstwa państwowego, co wywołuje kontrowersje w literaturze i orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny zauważył jednak, iż "bez względu [...] na to, jak rozstrzyga się kwestię ciągłości podmiotowości prawnej przekształconego przedsiębiorstwa państwowego, panuje zgodność poglądów co do tego, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego jest uniwersalnym następcą prawnym tego przedsiębiorstwa. Na skutek jednego zdarzenia prawnego, rejestracji spółki w rejestrze handlowym z jednoczesnym wykreśleniem przedsiębiorstwa państwowego z rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 12 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych) dochodzi do nabycia całego majątku przez spółkę"¹⁷⁰. Ponadto Trybunał odwołał się także do szeregu orzeczeń sądowych, potwierdzających tezę o uniwersalnym charakterze następstwa prawnego jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, powstałej po tym przedsiębiorstwie w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego¹⁷¹. Chociaż w przywołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie podjął wyraźnej próby rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia na korzyść jednego z poglądów, to jednak bardziej skłaniał się do uznania ciągłości podmiotowości prawnej przekształcanego przedsiębiorstwa. W dalszej części uzasadnienia do ww. wyroku czytamy bowiem, że w razie takiego przekształcenia "nie dochodzi tu ani do zmiany właściciela w znaczeniu ekonomicznym przedsiębiorstwa rozumianego jako zespół składników majątkowych (w rozumieniu art. 55¹ k.c.), ani do zmiany właściciela kapitału. W wyniku tej transformacji obok Skarbu Państwa nie pojawiają się żadne inne podmioty. [...] Formalnie rzecz ujmując, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa jest nowym podmiotem, lecz ta okoliczność, że jest ona następcą uniwersalnym przedsiębiorstwa państwowego, przejmującym w całości przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 ¹ k.c. pozwala uznać, że w sensie materialnym została zachowana ciągłość podmiotowości prawnej przekształconego przedsiębiorstwa państwowego. Sytuacja jest przy tym zbliżona do przekształceń spółek prawa handlowego, co do których nie ma wątpliwości, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że przekształcenie oznacza zmianę formy ustrojowej przy zachowaniu bytu prawnego".

Z przedstawionym poglądem wypada się zgodzić, choć nie w całej rozciągłości. Skoro poprzednik prawny w wyniku przekształcenia nie traci swojego bytu prawnego - trudno tu mówić o jakiejkolwiek sukcesji, wstąpieniu w cudzą sytuację prawną¹⁷². Można co najwyżej mówić o pewnej sukcesji prawnej sensu largo, ale tylko dla podkreślenia pewnego podobieństwa instytucji. W szczególności nawet gdyby w regulacjach kodeksu spółek handlowych czy ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych brak było przepisu dotyczącego takiej sukcesji, trudno byłoby przyjąć, że przekształcane przedsiębiorstwo czy spółka jest jakimś zupełnie nowym podmiotem prawa. Warto wskazać, że w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 z późn. zm.)¹⁷³ nie było przepisu analogicznego do dzisiejszego 553 § 1 k.s.h.

Odmienna sytuacja pojawia się w przypadku łączenia się spółek - spółka A, która łączy się ze spółką przejmowaną B (przez zawiązanie nowej spółki lub przez przejęcie), nie była wcześniej podmiotem uprawnień i obowiązków należących do spółki B, dlatego mówienie w tych przypadkach o sukcesji (następstwie prawnym) jest jak najbardziej właściwe.

3.3.3. Przekształcenie spółki cywilnej w spółkę handlową jako przyczyna sukcesji uniwersalnej w ujęciu kodeksu spółek handlowych

Zgodnie z art. 551 § 2 k.s.h. "Spółka cywilna może być przekształcona w spółkę handlową inną niż spółka jawna. Przepis ten nie narusza art. 26 § 4-6". Z kolei ww. art. 26 dotyczy kwestii konieczności zarejestrowania spółki cywilnej posiadającej przedsiębiorstwo większych rozmiarów, która z chwilą wpisu do rejestru staje się spółką jawną¹⁷⁴.

Jak trafnie zauważono w doktrynie¹⁷⁵, w przypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową trudno mówić o zasadzie kontynuacji polegającej na zmianie formy prawnej przy jednoczesnym "zachowaniu tożsamości spółki jako podmiotu prawnego", gdyż spółka cywilna nie jest podmiotem prawa handlowego. Tym podmiotem są osoby fizyczne lub prawne, które zawarły umowę spółki, i które nie tracą swej podmiotowości prawnej wskutek przekształcenia. Mamy tu więc do czynienia z sukcesją, a nie kontynuacją.

Odnośnie do zakresu tej sukcesji w doktrynie pojawił się problem, czy takiej sukcesji podlegają uprawnienia i obowiązki publicznoprawne, których podmiotem była nie spółka cywilna, ale - wspólnicy tworzący tę spółkę. Mimo że literalne brzmienie cytowanego wcześniej art. 553 § 2 k.s.h. (który również znajduje zastosowanie w przypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową) zdaje się wyłączać ich przejście na spółkę przekształcaną, doktryna wskazuje na konieczność odrębnego potraktowania tych uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, które powstały w związku z prowadzoną przez wspólników działalnością gospodarczą w formie spółki cywilnej. W literaturze można w szczególności spotkać się z poglądem, że jeśli wspólnik lub wspólnicy spółki cywilnej uzyskali np. koncesję czy zezwolenie, które dotyczy działalności spółki, a równocześnie samodzielnie poszczególni wspólnicy nie spełnialiby wymogów uzyskania danej koncesji czy zezwolenia (np. z uwagi na brak odpowiedniego majątku), to te uprawnienia i obowiązki administracyjne powinny przejść na spółkę przekształconą. Z uwagi na brak możliwości przejścia tego typu uprawnień i obowiązków ex lege, na podstawie przepisów k.s.h. - postuluje się tu konieczność zmiany decyzji w zakresie adresata na podstawie art. 155 k.p.a.¹⁷⁶ Pewną modyfikacją tego poglądu jest wskazanie na konieczność oddzielenia od siebie trzech przypadków:

1) gdy uprawnienia i obowiązki administracyjne przysługują samej spółce cywilnej - wówczas przechodzą one ex lege na spółkę przekształconą, zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h.;

2) gdy uprawnienia i obowiązki administracyjne przysługują wszystkim wspólnikom tej spółki, i gdy zostały im nadane w związku z prowadzoną przez nich działalnością - wówczas powinny one przejść na przejmującą tę działalność spółkę przekształconą; niemniej istnieje tu konieczność zmiany adresata decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;

3) gdy uprawnienia i obowiązki administracyjne przysługują indywidualnie poszczególnym wspólnikom spółki cywilnej i gdy zostały przyznane z uwagi na osobiste cechy lub umiejętności wspólnika, a są tylko faktycznie wykorzystywane w ramach działalności spółki cywilnej - wówczas takie uprawnienia i obowiązki nie przechodzą na spółkę przekształconą. Może się bowiem okazać, że wspólnik spółki cywilnej i zarazem adresat skierowanego do niego zezwolenia, będzie chciał prowadzić działalność objętą niegdyś zakresem działania spółki cywilnej, w ramach innej, indywidualnej działalności gospodarczej (nie związanej z działalnością nowej spółki)¹⁷⁷.

Genezą problemu jest oczywiście kwestia podmiotowości publicznoprawnej spółki cywilnej. W literaturze przedmiotu problem ten pojawił się zwłaszcza na gruncie art. 29 k.p.a., w kontekście zdolności takiej spółki do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa spółka cywilna może być stroną postępowania, jeśli tak stanowi przepis prawa, co nie budzi zastrzeżeń¹⁷⁸. Analogicznie więc, jeśli przepis prawa wyraźnie stanowi, że spółka cywilna z mocy prawa lub na podstawie decyzji organu administracji publicznej może być podmiotem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, to niewątpliwie te uprawnienia i obowiązki w wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną lub inną spółkę handlową przejdą na spółkę w ten sposób powstałą¹⁷⁹.

Co do pozostałych przypadków - abstrahując od wątpliwej dopuszczalności zmiany adresata decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., samo postawienie problemu dowodzi istnienia pewnej luki prawnej w przepisach dotyczących przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową. Uzasadnieniem i przesłanką sukcesji publicznoprawnej zarówno przy przekształceniach, łączeniach się podmiotów gospodarczych, a nawet przy podziałach tych podmiotów (o czym będzie jeszcze mowa), jest przecież, jak zaznaczono wyżej, przeniesienie własności przedsiębiorstwa lub jego wyodrębnionej części, czyli - sukcesja cywilnoprawna. Skoro tak - nie istnieje racjonalna przyczyna, dla której należałoby nie dopuścić do takiego skutku przy przekształceniu spółki cywilnej w spółkę handlową.

Te uwagi zachowują także aktualność dla wyodrębnianej w doktrynie grupy uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, które co prawda były uzyskane w związku z prowadzeniem przez wspólnika działalności w spółce cywilnej, ale które nie dotyczą wszystkich wspólników spółki, i których uzyskanie nastąpiło z uwagi na cechy osobiste, np. specjalne kwalifikacje jednego ze wspólników. Jeśli taki wspólnik spółki cywilnej stanie się wspólnikiem spółki handlowej powstałej w wyniku przekształcenia, to trudno dostrzec konieczność zakończenia stosunku publicznoprawnego w takim przypadku. Oczywistym jest, że przepisy k.s.h. na taką sukcesję wprost nie pozwalają (dlatego też nie sposób w pełni podzielić zaprezentowanych wyżej poglądów doktryny), pytanie tylko - czy taki zakaz ma racjonalne uzasadnienie i jest spójny z pozostałymi przepisami tego kodeksu, które, wobec różnych przekształceń podmiotów gospodarczych, wprowadzają jednak możliwość sukcesji publicznoprawnej.

Problemem w tym przypadku nie jest więc dopuszczalność, ale sposób ujęcia takiej sukcesji w przepisach prawa. Nie można bowiem traktować przekształcenia spółki cywilnej jako przypadku analogicznego do wcześniej omówionych, gdyż, jak wskazano na wstępie, wspólnicy spółki cywilnej wskutek przekształcenia nie tracą swej podmiotowości prawnej. Przekształceniu ulega zatem nie tyle dotychczasowy podmiot uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, co powiązane z nim przedsiębiorstwo, które przyjmuje formę spółki handlowej.

Mimo faktu, że w takich przypadkach nie dochodzi do przejęcia przez następcę całego substratu osobowego poprzednika, to jednak wydaje się, że w pewnych przypadkach, wskazanych częściowo przez doktrynę, ustawodawca powinien pozwolić na sukcesję uprawnień i obowiązków przysługujących osobom fizycznym - wspólnikom spółki cywilnej. Nie można jednak oceny: które spośród uprawnień i obowiązków mogą być przedmiotem sukcesji, pozostawiać interpretacji doktryny. Dlatego postulatem de lege ferenda byłoby raczej wyraźne dopuszczenie takiej sukcesji w przepisach prawa odnoszących się do poszczególnych stosunków administracyjnoprawnych - sformułowanie zasad sukcesji, która z natury będzie jedynie częściowa w przepisie o dużym stopniu ogólności (takim jak art. 553 k.s.h.), wydaje się bowiem niemożliwe.

3.4. Podział podmiotów prawa cywilnego jako przyczyna sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej częściowej

3.4.1. Podział spółek jako przyczyna sukcesji częściowej na przykładzie regulacji kodeksu spółek handlowych

Kolejny przepis wprowadzający zasadę sukcesji ogólnej w kodeksie spółek handlowych związany jest z regulacją podziału spółek handlowych. Zgodnie z art. 528 k.s.h. spółkę kapitałową można podzielić na dwie albo więcej spółek kapitałowych, przy czym taki podział nie jest dopuszczalny, jeśli kapitał zakładowy nie został pokryty w całości. Podziału spółki można dokonać w różny sposób, określony szczegółowo w art. 529 k.s.h.¹⁸⁰ Istotny jest wszakże fakt, że w wyniku podziału spółka/spółki istniejące przed podziałem lub spółka/spółki nowo zawiązanej przejmują tylko wyodrębnioną część składników majątkowych, należących do spółki dzielonej. Dlatego art. 531 k.s.h. nie mówi już o pełnej sukcesji, ale o sukcesji częściowej, która, jak się można domyślać, będzie wzbudzać najwięcej wątpliwości interpretacyjnych. W świetle tego przepisu "spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane, powstałe w związku z podziałem, wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału" (art. 531 § 1 k.s.h.). O sukcesji publicznoprawnej mówi § 2 tego artykułu, który brzmi następująco: "Na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem, przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia, w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej".

Celem wskazanego przepisu ustawy, analogicznie do regulacji zawartej przy łączeniu się spółek, jest umożliwienie spółkom kontynuowania wcześniejszej działalności, mimo specyficznego zdarzenia prawnego, jakim jest podział spółki.

Podobnie jak to było w art. 494 k.s.h. - w odniesieniu do instytucji finansowych ograniczenia sukcesji idą nieco dalej. Zgodnie z § 6 omawianego artykułu: "Przepisu § 2 nie stosuje się do zezwoleń i koncesji udzielonych spółce będącej instytucją finansową, jeżeli organ, który wydał zezwolenie lub udzielił koncesji, zgłosił sprzeciw w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia planu podziału".

W podstawowych założeniach artykuł ten odpowiada treści art. 494 k.s.h. Pojawia się tu jednak pewna nowość - plan podziału, który ma określać, kto zostanie następcą prawnym określonych praw i obowiązków - także publicznoprawnych. Artykuł 531 § 3 dodaje przy tym, że "do składników majątku spółki dzielonej nieprzypisanych w planie podziału określonej spółce przejmującej lub spółce nowo zawiązanej stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Udział spółki przejmującej lub spółki nowo zawiązanej we wspólności jest proporcjonalny do wartości aktywów przypadających każdej z tych spółek w planie podziału. Za zobowiązania spółki dzielonej, nieprzypisane w planie podziału spółkom przejmującym lub spółkom nowo zawiązanym, spółki te odpowiadają solidarnie".

Wymogi co do treści, jaką powinien zawierać plan podziału, precyzuje z kolei art. 534 § 1 k.s.h., w którym czytamy m.in., że powinien on zawierać "dokładny opis i podział składników majątku (aktywów i pasywów) oraz zezwoleń, koncesji lub ulg przypadających spółkom przejmującym lub spółkom nowo zawiązanym" (art. 534 § 1 pkt 7 k.s.h.).

W kontekście rozważań na temat zasady legalności działania administracji i ogólnej teorii stosunku administracyjnoprawnego, zacytowane przepisy mogą, oględnie mówiąc, budzić niepokój. Można z nich bowiem wywnioskować po pierwsze, że w planie podziału pewne składniki majątkowe mogą się po prostu nie znaleźć; po drugie, o tym któremu składnikowi majątkowemu zostanie przyporządkowana w planie podziału dana koncesja czy zezwolenie, nie decyduje organ administracji publicznej, ale - spółka dzielona, względnie także spółka przejmująca (por. art. 533 k.s.h.); wreszcie po trzecie - w planie podziału po raz kolejny jest mowa tylko o koncesjach, zezwoleniach i ulgach, a nie o innych decyzjach, których adresatem była spółka dzielona, co rodzi pytanie, czy faktycznie sukcesja publicznoprawna w przypadku podziału spółek handlowych (a z uwagi na podobieństwo sformułowań - również w przypadku ich łączenia się) obejmuje swym zakresem inne decyzje administracyjne niż tylko koncesje, zezwolenia i ulgi - nie mówiąc o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z mocy samego prawa, czy chociażby z ugody administracyjnej.

Rozważając pierwsze z poruszonych zagadnień, trzeba powiedzieć, że zgodnie z przyjętą definicją sukcesji ogólnej, nawet jeśli w planie podziału jakaś decyzja nie zostanie ujęta, uprawnienia i obowiązki z niej wynikające powinny i tak przejść na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną - o ile ta decyzja jest faktycznie związana ze składnikami majątkowymi, które przeszły na tę spółkę¹⁸¹. Podobnie należałoby przyjąć w przypadku, gdy w planie podziału jakaś koncesja zostanie przypisana niewłaściwym składnikom majątkowym.

I tu pojawia się kluczowe pytanie dla obu zagadnień, a mianowicie - jak należy rozumieć zwrot: "koncesje, zezwolenia lub ulgi pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej" - czyli pytanie o zakres sukcesji częściowej¹⁸² w przypadku podziału spółek.

Po pierwsze trzeba odpowiedzieć, czy przy podziale spółek sukcesja ogólna znów ogranicza się tylko do koncesji, zezwoleń i ulg, czy jest zakresowo szersza, tak jak to przyjęliśmy w przypadku łączenia się spółek. Posługując się przykładem - czy np. obejmuje swoim zakresem pozwolenie na budowę biurowca dla spółki A na terenie należącym do wydzielonej z niej spółki B, nie mówiąc już o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z mocy samego prawa.

Z brzmienia art. 531 § 2 wynika, że wyliczenie decyzji administracyjnych, które są przedmiotem następstwa, jest jedynie przykładowe. Można więc przyjąć, że na spółki powstałe w wyniku podziału przechodzą nie tylko wskazane rodzaje decyzji, a ściśle - prawa i obowiązki z nich wynikające, ale wszystkie prawa i obowiązki, których adresatem była spółka dzielona.

Pewne wątpliwości nasuwa natomiast brzmienie przepisu mówiącego o obligatoryjnej zawartości planu podziału, w którym jest mowa wyłącznie o trzech rodzajach decyzji, bez wyrażenia "w szczególności".

Odnośnie do uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, w ślad za interpretacją przyjętą przy łączeniu się spółek, można przyjąć, że w planie podziału te trzy rodzaje decyzji administracyjnych zostały wymienione wyłącznie dlatego, że mają one kluczowe znaczenie dla ciągłości prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że w przypadku pominięcia jakiejś decyzji (nawet należącej do rodzaju "koncesji, zezwoleń lub ulg"), decyzja ta w ogóle nie przejdzie na następcę prawnego. Sukcesja ogólna wynika tu bowiem z mocy ustawy, a nie z mocy woli stron podziału.

O tym, czy uprawnienia i obowiązki wynikające z jakiejś decyzji przejdą na następcę, decyduje co innego, a mianowicie - powiązanie ze składnikami majątku, które zostały w planie podziału przypisane danej spółce. I tu dochodzimy do sedna problemu.

Stwierdzenie, że decyzje administracyjne przechodzące z mocy prawa na daną spółkę i mają "pozostawać w związku ze składnikami majątku tej spółki" sugeruje, że chodzi o akty, które, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, wykazują jakieś elementy rzeczowe. Jeżeli więc spółka zajmuje się np. wydobywaniem złóż kopalin i ich eksportem, a po podziale każdy z tych dwóch rodzajów działalności będzie kontynuowany przez inną spółkę, to oczywistym jest, że spółka, której w planie podziału zostanie przyznana kopalnia, stanie się też adresatem decyzji zezwalającej na wydobywanie złóż kopalin. Niemniej można sobie wyobrazić przypadki znacznie bardziej skomplikowane.

Wskazać należy, że wniosek o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż lub też bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych (a także koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin), zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), powinien zawierać m.in. określenie środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o koncesję w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. Można zatem powiedzieć, używając słów Mayera, że wspomniana koncesja jest przyznawana spółce - "z uwagi na środki zamierzonej działalności". Jeżeli te środki, które w ocenie organu wydającego koncesję zapewniały prawidłowe wykonywanie koncesjonowanej działalności, ulegną następnie podziałowi na dwie lub kilka innych spółek, to ów substrat rzeczowy, który zadecydował o udzieleniu zezwolenia, może nie przejść na jedną z tych spółek w całości - ale tylko w jakiejś określonej części.

W tym przypadku trudno nawet odpowiednio zastosować regułę wyrażoną w art. 531 § 3 k.s.h.¹⁸³, mówiącą o współwłasności składników majątkowych nieprzypisanych w planie podziału żadnej ze spółek. Jeżeli działalność objętą ww. koncesją będzie wykonywać tylko jedna ze spółek powstałych w wyniku podziału, to spółka ta, jak się wydaje, powinna posiadać wszystkie składniki majątkowe, które były podstawą udzielenia koncesji. Jeśli natomiast w ocenie spółek uczestniczących w podziale jakaś określona część tych środków również zapewni prawidłowe wykonywanie koncesjonowanej działalności, to czy na pewno wskazana koncesja powinna przejść na tę spółkę?

Jeszcze większe wątpliwości powstają przy analizie sukcesji w ramach stosunków mieszanych. Nie sposób bowiem zauważyć, że zwrot "koncesje, zezwolenia i ulgi pozostające w związku z przydzielonymi w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej" wykracza poza przyjęte w pierwszej części pracy rozumienie aktów rzeczowych, rozciągając zakres sukcesji przynajmniej jeszcze na akty mieszane - tj. akty, które istotnie pozostają w jakimś związku ze składnikami majątkowymi spółki. Być może zresztą zwrot ten należy rozumieć jeszcze szerzej - jako wszelkie powiązanie danej koncesji czy zezwolenia ze składnikami majątku spółki. Pytanie brzmi, czy tak szeroki zakres sukcesji jest znów możliwy do pogodzenia z treścią przepisów szczególnych, będących podstawą do wydania aktów administracyjnych, podlegających sukcesji.

Problem na pewno nie będzie istniał w przypadkach, gdy przepis szczególny sam wypowiada się na temat konsekwencji podziału spółek¹⁸⁴ (czy analogicznie - ich łączenia się¹⁸⁵). Wówczas jako lex specialis będzie miał zastosowanie przed odpowiednimi przepisami kodeksu spółek handlowych. Gdy milczy w tym zakresie - może znów pojawić się problem podobny do omówionego w kontekście przekształcenia spółki cywilnej w spółkę prawa handlowego.

I tak na przykład jedną z koncesji o charakterze aktu mieszanego jest m.in. koncesja udzielana na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.w.o.m.w., jeśli koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym udziela się przedsiębiorcy nie będącemu osobą fizyczną, wówczas jednym z wymogów udzielenia koncesji jest, aby wspólnicy spółki, członkowie organu zarządzającego, prokurenci oraz udziałowcy lub akcjonariusze posiadających co najmniej 20% udziałów lub akcji nie byli skazani prawomocnym orzeczeniem za umyślne przestępstwo lub wykroczenie skarbowe oraz nie toczyło się przeciwko nim postępowanie w sprawie o takie przestępstwo lub wykroczenie.

Oprócz podobnych wymogów osobistych, ustawa wymienia również wymogi nakierowane na środki zamierzonej działalności. Otóż wnioskodawca ubiegający się o taką koncesję winien też m.in. udokumentować "możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej objętej koncesją" (art. 8 ust. 2 u.w.o.m.w.). Dodać należy, że możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych dokumentuje się przez załączenie opinii, zawierającej m.in. ocenę prawidłowości przyjętych lokalizacji, konstrukcji i wyposażania obiektów produkcyjnych, magazynowych, socjalnych, pomocniczych i innych, z punktu widzenia wzajemnych zagrożeń dla tych obiektów i otoczenia; ocenę przydatności posiadanych przez wnioskodawcę terenów dla wzniesienia ww. obiektów; ocenę bezpieczeństwa przewidywanych do realizacji procesów technologicznych itp. (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.w.o.m.w.).

Wymienione wyżej przesłanki udzielenia koncesji świadczą o mieszanym, dwoistym charakterze tych decyzji. Wymogi określone w art. 8 ust. 1 u.w.o.m.w., mówiąc słowami O. Mayera, odnoszą się bowiem do osoby przedsiębiorcy (do jej kwalifikacji, predyspozycji psychicznych itp.), zaś wymogi określone w ust. 2 tego artykułu odnoszą się do środków zamierzonej działalności, którymi są m.in. odpowiednie obiekty produkcyjne wraz z terenami, na których są one położone, wdrożone procesy technologiczne itp.

Jeżeli zatem w wyniku podziału spółki ww. środki zamierzonej działalności przejdą np. na spółkę nowo powstałą, oczywistym jest, że w takim przypadku spółka ta stanie się również adresatem powiązanej z nimi koncesji, zgodnie z treścią art. 531 k.s.h. Może się jednak okazać, iż wśród członków zarządu tej spółki brak jest osób spełniających warunki, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.w.o.m.w.¹⁸⁶, co znów rodzi pytanie - czy w takich przypadkach rzeczywiście powinno dojść do sukcesji.

3.4.2. Przesłanki dopuszczalności sukcesji przy podziale osób prawnych - wnioski wypływające z analizy regulacji kodeksu spółek handlowych w odniesieniu do analogicznej regulacji ordynacji podatkowej

Po pierwsze można twierdzić, że we wszystkich wskazanych wyżej sytuacjach organ administracji publicznej wcale nie jest bezbronny. Zwłaszcza gdy chodzi o uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych, ustawodawca w wielu przepisach szczególnych wyposaża go w możliwość cofnięcia danego zezwolenia czy koncesji, względnie ich zmiany, jeśli przedsiębiorca zachowuje się w sposób sprzeczny z treścią wydanej decyzji. W przypadku koncesji sytuacja jest najbardziej klarowna, bo nawet jeśli przepis szczególny nie przewidywałby możliwości takiego działania organu administracji, czyni to art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), który stanowi, że organ koncesyjny cofa koncesję lub zmienia jej zakres w przypadku gdy przedsiębiorca "rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa", a także gdy przedsiębiorca "w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją".

Cofnięcie wydanej decyzji odbywa się jednak już po fakcie podziału, do którego w większości przypadków (wyjąwszy mianowicie przypadek sprzeciwu - gdy spółka jest instytucją finansową) dochodzić może nawet bez wiedzy i woli właściwego organu administracji publicznej. Z drugiej strony, trudno byłoby znaleźć uzasadnienie do całkowitego wykluczenia sukcesji w przypadku podziału spółek. Za wprowadzeniem sukcesji ogólnej w tym przypadku przemawiają bowiem po części podobne argumenty, co za jej wprowadzeniem w przypadku łączenia się spółek. Tym argumentem jest więc przede wszystkim specyfika osobliwego zdarzenia prawnego, jakim jest podział spółek prawa handlowego, w którym dochodzi uno actu do przeniesienia wyodrębnionej części składników majątkowych stanowiących pierwotnie o bycie prawnym spółki, choć trzeba przyznać, że w przypadku podziału spółek, inaczej niż to było w przypadku ich łączenia, trudno jest mówić o pełnej kontynuacji owego bytu prawnego spółki, czy o przeniesieniu jej osobowości prawnej na inny podmiot¹⁸⁷. Zespół składników majątkowych i osobistych może tu bowiem (choć nie musi) ulec zupełnemu rozbiciu. Niemniej oceny zakresu tego rozbicia, jak się wydaje, nie można zostawić całkowicie podmiotom biorącym udział w podziale. I tu dochodzimy do sedna problemu. Pytanie brzmi, czy w przypadku podziału powinno się w ogóle wprowadzać sukcesję wynikającą z mocy samego prawa?

W tym miejscu warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 listopada 1995 r., SA/Łd 2924/94, POP 1997, z. 5, poz. 151; Glosa 1998, nr 3, s. 32, dotyczącego nieobowiązującej ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, która co prawda wprowadzała możliwość podziału przedsiębiorstwa państwowego, ale nie wypowiadała się wprost na temat sukcesji generalnej w przypadku podziału. Wyrok ten wskazywał, że przedsiębiorstwa powstałe w wyniku podziału nie mogą występować o zwrot nadpłaty podatku, należnej przedsiębiorstwu zlikwidowanemu, z uwagi na brak przepisu mówiącego o generalnym następstwie prawnym, wynikającym z takiego podziału¹⁸⁸. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy m.in.: "Przede wszystkim należy uznać za uzasadniony pogląd organów podatkowych, iż skarżące przedsiębiorstwo jako nowy podmiot powstały w wyniku podziału innego przedsiębiorstwa państwowego, dokonanego przez organ założycielski na podstawie art. 18 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122 z późn. zm.) nie jest ustawowym następcą prawnym byłego przedsiębiorstwa, które w wyniku podziału przestało istnieć. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż byłe Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego w T., które zarządzeniem Wojewody P. z dnia 27 czerwca 1991 r., zostało podzielone na trzy nowe, samodzielne przedsiębiorstwa państwowe [...] zakończyło z dniem podziału swój byt prawny, a cały majątek został podzielony w oparciu o bilans, sporządzony na dzień podziału pomiędzy nowo utworzone podmioty. [...]. Należy również uznać, że wynikający z decyzji organu założycielskiego podział majątku byłego przedsiębiorstwa [...] nie oznacza ogólnego następstwa prawnego po zlikwidowanym przedsiębiorstwie, w tym zwłaszcza w zakresie jego wierzytelności publicznoprawnych".

Otóż w kontekście tego orzeczenia trzeba wyraźnie powiedzieć, że następstwo prawne w przypadku podziału jest znacznie bardziej problematyczne niż analogiczne następstwo w przypadku łączenia się spółek. Problemem nie jest jednak jego dopuszczalność, która w obu przypadkach nie budzi wątpliwości, ale zakres sukcesji, która, jak się wydaje, w przypadku podziału powinna być węższa, a może nie tyle węższa, co wnikliwiej kontrolowana przez organy administracji publicznej.

Trzeba bowiem wyraźnie wskazać, że w przypadku łączenia się spółek następstwo prawne z mocy prawa, bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji normy wyrażonej w art. 494 § 2 k.s.h., było uzasadnione faktem, iż z mocy prawa dochodziło tam do przejścia substratu osobistego - spółka przejmowana nie do końca bowiem przestaje istnieć, ale wtapia się w inny podmiot, nadając mu cechy, które wcześniej sama posiadała.

Podział spółki pozbawia ją jednak tego substratu osobistego - spółka jako całość już nie istnieje - istnieją tylko jej wydzielone części, składniki.

Dlatego wydaje się, że sukcesja częściowa w przypadku podziału powinna podlegać tym samym regułom, co sukcesja syngularna dotycząca stosunków, które wstępnie określiliśmy jako mieszane czy rzeczowe sensu largo. Owszem, w związku z faktem przeniesienia składników majątkowych związanych z danym uprawnieniem czy obowiązkiem (przeniesienie substratu rzeczowego), istnieje możliwość następstwa, ale jest to bardziej właśnie możliwość, związana z dokonaniem określonej czynności cywilnoprawnej (podziału), nie zaś konieczność czy naturalna konsekwencja tej czynności.

Dlatego, jeżeli przedsiębiorstwo spółki w wyniku podziału ulegnie rozbiciu, to trudno jest sformułować przepis, który by generalnie rozstrzygał o tym, jakie spośród uprawnień i obowiązków spółki dzielonej przejdą na następcę prawnego. Trzeba pamiętać, że samo powiązanie ze składnikami majątkowymi przedsiębiorstwa nie oznacza, że o przyznaniu danej koncesji czy zezwolenia nie decydowały również pewne przesłanki osobiste. Tak naprawdę spółka przejmująca nie przejmuje przecież przedsiębiorstwa spółki przejmowanej jako całości, ale jakąś cześć jego składników, część substratu rzeczowego, który jednak będzie nieraz wymagał uzupełnienia go o substrat osobisty. Uprawnienie czy obowiązek administracyjny nie może być zatem postrzegane jako prawo związane z rzeczą (podążające za rzeczą, czy obciążające tę rzecz) w cywilistycznym tego słowa znaczeniu. Jest elementem, treścią stosunku łączącego organ administracji publicznej z podmiotem zewnętrznym względem administracji i proste przykładanie cywilistycznych reguł następstwa prawnego do stosunków prawnych zgoła odmiennych nie ma tu większego sensu.

Ustawodawca w kodeksie spółek handlowych zdaje się zatem zapominać, że uprawnienia i obowiązki, będące treścią stosunku administracyjnoprawnego, mogą być powiązane z rzeczą w różny sposób, oraz że podział stosunków administracyjnoprawnych na stosunki powiązane z rzeczą i stosunki osobiste jest niewystarczający dla opisania wszystkich rodzajów tych stosunków, gdyż jest to podział kierunkowy - nie dychotomiczny.

O ile zatem w przypadku stosunków pozbawionych elementu rzeczowego taka regulacja może okazać się wystarczająca, to już w przypadku innych rodzajów stosunków może ona zupełnie nie współgrać z przepisami prawa materialnego, będącymi podstawą takiego stosunku. Poza tym, nawet w przypadku stosunków rzeczowych, może się okazać, że są one powiązane nie z jednym, lecz z wieloma składnikami majątku, niekoniecznie przypisanymi w planie podziału jednemu podmiotowi. Ciężar przyporządkowania uprawnienia lub obowiązku do konkretnej spółki spoczywać będzie wówczas na podmiocie zewnętrznym względem administracji, co już na pewno nie jest zgodne z omówionymi wcześniej cechami stosunku administracyjnoprawnego. W takich przypadkach ustawodawca nie powinien z pewnością poprzestawać na przepisie ogólnym, ale przewidywać konieczność konkretyzacji obowiązku czy uprawnienia następcy prawnego - np. poprzez osobną decyzję administracyjną.

W tym kontekście należy jeszcze wskazać na przepisy ordynacji podatkowej, która następstwo prawne w przypadku podziału ujmuje nieco inaczej.

Otóż art. 93c o.p. stanowi, że osoby prawne przejmujące lub osoby prawne powstałe w wyniku podziału wstępują z dniem podziału lub z dniem wydzielenia we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki osoby prawnej dzielonej pozostające w związku z przydzielonymi im w planie podziału składnikami majątku (§ 1). Przepis ten jednak stosuje się wyłącznie wtedy, gdy majątek przejmowany na skutek podziału, a przy podziale przez wydzielenie - także majątek osoby prawnej dzielonej, stanowi zorganizowaną część przedsiębiorstwa (§ 2). Artykuł 93d o.p. precyzuje natomiast, że powyższe przepisy mają zastosowanie również do praw i obowiązków wynikających z decyzji wydawanych na podstawie przepisów prawa podatkowego.

Z kolei jeżeli majątek przejmowany na skutek podziału, a przy podziale przez wydzielenie - także majątek osoby prawnej dzielonej, nie stanowi zorganizowanej części przedsiębiorstwa, wówczas, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 117 o.p.: "osoby prawne przejmujące lub osoby prawne powstałe w wyniku podziału (osoby nowo zawiązane) odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe osoby prawnej dzielonej". A zatem, jeśli podział dokonywany jest w sposób, który rodzi problemy, o jakich była mowa powyżej - ordynacja podatkowa wprowadza po prostu solidarną odpowiedzialność obu spółek powstałych w wyniku podziału, względnie - solidarną odpowiedzialność spółki wydzielanej i dzielonej za zobowiązania podatkowe spółki podlegającej podziałowi. Artykuł 117 nie jest jednak umieszczony w rozdziale dotyczącym następstwa prawnego, ale w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności podatkowej osób trzecich za zaległości podatkowe podatnika. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 108 o.p., o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze odrębnej decyzji.

W tym względzie regulacja ordynacji podatkowej realizuje po części postulaty, o których była mowa przy podziale spółek handlowych.

Zwłaszcza w sposób bardziej prawidłowy formułuje zakres sukcesji - odnosząc go do wszelkich uprawnień i obowiązków przewidzianych w przepisach prawa, zarówno wynikających z decyzji jak i z mocy samego prawa, a ponadto ogranicza zakres sukcesji do przypadków, gdy na skutek podziału wydzielana jest zorganizowana część przedsiębiorstwa. Poza tym w ostatecznej konsekwencji o zakresie odpowiedzialności następcy decyduje organ administracji publicznej (poprzez decyzję administracyjną), a nie podmioty zewnętrzne względem administracji. Do następstwa publicznoprawnego dochodzi tu zatem tylko wówczas, gdy sukcesja cywilnoprawna obejmuje jakąś zorganizowaną część przedsiębiorstwa - bo wówczas da się w miarę jasno określić powiązanie określonych zobowiązań podatkowych z elementem rzeczowym. Niemniej, gdy brak tego powiązania - określenie zakresu odpowiedzialności następcy nie jest pozostawione podatnikom (regulacjom "planu podziału" itp.), ale wynika z decyzji organu podatkowego, co należy ocenić pozytywnie. Jedynym elementem, który w tej konstrukcji pozostawia wiele do życzenia - jest fakt uznania osób prawnych odpowiedzialnych na mocy art. 117 za osoby trzecie, a nie następców prawnych. Niezależnie od kwestii terminologicznych, taki sposób unormowania skutków podziału stwarza jednak niebezpieczeństwa wypływające z pozostawienia kwestii zakresu sukcesji de facto woli podmiotów zewnętrznych względem administracji. Zatem w kontekście omówionej regulacji kodeksu spółek handlowych ocena przepisów ordynacji podatkowej wypada w tym zakresie znacznie lepiej, bo usuwa wątpliwości, na które w prawie publicznym nie powinno być miejsca - zwłaszcza gdy mówimy o istnieniu bądź nieistnieniu stosunku między administracją a podmiotem względem niej zewnętrznym.

Powyższe wywody trzeba więc zamknąć konkluzją, że w przypadku podziału osób prawnych możliwość wprowadzenia następstwa prawnego, obejmującego szeroką gamę stosunków prawnych, co prawda istnieje, ale jest trudna do regulacji, zwłaszcza w przepisie o dużym stopniu ogólności. Postulatem de lege ferenda byłoby więc wyraźne uregulowanie takiej sukcesji w przepisach prawa materialnego, odnoszących się do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych, w szczególności przez wskazanie, czy do wystąpienia takiego skutku wystarczy przeniesienie określonego składnika majątkowego, czy też potrzebne jest dodatkowo uzyskanie jakieś decyzji - chociażby decyzji o przeniesieniu danego prawa czy obowiązku.

3.5. Sprzedaż przedsiębiorstwa i sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa jako zdarzenia prawne powodujące sukcesję uniwersalną (całkowitą i częściową)

3.5.1. Ujęcie sukcesji administracyjnoprawnej uniwersalnej (całkowitej i częściowej) w przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa - na podstawie regulacji kodeksu cywilnego oraz ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze

Omówione regulacje następstwa ogólnego wiążą się z pewnymi specyficznymi zdarzeniami prawnymi, jakimi są łączenie się, podział i przekształcenie podmiotów gospodarczych. Podane uzasadnienie dla wystąpienia skutku w postaci następstwa w sferze publicznoprawnej można jednak odnieść do innych zdarzeń prawnych, powodujących podobne następstwo w sferze prawa cywilnego. Skoro bowiem ustawodawca jest w stanie pozwolić na sukcesję publicznoprawną (w tym też podatkową) wyłącznie z uwagi na przejęcie całości majątku przez spółkę przejmującą czy nowo zawiązaną, to być może analogicznie sukcesja powinna zachodzić w każdym przypadku nabycia majątku przedsiębiorstwa w drodze innych, mniej specyficznych zdarzeń prawnych, np. spadkobrania, czy po prostu sprzedaży przedsiębiorstwa.

Dostrzegając taką potrzebę, ustawodawca polski powiązał czynność prawną sprzedaży przedsiębiorstwa z sukcesją publicznoprawną także w dwóch innych niż omówione ustawach. Chodzi tu o nowelizację kodeksu cywilnego z 2003 r., zmieniającą brzmienie art. 55¹ k.c. oraz ustawę z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.).

Otóż zgodnie z obecnym brzmieniem art. 55 ¹ k.c., przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Wyliczenie przykładowe składników tego przedsiębiorstwa, po nowelizacji dokonanej w 2003 r., obejmuje m.in. koncesje, licencje i zezwolenia (art. 55 ¹ pkt 5). Warto wskazać, że wcześniejsze brzmienie tego przepisu nie odnosiło się do podobnych aktów ze sfery publicznoprawnej, dlatego w doktrynie zgodnie przyjmowano, że sprzedaż przedsiębiorstwa nie rodzi skutków administracyjnoprawnych¹⁸⁹.

Sposób redakcji tego przepisu przypomina po części art. 494 § 4 k.s.h. Podobnie krytycznie należy więc ocenić łączne unormowanie sukcesji prywatno- i publiczno-prawnej. Wyliczenie różnych rodzajów decyzji administracyjnych pomiędzy inne składniki przedsiębiorstwa zrównuje je bowiem z prywatnymi prawami podmiotowymi, które mogą być przedmiotem obrotu gospodarczego i każe traktować sukcesję publicznoprawną niemal jako rodzaj sukcesji cywilnoprawnej. Poza tym wskazanie trzech rodzajów decyzji, kluczowych dla prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej, po wyrażeniu "w szczególności", znów rodzi pytania o zakres sukcesji w przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa: czy chodzi o pełną sukcesję publicznoprawną, czy tylko o uprawnienia i obowiązki wynikające z koncesji, licencji i zezwoleń.

Analogiczne uwagi krytyczne można poczynić względem przepisów ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, która w art. 317 ust. 1 stanowi, że: "Na nabywcę przedsiębiorstwa upadłego przechodzą wszelkie koncesje, zezwolenia, licencje i ulgi, które zostały udzielone upadłemu, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowi inaczej". Dodać jednak należy spostrzeżenie, że mimo iż obie regulacje dotyczą w istocie tego samego zdarzenia prawnego, jakim jest sprzedaż przedsiębiorstwa, zakres sukcesji w obu przypadkach nie jest tożsamy - w przypadku upadłości następca prawny staje się bowiem dodatkowo podmiotem ulg. Różnica ta wydaje się być zupełnie niewytłumaczalna.

Niemniej na tle wskazanych regulacji istotniejsze jest spostrzeżenie, że ustawodawca, zgadzając się na połączenie skutku w postaci sukcesji administracyjnej z czynnością cywilnoprawną mającą za przedmiot przedsiębiorstwo, w istocie ujednolicił (przynajmniej z grubsza) skutki prawne rozmaitych zdarzeń prawnych, prowadzących do przejęcia zorganizowanych całości gospodarczych¹⁹⁰, co należy ocenić pozytywnie. Z punktu widzenia prawa administracyjnego połączenie przez przejęcie nie odbiega w znaczący sposób od sprzedaży przedsiębiorstwa - w obu przypadkach składniki przedsiębiorstwa, które de facto decydują o jego bycie prawnym, przechodzą na inną osobę, która tym samym zdolna jest do bycia podmiotem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych¹⁹¹. Analogicznie - sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa jest swoistym odpowiednikiem podziału przedsiębiorstwa. Aktualny jest tu więc również postulat de lege ferenda dotyczący konieczności uregulowania dopuszczalności następstwa prawnego osobno w odniesieniu do różnych stosunków administracyjnoprawnych (w poszczególnych ustawach prawa materialnego), względnie - wydawania osobnej decyzji administracyjnej określającej zakres sukcesji w przypadku sprzedaży części przedsiębiorstwa.

Takie w miarę spójne ujmowanie w poszczególnych regulacjach prawnych kwestii łączenia się, podziału spółek prawa handlowego czy osób prawnych, a także sprzedaży przedsiębiorstwa, zaburzają nieco przepisy ordynacji podatkowej. Nie chodzi tu o omówioną kwestię łączenia się oraz podziałów podmiotów prawa cywilnego, ale o pozostałe, wymienione wyżej, zdarzenia prawne.

3.5.2. Sprzedaż przedsiębiorstwa jako przyczyna sukcesji uniwersalnej w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa

W przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa odpowiedzialność nabywcy przedsiębiorstwa jest uregulowana odrębnie od następstwa prawnego - w osobnym rozdziale zatytułowanym: "Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich".

I tak, art. 112 o.p. stanowi, że nabywca przedsiębiorstwa, jego zorganizowanej części lub też "składników majątku związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą¹⁹², jeżeli ich wartość jednostkowa w dniu zbycia wynosi co najmniej 15 000 zł" - odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (§ 1), przy czym zakres odpowiedzialności nabywcy jest ograniczony do wartości nabytego przedsiębiorstwa, jego zorganizowanej części lub składników majątku (§ 3).

Trudno w tym miejscu odnosić się szczegółowo do tej regulacji, skoro ustawodawca sam wykluczył ją z zakresu przepisów normujących następstwo prawne. Istotniejsze w tym względzie jest zatem pytanie - jaka była racjonalna przyczyna uznania, że samo przeniesienie pewnych składników majątkowych, będących przedmiotem opodatkowania, nie wystarcza do uznania kogoś za następcę prawnego w zakresie obowiązków publicznoprawnych. Odpowiedź wydaje się oczywista i nawet dość spójna z przedstawionymi wcześniej podglądami doktryny prawa administracyjnego na temat następstwa publicznoprawnego. Otóż, jak się wydaje, ustawodawca uznał, że zobowiązania podatkowe są osobiste¹⁹³. Zgodnie z regułami wskazanymi przez doktrynę - sukcesja tego typu obowiązków winna być w jakiś sposób ograniczona, zawężona. I rzeczywiście ustawodawca ogranicza zakres tej sukcesji do spadkobierców podatnika oraz do przypadków łączenia się podmiotów prawa cywilnego, ich podziału czy przekształcenia czyli ogólnie rzecz biorąc - przypadków sukcesji spowodowanej następstwem cywilnoprawnym mortis causa, bo w końcu wskutek wszystkich tych zdarzeń prawnych podatnik traci swoją podmiotowość prawną.

Problem jednak polega na tym, że ustawodawca na tym nie kończy, wprowadzając dodatkową odpowiedzialność osób, będących następcami prawnymi danego podatnika wskutek sukcesji cywilnoprawnej inter vivos. Tak więc z jednej strony, chcąc podkreślić osobisty charakter obowiązków podatkowych, nie zwalnia z nich podatnika tylko z uwagi na fakt zbycia powiązanego z nimi przedsiębiorstwa (jego wyodrębnionej części itp.), a z drugiej strony, dostrzegając jednak rzeczowy charakter tych obowiązków, obarcza nimi dodatkowo (solidarnie) nabywcę tego przedsiębiorstwa. Takie rozłożenie skutków prawnych jest o tyle zasadne, że istotnie, zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania, sam fakt zbycia przedsiębiorstwa lub jego wyodrębnionej części nie powinien wpływać na zakres odpowiedzialności zbywcy¹⁹⁴. Na tym tle można już sformułować pewne wnioski na temat charakteru prawnego stosunków prawno-podatkowych. Otóż niewątpliwie są to stosunki mieszane (osobisto-rzeczowe), w których jednak dominującą rolę odgrywa element ściśle osobisty. Element ten nie pozwala na związanie skutku publicznoprawnej sukcesji uniwersalnej z każdym przypadkiem analogicznej sukcesji na gruncie prawa cywilnego.

3.6. Śmierć osoby fizycznej jako przyczyna sukcesji uniwersalnej częściowej

3.6.1. Ujęcie sukcesji uniwersalnej mortis causa w przepisach ordynacji podatkowej

Kolejnym zdarzeniem prawnym, powodującym sukcesję uniwersalną w prawie cywilnym, jest śmierć osoby fizycznej. Trzeba jednak przypomnieć, że wstąpienie w całą sytuację majątkową spadkodawcy w prawie cywilnym nie oznacza np. przejęcia praw ściśle związanych z osobą spadkodawcy, które co do zasady nie są dziedziczne. Przypadki sukcesji administracyjnej mortis causa wykazywać będą zatem więcej podobieństw do sukcesji częściowej w sytuacji podziału osób prawnych, gdzie również nie dochodziło do przejścia substratu osobistego.

W polskim ustawodawstwie sukcesję administracyjną uniwersalną mortis causa zawiera art. 97 o.p., który stanowi, co następuje:

"§ 1. Spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy.

§ 2. Jeżeli, na podstawie przepisów prawa podatkowego, spadkodawcy przysługiwały prawa o charakterze niemajątkowym, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, uprawnienia te przechodzą na spadkobierców pod warunkiem dalszego prowadzenia tej działalności na ich rachunek.

§ 3. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio do praw i obowiązków z tytułu sprawowanej przez spadkodawcę funkcji płatnika.

§ 4. Przepisy § 1-3 stosuje się również do praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa podatkowego".

Do następstwa prawnego na gruncie prawa podatkowego (wyjąwszy przypadki przekształcenia, łączenia się i podziału podmiotów prawa prywatnego) dochodzi zatem wyłącznie mortis causa, a zakres sukcesji obejmuje wszystkie majątkowe prawa i obowiązki podatnika (lub odpowiednio - płatnika), przewidziane na podstawie przepisów prawa podatkowego.

Prawa i obowiązki podlegające sukcesji mają być "przewidziane przez przepisy prawa podatkowego". Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 2 o.p., przez przepisy prawa podatkowego należy rozumieć "ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, a także wydane na ich podstawie akty wykonawcze". W literaturze ¹⁹⁵ trafnie zauważa się jednak, że ordynacja podatkowa odróżnia to pojęcie od pojęcia "ustaw podatkowych", które w art. 3 pkt 1 o.p. zostały zdefiniowane jako "ustawy regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych oraz podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich". Relacja między tymi pojęciami jest niejednolicie interpretowana przez doktrynę¹⁹⁶, niemniej na gruncie omawianego przepisu wypada się zgodzić z poglądem, że pojęcie przepisów prawa podatkowego jest pojęciem szerszym, obejmującym swym zakresem pojęcie "ustaw podatkowych"¹⁹⁷. Artykuł 97 § 4 dodaje w tym względzie, że zakres sukcesji obejmuje również prawa i obowiązki wynikające z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa podatkowego w podanym wyżej znaczeniu. Następstwo prawne na podstawie art. 97 o.p. statuuje zatem zasadę generalnej sukcesji uprawnień i obowiązków prawno-podatkowych, wynikających zarówno z mocy ustawy ("przepisów podatkowych") jak i z decyzji administracyjnych. Nie jest to jednak sukcesja całkowita - obejmująca ogół uprawnień i obowiązków podatkowych, ale sukcesja częściowa - ograniczona do uprawnień i obowiązków majątkowych względnie dotycząca też uprawnień i obowiązków niemajątkowych - ale tylko związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Co istotne, ustawodawca nie posługuje się tu kategorią osobistych i nieosobistych uprawnień i obowiązków, a jedynie uzależnia szerszy czy węższy zakres sukcesji od zakwalifikowania jakiegoś uprawnienia i obowiązku jako majątkowego lub niemajątkowego.

Ponieważ ordynacja podatkowa nie definiuje wspomnianych pojęć, stąd zasadnym wydaje się odwołanie do dokonań doktryny prawa cywilnego, która dzieli prywatne prawa podmiotowe w oparciu o kryterium interesu, jakie dane prawo ma realizować¹⁹⁸, na prawa majątkowe "bezpośrednio uwarunkowane ekonomicznym interesem uprawnionego podmiotu" i prawa niemajątkowe, które nie są w ten sposób uwarunkowane¹⁹⁹. Doktryna prawa cywilnego wyraźnie odróżnia też pojęcie praw niemajątkowych od pojęcia praw osobistych, które traktuje jako pojęcie węższe²⁰⁰. Takie transponowanie pojęć charakterystycznych dla prawa cywilnego na grunt prawa podatkowego nie spotkało się jednak z aprobatą doktryny prawa administracyjnego.

Na ułomność i sztuczność tego zabiegu zwraca uwagę przede wszystkim A. Mariański, który w obszernej pracy na temat następstwa prawnego w prawie podatkowym poddał w wątpliwość sens wyróżniania praw niemajątkowych, gdyż jego zdaniem "trudno jest wyodrębnić takie uprawnienia niemajątkowe, podlegające przejęciu w drodze sukcesji uniwersalnej, które by nie wpływały na interes ekonomiczny następców prawnych"²⁰¹. W ślad za literaturą przedmiotu²⁰² próbuje on powiązać ww. podział z podziałem na prawa i obowiązki podstawowe (materialne), tj. "takie, ze względu na które norma prawa podatkowego ustanowiła daną osobę podmiotem prawa finansowego" i instrumentalne (formalne), takie jak obowiązek zgłaszania pewnych zdarzeń, prowadzenie ksiąg podatkowych, prawo korekty deklaracji/zeznania podatkowego, prawo do składania środków odwoławczych, które "służą podmiotom prawa finansowego do właściwego ukształtowania i doprowadzenia do realizacji uprawnień i obowiązków podstawowych"²⁰³.

Do uprawnień i obowiązków majątkowych zalicza on następujące uprawnienia materialne: obowiązek zapłaty, uprawnienie wynikające z decyzji o odroczeniu terminu płatności podatku lub jego rozłożeniu na raty, uprawnienie do zwrotu nadpłaty; zaś do uprawnień i obowiązków niemajątkowych - obowiązek złożenia deklaracji lub zeznania podatkowego, prawo do złożenia zeznania w terminie odroczonym przez organ podatkowy, uprawnienie do korekty takiego zeznania lub deklaracji. Równocześnie poddaje on w wątpliwość poglądy przedstawicieli doktryny, wskazujące na niemajątkowy charakter prawa do wniesienia odwołania od decyzji podatkowej (związany z formalnym [procesowym] charakterem tego prawa). Zdaniem Mariańskiego prawo to w większości przypadków ma jednak charakter majątkowy, przy czym charakter tego prawa zależy od rodzaju związanych z nim uprawnień i obowiązków. Jeśli np. w wyniku wniesienia odwołania dochodzi do nabycia prawa majątkowego (np. otrzymania zwrotu podatku, gdy w I instancji zapadła decyzja odmawiająca tego zwrotu)²⁰⁴, to wówczas prawo do odwołania należy traktować jako prawo majątkowe. Z kolei, jeśli odwołanie dotyczy np. decyzji odmawiającej odroczenia terminu do złożenia zeznania podatkowego, to prawo to należy zakwalifikować jako niemajątkowe, bo związane jest z niemajątkowym (formalnym) uprawnieniem do złożenia zeznania w terminie odroczonym²⁰⁵.

W konkluzji swoich rozważań na temat omawianego podziału Mariański dochodzi do wniosku, że ustawodawca, wprowadzając do art. 97 o.p. podział na prawa majątkowe i niemajątkowe, "chciał, aby niektóre z uprawnień o charakterze instrumentalnym mogły wykonywać tylko określone podmioty (spadkobiercy prowadzący w dalszym ciągu działalność gospodarczą)". Poza tym stwierdzeniem, wspomniany autor nie podaje jednak żadnych racjonalnych motywów, jakimi mógł się kierować ustawodawca przy formułowaniu omawianych przesłanek sukcesji podatkowej. Ponieważ, jego zdaniem, wyodrębnienie uprawnień niemajątkowych podlegających przejęciu w drodze sukcesji uniwersalnej, które nie wpływałyby na interes ekonomiczny następców prawnych, jest trudne, wskazuje on na konieczność zmiany omawianej regulacji.

Dostrzegając podobnie małą przydatność podziału opartego na kryterium "wpływu na sytuację ekonomiczną następcy prawnego", orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza obecnie do utożsamiania praw i obowiązków niemajątkowych z prawami i obowiązkami ściśle osobistymi, co wprost nawiązywałoby do omówionego wcześniej podziału aktów (stosunków) administracyjnoprawnych ze względu na ich rzeczowość. I tak np. w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., III SA 1216/99, ONSA 2001, nr 3, poz. 133²⁰⁶ stwierdzono, że "prawo domagania się umorzenia zaległości podatkowych jest prawem o charakterze osobistym, związanym ściśle z osobą podatnika. Nie podlega ono dziedziczeniu w świetle kodeksu cywilnego (art. 922 k.c.), ani nie podlega przejęciu przez spadkobierców w świetle art. 97 § 1 ordynacji podatkowej". Wyrok ten dotyczył sytuacji, w której podatnik złożył odwołanie od decyzji o odmowie umorzenia podatku dochodowego, a następnie zmarł. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, kierując swoją decyzję do spadkobiercy zmarłej strony postępowania. NSA uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że organ II instancji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze ze względu na jego bezprzedmiotowość. W podobnym duchu wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., I SA/Po 1069/02, POP 2005, z. 3, poz. 66, dotyczącym również uprawnienia do zwrócenia się z wnioskiem do organu podatkowego o umorzenie zaległości podatkowej. W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 97 § 1 ordynacji podatkowej nie przewiduje sukcesji praw o charakterze niemajątkowym, dlatego spadkobiercy nie mogą nabyć praw ściśle związanych z osobą podatnika. Uprawnienie do zwrócenia się z wnioskiem do organu podatkowego o umorzenie zaległości zakwalifikowano przy tym do uprawnień o charakterze niemajątkowym, o czym przesądzać ma "charakter prawny instytucji umorzenia zobowiązań i zaległości podatkowych". W dalszej części uzasadnienia czytamy na ten temat: "Zastosowanie instytucji umorzenia zaległości podatkowych jest możliwe jedynie ze względu na okoliczności związane z osobą podatnika, w szczególności uwzględniające jego sytuację życiową i materialną wskazującą na możliwość uiszczenia zaległego podatku [...]. Brak nabycia przez spadkobiercę w drodze sukcesji uniwersalnej, na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, praw o charakterze osobistym, czyni bezprzedmiotowym wniosek spadkobiercy o umorzenie zaległości podatkowych powołując się na okoliczności dotyczące spadkodawcy, które uzasadniałyby jego ważny interes w tym zakresie. Przepisy ordynacji podatkowej nie zawierają natomiast normy prawnej, zgodnie z którą spadkobierca byłby pozbawiony możliwości wnoszenia o umorzenie zaległości podatkowej powołując się na okoliczności związane z jego osobą, wskazujące jego ważny interes przemawiający za umorzeniem zaległości podatkowych".

Spadkobierca, składając wniosek o umorzenie zobowiązania podatkowego, nie może zatem, zgodnie z podaną argumentacją, powoływać się na sytuację materialną lub życiową spadkodawcy, a jedynie na własny ważny interes podatkowy lub interes publiczny. Co istotne, w tych orzeczeniach sąd administracyjny skupił się nie na powiązaniu danego prawa z sytuacją ekonomiczną podatnika (decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia zaległości podatkowej nie pozostaje przecież bez wpływu na tę sytuację), ale bardziej na przesłankach, które decydują o przyznaniu podatnikowi takiego uprawnienia. Chciałoby się znów powiedzieć, "co jest istotne, co stanowi wymóg ściśle policyjny, co rozstrzyga" o udzieleniu lub odmowie udzielenia danego uprawnienia lub obowiązku prawno-podatkowego. W przypadku umorzenia zaległości podatkowej są to fakty powiązane z osobą podatnika, dlatego sąd administracyjny doszedł do wniosku, że uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie zaległości podatkowych jest uprawnieniem osobistym (a nie majątkowym) i stąd nie przechodzi na następców prawnych.

Idąc dalej za tym poglądem, do praw ściśle osobistych, które nie powinny podlegać sukcesji, należałoby też zaliczyć np. prawo duchownych do korzystania ze szczególnej formy opodatkowania²⁰⁷. I tu również można by twierdzić, że literalnie takie prawo mieści się w zakresie praw majątkowych, o których mowa w art. 97 § 1 o.p., bowiem ma ono niewątpliwie wpływ na sytuację ekonomiczną podatnika. Ale przesłanki, jakie decydują o skorzystaniu z tego prawa, są na tyle osobiste, że nie da się ich objąć zakresem sukcesji uniwersalnej.

Ten pogląd, na pierwszy rzut oka słuszny i wpisujący się idealnie w przedstawiony wcześniej podział na stosunki osobiste i rzeczowe, jest o tyle niewystarczający, że nie wyjaśnia, dlaczego ustawodawca mówi w art. 97 o prawach i obowiązkach majątkowych i niemajątkowych, zamiast ograniczyć się do kwestii osobistego czy nieosobistego ich charakteru. Wskutek tego niedopowiedzenia trudno dziwić się krytyce wspomnianego poglądu, zawartej w szczególności w dwóch glosach do zacytowanego wcześniej wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r.

Autor pierwszej z glos, S. Babiarz, wskazuje na konieczność oddzielenia "generalnego prawa do umorzenia zaległości podatkowych", które jest jego zdaniem prawem majątkowym i podlega sukcesji, od niedziedzicznego uprawnienia podatnika do skonkretyzowania i zindywidualizowania tego prawa, tj. do złożenia wniosku o umorzenie zaległości podatkowej (motywowanego interesem podatnika lub ważnym interesem publicznym). Wspomniany autor, podzielając co do zasady pogląd sądu administracyjnego, dowodzi, że w uzasadnieniu swojego wyroku NSA mylnie utożsamił pojęcie prawa majątkowego, którym jest prawo do umorzenia zaległości podatkowych, z przesłankami jego realizacji, które w istocie mogą być powiązane z osobistą sytuacją podatnika. Jego zdaniem spadkobierca podatnika może zatem wystąpić do organu administracji publicznej z wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowej, gdyż jest to prawo majątkowe, podlegające sukcesji łącznie z innymi prawami i obowiązkami majątkowymi, ale nie może wstąpić do postępowania prowadzonego na wniosek spadkodawcy ani też powoływać się na jego sytuację materialną, bo uprawnienie do realizacji tego generalnego prawa do umorzenia zaległości podatkowych jest osobiste i nie podlega sukcesji.

Z tym poglądem nie można się zgodzić. Po pierwsze trudno jest zrozumieć istotę owego generalnego prawa do umorzenia zaległości podatkowej, zwłaszcza że prawa i obowiązki będące przedmiotem stosunku administracyjnoprawnego są zawsze indywidualne i konkretne. Konstrukcja ta przypomina więc co najwyżej pojęcie tzw. potencjalnego stosunku administracyjnego²⁰⁸, które również nie jest do końca przydatne, bo nie przesądza o istnieniu danego prawa czy obowiązku. Jak się wydaje, autor glosy konstruuje dwoisty (majątkowo-osobisty) charakter prawa do umorzenia zaległości podatkowej zawartego w art. 67 § 1 o.p., aby mogli z niego skorzystać również spadkobiercy. Dla przyznania spadkobiercom owego prawa nie trzeba jednak tworzyć aż tak zawiłych konstrukcji. Dużo trafniejsza wydaje się w tym względzie argumentacja zawarta w zacytowanym wyroku sądu administracyjnego w Poznaniu, gdzie wskazano, że spadkobierca na skutek dziedziczenia sam staje się podatnikiem i może domagać się umorzenia zaległości podatkowej na podstawie własnego, nie odziedziczonego prawa. Ale pogląd S. Babiarza, być może niezbyt trafny, jest cenny z innych względów - podejmuje on bowiem próbę wytłumaczenia, dlaczego prawo do umorzenia zaległości podatkowych, bezpośrednio powiązane z interesem majątkowym spadkobierców, a więc bezspornie - majątkowe - nie może podlegać sukcesji. Tej próby nie podjął do końca sąd administracyjny, który de facto poprzestał na stwierdzeniu, że jest to prawo osobiste, tak jakby kwestia osobistego charakteru prawa wykluczała jego majątkowość.

W tym kontekście nie może dziwić pogląd wyrażony w glosie do cytowanego wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., autorstwa A. Mariańskiego, który w ślad za podanym wcześniej rozumieniem pojęcia praw i obowiązków majątkowych i niemajątkowych na gruncie prawa podatkowego uznaje, że formalne (instrumentalne) prawo do umorzenia zaległości podatkowej jest majątkowe (i dziedziczne), pozostaje bowiem w związku z majątkowym obowiązkiem zapłaty zaległości podatkowej. Jego zdaniem, organ II instancji, orzekając merytorycznie o odmowie umorzenia postępowania i kierując swoją decyzję do spadkobiercy, postąpił zgodnie z dyspozycją przepisu zawartego w art. 97, który wyraźnie mówi o dziedziczności praw majątkowych, a utożsamianie przez sąd praw osobistych z prawami majątkowymi jest błędne. Mimo takiego poglądu podziela on zdanie sądu w kwestii braku możliwości powoływania się spadkobiercy na okoliczności związane z osobą podatnika, przez co przyznaje, że sytuacja prawna spadkobiercy w zakresie praw majątkowych jednak czymś różni się od sytuacji prawnej spadkodawcy.

Z przedstawionych zagadnień na plan pierwszy wysuwa się zatem problem, jak należy rozumieć majątkowy czy niemajątkowy charakter prawa czy obowiązku podatkowego i jak dostosować regulację następstwa prawnego przewidzianą w przepisach ordynacji podatkowej do podziału na stosunki osobiste, rzeczowe i mieszane.

Na wstępie trzeba powiedzieć, że przywołane poglądy na temat charakteru prawa do umorzenia postępowania, a także poglądy łączące prawa i obowiązki niemajątkowe z tzw. uprawnieniami czy obowiązkami formalnymi są nie do zaakceptowania z kilku powodów. Najbardziej oczywistym powodem jest to, że utożsamiają one następstwo materialne (art. 97 o.p.) z następstwem procesowym (art. 104 o.p.), co w kontekście wcześniejszych rozważań wydaje się błędem.

Następstwo procesowe na gruncie ordynacji podatkowej unormowane jest w art. 102 § 2, który stanowi: "W razie śmierci strony w toku postępowania w sprawach dotyczących praw lub obowiązków wymienionych w art. 97 w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej spadkobiercy".

Po pierwsze należy wskazać, że w podstawowym zarysie omawiany przepis odpowiada treści art. 30 § 4 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że nie ma tu mowy o "prawach zbywalnych i dziedzicznych", a o "prawach i obowiązkach wymienionych w art. 97". Analizując art. 30 § 4 k.p.a. doszliśmy do wniosku, że chodzi w nim nie o prawa natury administracyjnoprawnej, ale o prywatne prawa podmiotowe, których posiadanie decyduje o interesie prawnym strony postępowania. Na gruncie art. 102 o.p. ustawodawca mówi natomiast o prawach i obowiązkach "o których mowa w art. 97", nawiązując tym samym do omówionego wyżej podziału na majątkowe i niemajątkowe prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym.

A zatem, jeśli postępowanie dotyczy prawa lub obowiązku o charakterze majątkowym, następstwo procesowe będzie zachodziło w każdym przypadku, natomiast jeśli postępowanie dotyczy praw (już nie obowiązków) niemajątkowych - do następstwa procesowego dojdzie tylko wówczas, gdy prawo niemajątkowe związane jest z prowadzoną przez spadkodawcę działalnością gospodarczą, a spadkobiercy zamierzają w dalszym ciągu prowadzić tę działalność na swój rachunek.

Co istotne, zarówno w art. 97 jak i w art. 102 chodzi o prawa i obowiązki będące treścią stosunku administracyjnoprawnego, przy czym art. 97 mówi o prawach i obowiązkach już skonkretyzowanych w drodze decyzji administracyjnej albo prawach i obowiązkach, które podatnik (spadkodawca) nabył z mocy samego prawa, zaś art. 102 mówi o prawach i obowiązkach, które mają być dopiero skonkretyzowane w drodze decyzji administracyjnej, po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Jeśli zatem spadkodawca zmarł w toku postępowania, nie nabywszy prawa do umorzenia zaległości podatkowej, to w żadnym wypadku spadkobierca takiego prawa nie może odziedziczyć - to prawo bowiem jeszcze nie istnieje, nie zostało skonkretyzowane! Owszem, jeśli by uznać, że postępowanie wszczęte na wniosek spadkodawcy dotyczy prawa, o którym mowa w art. 97 ordynacji podatkowej, tj. zmierza do skonkretyzowania takiego właśnie prawa, należałoby przyznać spadkobiercy prawo do wstąpienia do takiego postępowania w charakterze strony. Ale nie ma przecież sensu tworzenie konstrukcji odrębnego generalnego prawa do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowej, bo takie prawo, podobnie jak np. prawo do odwołania się od decyzji, prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym itp. nie stanowią treści stosunku materialnego łączącego organ administracji publicznej z podmiotem zewnętrznym, a jedynie budują stosunek procesowy między tymi podmiotami. Podobnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że prawa niemajątkowe, które nie przechodzą na spadkobierców, to prawa formalne, instrumentalne, które "służą podmiotom prawa finansowego do właściwego ukształtowania i doprowadzenia do realizacji uprawnień i obowiązków podstawowych". Wydaje się bowiem, że tych uprawnień i obowiązków art. 97 w ogóle nie dotyczy, a ściślej mówiąc - dotyczy jedynie pośrednio! Sama nazwa - uprawnienia i obowiązki instrumentalne sugeruje, że nie mogą one istnieć bez uprawnienia i obowiązku podstawowego - np. bez obowiązku zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych nie istniałby obowiązek złożenia zeznania podatkowego w tym zakresie. Oba te obowiązki składają się na treść stosunku administracyjnoprawnego materialnego, łączącego organ administracji publicznej z podatnikiem, dlatego nie można ich dziedziczności rozpatrywać osobno. Zresztą taka złożoność stosunku administracyjnoprawnego nie jest wcale czymś wyjątkowym w prawie administracyjnym - np. z uprawnieniem polegającym na pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego związany jest m.in. obowiązek prowadzenia dziennika budowy, niemniej przy przeniesieniu pozwolenia na budowę nikt nawet nie próbuje zastanawiać się, czy art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) dotyczy również instrumentalnego obowiązku prowadzenia takiego dziennika!

Powyższe rozważania nie rozwiązują jednak jeszcze kwestii charakteru prawa do umorzenia zaległości podatkowej. Zauważyć należy, że jest to prawo konkretyzowane w wyniku osobnego postępowania administracyjnego, co wskazuje na podstawowy, a nie instrumentalny charakter tego prawa. Jest to prawo, jak mówi art. 97 § 4: "wynikające z decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa podatkowego", która rozstrzyga przecież o treści konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, odrębnego od stosunku, którego treścią jest po prostu zobowiązanie podatkowe.

Otóż jeżeli organ administracji publicznej umorzył podatnikowi zaległość podatkową, nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie podatnika wygasa i po jego śmierci nie może przejść na spadkobierców. Jeżeli natomiast podatnik za życia wszczął postępowanie dotyczące prawa do umorzenia zaległości podatkowej, to trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy takie prawo jest majątkowe, bo jeśli tak - spadkobierca podatnika powinien stać się stroną postępowania zmierzającego do konkretyzacji tego prawa.

Podsumowując poglądy doktryny i orzecznictwa na ten problem, można powiedzieć, że utożsamienie praw niemajątkowych z prawami osobistymi jest może pożądane, ale sprzeczne z wykładnią literalną, która nie posługuje się przymiotnikami typu osobisty i nieosobisty, ale właśnie - majątkowy i niemajątkowy. Z kolei odwoływanie się do definicji podanych przez prawo cywilne prowadzi do wniosku, że prawo do umorzenia zaległości podatkowych, jako że wpływa bezpośrednio na interes ekonomiczny spadkobiercy - jest majątkowe, dlatego spadkobiercy powinni wstępować w miejsce spadkodawcy do prowadzonego postępowania administracyjnego. Równocześnie jednak odmawia się im prawa do powoływania się na okoliczności związane ściśle z osobą spadkodawcy, co de facto neguje sens następstwa procesowego w tym przypadku. Stan faktyczny sprawy administracyjnej zmienia się bowiem na tyle, że w zasadzie nie jest to już ta sama, lecz inna sprawa. Tym samym, nawet jeśli spadkobierca miałby wstąpić do postępowania prowadzonego w II instancji, to organ administracji nie powinien wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, ale przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przeciwnym razie sytuacja spadkobiercy byłaby nawet gorsza od sytuacji poprzednika prawnego, bo taka zmiana stanu faktycznego sprawy powodowałaby dla niego utratę jednej instancji.

Uznanie majątkowego charakteru prawa do umorzenia zaległości podatkowej nie prowadzi zatem do żadnych sensownych wniosków. Tym bardziej chciałoby się zakwalifikować je do kategorii praw niemajątkowych. Czy jednak można sformułować inną definicję takich praw, która miałaby większą przydatność na gruncie prawa podatkowego niż ta, podana w doktrynie prawa cywilnego?

Otóż wydaje się, że dysponując narzędziami w postaci pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, w szczególności rozumiejąc podział na stosunki rzeczowe i osobiste, można zaproponować rozwiązanie tego problemu interpretacyjnego.

3.6.2. Wnioski de lege ferenda na tle omówionych przepisów ordynacji podatkowej - przesłanki dopuszczalności sukcesji uniwersalnej spowodowanej śmiercią osoby fizycznej

Jeśli jako zasadę przyjmiemy powszechność opodatkowania²⁰⁹, to oczywistym jest, że każdy obowiązek podatkowy trzeba traktować jako osobisty. Z drugiej strony, skoro obowiązek podatkowy powstaje w związku z posiadaniem przez dany podmiot określonych składników majątkowych, to obowiązek ten po części odrywa się od osoby podatnika, zbliżając stosunek prawno-podatkowy do typowego stosunku administracyjnego rzeczowego²¹⁰. Przesłanką nałożenia podatku jest przecież zwykle fakt posiadania przez daną osobą określonych składników majątkowych, zaistnienia pewnej korzystnej ekonomicznie sytuacji itp., a nie okoliczności związane z cechami osobistymi podatnika.

I. Czuma, snując w okresie dwudziestolecia międzywojennego ciekawe wywody na temat zbędności wprowadzania jakichkolwiek podziałów podatków, tak oto trafnie ujął majątkowy charakter stosunków prawno-podatkowych: "Majątek jest bowiem jedynem i ostatecznem źródłem, z którego się opłaca wszelkie ciężary. Tylko wtedy można płacić, gdy coś się ma, tzn. gdy się rozporządza choćby najmniejszym majątkiem [...]. Czy to [...] będzie podatek majątkowy, czy dochodowy, czy spadkowy, czy gruntowy [...], czy obrotowy [...], czy od cukru, czy od kart do gry, czy podatek monopolowy, wszystkie one są opłacane z majątku, z tego, co się ma [...] Skarbowość wystawia czaty w różnych punktach życia i stosunków. Wie, że czaty się udadzą, gdy podatnik czemś rozporządza, gdy coś ma, gdy posiada majątek, choćby najskromniejszy"²¹¹.

I właśnie to majątkowe powiązanie, jak się wydaje, umożliwia w ogóle sukcesję obowiązków i uprawnień podatkowych. Nie przekreśla ono jednak istnienia silnego elementu osobistego stosunków prawno-podatkowych, widocznego na etapie wykonywania tego obowiązku, bo, zgodnie z podaną zasadą powszechności opodatkowania, podatek powinien płacić każdy, kto znajdzie się w określonej przez prawo sytuacji (ekonomicznej, materialnej itp.). Ten wątek ściśle osobistego charakteru stosunków prawno-podatkowych jest jeszcze silniejszy w sytuacji, gdy podatnik w systemie prawa podatkowego ma jakąś uprzywilejowaną pozycję tj.: korzysta ze zwolnień (tzw. podmiotowych), ulg, płaci podatek w ratach, zostaje wobec niego umorzona zaległość podatkowa itp. Wszystkie te przypadki uprzywilejowania podatnika stanowią wyłom, wyjątek od zasady powszechności opodatkowania, który niewątpliwe zawsze należy wykładać ściśle. Zbyt dużym uproszczeniem byłoby jednak twierdzenie, że kiedy prawo podatkowe nadaje podatnikowi jakieś prawa, to stosunek administracyjnoprawny traci zupełnie cechę chociażby częściowej rzeczowości. Ale jest prawdą, że w wielu przypadkach tym, co rozstrzyga, decyduje o udzieleniu jakiegoś uprawnienia, są nie cechy przedmiotu opodatkowania, ale okoliczności związane z osobą podatnika. Z kolei tym, co rozstrzyga, decyduje o nałożeniu obowiązku podatkowego, jest przede wszystkim posiadanie przez dany podmiot owego przedmiotu opodatkowania, a więc zazwyczaj własność określonych rzeczy, posiadanie określonej ilości pieniędzy itp. okoliczności nie związane ściśle z osobą podatnika.

Można więc powiedzieć, że uprawnienie niemajątkowe to takie, o powstaniu którego decyduje nie majątek, nie sytuacja ekonomiczna, wreszcie - nie okoliczności związane z przedmiotem opodatkowania, ale: względy osobiste, często względy słuszności, sprawiedliwości, zasady współżycia społecznego, względy polityki podatkowej państwa itp. I analogicznie - prawo czy obowiązek majątkowy to taki, o którego istnieniu decydują okoliczności związane z posiadaniem przedmiotu opodatkowania.

Przydatność takiej definicji może zilustrować następujący przykład z ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.). Otóż jeżeli o powstaniu obowiązku zapłaty podatku rolnego decyduje fakt, że dana osoba jest właścicielem, posiadaczem samoistnym, względnie użytkownikiem wieczystym gruntu sklasyfikowanego w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny²¹² - to można powiedzieć, że obowiązek zapłaty tego podatku ma charakter majątkowy, bo o jego powstaniu decydują nie cechy osobiste podatnika, ale stan jego posiadania, fakt czy posiada on przedmiot opodatkowania. Jeżeli zatem podatnik umrze bez uiszczenia kwoty podatku rolnego, obowiązek zapłaty tego podatku przejdzie na spadkobierców. Oczywiście trzeba od razu powiedzieć, że jeśli podatnik wypełni swój obowiązek podatkowy, a spadkobierca nabędzie grunt rolny w drodze dziedziczenia, to obowiązek zapłaty przez niego podatku rolnego będzie już obowiązkiem samoistnym, niezwiązanym z obowiązkiem spadkodawcy. Ustawa o podatku rolnym stanowi bowiem wyraźnie, że podatek ten powinien płacić, co do zasady, każdy właściciel gruntu rolnego - jest to zatem jego osobisty obowiązek, niezależny od tego, czy podobny podatek płacił jego poprzednik prawny.

Przywołując dalej przepisy omawianej ustawy, trzeba wskazać, że zgodnie z jej art. 13, podatnikom podatku rolnego przysługuje ulga inwestycyjna z tytułu wydatków poniesionych np. na budowę budynków inwentarskich, służących do chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz obiektów służących ochronie środowiska. Ulga ta przyznawana jest (w drodze decyzji) po zakończeniu inwestycji i polega na odliczeniu od należnego podatku rolnego od gruntów położonych na terenie gminy, w której została dokonana inwestycja - w wysokości 25% udokumentowanych rachunkami nakładów inwestycyjnych (art. 13 ust. 3 u.p.r.). Ulga z tytułu tej samej inwestycji nie może być stosowana dłużej niż przez 15 lat (art. 13 ust. 3 u.p.r.), przy czym podatnik traci prawo do odliczenia od podatku rolnego niewykorzystanej kwoty ulgi inwestycyjnej w przypadku sprzedaży obiektów i urządzeń, od których przyznana została ta ulga, lub przeznaczenia ich na inne cele niż określone art. 13 ust. 1 u.p.r. (art. 13 ust. 4 u.p.r.).

Ulga ta jest zatem przyznawana dlatego, że podatnik w jakiś sposób ulepszył swój grunt rolny, poczynił nakłady służące jego dobremu wykorzystaniu. Są to wszystko okoliczności związane z przedmiotem opodatkowania, a zatem można powiedzieć, że ulga inwestycyjna, o której mowa, jest prawem o charakterze majątkowym. Jeżeli zatem podatnik, nabywszy prawo do tej ulgi, umrze, jego spadkobierca będzie również uprawniony do wskazanej ulgi - na podstawie art. 97 § 1 o.p. Jeżeli podatnik umrze w toku postępowania zmierzającego do ustalenia w drodze decyzji kwoty ulgi - wówczas spadkobierca wstępuje do tego postępowania na podstawie art. 102 § 2 o.p. I w tym przypadku fakt, że może on powoływać się na te same okoliczności, na które powoływał się spadkodawca, nie budzi kontrowersji. Nie budzi dlatego, że okoliczności te związane są z przedmiotem opodatkowania, a nie ściśle z osobą spadkodawcy, choć niewątpliwie to właśnie działanie spadkodawcy będzie przedmiotem badania organu przyznającego ulgę.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o podatku rolnym zawiera samodzielną podstawę do odliczania przez spadkobierców podatnika kwoty niewykorzystanej przez niego ulgi inwestycyjnej. Artykuł 13d ust. 5 u.p.r. stanowi bowiem, co następuje: "Kwota ulgi inwestycyjnej niewykorzystana przez podatnika przechodzi na jego spadkobierców, jeżeli gospodarstwo rolne zostało nabyte stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników lub w drodze dziedziczenia".

W świetle omówionych przepisów ordynacji podatkowej trzeba jednak powiedzieć, że ta regulacja w zakresie dotyczącym spadkobrania po podatniku stanowi pewne superfluum , powtórzenie normy wynikającej z brzmienia art. 97 o.p.

I został jeszcze jeden wątek do rozważenia, tj. przypadek, gdy spadkodawca wszczął postępowanie o umorzenie zaległości podatkowej, powołując się na swój ważny interes albo nawet na przesłankę interesu publicznego (co do której S. Babiarz ma wątpliwości, czy ma ona charakter osobisty²¹³). Otóż z całą pewnością można powiedzieć, że tym co decyduje, rozstrzyga o umorzeniu względem podatnika zaległości podatkowej, są okoliczności niezwiązane z przedmiotem opodatkowania, ale inne okoliczności, nawet niekoniecznie ściśle związane z osobą podatnika, wziąwszy pod uwagę przesłankę interesu publicznego. Skoro nie są to okoliczności związane z przedmiotem opodatkowania, trudno w tym przypadku doszukać się jakiegoś elementu rzeczowego, który mógłby umożliwiać i - co ważne - uzasadniać sukcesję, stanowić dla niej ratio legis.

Zdaniem A. Mariańskiego, ustawodawca, wprowadzając podział na majątkowe i niemajątkowe prawa i obowiązki, "chciał, aby niektóre z uprawnień o charakterze instrumentalnym mogły wykonywać określone podmioty". Powołany autor, podając własną definicję uprawnień majątkowych i niemajątkowych, mimo bardzo logicznego toku wywodów zapomina jednak o jednym - nie podaje uzasadnienia, motywów, dla których ustawodawca zdecydował się na takie, a nie inne, sformułowanie przepisów.

W tym miejscu trzeba też podkreślić, że w przedmiotowych rozważaniach nie chodzi bynajmniej o krytykę poglądów tego czy innego autora, ale o krytykę ustawodawcy, który wprowadzając na grunt prawa podatkowego pojęcia charakterystyczne dla innej dziedziny prawa, nie zadał sobie trudu wytłumaczenia tych pojęć chociażby w definicji legalnej. Definicji, która byłaby wytłumaczalna z punktu widzenia wykładni systemowej i celowościowej, nie tylko literalnej.

Otóż wydaje się, że ratio legis każdej sukcesji - tej charakterystycznej dla stosunków rzeczowych i tej charakterystycznej dla stosunków mieszanych - stanowi właśnie owa podstawa rzeczowa, substrat rzeczowy, który, jak mówił Knöpfle, przechodząc w drodze czynności cywilnoprawnej lub dziedziczenia na określone osoby, rodzi potrzebę kontynuacji przez te osoby sytuacji administracyjnoprawnej poprzednika. Jeżeli np. poprzednik prawny zaczął budowę na podstawie wydanego pozwolenia, a następnie sprzedał grunt następcy prawnemu - to własność tego gruntu stanowi uzasadnienie dla przejęcia uprawnień wynikających z wydanej na rzecz poprzednika decyzji.

Podobnie jest z następstwem prawnym w prawie podatkowym - skoro spadkobierca dziedziczy własność przedmiotu opodatkowania, to - aby zrealizować tzw. fiskalny cel opodatkowania, ale też być w zgodzie z zasadą sprawiedliwości podatkowej²¹⁴ itp. - spadkobierca powinien również przejąć związany z tym przedmiotem obowiązek zapłaty zaległości podatkowej. Przejście substratu rzeczowego uzasadnia więc żądanie od spadkobiercy podatnika uiszczenia zaległości podatkowych spadkodawcy. Stosunek prawno-podatkowy, którego treścią jest obowiązek zapłaty jakiegoś podatku, jest zatem niewątpliwie stosunkiem mieszanym, rzeczowo-osobistym, do którego odnieść można wcześniejsze uwagi na temat podobnych stosunków.

Jeżeli natomiast między organem administracji publicznej a podatnikiem dojdzie do powstania stosunku, który nie wykazuje żadnych cech rzeczowych, tj. prawo czy obowiązek będący treścią tego stosunku nie jest bezpośrednio związany z przedmiotem opodatkowania - wówczas brak jest uzasadnienia dla następstwa administracyjnoprawnego. Tak będzie w przypadku prawa do umorzenia postępowania, prawa do rozłożenia zapłaty podatku na raty itp. Prawa te udzielane są z innych względów, zazwyczaj związanych z osobą podatnika i jako takie nie powinny przechodzić na jego spadkobierców.

Warto w tym miejscu przypomnieć pogląd J. Kremisa, który zwracał uwagę na potrzebę jednolitych zasad sukcesji w przypadku dziedziczenia zorganizowanych kompleksów gospodarczych takich jak np. przedsiębiorstwo czy gospodarstwo rolne. Uzasadnieniem analogicznego traktowania praw cywilnych i publicznych miało być właśnie owo "powiązanie gospodarcze [uprawnień i obowiązków publicznych - przyp. E. Sz.] z prawami i obowiązkami cywilnoprawnymi"²¹⁵, a zatem swoista majątkowość uprawnień i obowiązków publicznoprawnych.

Rozważania te prowadzą zatem do konkluzji, że jedynym rozsądnym uzasadnieniem dla podziału na majątkowe i niemajątkowe prawa i obowiązki podatkowe jest powiązanie tego podziału z podziałem na osobiste i rzeczowe stosunki administracyjne. Majątkowość, o której mowa w art. 97 § 1 o.p., trzeba zatem odnieść do przesłanek, jakie decydują o powstaniu po stronie podatnika danego prawa. Jeśli są to przesłanki rzeczowe, związane z szeroko rozumianymi cechami przedmiotu opodatkowania - prawo można określić jako majątkowe. Jeśli są to przesłanki niepowiązane z tym przedmiotem i w tym jedynie rozumieniu osobiste - prawo należy określić mianem niemajątkowego, które co do zasady, wyrażonej w art. 97 § 1 o.p. - nie przechodzi na spadkobierców.

Do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze kwestia - jakie prawa niemajątkowe można zaliczyć do kategorii dziedzicznych, czyli takich, które zgodnie z treścią art. 97 § 2 o.p. - związane są z prowadzoną przez spadkodawcę działalnością gospodarczą. Zgodnie z wcześniejszym tokiem rozumowania chodzić będzie o takie prawa, o których przyznaniu decyduje fakt prowadzenia przez przedsiębiorcę określonej działalności gospodarczej. Jeżeli zatem przepis prawa pozwoli organowi na przyznanie jakiejś ulgi, czy nawet na zwolnienie podatnika przez określony czas z obowiązku płacenia podatku (np. w związku z utworzeniem specjalnej strefy ekonomicznej), tylko z uwagi na fakt prowadzenia określonej działalności gospodarczej, to będzie to prawo niezwiązane z przedmiotem opodatkowania i w tym właśnie rozumieniu niemajątkowe. Jakie będzie uzasadnienie rzeczowe dla takiej sukcesji? Otóż będzie nim przejście na następcę przedsiębiorstwa, czyli tego substratu rzeczowego, który decydował o przyznaniu danego prawa.

Reasumując, na majątkowość prawa czy obowiązku podatkowego, o której mowa w art. 97 o.p., należy patrzeć przez pryzmat przedmiotu opodatkowania, jako rzeczowego elementu stosunku prawno-podatkowego. Z tego punktu widzenia następstwo prawne, do którego dochodzi w ramach stosunków podatkowo-prawnych, nie odbiega od omówionych wcześniej przykładów następstwa w ramach stosunków nieosobistych, czy mieszanych.

Taki pogląd pozwala też zrozumieć, że wbrew pozorom nie ma zasadniczej różnicy między następstwem procesowym uregulowanym w art. 30 § 4 k.p.a. a następstwem procesowym uregulowanym w art. 102 § 2 o.p. "Sprawy dotyczące praw lub obowiązków o których mowa w art. 97", to po prostu sprawy, w których:

1) o przyznaniu danego prawa lub nałożeniu obowiązku majątkowego decyduje posiadanie przez stronę określonego przedmiotu opodatkowania, np. własności gruntu rolnego, które jest prawem dziedzicznym;

2) względnie sprawy, w których o przyznaniu danego prawa niemajątkowego decyduje fakt posiadania i prowadzenia przez podatnika przedsiębiorstwa - a własność przedsiębiorstwa jest przecież również prawem dziedzicznym.

Artykuł 97 dotyczy zatem, podobnie jak art. 30 § 4 k.p.a., przypadków śmierci strony (ale już nie zbycia prawa) w toku postępowania, co powoduje przejście na spadkobiercę praw dziedzicznych, których dotyczy postępowanie (tym prawem dziedzicznym będzie np. własność przedmiotu opodatkowania albo własność przedsiębiorstwa). Mimo użycia odmiennych sformułowań obu tym przepisom przyświeca to samo ratio legis, a jest nim właśnie owa rzeczowość sprawy administracyjnej, rozstrzyganej przez organ. Pojęcie sprawy rzeczowej, tj. takiej, w której o byciu stroną postępowania decyduje fakt posiadania jakiegoś prawa (zbywalnego lub dziedzicznego), podobnie jak to było w przypadku art. 30 § 4 k.p.a., jest przydatne również dla interpretacji art. 97 o.p. - stanowiąc wskazówkę, że stosunek administracyjnoprawny materialny, który powstanie w wyniku stosunku procesowego, łączącego stronę postępowania z organem podatkowym, wykazuje również pewne cechy stosunku rzeczowego. Nie będzie to oczywiście stosunek ściśle rzeczowy, ani nawet rzeczowy sensu largo, ale stosunek mieszany, bowiem, oprócz elementów rzeczowych, zawiera bardzo silny wątek osobisty, związany ze wspominaną wielokrotnie zasadą powszechności opodatkowania. Z uwagi na ten wątek osobisty do następstwa nie dochodzi w każdym przypadku zbycia prawa, ale jedynie mortis causa, ponieważ przedmiot opodatkowania przechodzi na następców, względnie dlatego, że kontynuują oni działalność gospodarczą prowadzoną przez spadkodawcę, z którą związane były pewne ulgi, prawa, zwolnienia podatkowe itp.

Skoro, jak wskazano wyżej, każdy stosunek prawno-podatkowy jest mniej lub bardziej osobisty, uzależnianie sukcesji od tej właśnie cechy prawa czy obowiązku być może mijałoby się z celem. Nie oznacza to wcale, że w prawie podatkowym nie istnieją prawa czy obowiązki ściśle osobiste, które nie powinny w ogóle podlegać sukcesji. Tak będzie na przykład z prawem duchownych do szczególnej formy opodatkowania. De lege lata ustawodawca wprowadza jednak tylko podział na prawa i obowiązki majątkowe, co, jak wykazano, ma się nijak do opisanych cech stosunku prawno-podatkowego.

Reasumując, wprowadzenie możliwości następstwa prawnego w ramach stosunków prawno-podatkowych ma swoje uzasadnienie w przeważającym, rzeczowym charakterze tych stosunków. Wątek osobisty, przejawiający się głównie w potrzebie osobistego wykonania obowiązków podatkowych, a także w osobistym charakterze niektórych uprawnień podatkowych (nabywanych z uwagi na pewne cechy, czy kwalifikacje osobiste, niepowiązane ściśle z przedmiotem opodatkowania), nie jest tu na tyle przeważający, żeby negatywnie ocenić sam pomysł wprowadzenia regulacji sukcesji uniwersalnej w prawie podatkowym. Na aprobatę nie zasługuje tylko, jak zaznaczono, sposób sformułowania przesłanek takiej sukcesji, które utrudniają prawidłowe stosowanie prawa. Pozytywnie trzeba także ocenić fakt, że o tym, które spośród uprawnień i obowiązków prawno-podatkowych przechodzą na spadkobierców, decyduje organ podatkowy, w drodze osobnej decyzji administracyjnej w przedmiocie zakresu odpowiedzialności spadkobierców²¹⁶. Takie rozwiązanie usuwa dylematy związane z wszystkimi omówionymi wcześniej przykładami regulacji sukcesji uniwersalnej częściowej, do których również należy zaliczyć sukcesję prawno-podatkową, będącą następstwem śmierci osoby fizycznej (z uwagi na brak przejścia substratu osobistego).

Równocześnie regulacja ta potwierdza wcześniejsze ustalenia, że w przypadku sukcesji uniwersalnej częściowej nie sposób poprzestać na sformułowaniu ogólnych zasad sukcesji bez ich doprecyzowania w konkretnych przepisach prawa materialnego (odnoszących się do poszczególnych stosunków administracyjnoprawnych i uwzględniających ich specyfikę), względnie bez wprowadzenia konieczności konkretyzacji podobnych przepisów ogólnych w formie decyzji administracyjnej (określającej zakres sukcesji).

Rozdział 4

Przesłanki dopuszczalności i sposoby uregulowania sukcesji syngularnej w prawie administracyjnym

4.1. Wprowadzenie

Dotychczasowe rozważania na temat sukcesji uniwersalnej w prawie administracyjnym, zwłaszcza te dotyczące sukcesji częściowej, będącej skutkiem podziału osoby prawnej lub śmierci osoby fizycznej, potwierdziły tezę, że dopuszczalność następstwa prawnego wynika z cech stosunku prawnego, a ściśle - z rzeczowego charakteru uprawnień i obowiązków ten stosunek tworzących. Odwoływanie się do takiego powiązania nie było konieczne jedynie dla opisania sukcesji uniwersalnej całkowitej, występującej chociażby w przypadku łączenia się spółek handlowych, ale działo się tak tylko dlatego, że następca prawny, w wyniku omówionych wyżej, specyficznych zdarzeń prawnych, przejmował nie tylko elementy związane z majątkiem i cywilnymi prawami podmiotowymi poprzednika, ale również ogół elementów, można by rzec, osobistych, tworzących substrat osobisty poszczególnych stosunków administracyjnoprawnych, w których pozostawał poprzednik prawny.

Ponieważ jednak stopień rzeczowości stosunku bywa różny, można oczekiwać, że sposób ujęcia następstwa administracyjnoprawnego w przepisach prawa w odniesieniu do poszczególnych grup stosunków administracyjnoprawnych także będzie odmienny. Najprostszym sposobem przeanalizowania tej zależności jest przyjrzenie się poszczególnym regulacjom prawnym, kształtującym bezpośrednio lub pośrednio treść poszczególnych stosunków administracyjnoprawnych. Celem takiego badania będzie nie tylko porównanie różnych sposobów ujęcia następstwa prawnego w prawie pozytywnym, ale przede wszystkim - ocena jego dopuszczalności w odniesieniu do poszczególnych grup stosunków administracyjnoprawnych, wyróżnionych we wcześniejszych rozdziałach niniejszej pracy.

Zakres rozważań ograniczono w szczególności do tych regulacji, które wprost odnoszą się do następstwa prawnego, tj. do przypadków, które obejmuje przyjęta definicja następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych (definicja następstwa syngularnego), lub też doktryna, względnie orzecznictwo, w ten czy inny sposób przyporządkowuje je do tego pojęcia. Większość zebranych w ten sposób regulacji dotyczy uprawnień i obowiązków powstających w wyniku wydania decyzji administracyjnej, niemniej obecnie trudno rozstrzygać, czy jest to tylko cecha polskiego ustawodawstwa czy cecha stosunków, w ramach których może dojść do następstwa prawnego.

Powyższa analiza wymaga także odniesienia się do przykładów stosunków, które doktryna uznała za najbardziej skrajne, i co do których istnieje obawa, że pozostają poza zakresem pojęcia następstwa prawnego, a przynajmniej, że następstwo prawne w ich przypadku wykazuje istotną specyfikę. Chodzi mianowicie o stosunki ściśle rzeczowe i ściśle osobiste.

I tak w doktrynie polskiej sztandarowym, podręcznikowym przykładem stosunku ściśle rzeczowego jest m.in. stosunek powstający w wyniku uznania danego obiektu ruchomego lub nieruchomego za zabytek, natomiast w doktrynie niemieckiej - stosunek wynikający z uznania obiektu za pomnik przyrody. Oczywistość uregulowania tą drogą statusu prawnego rzeczy jest tu tak samo wyraźna (rzecz nie może stać się mniej zabytkowa przez to, że zmieni właściciela, ani pomnik przyrody nie może utracić w ten sposób swojego cennego charakteru), co rodzi konieczność odrębnego potraktowania stosunków ściśle rzeczowych, a więc takich, przy których nie ma wątpliwości, że uprawnienia czy obowiązki, będące ich treścią, nie gasną wraz ze śmiercią podmiotu administrowanego, co powinno wynikać z celów konkretnego uregulowania. W tym miejscu można znów przypomnieć definicję podaną przez Wolffa²¹⁷, który akty rzeczowe scharakteryzował jako: "należące do prawa rzeczowego regulacje o charakterze sytuacyjnym, w drodze których następuje prawna kwalifikacja lub ukształtowanie właściwości rzeczy i mające oddziaływanie personalne o charakterze bezpośrednim". Definicja ta bardzo dobrze przystaje do omawianych przypadków, choć rzeczywiście nie obejmuje swym zakresem stosunków wynikających z mocy samego prawa. Przy omawianiu stosunków ściśle rzeczowych istotne będzie zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie: na czym polega specyficzny charakter takich stosunków i czy, śladem poglądów przedstawicieli doktryny, można przychylić się do tezy, że w ich przypadku następstwo prawne w ogóle nie ma miejsca. Poza tym, ponieważ w doktrynie występuje wyłącznie pojęcie aktu ściśle rzeczowego - zamiast szerszego pojęcia stosunku ściśle rzeczowego - trzeba będzie również zastanowić się nad tym, czy faktycznie takie ograniczenie jest zasadne.

Analiza stosunków ściśle osobistych podlegających sukcesji z zasady musi być dokonana pod innym kątem. Skoro następstwo prawne jest wyjątkiem od osobistego charakteru stosunków administracyjnoprawnych, ściśle osobisty charakter takiego stosunku powinien oznaczać automatycznie brak możliwości następstwa. Aby przybliżyć specyfikę tego rodzaju stosunków należy sformułować zasady dopuszczalności następstwa administracyjnoprawnego w ramach tych stosunków, o ile oczywiście takie zasady są do sformułowania. Może się bowiem okazać, że wszystkie regulacje, które pozornie wprowadzają możliwość następstwa uprawnień lub obowiązków ściśle osobistych, de facto trzeba wykluczyć z kategorii przypadków odpowiadających przyjętej definicji następstwa prawnego.

4.2. Dopuszczalność wystąpienia następstwa prawnego w ramach stosunków administracyjnoprawnych ściśle rzeczowych

4.2.1. Uznanie obiektu za zabytek a stosunki administracyjnoprawne łączące właściciela zabytku z organem administracji publicznej z mocy samego prawa

Decyzją, którą wszyscy autorzy bez wątpliwości zaliczają do aktów ściśle rzeczowych, jest decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków, 2) uznanie za pomnik historii, 3) utworzenie parku kulturowego oraz 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gdy chodzi o pierwszą z wymienionych form ochrony art. 9 ww. ustawy stanowi, że "do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy". Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości (art. 9 ust. 4 u.o.z.). Z kolei zabytek ruchomy wpisuje się do rejestru zabytków wyłącznie na wniosek właściciela tego zabytku, również na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 10 ust. 1 u.o.z.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że stroną w postępowaniu zmierzającym do wpisania zabytku do rejestru będzie właściciel tego zabytku, względnie użytkownik wieczysty gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W przedmiotowym postępowaniu nie bada się żadnych cech osobistych właściciela zabytku, a głównym przedmiotem badania jest niewątpliwie rzecz - zabytek ruchomy lub nieruchomy. Przesłanka powiązania aktu z rzeczą, kwalifikująca decyzję jako akt rzeczowy, nie budzi w tym przypadku żadnych wątpliwości. Co więcej, jak zaznaczono wcześniej, znakomicie do wspomnianej decyzji przystaje przesłanka regulacji stanu prawnego rzeczy, będąca niejako najwyższym stopniem powiązania aktu z rzeczą²¹⁸.

Aby jednak zrozumieć istotę następstwa prawnego w odniesieniu do tej decyzji, trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, co de facto jest przedmiotem owego następstwa tj. - jakie prawa czy obowiązki adresata decyzji o uznaniu za zabytek przechodzą na następcę prawnego właściciela zabytku. I tu pojawia się pierwszy problem.

Z przepisów omawianej ustawy można w zasadzie wyczytać tyle, że obligatoryjnym elementem decyzji o wpisie do rejestru zabytków będzie, poza elementami wymienionymi w art. 106 k.p.a., wyłącznie wskazanie rzeczy, którą się za ten zabytek uznaje - nie ma tu natomiast mowy o konkretnych obowiązkach czy uprawnieniach adresata tego aktu. Jakie zatem obowiązki ciążą na właścicielu tej rzeczy od momentu uznania jej za zabytek?

Kwestie te reguluje w szczególności art. 5 u.o.z. oraz przepisy zawarte w jej rozdziale 3, zatytułowanym "Zagospodarowanie zabytków, prowadzenie badań, prac i robót oraz podejmowanie innych działań przy zabytkach". Artykuł 5 stanowi, że właściciel lub posiadacz zabytku jest zobowiązany do opieki nad tym zabytkiem, w szczególności przez prowadzenie prac konserwatorskich, utrzymania zabytku w należytym stanie itp. Z kolei w rozdziale 3 ww. ustawy czytamy przede wszystkim, że zagospodarowanie zabytku na cele użytkowe wymaga uzyskania przez jego właściciela odpowiednich dokumentów i uzgodnień (art. 25 u.o.z.); że właściciel lub posiadacz zabytku powinien zawiadamiać wojewódzkiego konserwatora zabytków o uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, o zagrożeniu dla zabytku, czy też np. o zmianach dotyczących miejsca przechowywania zabytku (art. 28 u.o.z.); prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru i dokonywanie innych czynności związanych z zabytkiem (wymienionych w art. 36 u.o.z.) wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Właściciel lub posiadacz zabytku ma też pewne uprawnienia związane ze sprawowaniem przez niego opieki nad zabytkiem - może on w szczególności ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 u.o.z.). Co jest istotne - wszystkie te przepisy mówią ogólnie o właścicielu lub posiadaczu zabytku, nie posługując się pojęciem adresata decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Stosunek administracyjnoprawny, którego treścią są wymienione wyżej uprawnienia i obowiązki publicznoprawne związane z zabytkiem, powstają, jak się wydaje, z mocy samej ustawy - tyle że ich powstanie uwarunkowane jest wcześniejszym wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej. Czy zatem w takim przypadku możemy w ogóle mówić o następstwie prawnym? Niewątpliwie, w razie sprzedaży zabytku "jedna osoba stanie się podmiotem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, ciążących uprzednio na innej osobie". Niemniej, z przytoczonych przepisów wynika, że uprawnienia i obowiązki, o których była mowa, nie wynikają z decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz powstają z mocy samej ustawy. Jakie więc konkretne uprawnienia czy obowiązki rodzi dla właściciela rzeczy ta decyzja?

Otóż wydaje się, że jest ona jakimś rodzajem decyzji deklaratoryjnej²¹⁹ - uruchamia ona bowiem uprawnienia i obowiązki, które dla właściciela zabytku wynikają z mocy samej ustawy²²⁰. Specyfika tej decyzji tkwi natomiast w tym, że podobnego aktu deklaratoryjnego nie trzeba ponawiać wobec następców prawnych właściciela rzeczy i tylko tu możemy widzieć jakiś zalążek sukcesji, czy raczej czegoś na kształt sukcesji sensu largo.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w przypadku zbycia rzeczy będącej zabytkiem nie może być jednak mowy o następstwie prawnym obowiązków czy uprawnień wynikających z samej decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków. Decyzja ta nie tworzy bowiem nowych uprawnień czy obowiązków dla jej adresata, ale jedynie uruchamia to, co dla właściciela zabytku wynika z mocy samej ustawy. Podobnie następca prawny rzeczy nie wstępuje wcale w uprawnienia i obowiązki wynikające z tej decyzji - stosunek administracyjnoprawny, łączący go z organem administracji publicznej powstaje bowiem z mocy samej ustawy. Jak trafnie zauważa K. Kiczka, "uznanie rzeczy za zabytek - w drodze właściwej decyzji administracyjnej - jest tylko konstatacją, że rzecz ta ma cechy przewidziane przez normodawcę dla zabytku. Uprawnienia i obowiązki będące następstwem uzyskania statusu zabytku nie wynikają z tego indywidualnego aktu administracyjnego, lecz z norm powszechnie obowiązujących lub innych indywidualnych aktów administracyjnych"²²¹.

Twierdzenie to nie rozwiązuje jeszcze problemu, czy rzeczywiście w przypadku wszystkich stosunków łączących właściciela rzeczy z organem administracji publicznej nie może dojść do następstwa prawnego. Jeżeli bowiem nawet wspomniane uprawnienia i obowiązki właściciela zabytku powstają z mocy samego prawa, to być może właśnie one są przedmiotem następstwa. Nie byłoby to następstwo uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji, ale właśnie - uprawnień i obowiązków będących treścią stosunku powstałego z mocy samego prawa. Stosunek ten z całą pewnością charakteryzuje się rzeczowością, gdyż uprawnienia i obowiązki, będące jego treścią, dotyczą podmiotu administrowanego nie z uwagi na osobiste kwalifikacje lub cechy tego podmiotu, ale wyłącznie z uwagi na to, że jest on właścicielem obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Trudno tu chyba jednak mówić o ścisłej rzeczowości, czy regulowaniu statusu prawnego rzeczy. Poza tym nie sposób pominąć faktu, że w razie zbycia rzeczy zabytkowej nowy właściciel będzie podobnymi uprawnieniami czy obowiązkami związany nie z uwagi na istnienie analogicznego stosunku prawnego między jego poprzednikiem a organem administracji publicznej, ale dlatego, że prawo nakłada takie uprawnienia lub obowiązki na każdorazowego właściciela rzeczy. Nie chodzi tu zatem o jakieś podążanie obowiązku czy uprawnienia za rzeczą, ale jedynie - powiązanie tych uprawnień czy obowiązków z osobą właściciela rzeczy przez konkretny przepis prawa. Wskazane sytuacje nie odpowiadają przyjętej definicji następstwa z tego względu, że trudno tu mówić o cudzych uprawnieniach czy obowiązkach, skoro prawo w żaden sposób ich nie indywidualizuje, nie wprowadza elementu osobistego. Nie sposób bowiem zapomnieć trafnego spostrzeżenia Kasznicy, że nie każdy obowiązek (lub uprawnienie) związany z posiadaniem przez dany podmiot nieruchomości jest obowiązkiem nieosobistym, a zatem, można by dodać - obowiązkiem zakładającym możliwość (i potrzebę) sukcesji. Kasznica zwracał uwagę, że takie obowiązki jak np. obowiązek uiszczania opłat drogowych czy kanalizacyjnych, mimo że są ściśle powiązane z rzeczą, powstają niezależnie od obowiązków ciążących na poprzedniku prawnym, z mocy samej ustawy. Dziś jako przykład podobnych obciążeń publicznoprawnych moglibyśmy podać obowiązek uiszczenia podatku od nieruchomości czy podatku rolnego. Nawet gdyby obowiązek ich zapłaty nie wynikał z decyzji o wymiarze podatku, ale z mocy samego prawa, przypuszczalnie nikt w przypadku zbycia nieruchomości nie mówiłby o następstwie prawnym w zakresie obowiązku zapłaty tych podatków, ani nawet o nieosobistym, powiązanym z rzeczą charakterze stosunku administracyjnoprawnego, łączącego organ z właścicielem tej rzeczy.

Dlatego konstruowanie pojęcia następstwa prawnego w odniesieniu do uprawnień i obowiązków właściciela obiektu zabytkowego, wynikających z mocy samego prawa, nie wydaje się ani przydatne, ani właściwe. Owszem, można sobie wyobrazić sytuację, w której prawo wiązałoby jakiś obowiązek lub uprawnienie z właścicielem rzeczy, doprecyzowując, że chodzi o osobę, która nabyła tę rzecz od innej, dającej się zindywidualizować osoby. Z taką sytuacją mamy do czynienia chociażby w przypadku uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a które może posiadać (z mocy prawa) spadkobierca wywłaszczonego właściciela nieruchomości, na podstawie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Niemniej, z całą pewnością, wykreowany tą drogą stosunek nie będzie ściśle rzeczowy ani nawet tylko rzeczowy. O powstaniu stosunku w tym przypadku nie decydują bowiem cechy rzeczowe, ale ściśle osobiste: bycie spadkobiercą określonego podmiotu. Tym samym trzeba uznać, że w przypadku stosunków rzeczowych powstających z mocy samego prawa mówienie o jakimkolwiek następstwie prawnym nie jest prawidłowe. Owa rozszerzona skuteczność tej kategorii stosunków nie wynika wcale z jakiejś szczególnej właściwości stosunku, ale z cechy normy prawa, która z zasady jest generalna i dotyczy "każdego, kto...", zwłaszcza, że prawo uzależnia w tym przypadku powstanie uprawnień lub obowiązków od cech niezwiązanych z osobą, czy też osobistymi kwalifikacjami podmiotu administrowanego. Brak powiązania z podobnym substratem osobowym uniemożliwia po prostu wykazanie zależności między prawem poprzednika a prawem następcy, co jest istotą następstwa prawnego, rozumianego jako sposób kreowania stosunku administracyjnoprawnego.

Przedstawione rozumowanie tłumaczy też, dlaczego doktryna faktycznie posługuje się wyłącznie pojęciem aktu ściśle rzeczowego. Problem jego rozszerzonej skuteczności, dopuszczalności następstwa prawnego itp. pojawia się bowiem tylko w odniesieniu do stosunków ściśle rzeczowych, powstających w wyniku aktu administracyjnego. Stosunki rzeczowe powstające z mocy samego prawa żadną miarą nie mogą stwarzać takich dylematów.

4.2.2. Uznanie za pomnik przyrody. Uznanie za las ochronny. Ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody oraz inne przykłady administracyjnoprawnej regulacji tzw. stref specjalnych

Uwagi na temat decyzji o wpisie do rejestru zabytków można by odnieść do decyzji o uznaniu za pomnik przyrody, którą doktryna (zwłaszcza niemiecka) charakteryzuje jako akt ściśle rzeczowy, gdyby nie fakt, że w polskim systemie prawnym ustanowienie pomnika przyrody następuje w wyniku rozporządzenia, a nie za pomocą decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje poprzez rozporządzenie wojewody albo uchwałę rady gminy. Pomnikiem przyrody, zgodnie z definicją zawartą w art. 40 ust. 1 u.o.p. są: "pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej i naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je spośród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie". Na konieczne elementy, jakie powinna zawierać uchwała lub rozporządzenie o ustanowieniu pomnika przyrody wskazuje z kolei art. 44 ust. 2 u.o.p., który stanowi, że: "Rozporządzenie wojewody lub uchwała rady gminy, o których mowa w ust. 1, określają nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1". Zakazy te to m.in.: zakaz niszczenia, uszkodzenia lub przekształcania obiektu lub obszaru (art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p.); zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.p.); zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p.) itp.

Zważywszy na fakt, że pomnikiem przyrody jest zazwyczaj pojedynczy twór przyrody znajdujący się w określonym przez uchwałę lub rozporządzeniu miejscu, można by odnieść wrażenie, że materialnie (treściowo) decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków nie różni się w znaczący sposób od uchwały czy rozporządzenia o ustanowieniu pomnika przyrody. Ustanowienie pomnika przyrody może nawet wydać się bardziej aktem stosowania prawa niż jego stanowienia, skoro wprowadza zakazy dotyczące konkretnego właściciela nieruchomości, na której położony jest pomnik przyrody, czego, jak wiemy, decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie robi. Dlatego też zarówno ustawa o ochronie przyrody jak i inne ustawy regulujące tworzenie tzw. "administracyjnoprawnych stref specjalnych", które przecież nieodłącznie związane są z rzeczą, nie mogą zupełnie pozostać poza marginesem niniejszych rozważań.

W szczególności należy wskazać, iż ustawa o ochronie przyrody wprowadza kilka form ochrony, którymi są, oprócz wymienionych pomników przyrody: parki narodowe, rezerwaty przyrody, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz ochrona gatunkowa roślin i zwierząt. Wszystkie te formy wprowadzane są za pomocą odpowiednich aktów prawnych, z jednym wyjątkiem: strefy ochrony ostoi i stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową, strefy ochrony i miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową, strefy ochrony ostoi oraz stanowisk grzybów objętych ochroną gatunkową ustala, za pomocą decyzji, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 60 ust. 3 u.o.p.). I znów decyzja ta w zasadzie nie zawiera nic poza ustaleniem granic stref ochrony, zaś odpowiednie zakazy, dotyczące tych stref, wynikają z samej ustawy. Są to: 1) zakaz przebywania w nich osób, poza właścicielem nieruchomości objętej strefą ochrony oraz osób sprawujących nadzór nad obszarami objętymi strefą; 2) zakaz wycinania drzew lub krzewów bez zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska; 3) zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli nie jest to związane z potrzebą ochrony poszczególnych gatunków oraz 4) zakaz wznoszenia obiektów, urządzeń i instalacji w tych strefach (art. 60 ust. 6 u.o.p.). Strefy ochrony, podobnie jak zabytki, wpisuje się do rejestru prowadzonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 60 ust. 5 u.o.p.), natomiast granice tych stref oznacza się w terenie tablicami z napisem: "ostoja roślin", "ostoja zwierząt" lub "ostoja grzybów" i informacją: "osobom nieupoważnionym wstęp wzbroniony". Rozszerzona skuteczność takich decyzji, rozciągająca się nie tylko na aktualnego właściciela terenu, ale również na jego następców prawnych, jest tu więc tak samo oczywista, jak w przypadku decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nie mówiąc już o swoistej rozszerzonej skuteczności tego aktu względem osób trzecich²²².

Inny przykład aktu rzeczowego z zakresu administracyjnej regulacji stref specjalnych znajdujemy w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Rozdział 2 (w dziale III tej ustawy, zatytułowanym "Strefy oraz obszary ochronne") normuje zasady ustanawiania stref ochronnych ujęć wody, przez które rozumie się obszary, na jakich obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 ust. 1 pr. wod.). Zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy "strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody [...]". Niemniej, w pewnych określonych w tej ustawie przypadkach, strefę ochronną, obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanawia na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji (art. 58 ust. 5 pr. wod.). Obowiązki, które dla właściciela wody wynikają z ustanowienia takiej strefy, wynikają znów nie z samej decyzji, ale z ustawy, która np. w art. 53 wskazuje, że na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych zabronione jest użytkowanie gruntów dla celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Na terenie ochrony bezpośredniej należy m.in. odprowadzać wody opadowe w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do urządzeń służących do poboru wody, zagospodarować teren zielenią itp. Teren taki należy też ogrodzić, a jego granice przebiegające przez wody powierzchniowe oznaczyć za pomocą rozmieszczonych w widocznych miejscach stałych znaków stojących lub pływających; na ogrodzeniu oraz znakach należy umieścić tablice zawierające informacje o ujęciu wody i zakazie wstępu osób nieupoważnionych (art. 53 ust. 2 i 3 pr. wod.).

Podobna do wyżej wskazanych aktów regulujących status prawny rzeczy jest także m.in. decyzja o uznaniu lasu za las ochronny, wydawana na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw środowiska w drodze decyzji uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. W odniesieniu do pozostałych lasów - kompetencje do wydania takiej decyzji ma starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy (por. ust. 1a ww. ustawy). Tu, podobnie jak w przypadku wcześniej omówionych decyzji, obowiązki czy uprawnienia o charakterze publicznoprawnym powstają dla właściciela lasu, czy innych osób, z mocy samej ustawy, która łączy taki skutek z faktem uznania lasu za ochronny. Konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę do złudzenia przypomina konstrukcję przyjętą m.in. przy decyzji o wpisie do rejestru zabytków, gdzie również trudno wyodrębnić uprawnienia i obowiązki właściciela rzeczy zabytkowej, które by wypływały "wprost" z decyzji, i wobec których można by mówić o następstwie prawnym.

Do tej samej grupy można by też zaliczyć chociażby decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości²²³, ale podobnych przypadków aktów ściśle dotyczących rzeczy można by wyliczyć znacznie więcej. Identycznie jak sztandarowa decyzja o wpisie do rejestru zabytków regulują one status prawny nieruchomości, a potrzeba następstwa w ich przypadku zupełnie nie występuje. Część z nich stanowi też swoistą alternatywę dla formy aktu administracyjnego - w tym miejscu warto wspomnieć chociażby fakt, że tzw. scalenia i podziału gruntów, odmiennie niż to jest w przypadku zwykłego podziału nieruchomości, dokonuje się w formie aktu prawa miejscowego - uchwały rady gminy (por. art. 102 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami).

4.2.3. Podsumowanie. Miejsce aktu ściśle rzeczowego w klasyfikacji prawnych form działania administracji

Omówione przypadki stosunków ściśle rzeczowych dowiodły, że specyfika tych stosunków administracyjnoprawnych zaprzecza możliwości wystąpienia w ich ramach następstwa prawnego w jakiejkolwiek postaci. W szczególności, w przypadku wszystkich stosunków rzeczowych, powstających z mocy samego prawa, nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek zależności między uprawnieniem (obowiązkiem) następcy, a uprawnieniem (obowiązkiem) poprzednika prawnego, która wychodziłaby poza ogólne cechy norm prawnych. Problematyczna jest jedynie pewna "rozszerzona skuteczność" aktów ściśle rzeczowych, które w istocie odnoszą się nie tylko do podmiotu pozostającego w chwili wydawania aktu stroną stosunku administracyjnoprawnego.

Tę rozszerzoną skuteczność aktów ściśle rzeczowych część przedstawicieli doktryny tłumaczyła faktem, że są one kierowane do każdego (obecnego i przyszłego) właściciela danej rzeczy. W tym miejscu trzeba więc odpowiedzieć na pytanie, czy podobne konstrukcje, tworzone głównie przez doktrynę niemiecką i podzielane m.in. przez Walawskiego (który odnosił je do aktów nieosobistych przywiązanych do gruntu), mogą mieć zastosowanie do stosunków administracyjnych, kształtowanych przez obowiązujące w Polsce prawo przedmiotowe.

Otóż na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, a to z uwagi na fakt, że wszystkie omówione wyżej przypadki aktów ściśle rzeczowych wydawane są w formie decyzji administracyjnych, których konstytutywnym elementem jest ich skierowanie do indywidualnego adresata. Nawet więc w przypadku aktów rzeczowych sensu stricto, takich jak np. decyzja o wpisie do rejestru zabytków, nie może być mowy o jakimś ogólnie określonym adresacie aktu. Stroną w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji będzie zawsze tylko aktualny właściciel obiektu i on będzie również adresatem tego aktu. Owszem, w przypadku zbycia obiektu nowy właściciel będzie również musiał respektować fakt uznania jego rzeczy za zabytek, ale z całą pewnością stosunek prawny między nim a organem administracji nie będzie trwał od momentu wydania decyzji na rzecz innego podmiotu.

Niemniej ta konstrukcja teoretyczna w przypadku aktów ściśle rzeczowych jest po części przydatna. Otóż nie można zaprzeczyć, że skuteczność tych aktów rzeczywiście, jak wskazano, nie ogranicza się tylko do osoby adresata aktu. Fakt uznania jakiejś rzeczy za zabytek rodzi nie tylko obowiązki i uprawnienia dla każdego kolejnego właściciela rzeczy, ale w zasadzie też dla każdego, którego ta rzecz może choćby pośrednio dotyczyć. Skuteczność tych aktów byłaby zatem porównywalna ze skutecznością praw rzeczowych w prawie cywilnym. Z faktu uznania za zabytek nie wynika co prawda jakieś konkretne roszczenie po stronie właściciela rzeczy ani organu administracji, ale z uwagi na zmianę kwalifikacji prawnej rzeczy inne osoby muszą od chwili wydania stosownej decyzji administracyjnej respektować ograniczenia wynikające np. z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uznanie rzeczy za zabytek jest w ten sposób skuteczne erga omnes, choć niewątpliwie adresatem decyzji jest zawsze określona osoba. Trzeba tu jednak przypomnieć, że następcę prawnego rzeczy uznanej za zabytek wiążą nie tyle uprawnienia i obowiązki, o których rozstrzyga decyzja (gdyż w zasadzie decyzja ta rozstrzyga tylko o nowej kwalifikacji prawnej rzeczy), ale właśnie sam fakt uznania rzeczy za zabytek.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że każda decyzja administracyjna, jak przyjmuje doktryna i orzecznictwo (abstrahując od różnych definicji tego pojęcia), charakteryzuje się czterema przymiotnikami: jest to akt administracyjny jednostronny, zewnętrzny, indywidualny i konkretny. Tym samym mówienie o pewnej rozszerzonej skuteczności aktu rzeczowego, czy też o jego oddziaływaniu na każdorazowego właściciela rzeczy musi prowokować pytanie o miejsce tego rodzaju aktu w klasyfikacji form działania administracji. Autorzy, którzy stawiają tezę o pewnej rozszerzonej skuteczności aktów ściśle rzeczowych, chcąc nie chcąc odmawiają bowiem tymże aktom przymiotu indywidualności, skłaniając się bardziej w kierunku zakwalifikowania ich do działań generalnych administracji.

Dlatego w ramach omawiania instytucji następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych nie sposób pominąć zagadnień związanych właśnie z klasyfikacjami form działania administracji. W szczególności trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, czy w ramach tych klasyfikacji pojawiają się formy z pogranicza działań indywidualnych i generalnych, i czy są one w jakiś sposób powiązane z przypadkami aktów rzeczowych. W tym miejscu trzeba przypomnieć chociażby formę zarządzenia ogólnego w prawie niemieckim, o której po części była już mowa, a która właśnie jest konstrukcją pośrednią pomiędzy aktem administracyjnym sensu stricto (indywidualnym) a działaniami generalnymi administracji.

Przepisy polskiego prawa administracyjnego nie przewidują jednak odpowiednika niemieckiego zarządzenia ogólnego. Podobnie rodzima doktryna, formułując rozmaite klasyfikacje działań administracji publicznej, w zasadzie²²⁴ nie przewiduje formy działania, którą można by w pełni utożsamić z takimi zarządzeniami. Niemniej, wśród klasyfikacji form działania administracji stworzonych przez przedstawicieli polskiej doktryny można spotkać i takie, które w jakiś sposób zwracają uwagę na omawiany problem.

I tak, np. M. Zimmermann, wyróżniając wśród czynności prawnych organów administracji:

1) akty generalne (normatywne), mające na celu precyzowanie i wprowadzanie w życie ustawy, które są kierowane do adresatów oznaczonych ogólnie oraz

2) akty indywidualne (akty administracyjne), zwrócone do imiennie oznaczonego adresata i skierowane na wywołanie konkretnie oznaczonych skutków prawnych²²⁵

wskazuje, że podobny podział aktów administracji, dokonywany ze względu na kryterium sposobu oznaczenia adresata, ma charakter konwencjonalny. Bowiem wśród aktów prawnych organów państwowych "da się wyróżnić cała skala różnych stopni indywidualizacji aktów, od typowej normy prawnej kodeksu cywilnego [...] "każdy kto - to" albo "gdy zaistnieje sytuacja A, mają nastąpić skutki B" [...] mamy szereg coraz bardziej zindywidualizowanych typów przepisów, aż do aktów ściśle zindywidualizowanych, jak konkretny wyrok sądowy [...], akt administracyjny udzielający lub odbierający konkretne uprawnienia np. przemysłowe, lub wreszcie ściśle indywidualny przepis art. 90 Konstytucji"²²⁶. Zauważa on również, że stopień indywidualizacji aktów nie zawsze jest zależny od ich formy; poza tym w praktyce występuje też szereg aktów, które nie zwracają się do określonego adresata, ale za to dotyczą jednostkowych sytuacji (np. zamknięcie drogi publicznej, uznanie miasta za stolicę województwa itp.)²²⁷. Polemizując natomiast z poglądem Merkla, że pojęcia ogólności i szczegółowości są pojęciami względnymi, pisze, że: "niewątpliwie w drodze aktów indywidualnych można osiągnąć skutki aktu ogólnego, a norma zaś ogólna - może mieć znaczenie indywidualne"²²⁸.

Podobne twierdzenia spotykamy również w poglądach J. Starościaka, który przy dokonywaniu podziału aktów administracji z uwagi na adresata na:

1) akty normatywne,

2) akty administracyjne (indywidualne - w których adresat jest imiennie wskazany),

uznaje, że między tymi grupami istnieją też przypadki graniczne, które będą miały miejsce w odniesieniu do "aktów dotyczących użytkowania rzeczy bez względu na to, kto jest jej dysponentem"²²⁹.

Przywołane poglądy zdają się wyraźnie wskazywać, iż materialne prawo administracyjne w swym bogactwie uregulowań znajduje miejsce również na przypadki nie mieszczące się ściśle w kryteriach indywidualności czy generalności²³⁰.

Inaczej widzi tę kwestię natomiast J. Łętowski, który definiując akt administracyjny jako: akt stosowania prawa, rozstrzygnięcie o charakterze władczym; wydawane przez jednostkę wykonującą administrację publiczną, dotyczące konkretnego, jednostkowego (indywidualnego) przypadku, leżącego w sferze regulowanej przez prawo administracyjne. Równocześnie dzieli tak rozumiane akty administracyjne z uwagi na adresata na:

1) akty indywidualne, kierowane do wyraźnie określonych osób;

2) akty ogólne, kierowane do pewnej oznaczonej grupy (np. urzędników określonego urzędu);

3) akty bez adresata albo tzw. akty rzeczowe.

Odnośnie do tej ostatniej grupy przypadków wyjaśnia, że "aktem administracyjnym jest także rozstrzygnięcie, które wprawdzie nie jest skierowane do ściśle określonej pojedynczej osoby, ale adresowane do rzeczowo określonego kręgu (zespołu, grupy) osób albo też określa pewne administracyjnoprawne właściwości pewnej rzeczy (urządzenia) lub też warunki korzystania z niego przez ogół. W nowszej teorii nazywa się często te ostatnie rzeczowymi aktami administracyjnymi (np. nadanie nazwy zakładowi czy ulicy)"²³¹. Łętowski wskazuje, że czasami trudne jest wyróżnienie tego rodzaju aktów spośród ogólnych przepisów prawnych. Na pograniczu między aktami administracyjnymi i innymi działaniami administracji (stanowieniem prawa) umieszcza też znaki drogowe.

Tak zarysowany pogląd zdaje się w pełni odpowiadać konstrukcjom przyjętym przez prawo niemieckie, ale, jak się wydaje, zupełnie nie przystaje do prawa polskiego. W szczególności trudno zaliczyć wyróżnione przez Łętowskiego akty rzeczowe do decyzji administracyjnych, co w zasadzie neguje przydatność tego podziału dla omawianego zagadnienia.

Poza tym w literaturze przedmiotu możemy również spotkać poglądy, zgodnie z którymi obok aktów indywidualnych i generalnych wyróżnia się akty o charakterze mieszanym²³², ewentualnie w ramach aktów generalnych wyróżnia się kategorię aktów nienormatywnych²³³, co ma jednak mniejsze znaczenie, bo w odniesieniu do aktów ściśle rzeczowych przesadą byłoby twierdzenie, że są to akty generalne. Są one przecież kierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. W ostatnim czasie na uwagę zasługuje też bardzo ciekawy pogląd zakładający pewną odrębność tzw. aktów administracyjnych kwalifikujących, do których można w zasadzie zaliczyć wszystkie wyróżnione wcześniej przypadki aktów "regulujących status prawny rzeczy"²³⁴.

Analizując w tym kontekście przypadki aktów ściśle rzeczowych ("regulujących sytuację prawną rzeczy", które Walawski określiłby mianem "aktów przywiązanych do gruntu"), takie jak decyzja o uznaniu rzeczy za zabytek, czy o ustaleniu strefy ochronnej ujęcia wody, można dostrzec, iż pojęcie aktu administracyjnego sensu stricto w rzeczywistości nie do końca przystaje do celów tych regulacji. Wydaje się, że w podanych przypadkach forma decyzji mogłaby równie dobrze zostać zastąpiona przez odpowiedni przepis prawa. Na poparcie tej tezy może służyć wspomniany wcześniej przykład z prawa wodnego. Otóż zgodnie z cytowanym już wcześniej art. 58 ust. 1 pr. wod. "strefę ochronną [...] ustanawia, w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody [...]". Niemniej w pewnych, określonych w tej ustawie przypadkach, strefę ochronną, obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanawia na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji (art. 58 ust. 5 pr. wod.). Podobnie w ustawie o ochronie dóbr kultury i opiece nad zabytkami - rozporządzenie o uznaniu pewnego obszaru za pomnik historii materialnie reguluje kwestie podobne do tych, których dotyczy decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Wcześniej była już mowa na temat materialnego podobieństwa unormowań zawartych np. w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości.

We wszystkich tych przypadkach ustawodawca zdaje się traktować formę aktu administracyjnego jako swoistą alternatywę dla formy aktu prawnego. To z kolei rodzi pytanie, czy ustawodawca w przypadkach aktów rzeczowych regulujących status rzeczy nie popełnia po prostu błędu, mylnie nazywając decyzją akt, który w istocie jest aktem generalnym.

Problem ten został dostrzeżony m.in. w orzeczeniu NSA z dnia 21 kwietnia 1982 r., II SA 590/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 37, dotyczącym art. 13 nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (tekst jedn. Dz. U. z 1973 r. Nr 33, poz. 197 z późn. zm.). Wspomniany artykuł stanowił w ustępie pierwszym, że: "Podziału obszaru Państwa na obwody łowieckie oraz zmian granic obwodów łowieckich dokonuje w obrębie województwa właściwy do spraw rolnictwa i leśnictwa organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej na wniosek organu do spraw rolnictwa i leśnictwa prezydium powiatowej rady narodowej, zgłoszony po zasięgnięciu opinii Polskiego Związku Łowieckiego". Z kolei ustęp trzeci tego artykułu przewidywał kompetencję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego do uchylenia ww. decyzji właściwego dla spraw rolnictwa i leśnictwa organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w określonych przypadkach, w trybie nadzoru. W sytuacji, gdy wymagałoby tego dobro hodowli i ochrony zwierzyny, mógł on natomiast dokonać bezpośrednio podziału na obwody łowieckie lub zmiany granic dotychczasowych obwodów łowieckich po zasięgnięciu opinii Polskiego Związku Łowieckiego. Sentencja postanowienia NSA z dnia 21 kwietnia 1982 r. dotycząca cytowanego artykułu brzmiała następująco: "Decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie podziału na obwody łowieckie lub zmiany granic obwodów łowieckich, której podstawę stanowi art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz. U. z 1973 r. Nr 33, poz. 197), nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo bowiem użycia w tej ustawie pojęcia "decyzja", chodzi w istocie o akt korygujący terenowy akt normatywny w sprawie utworzenia obwodów łowieckich, co wyłącza możliwość jego zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Znamienne jest to, że w obowiązującej ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy wojewoda, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej, już tylko za pomocą rozporządzenia (por. art. 27 ust. 1 tej ustawy). Czy podobna sytuacja nie zachodzi w przypadku decyzji o wpisie do rejestru zabytków? Doktryna nie kwestionuje tu formy aktu administracyjnego, ale przecież, jak wskazano wcześniej, ww. decyzja w porównaniu z rozporządzeniem o uznaniu obszaru za pomnik historii pod względem treści nie wykazuje większych różnic, poza jedną: decyzja o wpisie do rejestru zabytków dotyczy zwykle jednej nieruchomości czy jednego obiektu - zaś rozporządzenie o uznaniu za pomnik historii dotyczy większej liczby nieruchomości czy obiektów. Owe nieruchomości czy obiekty są jednak skonkretyzowane podobnie do rzeczy objętych wpisem do rejestru zabytków - rozporządzenie w sprawie uznania za pomnik historii dotyczy bowiem zawsze konkretnych nieruchomości, znajdujących się w granicach obszaru tego pomnika.

Niemniej, trzeba wyraźnie oddzielić przypadki, w których ustawodawca faktycznie mylnie nazywa decyzją coś, co de facto powinno być aktem stanowienia prawa²³⁵ w odróżnieniu od przypadków aktów ściśle rzeczowych, które w pewnym sensie mogą być postrzegane jako racjonalna alternatywa dla formy aktu administracyjnego.

Tak właśnie, jak się wydaje, na omawiane tu zagadnienia patrzy w szczególności K. Ziemski²³⁶. Omawiając rozmaite alternatywy dla aktu administracyjnego²³⁷, wskazuje on m.in. na możliwość alternatywnego uregulowania kwestii ochrony określonych obiektów przyrodniczych bądź to za pomocą aktów generalnych, bądź to poprzez akty indywidualne. Za przykład tak rozumianej alternatywności aktu indywidualnego oraz generalnego podaje on rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), gdzie o przeznaczeniu terenu przesądza się bądź to w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, bądź to za pomocą aktu indywidualnego - poprzez decyzję o warunkach zabudowy. Takie działanie ustawodawcy określa on jako działanie całkowicie racjonalne, które powinno być uzależnione od oceny efektywności zastosowania konkretnej formy w danym przypadku (np. jeżeli istnieje obawa, że wiedza adresatów norm na temat przedmiotu ochrony może być niewystarczająca, efektywniejszą formą będzie akt indywidualny)²³⁸.

Przedstawiony pogląd wydaje się ciekawy w szczególności z dwóch względów.

Po pierwsze, w sposób mniej lub bardziej zamierzony, wiąże on kwestię alternatywności aktu indywidualnego oraz generalnego z kwestią ochrony obiektów przyrodniczych, a więc również, w istocie - rzeczy. Potwierdzałoby to tezę o pewnym podobieństwie regulacji "administracyjnoprawnych stref specjalnych" do sztandarowej decyzji o uznaniu za zabytek - o czym była mowa wcześniej.

W konsekwencji - choć bez wyraźnego odniesienia się do tej kwestii - autor dostrzega pewne podobieństwo norm tworzonych za pomocą aktu generalnego mającego za przedmiot jakieś rodzajowo określone obiekty przyrodnicze oraz norm wynikających z decyzji administracyjnej. Trzeba powiedzieć, że cel tych norm jest w istocie zbieżny, a jest nim - ochrona rzeczy (obiektu przyrodniczego). Należy przy tym pamiętać, że plan miejscowy, o czym była już mowa, nie jest typowym aktem stanowienia prawa, gdyż często zawiera on normy, które nie są normami abstrakcyjnymi, a właśnie - konkretnymi, odnoszącymi się do konkretnych nieruchomości czy obiektów. Być może zatem decyzje, będące alternatywą dla takiego specyficznego aktu prawa miejscowego, również wykazują podobną specyfikę związaną z celem, jakiemu obie wspomniane alternatywne formy działania administracji mają służyć. Takie rozumowanie potwierdzałoby trafność odróżnienia przynajmniej tych aktów rzeczowych, które stanowią podobną alternatywę dla aktu stanowienia prawa, i które bez wątpienia należą do kategorii aktów regulujących status prawny rzeczy, czyli aktów ściśle rzeczowych.

W tym kontekście bardzo aktualna wydaje się wypowiedź J. Litwina, który, przy okazji rozważań na temat zjawiska nazwanego w doktrynie "ucieczką ustawodawcy od formy decyzji", stwierdził niegdyś trafnie, że "brak nazwy nie jest kwestią najistotniejszą, lecz bardzo często specyficzny walor prawny decyzji administracyjnych rodzi pytania, na które nie jest łatwo udzielić odpowiedzi"²³⁹. Pytanie, czy ów specyficzny walor prawny aktów rzeczowych oznacza, że akty te są w istocie aktami generalnymi (i jednocześnie - konkretnymi), skierowanymi do każdego, kto jest właścicielem rzeczy, którym jedynie ze względów praktycznych (konieczność poinformowania właściciela o statusie prawnym rzeczy) ustawodawca nadał formę decyzji? Przyjmując taką tezę, z pewnością dużo łatwiej byłoby zrozumieć ową rozszerzoną skuteczność tych aktów, mylnie (być może) kojarzoną z następstwem prawnym uprawnień i obowiązków przypisanych konkretnej osobie. W istocie byłaby ona bowiem jedynie pierwszą z szeregu osób, które w wyniku objęcia rzeczy w posiadanie, własność itp. byłyby z mocy ustawy każdorazowo wiązane z organem stosunkiem administracyjnoprawnym. Adresatem takiego aktu byłby zatem odpowiednio: każdy kto jest właścicielem rzeczy uznanej za zabytek, każdy kto jest właścicielem nieruchomości leżącej w granicach pomnika historii, każdy kto jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się pomnik przyrody, każdy na którego nieruchomości ustanowiona została strefa ochronna ujęcia wody itp.

W tym kontekście warto powrócić do poglądów, które idą nieco dalej od poglądów wskazujących na alternatywność niektórych form działania administracji i które poruszają wątek ewentualnego wyodrębnienia trzeciej (pośredniej) formy działania administracji - w sferze jej normatywnego oddziaływania, umiejscowionej pomiędzy aktami stosowania prawa, a aktami jego stanowienia.

Autorem jednej z ciekawszych wypowiedzi na temat wskazanych poglądów w ostatnim czasie jest M. Bogusz, który na tle rozważań dotyczących tzw. przepisów administracyjnych zauważa, że w modelowej postaci akty stanowienia i akty stosowania prawa są stworzone do wyrażania jedynie dwóch typów norm prawnych: norm generalnie-abstrakcyjnych oraz norm indywidualnie-konkretnych, podczas gdy każda z wyróżnionych cech normy prawnej ma charakter stopniowalny²⁴⁰. Nie oznacza to jednak, że te dwa typy form działania administracji mogą wyrażać tylko wymienione rodzaje norm - przeciwnie - wskazane formy działania wykazują się bowiem, jego zdaniem, możliwością wyrażania norm prawnych o charakterze mieszanym. W tym stanie rzeczy, uznając brak potrzeby wyodrębniania np. kategorii aktu normatywnego, jako trzeciej formy oddziaływania normatywnego administracji, wysunął dwa postulaty de lege ferenda: pierwszy dotyczący wymogu określoności przepisów prawa tj. dokonywania przez ustawodawcę w przepisach prawnych jednoznacznego wyboru formy działania administracji; drugi dotyczący konieczności dokonywania owego wyboru w sposób racjonalny, po rozważeniu "interesu publicznego i wymogu sprawnego działania z jednej strony oraz interesu indywidualnego i postulatów zachowania gwarancji procesowych zainteresowanych z drugiej"²⁴¹. Poglądy M. Bogusza zbliżają się w tym względzie do wcześniej omówionych zapatrywań K. Ziemskiego. Wskazanie na możliwość wyboru ustawodawcy co do formy działania administracji jest przecież niczym innym, jak właśnie uznaniem alternatywności pewnych form działania względem innych, oczywiście - jedynie w określonych przypadkach. Jakich przypadkach? - Właśnie takich, gdzie norma, która ma obowiązywać mocą działania administracji, nosi cechy mieszane, np. generalno-konkretne.

Wszystkie te rozważania prowadzą do wniosku, że jest możliwe uznanie pewnej specyfiki aktów ściśle rzeczowych odróżniającej je od typowych decyzji administracyjnych, która tłumaczyłaby zarazem brak możliwości następstwa prawnego względem uprawnień i obowiązków skonkretyzowanych w drodze takich decyzji. Nie musi to wcale oznaczać potrzeby tworzenia dla nich jakiejś specjalnej, odmiennej formy działania administracji, chociażby na kształt Allgemeinverfügung. Aktualny dla tej grupy aktów wydaje się zaproponowany przez K. Bogusza postulat określoności przepisów prawa - tj. wymóg, by ustawodawca, chociażby przy formułowaniu kwestii następstwa prawnego był świadom, że chodzi o normy zupełnie innego typu²⁴².

Innymi słowy, najlepszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie tezy, że akty rzeczowe sensu stricto są po prostu pewnym specyficznym rodzajem aktu administracyjnego, którego skuteczność jakoś różni się od innych aktów administracyjnych. Ale trzeba też pamiętać, że owa skuteczność musi wynikać zawsze z samego prawa. Z tego, jak to prawo formułuje przedmiot omawianych decyzji - tj. czy w istocie decyzje te regulują status prawny rzeczy oraz z tego, w jaki sposób prawo formułuje uprawnienia i obowiązki podmiotów, których działania lub zaniechania wiążą się z daną rzeczą.

Warto przypomnieć, że owa rozszerzona skuteczność decyzji o wpisie do rejestru zabytków, czy innych aktów z zakresu administracyjnoprawnej regulacji stref specjalnych wynikała po prostu z faktu, że akty te w pewien sposób włączały nam się do podstawy prawnej stosunków administracyjnoprawnych powstających z mocy samego prawa między organem a każdorazowym właścicielem rzeczy (obiektu zabytkowego, nieruchomości, na której ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody itp.), a nieraz i także do stosunków administracyjnoprawnych, których stroną są osoby trzecie, nie będące właścicielami rzeczy, ale które na mocy wyraźnych przepisów prawa muszą respektować fakt jej zmienionej kwalifikacji prawnej.

W tym też ujęciu mówienie o jakimkolwiek następstwie prawnym aktów ściśle rzeczowych staje się ze wszech miar zbędne: konkretne prawa i obowiązki adresata tego aktu, które potencjalnie mogłyby by być przedmiotem następstwa, wynikają wprost z przepisów prawa materialnego. Obciążają one każdego właściciela rzeczy, której z mocy aktu administracyjnego został nadany szczególny status. Akty o charakterze rzeczowym powodują jedynie niejako aktualizację tych praw i obowiązków w odniesieniu do właściciela rzeczy, której dotyczą. Stąd ich pewne podobieństwo do aktów deklaratoryjnych, choć oczywiście skuteczność tych aktów zawsze ogranicza się do stanów faktycznych powstałych ex nunc - od momentu nadania rzeczy specjalnego statusu.

I na zakończenie tego wątku trzeba jeszcze odnieść się do poglądów wiążących pojęcie aktów ściśle rzeczowych z aktami bezpośrednio zobowiązującymi (znaki drogowe w doktrynie niemieckiej). Otóż pewne podobieństwo tych aktów rzeczywiście istnieje - znak drogowy w chwili podjęcia decyzji o jego ustawieniu w określonym miejscu jest skierowany do nieokreślonego, generalnego adresata. Dotyczy on jednak zawsze konkretnej nieruchomości, konkretnego miejsca i dlatego nie sposób tego rodzaju działalności administracji zakwalifikować do aktów prawnych. Tę generalność akt bezpośrednio zobowiązujący traci z chwilą zrealizowania przez dany podmiot dyspozycji normy wyrażonej przez znak drogowy.

Decyzja o wpisie do rejestru zabytków w chwili jej podjęcia jest aktem konkretnym i indywidualnym - dotyczy konkretnej nieruchomości czy obiektu, ale przede wszystkim konkretnego właściciela. Z chwilą przeniesienia własności tej nieruchomości czy obiektu staje się natomiast aktem generalnym, gdyż z mocy przepisów prawa materialnego, z faktem bycia właścicielem rzeczy zabytkowej łączą się określone konsekwencje. Obie formy działania administracji można by więc zakwalifikować do aktów z pogranicza działań generalnych i indywidualnych, które w polskim systemie prawnym nie są w żaden sposób wyodrębnione²⁴³. W tym miejscu, tj. na pograniczu wskazanych działań administracji, doktryna umiejscawia również takie działania jak akty bezpośrednio zobowiązujące czy niektóre przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego²⁴⁴. Znamienne jest to, że działania te również wykazują pewne powiązanie z rzeczą.

Wszystkie te przemyślenia prowadzą do wniosku, iż w przypadku aktów ściśle rzeczowych nie można też mówić o jakimkolwiek wyborze ustawodawcy co do kwestii możliwości czy też niedopuszczalności następstwa prawnego.

Rozszerzona skuteczność tych aktów wynika bowiem z samego prawa, ale z innych przepisów niż te związane z kwestią następstwa prawnego sensu stricto. Z kolei doktrynalne dyskusje na temat ich rozszerzonej skuteczności, podobnie jak wyodrębnianie wśród form działań administracji aktów bez adresata lub aktów rzeczowych, dowodzą potrzeby ich oddzielenia od typowych decyzji administracyjnych, jeśli nie ich wykluczenia z tej kategorii form działania administracji. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że, niezależnie od umiejscowienia aktów rzeczowych w klasyfikacji prawnych form działania administracji, nie można ich rozszerzonej skuteczności wiązać, ani tym bardziej utożsamiać - z następstwem administracyjnoprawnym.

4.3. Przesłanki i sposoby uregulowania następstwa prawnego w ramach stosunków rzeczowych sensu largo

4.3.1. Następstwo praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w kontekście regulacji przenoszenia pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii

Jednym z aktów, które doktryna polska niemal od zarania traktowała jako akt rzeczowy²⁴⁵, a nawet ściśle rzeczowy, było pozwolenie wodne (później: wodnoprawne). Następstwo prawne w odniesieniu do tego pozwolenia przewidywała nie tylko ustawa wodna z 1922 r., ale i kolejne ustawy z 1962 r. i 1974 r., łącznie z obowiązującą obecnie ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Konstrukcja przenoszenia pozwolenia wodnego, przyjęta w ustawie wodnej z dnia 19 września 1922 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.), była dość złożona²⁴⁶. W szczególności uprawnienie wodne nabyte na skutek uzyskania pozwolenia wodnego nie mogło być oddzielone od przedsiębiorstwa, któremu zostało nadane, i przechodziło wraz z nim na następców prawnych. Na to przeniesienie władza wodna nie miała wpływu. Osobnego pozwolenia władzy wymagało jedynie "użycie takiego uprawnienia na inne cele lub dla innego zakładu" (art. 62 ust. 1 ww. ustawy). Poza tym pozwolenie wodne mogło być cofnięte z urzędu bez odszkodowania, gdy przedsiębiorstwo "przeszło choćby częściowo w ręce cudzoziemców" (art. 64 ust. 1 pkt 2). Co ciekawe, uprawnienie to mogło być przedmiotem sporu sądowego - art. 62 ww. ustawy stanowił w tym względzie, że: "Przepisy, dotyczące pretensyj, wypływających z tytułu własności, mają odpowiednie zastosowanie".

Przywiązanie uprawnienia wodnego do własności gruntowej zamiast do przedsiębiorstwa (co stanowiło punkt wyjścia do zakwalifikowania tego aktu przez Walawskiego do aktów przywiązanych do gruntu) było możliwe tylko na żądanie wnoszącego podanie o pozwolenia wodne (art. 45 ust. 5 ww. ustawy). Wówczas nie mogło ono być oddzielone od tej własności i przechodziło na następców prawnych tylko z prawem własności parceli gruntowej i przedsiębiorstwem. W przypadku, gdyby grunt uległ podziałowi, nadane prawo wygasało w odniesieniu do tych części gruntu, którym wykonanie jego nie przynosiło korzyści (art. 62 ust. 2).

Takie wyraźne oddzielanie od siebie aktu administracyjnego i wynikających z niego uprawnień, w połączeniu z kwestią przywiązania tych uprawnień do przedsiębiorstwa lub gruntu, rodzi niewątpliwie skojarzenia z ograniczonymi prawami rzeczowymi w prawie cywilnym²⁴⁷. Opisane wyżej uprawnienie wodne mogło bowiem ciążyć na nieruchomości czy przedsiębiorstwie, podobnie jak służebność gruntowa ciąży na nieruchomości w prawie cywilnym. Uprawnienie wodne w ustawie wodnej z 1922 r. było więc w zasadzie związane z prywatnym prawem podmiotowym, tj. z własnością nieruchomości lub przedsiębiorstwa. Oczywiście ten związek wynikał z wyraźnego brzmienia przepisów ustawy wodnej. Nie sposób jednak nie zauważyć, że miał on również uzasadnienie w cechach pozwolenia wodnego jako typowego aktu rzeczowego. W szczególności w żadnym z przepisów ustawodawca nie uzależniał wydania zezwolenia od przymiotów osobistych konkretnego przedsiębiorcy, poza kwestią nabywania przedsiębiorstwa przez cudzoziemców. Pozwolenie wodne w swej treści odnosiło się również do rzeczy - przedsiębiorstwa, czy urządzeń wodnych, formułowało warunki korzystania z wody itp. Sama osoba właściciela przedsiębiorstwa czy gruntu, wchodzącego w skład tego przedsiębiorstwa, w istocie nie odgrywała żadnej roli.

Ustawa z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158 z późn. zm.) kwestię następstwa prawnego pozwolenia wodnoprawnego formułowała nieco inaczej. O pozwolenie mogła wystąpić każda osoba fizyczna, prawna, a nawet państwowa, spółdzielcza czy społeczna jednostka organizacyjna (art. 48 ust. 1), zaś art. 54 tej ustawy stanowił, że "pozwolenie wodnoprawne przysługuje każdemu prawnemu użytkownikowi obiektów budowlanych gospodarki wodnej; w tym przypadku użytkownika obiektu obowiązują wszystkie warunki pozwolenia". Brzmienie tego przepisu zdaje się zatem idealnie odpowiadać skrajnym poglądom na temat aktu rzeczowego, które zakładają, że jest on skierowany do każdoczesnego właściciela rzeczy i że z tego powodu nie ma tu miejsca na jakiekolwiek następstwo prawne ("następcy prawni" są od początku adresatami aktu). Sformułowanie tego przepisu trzeba jednak traktować jako pewne uproszczenie - adresatem pozwolenia do czasu zmiany osoby użytkownika obiektu budowlanego była jedynie osoba w nim określona (art. 48 ust. 2 ww. ustawy). Odnośnie do podstawy rzeczowej tego aktu i przesłanek wydania decyzji pozwolenie wodnoprawne, wydawane na podstawie prawa wodnego z 1962 r., było w założeniach podobne do pozwolenia wodnego wydawanego na podstawie ustawy wodnej z 1922 r.

W ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) następstwo prawne regulował art. 29, zgodnie z którym "następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępują w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu", co również korespondowało z rozwiązaniami przyjętymi w wymienionych wcześniej ustawach.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na: szczególne korzystanie z wód²⁴⁸, regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody; wykonanie urządzeń wodnych, długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, piętrzenie wody podziemnej itp. (art. 122 ust. 1).

Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek (art. 131 pr. wod.). Obligatoryjnymi załącznikami do wniosku są:

1) operat wodnoprawny, zawierający szczegółowe dane na temat zamierzonego sposobu korzystania z wód (w zakresie określonym przez art. 132 pr. wod.);

2) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest wymagana;

3) opis prowadzenia prowadzonej działalności sporządzony w języku niespecjalistycznym.

Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni; projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydanej w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (art. 126 w zw. z art. 125 pr. wod.).

Jak widać, o odmowie lub udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego rozstrzygają wymogi odnoszące się "do środków zamierzonej działalności" i niewątpliwie osoba adresata decyzji nie odgrywa tu istotnej roli.

Gdy chodzi o samą treść tej decyzji w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego, sposób gospodarowania wodą itp. (art. 128 pr. wod.). Ponadto ustala się także termin ważności decyzji, gdyż pozwolenie wodnoprawne wydaje się zawsze na czas określony (art. 127 ust. 1 pr. wod.). Wątek powiązania z rzeczą jest tu więc obecny niemal na każdym kroku. Trzeba jednak wskazać, że zgodnie z art. 123 ust. 2 pr. wod. pozwolenie wodnoprawne "nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń", a informacje o tym zamieszcza się w treści samego pozwolenia.

Możliwość następstwa prawnego w odniesieniu do omawianego pozwolenia przewiduje art. 134 ust. 1 pr. wod., zgodnie z którym "następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenia wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia [...]". To uregulowanie następstwa jest w zasadzie powtórzeniem przepisu art. 29 ustawy z 1974 r.

Wszystkie przytoczone regulacje następstwa w prawie wodnym zdają się zatem potwierdzać tezę o rzeczowości, a nawet ścisłej rzeczowości pozwolenia wodnoprawnego. Sformułowanie tego wniosku jest o tyle proste, że ustawodawca we wszystkich wymienionych ustawach wyraźnie stanowił, iż prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnego (wodnoprawnego) przechodzą na następcę prawnego odpowiednio: przedsiębiorstwa; gruntu, z którym przedsiębiorstwo wiązało swoją działalność; lub też obiektów budowlanych gospodarki wodnej, bez których prawo do określonego sposobu korzystania z wód²⁴⁹ nie mogło być realizowane. Celem tych regulacji było bowiem prowadzenie działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie ww. pozwolenia w sposób ciągły²⁵⁰. Do tego następstwa dochodziło zawsze ex lege, bez konieczności wydawania dodatkowego aktu administracyjnego, co byłoby zgodne z wyróżnioną w doktrynie niemieckiej prawidłowością "dzielenia losu prawnego rzeczy".

Ale wracając do wyróżnionych przez nas cech aktu rzeczowego, trzeba jeszcze rozważyć jedną kwestię: czy o pozwoleniu wodnoprawnym można powiedzieć, podobnie jak to ma miejsce np. w odniesieniu do decyzji o uznaniu za zabytek, że istotnie reguluje on status prawny rzeczy?

Wątpliwości w tym względzie rodzi zwłaszcza analiza przepisów dotyczących wygaśnięcia, cofania i ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 135 obecnie obowiązującej ustawy pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:

1) upłynął okres, na który zostało wydane;

2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu;

3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Z kolei art. 136 pr. wod. stanowi, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania²⁵¹, m.in. jeżeli: zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu; urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane; zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu; zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat.

Z przytoczonych przepisów wynika, że trwałość w czasie pozwolenia wodnoprawnego zależeć może po części od zachowania się podmiotu uprawnionego. O ile więc w momencie wydawania pozwolenia wodnoprawnego osoba adresata decyzji nie ma istotnego znaczenia, o tyle na etapie wykonywania wynikających z niego uprawnień lub obowiązków osoba ta zaczyna odgrywać istotną rolę, zwłaszcza że jej zachowanie może doprowadzić do wygaśnięcia lub cofnięcia tego pozwolenia.

Odnośnie do samego pojęcia regulacji statusu prawnego rzeczy trzeba zatem powiedzieć, że w zasadzie pozwolenie wodnoprawne niezbyt odpowiada temu określeniu. Ową rzeczą w odniesieniu do omawianego pozwolenia był, historycznie rzecz ujmując, grunt, przedsiębiorstwo, względnie: obiekty budowlane gospodarki wodnej. Nie można powiedzieć, że w wyniku wydania tego aktu zmieniał się status prawny tych rzeczy. Po prostu działalność prowadzona z ich pomocą zyskiwała status działalności zgodnej z prawem. Nie przekreśla to jednak, jak się wydaje, rzeczowości tego aktu, choć być może wyklucza go z grupy aktów ściśle rzeczowych.

Zagadnienie rzeczowego charakteru pozwolenia wodnoprawnego jeszcze bardziej komplikuje art. 134 ust. 2 pr. wod., zgodnie z którym "jeśli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji²⁵², przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska". Te zasady normuje w szczególności art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), któremu również warto poświęcić nieco miejsca.

Otóż, zgodnie z art. 190 p.o.ś., zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, przewidzianych przez ww. ustawę, a dotyczących tej instalacji.

Przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków, i następuje w drodze decyzji. Nabywca instalacji, zgodnie z art. 190 ust. 4 p.o.ś. "przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach". Ponieważ wnioskodawca w chwili złożenia wniosku nie musi być właścicielem instalacji, art. 191 p.o.ś. stanowi, że decyzja o przeniesieniu wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części, a ponadto wygasa po upływie roku od daty wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do ww. instalacji. Artykuł 191 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi ponadto, że przedmiotową decyzję można wydać "więcej niż jednemu wnioskodawcy".

Otóż z omawianego punktu widzenia istotna jest zwłaszcza interpretacja przepisu, zgodnie z którym nabywca powinien "dawać rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia". Samo pojęcie rękojmi zdaje się bowiem sugerować, że przeniesienie decyzji jest uzależnione od pewnych osobistych przymiotów wnioskodawcy. Aby dokonać prawidłowej interpretacji tego przepisu, trzeba najpierw odpowiedzieć sobie na pytanie - jakie obowiązki wynikają z pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii.

Zgodnie z art. 188 p.o.ś. pozwolenie takie powinno mieć termin ważności (nie dłuższy niż 10 lat), a ponadto m.in. określać rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, wielkość dopuszczalnej emisji, maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach oraz warunki emisji, rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, źródła powstawania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii, zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji itp. Analiza przedstawionych obowiązków adresata pozwolenia wykazuje zatem, że zasadniczo są one powiązane z konkretną instalacją - dlatego, jak się wydaje, samo nabycie składników danej instalacji (przedsiębiorstwa) będzie dawało rękojmię spełnienia przez nabywcę owych. obowiązków. Artykuł 188 zawiera jednak jeszcze ustęp trzeci, zgodnie z którym pozwolenie może dodatkowo określać:

1) sposób postępowania w razie zakończenia eksploatacji instalacji, a także

2) wielkość i formę zabezpieczenia roszczeń.

Otóż zgodnie z art. 187 p.o.ś., jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny związany z ochroną środowiska, a w szczególności z zagrożeniem pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, w omawianym pozwoleniu może być ustanowione zabezpieczenie roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku. Zabezpieczenie to może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej lub polisy ubezpieczeniowej. Jak można się domyślać, nabywca instalacji będzie dawał rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia, o ile będzie on również w stanie zagwarantować ciągłość owego zabezpieczenia roszczeń.

W tym miejscu trzeba znów powrócić do przepisów normujących przenoszenie pozwolenia wodnoprawnego. Jak wspomniano wcześniej, przepisy p.o. ś. dotyczące przenoszenia pozwoleń, należy stosować również do pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 134 ust. 2 pr. wod. A zatem kategoria pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w tym przepisie, bynajmniej nie "dzieli losu prawnego gruntu" i nie przechodzi na każdorazowego właściciela gruntu (instalacji), którego dotyczy pozwolenie. Podsumowując tę dychotomię skutków prawnych trzeba zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze na podstawie omówionych artykułów można dojść do wniosku, że wszystkie typy pozwoleń wodnoprawnych należą do aktów rzeczowych. Gdy chodzi o przesłanki ich wydawania - są one zawsze nakierowane na "środki zamierzonej działalności", a nie na osobiste cechy i kwalifikacje wnioskodawcy. Nawet te środki, które wiążą się z kwestią zabezpieczenia przyszłych roszczeń względem prowadzącego instalację - są tylko i wyłącznie środkami służącymi do wykonywania zamierzonej działalności i na pewno nie można ich zaliczać do przesłanek związanych z osobistymi kwalifikacjami adresata pozwolenia, przynajmniej w znaczeniu, jakie przedmiotowym pojęciom nadawał Mayer. Ponieważ jednak skala i oddziaływanie działalności prowadzonej na podstawie pozwolenia może być różna -nie powinno dziwić odmienne sformułowanie zasad sukcesji w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 134 ust. 1 i tych, o których mowa w art. 134 ust. 2. Niemniej ta niejednolitość skutków prawnych dostarcza kolejnego argumentu za tezą, że pozwolenie wodnoprawne nie należy do aktów ściśle rzeczowych, i że o kwalifikacji danej decyzji do tej kategorii aktów administracyjnych nie powinno się decydować wyłącznie na podstawie faktu, że ustawodawca przywiązał dane pozwolenie do gruntu.

To ostatnie spostrzeżenie daje też pewien asumpt do twierdzenia, że być może wszelkie decyzje mające związek z reglamentacją działalności gospodarczej, związane co prawda rzeczowo ze środkami zamierzonej działalności, ale z których wynika obowiązek czy uprawnienie do określonego zachowania się podmiotu, w istocie nigdy nie będą czysto rzeczowe.

4.3.2. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę

4.3.2.1. Przesłanki decyzji o pozwoleniu na budowę i przesłanki jej przeniesienia

Do aktów rzeczowych, a nawet ściśle rzeczowych, niektórzy autorzy zaliczają również pozwolenie na budowę wydawane na podstawie przepisów prawa budowlanego. Artykuł 32 ust. 1 pr. bud. stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a także po uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Odnośnie do przesłanek wydania tej decyzji art. 32 ust. 4 pr. bud. stanowi, że "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Przesłankę negatywną wydania tej decyzji formułuje natomiast art. 32 ust. 4a pr. bud., zgodnie z którym "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1", tj. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza tym, zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego.

Żaden przepis ustawy nie uzależnia zatem wydania decyzji od przesłanek związanych z osobistymi cechami inwestora, z jego szczególnymi kwalifikacjami itp. Niewątpliwie jednak musi on posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które, zgodnie z art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy, należy rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Decyzja o pozwoleniu na budowę odnosi się więc do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i konkretnej nieruchomości. Powiązanie aktu administracyjnego z rzeczą wydaje się być tutaj równie wyraźne, jak w przypadku pozwolenia wodnoprawnego. Regulacja prawna następstwa prawnego w odniesieniu do tych decyzji jest jednak zupełnie odmienna.

Formułuje ją art. 40 ust. 1 pr. bud., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane²⁵³.

Odnośnie do treści cytowanego artykułu W. Dawidowicz słusznie stwierdza, że "przepis ten został sformułowany w języku cywilistycznym, sprawia bowiem wrażenie, jakoby przeniesienie pozwolenia na budowę mogło nastąpić wskutek czynności dokonanej między stronami, uwarunkowane "zgodą" organu administracji państwowej. Jest jednak oczywiste, że wprowadzenie do decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nowego podmiotu na miejsce podmiotu dotychczas uprawnionego z tej decyzji może być dokonane tylko w drodze wydania nowej decyzji"²⁵⁴.

Co jednak istotne, artykuł ten wprowadza zasadę, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozciągają się na każdoczesnego właściciela gruntu, którego ta decyzja dotyczy - tak jak to było w przypadku pozwolenia wodnoprawnego²⁵⁵. Do sukcesji administracyjnoprawnej dochodzi tu jedynie w wyniku wydania innej decyzji - przenoszącej uprawnienia i obowiązki publicznoprawne z pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, na nowonabywcę gruntu, którego ta decyzja dotyczy. Warunkiem wydania decyzji o przeniesieniu będzie po pierwsze - wniosek następcy prawnego nieruchomości o wydanie decyzji przenoszącej te uprawnienia i obowiązki, po drugie - przyjęcie przez niego wszystkich warunków zawartych w omawianym pozwoleniu, wreszcie po trzecie - złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jakie są przyczyny różnicowania uregulowania następstwa prawnego w odniesieniu do tych decyzji? Można się domyślać, że chodzi o kwestie związane z samowolą budowlaną tj. wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, a także kwestie wykonania robót budowlanych z odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę. Wyraźne określenie osoby uprawnionej w decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza bowiem kwestię tego, kto powinien ponieść konsekwencje takich niezgodnych z prawem działań. Niemniej jednak stopień rzeczowości obu aktów, jeśli weźmiemy pod uwagę zarówno przesłanki wydawania decyzji, ich przedmiotu i innych wyróżnionych przez nas wcześniej elementów - jest chyba porównywalny.

4.3.2.2. Dopuszczalność tzw. przeniesienia częściowego decyzji

Przyjmując założenie, że pozwolenie na budowę jest aktem rzeczowym, odnoszącym się do konkretnej nieruchomości i inwestycji, trzeba jeszcze rozważyć kwestię inwestycji, które bądź to polegają na budowie więcej niż jednego obiektu budowlanego, np. zespołu obiektów zabudowy wielorodzinnej, kilku domów jednorodzinnych itp., bądź dotyczą kilku działek ewidencyjnych (w znaczeniu geodezyjnym), względnie dużego terenu inwestycji, który da się podzielić geodezyjnie (por. ustawę o gospodarce nieruchomościami). Otóż adresat decyzji dotyczącej takich inwestycji, chcąc zbyć poszczególnym podmiotom wyodrębnione części terenu inwestycji, w zasadzie nie jest zainteresowany przeniesieniem całego pozwolenia na budowę, ale tylko jego części - dotyczącej np. jednego z dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, o których była mowa w decyzji. W tym zakresie istotny jest zwłaszcza pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 420/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 79, s. 316-322. W stanie faktycznym, na gruncie którego zapadł ów. wyrok, pozwolenie na budowę budynku mieszkalno- usługowego w tym samym dniu zostało odrębnymi decyzjami przeniesione na dwóch inwestorów: skarżącą Teresę M. oraz na Zbigniewa K. Przedmiotowy budynek w momencie wydawania decyzji był położony na jednej działce, która później uległa podziałowi na dwie działki. Każda z decyzji o częściowym przeniesieniu pozwolenia dotyczyła więc tylko tej działki, której właścicielem był nowy adresat pozwolenia.

W ww. wyroku NSA stwierdził, co następuje: "nie wnikając w kwestię dopuszczalności przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z jednego na dwóch nowych inwestorów, należy wskazać, że mogło to nastąpić wyłącznie za zgodą: dotychczasowego inwestora [...], skarżącej Teresy M oraz Zbigniewa K., gdyż tylko te dwa podmioty łącznie mogły przejąć wszelkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę [...] oraz miały prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane [...]. W świetle powyższego należy przyjąć, że przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [...] w sytuacji, gdy jej adresatem było kilku inwestorów lub gdy ma być ona przeniesiona na rzecz kilku osób, dopuszczalne jest wyłącznie w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem dotychczasowych i nowych inwestorów, którzy są jego stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika to z konieczności jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii, czy osoby, na rzecz których przenoszona jest decyzja o pozwoleniu na budowę, przyjmują wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

W wyroku tym NSA za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął przede wszystkim interpretację art. 40 pr. bud., nie wdając się w zbyt głębokie rozważania na temat następstwa administracyjnoprawnego. Co jednak cenne, w wyroku tym bardzo trafnie uchwycono zasadniczy cel omawianego przepisu, który owszem, dopuszcza przeniesienie pozwolenia na budowę, ale tylko w przypadkach, gdy rzeczywiście nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania, bowiem - poza osobą inwestora - stan faktyczny sprawy nie ulega zmianie. W przedstawionym przypadku każdy z inwestorów traktował swoją cześć zamierzenia jako odrębną inwestycję, nie wyrażając przy tym woli przejęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Trudno tu uznać możliwość następstwa prawnego na podstawie art. 40 pr. bud., gdyż mamy do czynienia ze sprawą, która nie tylko pod względem podmiotowym, ale także przedmiotowym - nie była jeszcze rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej (dotyczy bowiem innej inwestycji). W podobnym duchu wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 1999 r., SA/Bk 818/99, niepubl., w którym czytamy, że decyzja o przeniesieniu częściowym pozwolenia na budowę prowadzi "nie tylko do zmiany podmiotu pozwolenia budowlanego, ale również zmiany jego przedmiotu, na co art. 40 ustawy Prawo budowlane nie zezwala"²⁵⁶.

Omawiane zagadnienie uświadamia nam po raz kolejny, że pozwolenia na budowę nie można do końca uznać za akt rzeczowy, który reguluje status prawny nieruchomości w taki sposób, że przechodzi na następców prawnych tej nieruchomości. Po pierwsze bowiem skutek ten następuje tylko wtedy, gdy dotychczasowy i nowy właściciel terenu wyrażą przed organem wolę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie zaś, decyzja przeniesienia pozwolenia na budowę, przyjęta w art. 40 pr. bud., wydaje się być po prostu kolejną decyzją o pozwoleniu na budowę, tyle że wydawaną w uproszczonym trybie. Do następstwa prawnego dochodzi bowiem nie z mocy samego prawa, z powodu czysto rzeczowych cech tego pozwolenia, ale z mocy decyzji organu wydawanej na wniosek strony tylko wówczas, gdy nowy inwestor posiadający prawo do terenu wyraża wolę przejęcia wszystkich uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę (a dotychczasowy inwestor wyraża na to zgodę). Trudno zatem mówić w odniesieniu do tego pozwolenia, że reguluje ono status prawny nieruchomości. Bez wyraźnego przepisu dotyczącego sukcesji skuteczność tego pozwolenia żadną miarą nie mogłaby rozciągać się na nowego właściciela nieruchomości. Tym samym także i pozwolenia na budowę nie można zakwalifikować do aktów ściśle rzeczowych, a jedynie do aktów rzeczowych sensu largo, które, jeśli nie są skierowane na osobiste cechy adresata decyzji, mogą być przenoszone na następców prawnych rzeczy, której dotyczą - o ile taka właśnie jest wola ustawodawcy.

4.3.3. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy

W ramach omawiania następstwa prawnego aktów rzeczowych nie sposób pominąć decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która z punktu widzenia procesu inwestycyjnego poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość przenoszenia tej właśnie decyzji, a ściśle - możliwość przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy, będącej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wz i zt), wprowadziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Co prawda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zasadniczo (zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie) zaliczana do aktów rzeczowych, ale istnieją też poglądy przeciwne, stąd jej omówienie w tym miejscu wydaje się niezbędne.

Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku tego planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje za pomocą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: "1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy".

Odnośnie do drugiego z wymienionych rodzajów decyzji wz i zt art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". O wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy (ustawa posługuje się jedynie pojęciem "inwestor"), przy czym, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi żadnych praw do terenu, ani też nie narusza uprawnień osób trzecich.

Możliwość następstwa prawnego w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy przewiduje z kolei art. 63 ust. 5 u.p.z.p., którego brzmienie przypomina do złudzenia regulację zawartą w omówionym wyżej art. 40 pr. bud. Artykuł ten stanowi, że "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeśli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji".

Poglądy zawarte w doktrynie na temat rzeczowego charakteru omawianej decyzji zarówno pod rządami tej ustawy, jak i ustawy poprzednio obowiązującej są, jak wspomniano, niejednolite.

Za uznaniem rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opowiedział się zwłaszcza Z. Niewiadomski²⁵⁸, a także Z. Leoński i M. Szewczyk²⁵⁹, których zdaniem sama nazwa tej decyzji sugeruje, że jest to akt rzeczowy. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Kr 2629/00, niepubl., w którym czytamy: "nie można podzielić zarzutu skargi, że inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na jego rzecz gdyż adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była inna osoba. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter przedmiotowy tzn. odnosi się do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, na co wskazują wyraźnie przepisy ustawy z dnia 7.0.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [...]. Art. 46 ust. 1 co dopiero cytowanej ustawy wyraźnie stanowi, że dla tego samego terenu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z kolei art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek o jej wydanie, w terminie ważności ostatnio wymienionej decyzji. Ustawodawca odwołał się więc do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wskazując, że ma to być decyzja wydana na rzecz konkretnego inwestora".

Przeciwko rzeczowemu charakterowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opowiedział się zwłaszcza T. Bąkowski²⁶⁰ oraz W. Jakimowicz²⁶¹. Poglądy powołanych autorów opierają się na założeniu, iż fakt, że decyzja odnosi się do jakiejś rzeczy, nie przesądza wcale o uznaniu tej decyzji za akt rzeczowy²⁶². Ponieważ jednak poglądy te były w części formułowane jeszcze w odniesieniu do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie wszystkie argumenty w nich zawarte zachowały aktualność do dnia dzisiejszego. W szczególności, zdaniem T. Bąkowskiego, zasadniczym argumentem przeciwko uznaniu ww. decyzji za akt rzeczowy był brak wyraźnego przepisu prawnego zakładającego sukcesję. W tym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97, Lex, nr 47218, w którym czytamy: "przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz określonego podmiotu na inny podmiot, w przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego przewiduje się jedynie przeniesienie na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę [...]. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak wyraźnego przepisu zakładającego możliwość następstwa prawnego w odniesieniu do tej decyzji przesądza o braku możliwości takiego następstwa w odniesieniu do tej decyzji i powoduje, że osoba nie będąca adresatem ww. decyzji nie może jej złożyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Przytoczony argument o braku przepisu zakładającego sukcesję stracił obecnie na aktualności z uwagi na treść art. 65 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Drugim argumentem wysuwanym przez powołanych autorów była natomiast teza, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje nieruchomości jakiegoś szczególnego statusu prawnego, innymi słowy, nie reguluje statusu prawnego rzeczy²⁶³. Z. Leoński i M. Szewczyk wywodzą w tym względzie, iż "decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu do określonego terenu odnoszą się o tyle tylko, że - podobnie jak każdy akt administracyjny - charakteryzują się tzw. podwójną konkretnością. Skoro zamierzenie zainteresowanego określone w jego wniosku o wydanie tych decyzji musi być skonkretyzowane co do miejsca (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) to i rozstrzygnięcie o zgodności zamierzenia nie może pozostawać bez związku z konkretnym miejscem. Omawiane decyzje nie odnoszą się natomiast do samego terenu w tym sensie, że nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, ale jedynie określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych"²⁶⁴.

Szerszą argumentację w tym zakresie przedstawił W. Jakimowicz²⁶⁵. Jego rozważania na temat nierzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy można zawrzeć w następujących tezach:

1) po pierwsze, omawiana decyzja nie reguluje statusu prawnego rzeczy, gdyż, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Gdyby ww. decyzja nadawała nieruchomości jakiś określony status, "decyzję taką mógłby uzyskać tylko jeden wnioskodawca, gdyż każda następna decyzja w sprawie nadania identycznego statusu prawnego tej samej nieruchomości byłaby kolejną decyzją administracyjną wydaną w tej samej sprawie, a tym samym byłaby obciążona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego";

2) po drugie, skoro zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy podmiot (z różnych przyczyn zainteresowany w ustaleniu warunków zabudowy), to "byłoby niezrozumiałe w świetle konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności, aby podmiot, który nie jest dysponentem prywatnoprawnych uprawnień do określonej nieruchomości, mógł doprowadzić do określenia statusu prawnego w sposób wiążący dla wszystkich, a więc i dla właściciela". Potwierdzeniem tej tezy miała też być, jego zdaniem, regulacja art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy [...] stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę".

W konkluzji swoich rozważań na temat nierzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy W. Jakimowicz stwierdza, że "przepis ten [art. 63 ust. 5 - przyp. E. Sz.] - pomimo jego sformułowania - nie odpowiada istocie następstwa prawnego w prawie administracyjnym, ale stanowi jedynie kontrowersyjny wyraz dążeń ustawodawcy do zagwarantowania ekonomii i szybkości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz różnych podmiotów. Podmiot, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i została ona przeniesiona na inną osobę, nie utraci prawa do tego, aby ponownie wystąpić o wydanie takiej decyzji i tym samym uruchomić ponownie postępowanie administracyjne, jeżeli oczywiście w stosunku do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego nie zostało wydane pozwolenie na budowę".

Omówione wyżej poglądy doktryny i orzecznictwa wykazują dużą niejednolitość. Najbardziej klarowną i spójną argumentację na temat charakteru prawnego omawianej decyzji przedstawia W. Jakimowicz, ale zaprezentowanych przez niego poglądów nie można chyba podzielić w całej rozciągłości.

Otóż po pierwsze wydaje się, że decyzja o warunkach zabudowy należy jednak do aktów rzeczowych. Można wręcz udowodnić tezę o jej ścisłej rzeczowości, czy jak kto woli regulowaniu przez nią statusu prawnego rzeczy, ale o tym później.

Błąd przedstawionych poglądów tkwi natomiast w założeniu, że pomiędzy stosunkami regulującymi sytuację prawną rzeczy, którym wspomniani autorzy dają niejako "legitymację do bycia przedmiotem następstwa prawnego", a stosunkami osobistymi nie ma żadnej grupy pośredniej²⁶⁶. Jest to błąd powtarzany w kolejnych opracowaniach podręcznikowych, które, wprowadzając podziały na akty skierowane do osób i skierowane do rzeczy, przyporządkowują instytucję następstwa tylko do drugiej z wymienionych grup, a ponadto nie dostrzegają różnic pomiędzy takimi aktami jak np. decyzja o uznaniu za zabytek i pozwolenie wodnoprawne, choć, jak wykazano wcześniej, decyzje te różnią się od siebie (różnią się chociażby faktem, że w ustawie o ochronie dóbr kultury i opiece nad zabytkami nie ma wcale mowy o następstwie prawnym).

Patrzenie na rzeczowość stosunku prawnego przez pryzmat decyzji o uznaniu rzeczy za zabytek i pryzmat samego pojęcia regulacji statusu prawnego rzeczy nie wydaje się być natomiast właściwe. W dodatku tym sposobem lekceważy się cały dorobek doktryny z okresu międzywojnia i sporą liczbę przepisów współczesnego ustawodawstwa, które wprowadzają możliwość następstwa w odniesieniu do różnych grup aktów administracyjnych, nie tylko w odniesieniu do stosunków, których nie można uznać za ściśle rzeczowe.

Tezę o rzeczowym charakterze decyzji o warunkach zabudowy można udowodnić przede wszystkim zestawiając ją z wymienionymi wcześniej cechami aktów rzeczowych. I tak niewątpliwie decyzja ta wykazuje silny związek z rzeczą - nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja, gdyż określa warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji na tej nieruchomości; poza tym w toku postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji nie bada się żadnych cech osobistych inwestora itp. I chociaż trzeba zgodzić się z Jakimowiczem, że przeniesienie decyzji nie pozbawia inwestora prawa do wystąpienia z innym wnioskiem, dotyczącym tego samego terenu - to jednak to twierdzenie nie jest prawdziwe w każdej sytuacji. Jeśli bowiem ten sam inwestor wystąpi z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego zamierzenia, to czy w istocie nie będziemy mieli do czynienia z res iudicata?

Podobnie nie można zaprzeczyć tezie, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje jakiegoś szczególnego statusu nieruchomości, której dotyczy (tak jak to robi np. decyzja o uznaniu za zabytek). Ale czy pełni taką rolę np. omówione wcześniej pozwolenie wodnoprawne? Czy jeśli na danej nieruchomości właściciel będzie chciał wykonać jeszcze jedno urządzenie wodne, to czy fakt istnienia wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego dla tego właśnie terenu będzie przeszkodą natury res iudicata?

Bardzo przekonującego argumentu za rzeczowym charakterem decyzji o warunkach zabudowy dostarcza omówiony wcześniej wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. Wyrok ten zwraca uwagę na treść art. 32 ust. 4 pr. bud., które stanowi, że do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego ma być dołączona decyzja o warunkach zabudowy - bez dookreślenia, że chodzi o decyzję na rzecz konkretnego wnioskodawcy.

W tym miejscu nasuwają się następujące myśli de lege ferenda. Otóż gdyby w tym przepisie był też wymóg dostarczenia decyzji o uznaniu za zabytek, to czy komuś przyszłoby na myśl, że wnioskodawca musi dostarczyć tę decyzję wydaną na jego rzecz? Wydaje się, że nie, ponieważ w decyzji o uznaniu za zabytek nie chodzi wcale o osobę wnioskodawcy, ale o ustalenie zabytkowego charakteru rzeczy. Podobnie w decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia osoba inwestora. Chodzi w niej bowiem o władcze ustalenie warunków, jakim ma odpowiadać inwestycja na danym terenie, niezależnie od osoby, która ją będzie realizować.

I słusznie zauważa Jakimowicz, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się na rzecz właściciela terenu. Nie jest to jednak wcale argument przeciwko rzeczowemu charakterowi tej decyzji, ale cenne spostrzeżenie, że w ramach aktów rzeczowych możemy wyróżnić takie, których wydanie na rzecz określonej osoby zależy od posiadania przez nią prawa do terenu, oraz takie, przy których kwestia prawa do terenu nie ma znaczenia decydującego. Tym właśnie różni się konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy od decyzji o pozwoleniu na budowę czy pozwolenia wodnoprawnego.

Ale trzeba mieć też na uwadze pewne różnice między tymi decyzjami. Otóż, nieco upraszczając zagadnienie, można powiedzieć, że pozwolenie wodnoprawne określa, na jakich warunkach podmiot może korzystać z wody. Te warunki odnoszą się nie do jakiegoś jednorazowego działania, ale nieraz do prowadzenia wieloletniej działalności gospodarczej. Wątek osobowy, mimo że nie pojawia się w momencie wydawania decyzji, odgrywa jednak znaczącą rolę przy jej wykonywaniu, czego wyrazem jest wspomniana możność cofnięcia pozwolenia "z przyczyn leżących po stronie adresata decyzji". W decyzji o warunkach zabudowy tego wątku osobistego nie sposób zauważyć. W tym miejscu przychodzi na myśl pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku omawianej decyzji trudno mówić nawet o jakiejkolwiek jej wykonalności. Postanowienie NSA z dnia 12 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, Lex, nr 76097, zawiera wniosek, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu nie podlega w ogóle wykonaniu, szczególnie w postępowaniu egzekucyjnym", zaś w postanowieniu z dnia 30 września 2004 r., II SA/Gd 2004/01, Lex, nr 76096, sprecyzował, iż "jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę".

Można zatem przychylić się do poglądu, że ww. decyzja reguluje status prawny rzeczy - rozstrzyga bowiem, czy dana nieruchomość będzie mogła być zabudowana, jakie powinny być parametry planowanej inwestycji na tym terenie itp. I mimo że tych rozstrzygnięć w odniesieniu do danej nieruchomości może być więcej - bo i różne mogą być propozycje zainwestowania na danym gruncie, składane przez poszczególnych wnioskodawców - to jednak ważniejszy wydaje się tu wątek rzeczowy - wątek badania przez organ cech danego gruntu, jego położenia w przestrzeni, itp. - podobnie jak przy wydawaniu decyzji o uznaniu rzeczy za zabytek podstawowe znaczenie ma właśnie rzeczowa kwestia badania zabytkowego charakteru obiektu.

Tezę o ścisłej rzeczowości decyzji o warunkach zabudowy można też wywieść z innych przepisów omawianej ustawy.

Otóż zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od tego, czy jest właścicielem terenu inwestycji. Z kolei, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu organ może wydać więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy. Z przepisów tych wynika, że w obrocie prawnym może funkcjonować wiele decyzji dotyczących tego samego terenu, a cechy osobiste wnioskodawcy w każdym przypadku nie mają żadnego znaczenia. Jest to tym bardziej zrozumiałe, że zgodnie z art. 63 ust. 2 omawianej ustawy decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu. Analiza tych przepisów skłania jednak do pytania, czy istnieje racjonalne uzasadnienie dla konieczności zrzeczenia się uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, będących warunkiem przeniesienia tej decyzji, skoro tak naprawdę do momentu uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawnienie wynikające z ww. decyzji i tak nie może być realizowane. Trzeba bowiem pamiętać, że tak naprawdę jedynym uprawnieniem, które nabywa inwestor jest możliwość złożenia wniosku o pozwolenie na budowę²⁶⁷. Czy zatem, do momentu uzyskania przez któregoś z wnioskodawców pozwolenia na budowę, ustawodawca nie powinien być bardziej liberalny, gdy chodzi o możliwość mnożenia podmiotów, które chcą być adresatami decyzji o warunkach zabudowy?

Wspomniany problem nabiera znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie nie jednego, ale większej ilości obiektów budowlanych - np. dwóch domów jednorodzinnych albo zespołu zabudowy wielorodzinnej. W takich przypadkach może się zdarzyć, że właściciel terenu inwestycji, składającego się np. z więcej niż jednej działki budowlanej, będzie chciał przenieść uzyskaną na swoją rzecz decyzję na nabywcę jednej z działek, sam pozostając adresatem tej decyzji (z uwagi na to, że pozostał on właścicielem części terenu inwestycji). Biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów taka sytuacja nie jest możliwa. Ale z drugiej strony podobna wykładnia uniemożliwia realizację celu regulacji, którym, jak wskazano, jest możliwość uzyskania przez inwestora występującego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy wydanej na jego rzecz. Po sprzedaży części terenu inwestycji z wnioskiem o wydanie pozwolenia powinni przecież wystąpić wszyscy właściciele tego terenu. Dlatego wszyscy oni powinni być, zgodnie z założeniami ustawodawcy, adresatami decyzji o warunkach zabudowy. Po co więc ustawodawca wprowadza tu pojęcie przeniesienia, przejęcia uprawnień, skoro do momentu wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia nie jest przesądzone, kto nabędzie prawo do terenu inwestycji? Na to pytanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają satysfakcjonującej odpowiedzi.

W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na jedną z przesłanek przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, którą jest zgoda strony, na rzecz której ta decyzja została wydana. Literalne brzmienie tego przepisu wskazywałoby na to, że przeniesienie decyzji może nastąpić tylko raz - po przeniesieniu pierwotny inwestor (osoba, na rzecz której ta decyzja została wydana) przestaje być bowiem adresatem decyzji i tym samym, jak się wydaje, traci uprawnienie do ponownego wyrażenia zgody na przeniesienie uprawnień i obowiązków z niej wynikających. Moment wydania decyzji jest przecież oczywisty. Ale znów wykładnia funkcjonalna tego przepisu takiemu wnioskowi przeczy. Jakie jest bowiem uzasadnienie dla jednokrotnego przeniesienia, skoro zarówno pierwotny, jak i kolejny inwestor nie muszą jeszcze posiadać prawa do terenu inwestycji? Nie zawsze osoba, na rzecz której decyzja wz zostanie przeniesiona, będzie osobą, która wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę! A zatem, podobnie, cel ustawy, jakim była możliwość uzyskania przez inwestora, występującego z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia, decyzji o warunkach zabudowy wydanej "na jego rzecz", wskazywałby raczej na dopuszczalność wielokrotnego przenoszenia tej decyzji (przynajmniej do momentu wystąpienia przez nowego inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę).

W tej sytuacji być może byłoby lepiej, gdyby ustawodawca wyraźnie wskazał, że zgodę na przeniesienie powinna wyrazić osoba, na rzecz której decyzja została wydana lub osoba, na rzecz której decyzja została przeniesiona. Niemniej w tym zakresie nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż ustawodawca za bardzo wzorował się na regulacji przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, zamiast raczej przyjrzeć się przepisom, które wskazują na odmienny charakter decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tego pozwolenia²⁶⁸.

Przedstawione wyżej problemy dowodzą, iż regulacja przeniesienia nie jest spójna z innymi przepisami odnoszącymi się do decyzji o warunkach zabudowy, zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na określony przez te przepisy charakter prawny owej decyzji wydaje się nawet, że wprowadzenie regulacji jej przeniesienia nie było dobrym rozwiązaniem. Dlaczego tak bardzo instytucja przeniesienia decyzji nie przystaje do omawianej regulacji? Otóż dlatego, że przeniesienie zakłada, iż adresat decyzji może być jeden: ma być to albo poprzednik albo następca prawny, ale zawsze ktoś określony imiennie w decyzji administracyjnej. Tymczasem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy do momentu wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę taka określoność jest zwyczajnie zbędna, zwłaszcza, że w decyzji o warunkach, jak wskazano, nie chodzi o nadanie prawa do jakiegoś "zachowania się" adresata decyzji.

Te rozważania prowadzą nas do ważnej konkluzji, którą warto powtórzyć za Jakimowiczem. Otóż w istocie ustawodawca nie zrozumiał istoty następstwa prawnego w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Tyle że ów błąd w założeniach nie tkwił, jak dowodzi Jakimowicz, w tym, że ustawodawca mylnie zakwalifikował decyzję o warunkach zabudowy do aktów rzeczowych (i przez to dopuścił możliwość jej następstwa). Otóż, jak się wydaje, ustawodawca pomylił się dużo bardziej i przeoczył kwestię ściśle rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się bowiem, że w sytuacji niejasności przepisów o wiele lepiej byłoby uznać taki charakter omawianej decyzji i pójść w kierunku, jaki wyznaczył wspomniany wcześniej wyrok NSA z 2001 r., tj. dopuścić możliwość dołączania do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu przez doprecyzowanie cytowanego wcześniej art. 34 ust. 2 pr. bud.

Decyzja o warunkach zabudowy posiada bowiem, jak się wydaje, zupełnie inny charakter niż pozwolenie na budowę. Trzeba bowiem pamiętać, że w nowej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmiennie niż to było przyjęte w poprzedniej ustawie, decyzja o warunkach zabudowy nie stwierdza, że dana, konkretna inwestycja jest zgodna z planem miejscowym²⁶⁹. Z przepisów normujących zasady ustalania poszczególnych warunków zabudowy wynika, że organ wydający tę decyzję "odczytuje" z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa warunki, które mają być spełnione przez każdą inwestycję na tym terenie, zwłaszcza, jeśli to będzie zabudowa o tej samej funkcji. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem stanowić alternatywę dla formy aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego - alternatywę dla formy działania innej od decyzji. Ta cecha oddala decyzję o warunkach zabudowy od pozwolenia na budowę, przybliżając ją właśnie do aktów - ściśle rzeczowych.

Przypisując decyzji o warunkach zabudowy charakter ściśle rzeczowy, nie można pominąć kwestii charakteru prawnego drugiego rodzaju decyzji wz i zt - tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ulicp). W świetle zacytowanego wcześniej art. 4 u.p.z.p., zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja ulicp regulują te same kwestie, tyle że czynią to w odniesieniu do innych rodzajów inwestycji. Niemniej, możliwość przeniesienia decyzji ustawodawca przewidział tylko w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. W przepisach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego brak jest bowiem odpowiednika cytowanego art. 63 ust. 5 ustawy²⁷⁰. Nie znając bliżej regulacji dotyczącej obu rodzajów decyzji, można by pomyśleć, że owe różnice w możliwości przeniesienia tych decyzji wynikają z faktu, iż podmiot chcący realizować cele publiczne zwykle sam będzie wnioskował o wydanie decyzji ulicp, dlatego potrzeba przeniesienia tej decyzji po prostu nie będzie występowała. Takie myślenie było uzasadnione jeszcze na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie zadania stanowiące realizację celu publicznego wyraźnie definiowano jako "każdą działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowana w całości lub w części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego", a tylko wyjątkowo za takie można było uznać zadanie realizowane przez podmiot prywatny (art. 13 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Ale nowa ustawa przy definiowaniu inwestycji celu publicznego rezygnuje zupełnie z kryterium podmiotowego, na co trafnie zwraca uwagę m.in. Z. Niewiadomski²⁷¹. Jednak brak kryterium podmiotowego nie może przesłaniać faktu, że podstawowym i być może jedynym celem wyróżnienia przez ustawodawcę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest powiązanie tej decyzji z możliwością wywłaszczenia gruntu na cele publiczne, określone w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest rzeczą oczywistą, że wywłaszczenia dokonuje organ administracji publicznej na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego lub państwa. Skoro tak, to istotnie w przypadku decyzji ulicp nie można mówić o ścisłej rzeczowości aktu. O ile bowiem wątek osobisty nie jest widoczny ani w przesłankach wydania decyzji ulicp, ani nawet w samej treści tej decyzji, to jest on widoczny gdzieś na etapie wykonywania tej decyzji, choć, jak wspomniano, pojęcie wykonalności nie do końca przystaje do decyzji wz i zt. Fakt, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie możliwości przeniesienia decyzji ulicp, ów wątek osobisty omawianej decyzji jeszcze bardziej wzmacnia, wiążąc skutki prawne, jakie pośrednio wywołuje ta decyzja, ze ściśle określonym podmiotem (państwem, jednostką samorządu terytorialnego). Decyzję tę należałoby zatem zaliczyć do tych aktów administracyjnych, które Kasznica uznawał za osobiste tylko z uwagi na konieczność osobistego wykonania tych decyzji przez określoną osobę (np. decyzje nakładające obowiązek uiszczenia opłat drogowych czy kanalizacyjnych ciążący na właścicielu nieruchomości). W jakimś stopniu, oprócz nadania nieruchomości pewnej kwalifikacji, decyzja ta uprawnia adresata do określonego zachowania się (wywłaszczenia gruntu), i tu ewentualnie można doszukać się pewnych elementów odróżniających wskazane decyzje pod względem ich charakteru prawnego.

4.3.4. Przeniesienie koncesji uzyskiwanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo górnicze i geologiczne

W tym miejscu trzeba jeszcze wspomnieć o decyzjach, w odniesieniu do których ustawodawca również przewidział możliwość następstwa prawnego, a które wykazują pewne podobieństwo do omówionych przykładów aktów rzeczowych.

Otóż taki podobny do omówionych wcześniej regulacji przykład następstwa prawnego zawiera m.in. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 15 działalność gospodarcza w zakresie polegającym na: 1) poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, 2) wydobywaniu kopalin ze złóż, 3) bezzbiornikowym magazynowaniu substancji oraz składowaniu odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych - wymaga uzyskania koncesji. Następstwo prawne w odniesieniu do tej koncesji zawiera z kolei art. 26a ww. ustawy, zgodnie z którym:

"1. Jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana, do przeniesienia tej koncesji na rzecz podmiotu, który:

1) wyraża zgodę na wszystkie wynikające z niej warunki,

2) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do informacji geologicznej, prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego, bądź przyrzeczeniem ich uzyskania, z zastrzeżeniem art. 20 ust. 3,

3) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności.

2. Przeniesienie koncesji, o której mowa w ust. 1, powoduje również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy²⁷².

3. W razie podjęcia decyzji, o której mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, w drodze odrębnej decyzji, zmienić warunki zabezpieczenia, o których mowa w art. 17"²⁷³.

Cytowany przepis został dodany dopiero w 2001 r.²⁷⁴ Elementem zbliżającym przedmiotową koncesję do omówionych wcześniej decyzji (w tym zwłaszcza do pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę), jest przede wszystkim związanie możliwości sukcesji z posiadaniem prawa do gruntu. Natomiast elementem, którego nie było we wcześniejszych regulacjach następstwa, jest niewątpliwie konieczność dokonania przez organ administracji publicznej interpretacji pojęć nieostrych, takich jak "szczególnie ważny interes gospodarki narodowej", a także konieczność wykazania przez następcę "zdolności do spełnienia wymagań związanym z wykonywaniem zamierzonej działalności". Te dodatkowe przesłanki podjęcia decyzji o przeniesieniu dobitniej, niż to miało miejsce w omówionych wyżej regulacjach, wskazują, że głównym celem następstwa prawnego w odniesieniu do aktów rzeczowych są po prostu względy tzw. ekonomiki procesowej. Badanie owych przesłanek w połączeniu z możliwością ewentualnej zmiany warunków zabezpieczenia powoduje bowiem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o przeniesieniu jest po prostu namiastką postępowania w sprawie wydania pozwolenia.

4.3.5. Przeniesienie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów

Inny przykład regulacji następstwa prawnego w odniesieniu do aktów rzeczowych znajdujemy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 6 tej ustawy "Organ właściwy do zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli wyrazi ona zgodę na przyjęcie wszystkich warunków zawartych w tej decyzji". Przesłanki przeniesienia tej decyzji są zatem identyczne jak przesłanki przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Konieczna jest tu bowiem 1) zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana oraz 2) zgoda "następcy" na przyjęcie wszystkich warunków wynikających z tej decyzji. Brak tu również jakichkolwiek wątków osobistych - wśród przesłanek wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska znajduje się co prawda przesłanka dotycząca kwalifikacji osobistych kierownika składowiska ("organ [...] odmówi w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli kierownik składowiska odpadów nie posiada świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami"), ale tymi kwalifikacjami nie musi się wcale legitymować wnioskodawca. Pozostałe przesłanki odnoszą się do ustaleń instrukcji i sposobu eksploatacji składowiska odpadów, czyli także do elementów typowo rzeczowych²⁷⁵.

4.3.6. Następstwo prawne uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych

Wśród przepisów należących do szeroko pojętej reglamentacji działalności gospodarczej można jeszcze odnaleźć nieco inaczej uregulowane przypadki następstwa prawnego aktów nakierowanych na środki zamierzonej działalności. W szczególności dość nietypowo następstwo prawne reguluje art. 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), który dotyczy pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych.

Zgodnie z art. 3 pr. far., do obrotu dopuszczone są wyłącznie te produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, chyba że ich dopuszczenie do obrotu wynika z pozwolenia wydanego przez Radę lub Komisję Europejską, albo są to produkty nie wymagające pozwolenia, wyliczone enumeratywnie w ust. 4 cytowanego artykułu oraz art. 4 pr. far. Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje na podstawie raportu Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, zawierającego ocenę produktu leczniczego. Wniosek o dopuszczenie do obrotu powinien zawierać: nazwę i adres podmiotu odpowiedzialnego, miejsce wytwarzania, w tym miejsce gdzie następuje zwolnienie serii²⁷⁶; wytwórcę, u którego następuje zwolnienie serii, jeśli nie jest nim podmiot odpowiedzialny, oraz numer zezwolenia na wytwarzanie; nazwę produktu leczniczego i nazwę powszechnie stosowaną składnika lub składników czynnych; szczegółowe dane ilościowe odnoszące się do produktu leczniczego i wszystkich jego składników; postać farmaceutyczną, moc i drogę podania oraz okres ważności produktu leczniczego, a także dane dotyczące ochrony środowiska związane ze zniszczeniem produktu leczniczego, jeśli jest to niezbędne i wynika z charakteru produktu. Do wniosku dołącza się m.in.: skrócony opis wytwarzania produktu; opis metod kontroli stosowanych w procesie wytwarzania i testów przeprowadzanych na poszczególnych etapach wytwarzania; wyniki specjalistycznych badań wraz z raportami ekspertów na temat produktu itp. Zgodnie z art. 23 pr. far. pozwolenie na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu określa m.in.: podmiot odpowiedzialny; nazwę i adres wytwórcy, u którego następuje zwolnienie serii produktu leczniczego, miejsce wytwarzania, gdzie następuje zwolnienie serii; kategorię dostępności produktu leczniczego; okres ważności produktu leczniczego; termin ważności pozwolenia; okres karencji w odniesieniu do produktów leczniczych i weterynaryjnych; gatunki zwierząt, u których może być stosowany dany produkt; wymagania dotyczące przechowywania i transportu; kod produktu, numer pozwolenia. Właściwy organ odmawia wydania pozwolenia, jeśli wniosek lub dołączona do niego dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w ustawie; z wyników badań wynika, że produkt leczniczy charakteryzuje ryzyko stosowania niewspółmierne do spodziewanego efektu terapeutycznego; produkt leczniczy nie wykazuje deklarowanej skuteczności; skład ilościowy albo inna cecha produktu jest niezgodna z zadeklarowaną itp. (art. 30 pr. far.).

Przedmiotem badania organu wydającego omawiane pozwolenie jest zatem przede wszystkim produkt dopuszczany do obrotu, jego cechy, skuteczność, ryzyko stosowania itp. Cechy indywidualne adresata pozwolenia nie odgrywają tu znaczącej roli, zwłaszcza że ustawa wyraźnie oddziela pozwolenie na dopuszczenie produktu do obrotu (art. 3 i n. pr. far.) od pozwolenia na jego wytwarzanie (por. art. 38 i n. pr. far.). W przypadku drugiego z wymienionych pozwoleń przedmiotem zainteresowań organu jest w szczególności fakt, czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi warunkami technicznymi do wytwarzania produktu leczniczego (pomieszczenia, urządzenia techniczne i kontrolne) oraz czy zatrudnia osoby wykwalifikowane w omawianym zakresie (por. art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1; art. 42 pr. far.). Przy pozwoleniu na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu, jak się wydaje, osoba adresata decyzji jest istotna o tyle, że pozwala umiejscowić odpowiedzialność za wprowadzanie produktu do obrotu, powiązać ją z konkretną osobą. Stąd też adresat tej decyzji nazwany został podmiotem odpowiedzialnym.

Następstwo prawne w odniesieniu do pozwolenia na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu zawiera z kolei art. 32 pr. far., który stanowi:

"Art. 32. 1. W przypadku zmiany podmiotu odpowiedzialnego minister właściwy do spraw zdrowia wydaje nowe pozwolenie na podstawie wniosku osoby wstępującej w prawa i obowiązki dotychczasowego podmiotu odpowiedzialnego. Decyzja wydana na rzecz nowego podmiotu odpowiedzialnego wchodzi w życie nie później niż 6 miesięcy od dnia jej wydania. Nowe pozwolenie jest wydawane nie później niż w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku i zachowuje dotychczasowy numer oraz kod zgodny z systemem EAN UCC.

2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, nowy podmiot odpowiedzialny powinien dołączyć umowę o przejęciu praw i obowiązków oraz oświadczenie, że nie uległy zmianie pozostałe elementy pozwolenia oraz dokumentacja będąca podstawą jego wydania".

Przyjęta w tym przepisie konstrukcja następstwa prawnego może budzić pewne wątpliwości. Już na pierwszy rzut oka różni się ona od omówionych wcześniej przypadków następstwa prawnego na podstawie decyzji organu administracji publicznej (tj. na podstawie tzw. decyzji o przeniesieniu). Oto bowiem oświadczenie o przejęciu praw i obowiązków nowy podmiot odpowiedzialny nie składa organowi, ale jedynie drugiej stronie umowy - tj. podmiotowi dotychczas będącemu podmiotem odpowiedzialnym. Konstrukcja taka jest o tyle zrozumiała, że przepis nie precyzuje, iż chodzi tu o uprawnienia i obowiązki wynikające z pozwolenia. Można więc założyć - gdyż nie jest to jasno wskazane w ustawie - że przedmiotowa umowa dotyczy wyłącznie przejęcia (np. w związku ze sprzedażą przedsiębiorstwa) dotychczasowych zobowiązań (i wierzytelności) przedsiębiorcy, powstałych w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego (ewentualnie prawa pracy itp.). Przyjęcie innego rozwiązania byłoby niewłaściwe, zwłaszcza dlatego, że umowa o przejęciu praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego może wywierać skutek wyłącznie między stronami tej umowy - art. 32 nie mówi bowiem nic na temat zatwierdzania tej umowy przez organ administracji publicznej, np. tak jak ma to miejsce w przypadku ugody administracyjnej. Skutek przejęcia uprawnień i obowiązków przez nowy podmiot odpowiedzialny następuje zatem dopiero z chwilą wejścia w życie nowego pozwolenia²⁷⁷, choć niewątpliwie fakt istnienia umowy o przejęciu praw i obowiązków stanowi jedną z przesłanek jego wydania.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie przewiduje tu żadnej decyzji o przeniesieniu uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia, a jedynie możliwość wydania nowego pozwolenia, jak wynika z cytowanego artykułu, w pewnym trybie uproszczonym. Skoro jednak umowa o przejęciu uprawnień i obowiązków dotyczy tylko sfery prawa prywatnego - ewidentnie brakuje tu wyraźnego wskazania, że dotychczasowy adresat pozwolenia przestaje być podmiotem praw i obowiązków z niego wynikających.

Jeśliby jednak przyjąć, że ww. umowa o przeniesieniu dotyczy również (a może tylko?) uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych i sama wywołuje skutek wygaśnięcia stosunku prawnego między dotychczasowym podmiotem odpowiedzialnym a organem administracji publicznej (na mocy wyraźnego przepisu ustawy), to i tak moment przejęcia uprawnień i obowiązków przez nowy podmiot odpowiedzialny odwleka się w czasie do momentu wejścia w życie nowego pozwolenia przez organ. Z cywilistycznego punktu widzenia takie rozwiązanie jest jednak korzystniejsze dla nabywcy przedsiębiorstwa od konstrukcji przyjętej np. przy pozwoleniu na budowę. Po dokonaniu sprzedaży przedsiębiorstwa zbywca nie jest już przecież zainteresowany składaniem jakichkolwiek oświadczeń przed organem administracji publicznej, a poza tym forma umowy cywilnoprawnej daje nabywcy gwarancję, że zbywca swojej zgody na sukcesję nie odwoła.

Warto wskazać, że np. przy przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, zgoda dotychczasowego inwestora na takie przeniesienie jest w praktyce bardzo często udzielana właśnie w momencie sprzedaży terenu, którego dana decyzja dotyczy (co zwykle znajduje swoje odzwierciedlenie w jednym z punktów aktu notarialnego umowy sprzedaży). Oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem przed organem administracji, ale dużo wcześniej, tj. w chwili, gdy dochodzi do zbycia nieruchomości. Mimo innej nieco regulacji, praktyka zmierza więc w kierunku ujednolicenia obu rozwiązań, które w istocie są podobne, bo przyświeca im ten sam cel. Tym celem jest właśnie uproszczenie procesu wydawania decyzji, która treściowo nie różniłaby się od decyzji wydanej już wcześniej innemu podmiotowi, a dotyczącej tego samego zespołu środków produkcji.

W przypadku omawianego pozwolenia na dopuszczenie produktów leczniczych do obrotu ów procesowy aspekt następstwa prawnego charakterystyczny dla aktów rzeczowych sensu largo uwydatnia się jeszcze bardziej - uproszczony tryb wydawania tego pozwolenia dla nowego podmiotu odpowiedzialnego i przesłanki wydania takiego pozwolenia de facto upodabniają je do omówionych wcześniej przypadków decyzji o przeniesieniu uprawnień i obowiązków, wynikających z innej decyzji.

4.3.7. Następstwo prawne uprawnień wynikających z decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej a charakter obowiązków związanych z wyłączeniem, powstających z mocy samego prawa

Na zakończenie omawiania decyzji rzeczowych trzeba jeszcze wspomnieć o decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej.

Otóż jak pamiętamy, jedną z decyzji, które Walawski uznawał za akty nieosobiste przywiązane do gruntu, było pozwolenie na zmianę uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, wydawane na podstawie art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 1927 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności państwa (Dz. U. Nr 57, poz. 504), zgodnie z którym: "zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może nastąpić jedynie w lasach nie uznanych za ochronne, na podstawie zezwolenia właściwej władzy". Kwestię przywiązania pozwolenia do gruntu Walawski wywodził w tym przypadku z faktu, że "w razie sprzedaży gruntu pozwolenie (na zmianę uprawy leśnej) nie zostanie przy osobie dawnego posiadacza, gdyż zostałoby w danym razie pozbawione podstawy faktycznej i prawnej, na zasadzie których zostało wydane".

W obecnie obowiązującym ustawodawstwie pewnym odpowiednikiem tej decyzji jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez "przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się [...] ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Jak stanowi art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. "wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem".

Pierwszy z wymienionych artykułów dotyczy zatem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na nierolne i nieleśne, którego dokonuje się bądź to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź to - w przypadku braku takiego planu - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Artykuł 11 u.o.g.r.l. mówi natomiast o decyzji zezwalającej na faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, które może być dokonane tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych wcześniej na cele nierolnicze lub nieleśne (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Oczywiste jest to, że po wyłączeniu gruntów z produkcji, np. przez wybudowanie obiektu budowlanego nie związanego z produkcją rolną lub leśną, grunt przestaje być rolny (leśny) i ewentualne zbycie tego gruntu innej osobie takiej kwalifikacji gruntu nie zmieni. Ale tak naprawdę moment zmiany kwalifikacji prawnej gruntu dokonuje się wcześniej - tj. z chwilą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej nie tyle więc reguluje status prawny gruntu, co jedynie pozwala adresatowi na określone zachowanie się względem tego gruntu - umożliwia "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu"²⁷⁸, lub też, w przypadku faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przed uzyskaniem tej decyzji - legalizuje podjęte już działanie (por. art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l.). Z tego względu decyzja ta bardziej przypomina np. decyzję o pozwoleniu na budowę lub pozwolenie wodnoprawne niż decyzję o wpisie do rejestru zabytków czy decyzję o uznaniu lasu za ochronny i dlatego trudno zakwalifikować ją do aktów czysto rzeczowych.

Tezę tę potwierdza art. 12 u.o.g.r.l. odnoszący się do kwestii następstwa prawnego obowiązków związanych z wyłączeniem, określanych również, jak wskazano, w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Otóż zgodnie z tym przepisem osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, przy czym zasady określania wielkości tych opłat i należności związanych z wyłączeniem są szczegółowo unormowane w ustawie. W dalszej części przepisu czytamy z kolei, że "w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, a nie wyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji". Zbywający jest jednak obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku (art. 12 ust. 3 u.o.g.r.l.). Natomiast "w razie zbycia gruntów już wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę", przy czym, analogicznie - zbywający zobowiązany jest uprzedzić o tym nabywcę (art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.).

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie jest decyzją uprawniająco-zobowiązującą. Z jednej strony umożliwia rozpoczęcie innego sposobu użytkowania gruntu (względnie - taki sposób użytkowania legalizuje), a z drugiej strony określa obowiązki właściciela gruntu, związane z wyłączeniem. Co ciekawe, omawiany przepis zdaje się zupełnie pomijać kwestię uprawnień związanych z wyłączeniem, tak jakby fakt przejścia na nowonabywcę uprawnień wynikających z decyzji był dla ustawodawcy oczywisty. Z art. 12 u.o.g.r.l. wynika bowiem niewątpliwie, że jeśli zbywca był adresatem decyzji zezwalającej na wyłączenie i z niej nie skorzystał - nabywca gruntu nie musi na nowo uzyskiwać takiej decyzji na swoją rzecz. Konstrukcja ta przypomina przypadek pozwolenia wodnoprawnego, choć trzeba przyznać, że przepisy prawa wodnego ujmują kwestię następstwa prawnego znacznie bardziej klarownie. Na rzeczowy charakter tej decyzji, przynajmniej, gdy chodzi o uprawnienie z niej wynikające, wskazuje też sam zwrot "grunty, co do których wydano decyzję o wyłączeniu". Na mocy wyraźnego przepisu ustawy, na nabywcę przechodzi również obowiązek uiszczenia należności za wyłączenie. Nowy właściciel terenu jest więc zwolniony z konieczności uzyskiwania kolejnej decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale musi uiścić już raz ustaloną jednorazową należność. Należy jednak podkreślić, że bez wyraźnego przepisu ustawy następstwo prawne wymienionego uprawnienia i obowiązku byłoby niedopuszczalne.

Nieco inaczej trzeba natomiast podejść do obowiązku uiszczenia opłat rocznych, który również stanowi obowiązek związany z wyłączeniem. Otóż należy wskazać, że omawiana decyzja nie może szczegółowo określić wymiaru opłat rocznych, który zależy od wartości tony ziarna żyta w danym roku. Zgodnie z art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. "opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - cenę 1 m³ drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku". Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika więc z ustawy, a nie z decyzji o wyłączeniu, w której organ de facto może tylko o nim poinformować adresata. Nie może być tu zatem mowy o następstwie prawnym obowiązku wynikającego z decyzji.

Z tych samych przyczyn, jeśli zbywca zaniecha udzielenia informacji o obowiązku uiszczenia opłat rocznych (art. 12 ust. 4), nie będzie to miało wpływu na jego powstanie, co zresztą potwierdza samo skojarzenie przez ustawodawcę wymiaru tej opłaty z podatkiem rolnym i leśnym. Biorąc pod uwagę opłaty roczne, można by powiedzieć, iż decyzja ta, zezwalając na wyłączenie gruntów z produkcji, reguluje status prawny nieruchomości w ten sposób, że po zrealizowaniu uprawnienia z niej wynikającego kolejni właściciele gruntu będą musieli uiszczać opłatę roczną. Istnieje zatem jakiś związek przyczynowy między obowiązkiem uiszczenia tej opłaty a decyzją, ale nie jest to bynajmniej związek, który można by określić mianem następstwa prawnego. Niemniej taką samą zależność dostrzegliśmy już wcześniej, chociażby między decyzją o wpisie do rejestru zabytków a obowiązkami, które z chwilą tego wpisu aktualizują się dla właściciela obiektu zabytkowego.

Reasumując, trzeba stwierdzić, że w pewnym sensie decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej łączy w sobie cechy wszystkich omówionych wyżej rodzajów aktów rzeczowych. Niewątpliwie pozwalają one określonej osobie na konkretne zachowanie się względem tej nieruchomości, a ponieważ cechy osobiste adresata decyzji nie odgrywają tu w zasadzie żadnej roli - ustawodawca pozwala na przejście tego uprawnienia na następcę prawnego gruntu i w tym zakresie można przyrównać decyzję o zezwoleniu na wyłączenie do pozwolenia na budowę czy pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ jednak, oprócz nadania wskazanego uprawnienia, decyzja ta zobowiązuje każdego kolejnego właściciela gruntu do uiszczenia opłaty rocznej (będącej w istocie podatkiem ciążącym na nieruchomości), można powiedzieć również, że w pewnym stopniu reguluje ona status prawny nieruchomości i w tym zakresie - ale tylko w tym zakresie - może ona być określana mianem aktu czysto rzeczowego.

4.3.8. Ocena przydatności podziału na stosunki sensu largo i sensu stricto rzeczowe oraz pojęcia aktu administracyjnoprawnego rzeczowego dla instytucji następstwa administracyjnoprawnego

Wymienione wyżej regulacje następstwa prawnego, odnoszące się do stosunków rzeczowych, wykazują dużą niejednolitość. Niektóre ustawy przewidują skutek następstwa prawnego z mocy samej ustawy (np. pozwolenie wodnoprawne), inne - dopuszczają taką możliwość tylko na skutek wydania odrębnej "decyzji o przeniesieniu uprawnień i obowiązków". W tym drugim przypadku - jedne ustawy uzależniają wydanie tej decyzji wyłącznie od zgody pierwotnego adresata decyzji i przyjęcia warunków decyzji przez następcę prawnego (decyzja o warunkach zabudowy), inne - dodatkowo od wykazania się wnioskodawcy prawem do gruntu (pozwolenie na budowę), jeszcze inne - od wykazania przez wnioskodawcę, że dysponuje on odpowiednimi środkami na prowadzenie działalności objętej decyzją (art. 190 p.o.ś.). Niezależnie od powyższych różnic, prawie żadne ze wskazanych wyżej przypadków stosunków rzeczowych (z wyjątkiem stosunków powstałych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wykazują istotnych podobieństw do omówionych wcześniej stosunków ściśle rzeczowych. Zwłaszcza nie można tu mówić o nadaniu gruntowi (rzeczy) jakiejś szczególnej cechy, ale co najwyżej o powiązaniu z prawem własności nieruchomości uprawnień do określonego zachowania się - głównie do prowadzenia na nim reglamentowanej działalności gospodarczej.

Należy przypomnieć, że w przypadku uznania obiektu za zabytek oraz w przypadku innych aktów, które można określić jako regulujące status prawny gruntu, sytuacja była inna. Główny przedmiot zainteresowania organu administracji publicznej stanowiły cechy danej rzeczy. Uprawnienia czy obowiązki właściciela w takich przypadkach były więc niejako wtórne wobec nadrzędnej kwestii nadania rzeczy nowej kwalifikacji.

Tym samym omówione regulacje potwierdzają ustaloną wcześniej konieczność wyodrębnienia w ramach stosunków rzeczowych - stosunków "ściśle" rzeczowych.

Druga kwestia, jaka wyłania się na gruncie przedstawionych regulacji, to zagadnienie następstwa prawnego praw i obowiązków rzeczowych wynikających z mocy samego prawa. Wszystkie podane przykłady następstwa prawnego dotyczą bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Jak się wydaje, nie jest to jedynie cecha polskiego ustawodawstwa, które odmiennych przypadków po prostu nie przewiduje, ale właśnie cecha stosunków rzeczowych. Przypomnieć należy, że problem ten został już po części poruszony przy omawianiu stosunku łączącego organ administracji publicznej z właścicielem rzeczy zabytkowej, którego treścią były właśnie wynikające z mocy prawa i powiązane z rzeczą uprawnienia i obowiązki administracyjne (np. obowiązek utrzymywania zabytku w należytym stanie). W tym miejscu uznać należy słuszność wcześniejszych ustaleń i przyjąć, że w wypadku, gdy prawo nadaje jakieś uprawnienia lub nakłada obowiązki na podmiot administrowany nie z uwagi na jego cechy osobiste, indywidualne, ale jedynie z uwagi na określone powiązanie tego podmiotu z rzeczą (np. bycie właścicielem rzeczy), konstrukcja następstwa administracyjnoprawnego zupełnie nie jest przydatna. Jeżeli bowiem podmiot zewnętrzny względem administracji wchodzi w stosunek administracyjnoprawny (wynikający z mocy samego prawa) wyłącznie z uwagi na posiadanie zbywalnego cywilnego prawa podmiotowego, to oczywistym jest, że każdy kolejny beneficjent tego prawa będzie związany z organem administracji publicznej analogicznym stosunkiem administracyjnoprawnym. Uprawnienia lub obowiązki, będące treścią tego stosunku, nie są jednak przejmowane od nikogo, nie są cudze, bowiem, aby wyprowadzić taką cechę uprawnienia lub obowiązku trzeba by najpierw znaleźć w nich coś własnego i osobistego, a z zasady w stosunkach rzeczowych taki element nie będzie występował. Podobnie kwestia ta przedstawia się w przypadku stosunków ściśle rzeczowych, powstających z mocy samego prawa. Jeśli prawo nadaje rzeczy jakąś określoną kwalifikację (reguluje jej status prawny) bez odniesienia do konkretnego adresata (np. ustanowienie pomnika historii za pomocą rozporządzenia), to tym bardziej nie powstaje problem następstwa prawnego czyichś uprawnień i obowiązków, zwłaszcza że, jak wskazano wcześniej, w przypadku stosunków ściśle rzeczowych podobnych uprawnień lub obowiązków nie można do końca wyodrębnić.

Dotychczasowe rozważania można więc zamknąć następującymi konkluzjami, odnoszącymi się do stosunków wynikających z mocy działań organu administracji publicznej (aktów administracyjnych):

1) w ramach aktów administracyjnych, które co do zasady tworzą uprawnienia lub/i obowiązki dla podmiotu zewnętrznego wobec administracji, zasadne jest wyróżnianie grupy aktów, przy wydawaniu których osobiste cechy adresata decyzji nie odgrywają znaczącej roli, i które są w pewien sposób powiązane z rzeczą. Akty te można określić jako akty administracyjne rzeczowe sensu largo;

2) wśród tej grupy aktów możemy z kolei wyróżnić podgrupę aktów rzeczowych sensu stricto, które regulują pozycję prawną rzeczy i stąd wydają się oddziaływać nie tylko na adresata decyzji, ale i na każdoczesnego właściciela rzeczy, o której mowa w treści decyzji rzeczowej. Do tej kategorii aktów będziemy zaliczać m.in. decyzję o uznaniu obiektu za zabytek, decyzję o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody; decyzję o uznaniu za pomnik przyrody; decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej itp.;

3) w odniesieniu do grupy aktów rzeczowych sensu largo ustawodawca może zadecydować, że obowiązki i uprawnienia wynikające z tych decyzji będą przechodziły na wszystkich kolejnych właścicieli danej rzeczy z mocy prawa. Wówczas skuteczność tych aktów będzie zbliżona do grupy wymienionej jako druga (z zastrzeżeniem wszakże jej odrębności);

4) w odniesieniu do grupy aktów rzeczowych sensu largo ustawodawca może też zadecydować, że następca prawny nieruchomości (albo osoba zamierzająca nabyć taką nieruchomość - jak to ma miejsce w ustawie o odpadach) - może wystąpić z wnioskiem o przeniesienie na nią uprawnień i obowiązków wynikających z tej decyzji. Nie ma przy tym potrzeby odróżniania tych przypadków od przypadków następstwa z mocy samego prawa, czego najlepszym przykładem są regulacje dotyczące pozwolenia wodnoprawnego (art. 134 ust. 1 pr. wod. przewiduje następstwo z mocy ustawy; zaś ust. 2 - następstwo na podstawie odrębnej decyzji). Dlatego, cofając się do przemyśleń dotyczących wyróżnionej przez Walawskiego grupy aktów przywiązanych do gruntu, należy uznać, że de facto należały one do kategorii aktów rzeczowych sensu largo, które tylko z powodu konkretnego wyboru ustawodawcy wywoływały następstwa podobne do skutków aktów rzeczowych sensu stricto.

Reasumując, można powiedzieć, iż zakwalifikowanie decyzji do kategorii aktów rzeczowych (sensu largo) stwarza pewną teoretyczną możliwość przeniesienia uprawnień czy obowiązków z niej wynikających na inną osobę. Czy ta możliwość zostanie wykorzystana przez ustawodawcę oraz jak zostanie ona ujęta w przepisach prawa pozytywnego - stanowi już zupełnie inne zagadnienie. W szczególności przytoczone przykłady wykazują, że następstwo prawne w przypadku koncesji czy pozwoleń na działalność gospodarczą mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, będzie uwarunkowane znacznie większymi rygorami niż np. przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże te różnice, wynikające po prostu z różnorodności sfer regulowanych przez prawo administracyjne, nie zmieniają generalnej możliwości zakwalifikowania tych decyzji do aktów rzeczowych, w których elementy osobiste są na tyle mało istotne, że można pozwolić sobie w ich przypadku na następstwo prawne. Najtrafniej tezę tę wyraził NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r., IV SA 1478/2000, Lex Polonica, dotyczącym decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie obowiązku wykonania remontu oczyszczalni ścieków, wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy: "decyzje będące ściśle związane z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje, nie podlegają na ogół sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów. W szczególności dotyczy to decyzji - jak w sprawie niniejszej - o charakterze przedmiotowym, regulujących przedmiotowy aspekt sytuacji adresata, niezwiązany z jego cechami osobowościowymi (podmiotowymi). Tego rodzaju decyzje wprawdzie, w drodze wyjątku od generalnego zakazu, mogą podlegać sukcesji, jednakże wymaga to w każdym przypadku wyraźnych podstaw prawnych. Powołany w skardze art. 29 Prawa wodnego stanowi taki właśnie wyjątek od zakazu sukcesji uprawnień i obowiązków określonych decyzją administracyjną, lecz - co wyraźnie wynika z jego treści - dotyczy to wyłącznie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego".

Dla potwierdzenia tej tezy można też posłużyć się przykładem zezwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, wydawanym na podstawie art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 z późn. zm.). Generalnie zasadne byłoby zakwalifikowanie tych decyzji do aktów rzeczowych, niemniej ustawodawca nie przewidział możliwości ich przenoszenia, o czym wyraźnie stanowi art. 27b ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym: "pozwolenia, o których mowa w art. 23, art. 23a i art. 26, dają podmiotom w nich wymienionym prawo korzystania z polskiego obszaru morskiego do celów określonych w pozwoleniu; prawa wynikające z pozwolenia nie mogą być przenoszone na inne podmioty"²⁷⁹.

Z kolei rozważania na temat uprawnień lub obowiązków, będących treścią stosunków rzeczowych wynikających z mocy samego prawa, trzeba zamknąć konkluzją, że w takich przypadkach do następstwa prawnego w ogóle nie dochodzi. Tym samym uznać należy, że konstruowanie pojęcia stosunków rzeczowych wynikających z mocy samego prawa nie jest pomocne dla zrozumienia istoty następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych. Wystarczającym pojęciem-narzędziem w tym zakresie jest pojęcie aktu administracyjnego rzeczowego, odróżnianego od omówionego wcześniej pojęcia aktu administracyjnego ściśle rzeczowego.

4.3.9. Skutki tzw. przeniesienia decyzji w kontekście zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych

Ograniczając rozważania na temat stosunków rzeczowych do grupy stosunków wynikających z decyzji administracyjnej, odrębnie należy potraktować jeszcze jeden problem, wynikający z przedstawionych regulacji następstwa prawnego.

Chodzi bowiem o pogląd, reprezentowany przez niektórych przedstawicieli doktryny, zgodnie z którym regulacje następstwa prawnego przewidziane w większości omówionych wcześniej przepisów ustaw szczególnych i zakładające tzw. przeniesienie decyzji, stanowią wyjątek od zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych, podobny do wyjątków unormowanych w art. 145-162 k.p.a.

W szczególności w części doktryny możemy znaleźć twierdzenia, że przeniesienie decyzji stanowi zmianę decyzji w zakresie jej podmiotu i przypomina konstrukcję przyjętą chociażby w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W tym duchu wypowiada się przede wszystkim W. Dawidowicz²⁸⁰, który przy omawianiu kwestii przeniesienia pozwolenia na budowę stwierdza, że "przy rozwiązywaniu tego zagadnienia mógłby okazać się pomocny art. 155 k.p.a., który dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo - za jej zgodą - jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Inni autorzy przyjmują z kolei, że przepisy regulujące następstwo w ustawach szczególnych stanowią lex specialis względem regulacji kodeksu postępowania administracyjnego²⁸¹.

Poza tym nierzadko w związku z zagadnieniem przeniesienia decyzji używa się też określeń takich jak "zmiana adresata decyzji", "zmiana osoby inwestora"²⁸² itp., sugerujących swoistą przynależność przepisów dotyczących następstwa do ww. przepisów k.p.a.

W tym zakresie należy wskazać, że pogląd zakładający możliwość zmiany podmiotu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został stanowczo odrzucony. W wyroku NSA z dnia 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 37; Lex, nr 10198, dotyczącym możliwości przeniesienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla danej osoby na rzecz innego podmiotu czytamy m.in., że skoro ustalenie lokalizacji nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, wywołującej skutki w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego, to nie jest dopuszczalna cesja wynikającego z tej decyzji uprawnienia na rzecz innego podmiotu. Zdaniem sądu zmiana podmiotów (strony) decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna. Podobna zmiana byłaby bowiem dopuszczalna wyłącznie "w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", a więc w zakresie przedmiotu decyzji". W uzasadnieniu rzeczonego wyroku czytamy ponadto: "Wymaga [...] podkreślenia, że decyzje z zakresu prawa budowlanego (na przykład ustalenie lokalizacji, zatwierdzenie planu realizacyjnego, pozwolenia na budowę) dają uprawnienia konkretnym podmiotom. Wyjątkowo tylko uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę mogą być na podstawie wyraźnego przepisu przeniesione na rzecz innego inwestora [...]. Może to jednak nastąpić w wyniku odrębnej decyzji wydanej z powołaniem się na konkretny przepis prawa budowlanego a nie w trybie art. 155 k.p.a. czy 154 k.p.a. Takiego wyjątku nie przewidują przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji" . Podobne stanowisko wyraził też NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2545/95; Lex, nr 27292, gdzie stwierdzono, że "zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w zakresie przedmiotu decyzji, tj. nabycia praw lub nałożenia obowiązku na konkretny podmiot. W trybie tego przepisu nie jest natomiast dopuszczalna (nawet przy wyrażeniu zgody) zmiana podmiotu decyzji administracyjnej".

Podgląd wyrażony w przestawionych wyżej wyrokach NSA można podzielić w całej rozciągłości. Otwartym pozostaje jednak pytanie, czy przepisy dotyczące przeniesienia decyzji wpływają na moc wiążącą tej decyzji.

W doktrynie prawa administracyjnego procesowego podkreśla się, iż zakończenie mocy wiążącej aktu może nastąpić w dwojaki sposób:

1) albo wskutek zaistnienia "sytuacji naturalnych, powodujących zwyczajne wygaśnięcie aktu administracyjnego, bez konieczności podejmowania jakiejkolwiek dodatkowej działalności przez organ administracyjny"²⁸³. Do tej kategorii sytuacji będą należeć zwłaszcza: nadejście zastrzeżonego w akcie terminu końcowego, ziszczenie się warunku rozwiązującego; odpadnięcie przedmiotu regulacji dokonanej w akcie (np. zawalenie się obiektu, wobec którego orzeczono rozbiórkę); odpadnięcie podmiotu aktu (np. przez śmierć jego adresata lub rozwiązanie osoby prawnej)²⁸⁴;

2) albo wskutek wydania przez organ innego aktu; tj. w sytuacji, gdy akt administracyjny "zostaje odwołany przez wydanie nowego aktu²⁸⁵".

Ta ostatnia grupa przypadków wiąże się również z zagadnieniem ostateczności aktu administracyjnego, gdyż aktom nieostatecznym nie przysługuje przymiot trwałości. I właśnie do tej drugiej grupy przypadków zaliczamy decyzje wydawane na podstawie art. 145-162 k.p.a., określane mianem "wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych w czasie". Pytanie brzmi natomiast: czy możemy również do tej grupy zaliczyć przypadki wydania różnego rodzaju decyzji o przeniesieniu uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych na rzecz innego podmiotu, unormowane w omówionych wcześniej ustawach szczególnych? Otóż wydaje się, że tak, mimo że te przypadki nie są zawsze wyraźnie kojarzone z utratą mocy wiążącej aktu administracyjnego. Niemniej jednak nie da się podważyć faktu, że w wyniku wydania takiej decyzji, przestaje ona wiązać pierwotnego adresata, bo rozwiązaniu ulega stosunek administracyjnoprawny łączący go z organem administracji publicznej. Nawet gdyby uznać, że jest to wyłącznie zmiana pierwotnej decyzji w zakresie adresata, to przecież wszystkie przypadki zmiany decyzji, np. na podstawie art. 155 czy 154 k.p.a., są wyraźnie w doktrynie traktowane jako utrata mocy wiążącej decyzji - nie będzie już bowiem ona obowiązywać w swym pierwotnym kształcie.

Dlatego też nie sposób w pełni podzielić poglądu, zgodnie z którym w przypadku sukcesji nie kończy się moc wiążąca aktu, ale że akt ten nadal wiąże - a zmianie ulega tylko to, kogo ten akt wiąże²⁸⁶.

Decyzja administracyjna definiowana jest jako władcze, jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, skierowane do konkretnego adresata, rozstrzygające jakąś jednostkową, indywidualnie oznaczoną sprawę²⁸⁷. Natomiast pojęcie przeniesienia decyzji wydaje się tym cechom definicyjnym decyzji zaprzeczać²⁸⁸. Nie można bowiem powiedzieć, że organ jedynie przenosi decyzję na nowego adresata, zmienia jej treść w zakresie adresata itp. On mocą tego aktu tworzy zupełnie nowy stosunek administracyjnoprawny i rozstrzyga zupełnie nową sprawę administracyjną. Fakt, iż nie ma tu konieczności powtarzania pewnych czynności z zakresu postępowania administracyjnego wynika natomiast ze względów ekonomiki procesowej - co znajduje uzasadnienie w omówionej rzeczowości stosunków prawnych.

Nazwa przeniesienie wyraża zatem tylko i wyłącznie pewien skrót myślowy - konkretyzując uprawnienia czy obowiązki nowego podmiotu, korzystamy z faktu, że w swej treści będą one odpowiadać - w całości lub w części - uprawnieniom i obowiązkom skonkretyzowanym w innej decyzji, rozstrzygającej inną sprawę administracyjną. Przeniesienie decyzji nie stanowi również jakiejkolwiek zmiany decyzji, rozumianej jako zmiana rozstrzygnięcia w sprawie, bo dotyczy ono sprawy zupełnie innej.

Przypadków przeniesienia decyzji nie można zatem traktować wyłącznie w kategorii wyjątków od zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych, podobnych do tych, unormowanych w rozdziale 13 k.p.a. Owszem, decyzja o przeniesieniu wywołuje skutek w postaci utraty mocy wiążącej aktu względem dotychczasowego adresata, ale równocześnie decyzja ta tworzy nowy stosunek administracyjnoprawny, analogiczny, o identycznej treści z tym, który istniał wcześniej pomiędzy organem administracji publicznej a tymże adresatem. Wyłaniająca się tu przyczynowość (nowy stosunek powstaje dlatego, że istniał wcześniejszy stosunek) pozwala w ogóle na użycie pojęcia następstwa prawnego, które przecież ma swoją genezę w prawie cywilnym - nie administracyjnym. Z kolei fakt, że powstający stosunek materialnoprawny treściowo nie różni się od stosunku, który istniał wcześniej - wiąże zagadnienie następstwa ze sferą czysto procesową: różnica między jednym a drugim stosunkiem tkwi w czasie trwania poprzedzających je stosunków procesowych. W przypadku przeniesienia decyzji stosunek procesowy będzie po prostu skrócony w czasie do niezbędnego minimum.

Ten skutek w postaci powstania nowego stosunku administracyjnoprawnego potwierdza ciekawe i skądinąd bardzo trafne orzeczenie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSA WSA 2006, nr 4, poz. 982, dotyczące właściwości organów na gruncie art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W stanie faktycznym, na gruncie którego zapadło to orzeczenie, istniał negatywny spór kompetencyjny między prezydentem miasta a wojewodą. Prezydent miasta, powołując się na treść art. 40 Prawa budowlanego argumentował, że skoro pozwolenie na budowę zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania przez wojewodę, to właśnie wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Z kolei wojewoda, powołując się na przepisy mówiące o właściwości organów przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie czuł się właściwy w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA podzielił stanowisko wojewody, wskazując na następujące argumenty, które z uwagi na ich trafność i logiczność wypowiedzi, warto przytoczyć w obszerniejszym fragmencie: "w sprawie nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z obiektami towarzyszącymi jest starosta (art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Tak określonej właściwości organów nie zmienia w niczym fakt, że w toku postępowania instancyjnego organ wyższego stopnia, rozpoznając odwołanie, może zmienić lub uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Właściwość instancyjna bowiem oznacza, że organ pierwszej instancji przestaje być organem właściwym do załatwienia sprawy. W tym kontekście należy interpretować przepis art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego; stanowi on, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest zobowiązany za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sprawa o przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu, o której mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, jest nową sprawą, ale dotyczącą tego samego obiektu budowlanego, którego budowa stanowiła przedmiot wcześniejszej sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę, i należy do właściwości starosty. Nie ma wystarczających argumentów przemawiających za stanowiskiem, że przepis art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego zmienia zasadę właściwości organów określoną w art. 82 Prawa budowlanego w ten sposób, iż właściwość organu w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od tego, czy o pozwoleniu na budowę orzekał organ pierwszej instancji, czy także organ drugiej instancji. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do tego, że w razie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ drugiej instancji powstawałby trudny do rozwiązania problem, który z tych organów wydał pozwolenie na budowę. Konsekwencją tego byłoby także przenoszenie tego rodzaju spraw do właściwości organów administracji rządowej z ministrem, jako organem odwoławczym w tych sprawach. Jakkolwiek w przepisie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego posłużono się określeniem "organ, który wydał decyzję", rzeczywista treść tego przepisu jest taka, że chodzi o organ, który jest właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu organem właściwym jest organ, który był właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę"²⁸⁹. Ten fragment uzasadnienia podkreśla pewną analogiczność stosunków prawnych łączących organ najpierw z poprzednikiem, a potem z następcą prawnym. W kolejnym fragmencie uzasadnienia NSA wskazał także na relację między decyzją wydawaną na postawie art. 40 pr. bud. a trybami nadzwyczajnymi wzruszania decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 i 155 k.p.a. Wyjaśniając przepis art. 40 ust. 1 pr. bud. i użyte w nim określenie "organ, który wydał decyzję", stwierdził m.in., że nie można przy interpretacji tego przepisu odwołać się do art. 154 i 155 k.p.a, "ponieważ przepisy te określają właściwość organów w postępowaniach nadzwyczajnych (nadzorczych), podczas gdy przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest załatwiane w postępowaniu nadzwyczajnym (nadzorczym)". To stwierdzenie, w kontekście wcześniejszych uwag na temat wpływu decyzji o przeniesieniu na moc wiążącą aktu przenoszonego, wydaje się być jednak słuszne tylko w części. Owszem, postępowania w sprawie przeniesienia nie można określać mianem nadzorczego, dlatego niewątpliwie do wydania decyzji przenoszącej powinien być właściwy ten sam organ, który był właściwy do wydania decyzji przenoszonej. Ale z uwagi na skutek, jaki ta decyzja wywołuje - wskazane postępowanie trzeba postrzegać również jako postępowanie nadzwyczajne, w wyniku którego kończy się lub ulega modyfikacji istniejący stosunek prawny, ukształtowany ostateczną decyzją administracyjną.

Wracając jednak do pierwszego z poruszonych wątków - rozumienie istoty sukcesji w przypadku aktów sensu largo rzeczowych - głównie jako pewnego przewidzianego ustawą uproszczenia procedury administracyjnej w określonych przypadkach, związanych z cywilnoprawnym przeniesieniem własności rzeczy, jest korzystne z kilku względów.

Po pierwsze tłumaczy, dlaczego możliwe jest przeniesienie zarówno decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych. Kwestia trwałości w czasie decyzji ostatecznych, ochrona praw słusznie nabytych i tym podobne zasady nie mają tu bowiem racji bytu. Z chwilą, gdy decyzja o przeniesieniu staje się ostateczna, stosunek administracyjnoprawny między poprzednikiem prawnym a organem administracji wygasa, choć to wygaśnięcie w klasyfikacji przyczyn utraty mocy wiążącej aktu trzeba by chyba umieścić gdzieś pośrodku między owymi przyczynami naturalnymi, niezależnymi od działania organu, a przypadkami wydania w tej samej sprawie innej decyzji.

Po drugie, takie ujęcie wyraźnie wyklucza traktowanie przepisów o przeniesieniu jako lex specialis względem regulacji zawartych w art. 145-162 k.p.a.

Oczywiście nie można lekceważyć tego, w jaki sposób ustawodawstwo polskie odnosi się do omawianych kwestii. Otóż treść wymienionych wcześniej przepisów zdaje się wskazywać, iż ustawodawca utożsamia ze sobą obie ww. sprawy administracyjne - sprawę wydania decyzji administracyjnej na rzecz poprzednika prawnego i sprawę przeniesienia tej decyzji na rzecz następcy. W zasadzie można powiedzieć, że procesowe skutki następstwa prawnego w wyniku wydania decyzji przenoszącej inną decyzję będą podobne do tych, jakie rodzi następstwo procesowe, o którym była już mowa. I tak, w przypadku odwołania się od pierwszej z wymienionych decyzji - stroną w postępowaniu przed organem II instancji będzie następca prawny (a już nie - jego poprzednik). W przypadku złożenia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego - skutki ewentualnego uwzględnienia skargi będą rozciągać się również na następcę prawnego (a nie - na jego poprzednika). Podobnie jednak, jeśli następca prawny będzie się chciał odwołać od decyzji wydanej na rzecz jego poprzednika prawnego - będzie to możliwe wyłącznie w przypadku, gdy nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania przez tego poprzednika. Z punktu widzenia procesowego, przeniesienie decyzji nie niweczy generalnej tożsamości postępowania administracyjnego, w którym po prostu zmienia się podmiot uprawnień lub obowiązków. Natomiast z punktu widzenia teorii prawa trzeba powiedzieć, że w istocie mamy tu do czynienia z dwoma stosunkami administracyjnymi, a przez to też z dwiema sprawami administracyjnymi²⁹⁰.

Właśnie z uwagi na odrębność tych dwóch stosunków administracyjnoprawnych następstwo prawne aktów rzeczowych sensu largo jawi nam się po prostu jako - uproszczenie postępowania administracyjnego z uwagi na cywilnoprawne przeniesienie substratu rzeczowego, o czym warto pamiętać przy ocenie przydatności wprowadzania omawianej instytucji.

4.4. Przesłanki i sposoby uregulowania następstwa prawnego w ramach stosunków mieszanych. Dopuszczalność wprowadzenia następstwa prawnego w ramach stosunków ściśle osobistych

4.4.1. Wprowadzenie

Podczas analizowania przypadków aktów rzeczowych sensu largo była mowa o tym, że ustawodawca, nadając aktowi cechy rzeczowości, wprowadza pewną potencjalną możliwość następstwa prawnego uprawnień czy obowiązków skonkretyzowanych w drodze tego aktu. Taka potencjalna możliwość, jak się wydaje, istnieje również w przypadku stosunków mieszanych, rzeczowo-osobistych, które oprócz aspektu rzeczowego wykazują silny związek z osobą adresata aktu. Można się też spodziewać, że regulacje prawne dotyczące tej grupy stosunków będą podobne do regulacji następstwa prawnego w ramach stosunków rzeczowych sensu largo. Do takich wniosków może skłaniać chociażby analiza omówionych wcześniej przykładów następstwa prawnego zawartych w ustawie - Prawo ochrony środowiska i ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Otóż w obydwu przypadkach stosunków prawnych, w obrębie których dochodziło do następstwa prawnego, mimo ich niewątpliwego powiązania z rzeczą - pojawił się również pewien (choć nieznaczny) wątek osobisty. W pierwszym przypadku w ramach przesłanek przeniesienia decyzji była mowa o rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, zaś w drugim przypadku organ wydający decyzję o przeniesieniu miał również badać, czy następca jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem danej działalności gospodarczej. W obu przypadkach organ administracji publicznej miał zatem badać coś więcej niż tylko fakt przejścia jakiejś rzeczy czy zespołu środków produkcji na następcę prawnego. Tu przypominają się słowa Knöpflego wskazującego na konieczność uzupełnienia substratu osobistego, który jest przenośny. Można zatem przewidywać, że konstrukcja następstwa prawnego w przypadku stosunków mieszanych będzie nawiązywać do analogicznych konstrukcji charakterystycznych dla stosunków rzeczowych sensu largo, a ściśle do tych stosunków z tej grupy, które powstają z mocy działań organu administracji publicznej. W szczególności można się spodziewać, że uzasadnieniem dla wprowadzenia możliwości sukcesji będzie właśnie wątek rzeczowy, choć niewątpliwie istotną różnicę stanowi wspomniana konieczność uzupełniania substratu osobistego.

Rozważania w tym miejscu muszą się zatem skupić zwłaszcza na powiązaniu ze sobą kwestii osobistego charakteru stosunku z możliwością następstwa administracyjnoprawnego praw lub obowiązków będących jego treścią, a zatem odpowiedzi na pytanie - jak regulowane jest następstwo prawne w ramach stosunków osobistych czy mieszanych, w porównaniu z analogicznymi uregulowaniami następstwa prawnego aktów rzeczowych. Takie łączne omówienie stosunków administracyjnych mieszanych i osobistych jest o tyle usprawiedliwione, że nieraz trudno jest a priori ocenić na ile dany stosunek jest faktycznie pozbawiony cechy rzeczowości i na ile jego regulację można uznać za specyficzną, wartą wyodrębnienia. Zauważyć należy, że w ramach stosunków zaliczanych w doktrynie do rzeczowych, znajdują się i takie, które z powodzeniem można uznać za mieszane.

Przy omówieniu następstwa administracyjnoprawnego w odniesieniu do stosunków mieszanych zakres rozważań winien zatem skupiać się na pytaniu, w którym momencie cecha osobistego charakteru w stosunkach mieszanych przeważy na tyle, aby móc mówić o pewnej odrębności regulacji prawnej następstwa. Z kolei, odnośnie do stosunków osobistych, pytanie będzie brzmiało, czy w ogóle następstwo prawne tej grupy stosunków wykazuje jakąś specyfikę i czy faktycznie można mówić o sukcesji tej grupy stosunków. Przypomnieć bowiem należy, że konkluzje płynące z przedstawionych wcześniej poglądów doktryny prawa administracyjnego były właśnie takie, że stosunki ściśle osobiste, obok grupy stosunków ściśle rzeczowych, stanowią przypadki skrajne, w ramach których konstruowanie następstwa prawnego jest co najmniej problematyczne.

Poza tym zaznaczyć należy, iż mimo ciągłego przeciwstawiania również w tej pracy stosunków rzeczowych - stosunkom osobistym, nie można zapominać, że osobisty charakter stosunku administracyjnoprawnego jest jego cechą definicyjną, stąd przy wyróżnianiu cech stosunków osobistych i mieszanych dość powiedzieć, że są to po prostu: stosunki administracyjnoprawne, pozbawione całkowicie lub częściowo cechy rzeczowości. Dlatego przedmiotem analizy w przypadku obu wymienionych grup stosunków musi być przede wszystkim - wpływ substratu osobistego na możliwość następstwa prawnego.

Rozważania na temat sukcesji w ramach stosunków zawierających substrat osobisty warto też rozpocząć od przypomnienia, że poszczególni przedstawiciele doktryny, zwłaszcza niemieckiej, zwracali uwagę, że sukcesja praw i obowiązków osobistych jest zawsze w pewien sposób ograniczona - ograniczona pod względem czasu lub pod względem osób, które mogą być potencjalnymi następcami prawnymi. Trzeba też pamiętać, że w doktrynie prawa administracyjnego okresu międzywojennego sztandarowym przykładem następstwa uprawnień będących treścią stosunku osobistego była "sukcesja w uprawnienia przemysłowe", mająca swe źródło w przepisach rozporządzenia Prezydenta RP o prawie przemysłowym. Nie może zatem dziwić fakt, że obecnie najwięcej przykładów następstwa prawnego w prawie administracyjnym odnaleźć można właśnie w ramach administracyjnej reglamentacji działalności gospodarczej.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera co prawda ogólnych przepisów dotyczących następstwa koncesji i zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej²⁹¹, jednak tej kwestii dotyczy wiele przepisów szczególnych, o których będzie mowa poniżej.

Trudno w tym miejscu rozważań ocenić, czy wyodrębnienie w ramach przykładów następstwa prawnego stosunków należących do publicznego prawa gospodarczego da rezultat w postaci uchwycenia specyficznych cech następstwa prawnego tej grupy stosunków. Traktując więc zaproponowane wyodrębnienie na razie jako wskazówkę, trop pozostawiony nam przez samego Mayera, Rosmarina czy Walawskiego do poszukiwania kolejnych przykładów stosunków, w ramach których dochodzi do sukcesji, trzeba po pierwsze wskazać, że kwestia prawnych ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest zagadnieniem wielowątkowym. Samo pojęcie swobody działalności gospodarczej doczekało się wielu opracowań w doktrynie²⁹², nie mówiąc już o różnych rozumieniach pojęć takich jak koncesja czy zezwolenie i spornych relacjach między nimi²⁹³. Niewątpliwie jednak ustawa o swobodzie działalności gospodarczej odróżnia pojęcie działalności koncesjonowanej od działalności wymagającej zezwolenia czy licencji. Upraszczając nieco całe zagadnienie, możemy stwierdzić, że poglądy wskazujące na różnicę między tymi pojęciami koncentrują się na odmiennej sferze przedmiotu reglamentowanej działalności - koncesja dotyczy bowiem wykonywania działalności gospodarczej objętej monopolem państwowym²⁹⁴, zezwolenie, licencja czy zgoda dotyczy działalności nieobjętej koncesjonowaniem, której podejmowanie i wykonywanie z pewnych względów nie może być dowolne²⁹⁵. Na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyróżnia się poza tym tzw. regulowaną działalność gospodarczą (art. 5 pkt 5), tj. taką, której podjęcie wymaga od przedsiębiorcy spełnienia pewnych warunków szczególnych (określonych w odrębnych ustawach) oraz uzyskania wpisu w rejestrze działalności regulowanej.

4.4.2. Przeniesienie uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego

Przepisy wprowadzające możliwość następstwa administracyjnoprawnego znajdujemy w szczególności w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), która po części powtarza wcześniejszą regulację ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 z późn. zm.)²⁹⁶ oraz ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz.677 z późn. zm.)²⁹⁷.

Otóż zgodnie z art. 5 obecnie obowiązującej ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na jego wykonywanie. Licencji tej udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Liczba licencji przeznaczonych do wydania w danym roku kalendarzowym określana jest przez właściwe rady gmin (Radę m.st. Warszawy) nie później niż do 30 listopada roku poprzedniego²⁹⁸.

Osobisty charakter omawianych licencji przejawia się zwłaszcza w przesłankach ich wydania, określonych w art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ww. ustawy. Tak więc przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli (art. 5 ust. 3 ww. ustawy):

1) członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli:

a) zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu,

b) zostały uznane za niezdolne do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego na podstawie odrębnych przepisów;

2) przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych;

3) posiada zabezpieczenie w postaci: środków pieniężnych dostępnych przez okres posiadania licencji, poręczeń albo gwarancji bankowych, poręczeń osób fizycznych lub prawnych, obligacji państwowych, zastawu na papierach wartościowych gwarantowanych przez Skarb Państwa, gwarancji ubezpieczeniowych, polis ubezpieczeniowych autocasco lub weksli w wysokości:

a) na pierwszy pojazd samochodowy przeznaczony do transportu drogowego - 9000 euro,

b) na każdy następny pojazd samochodowy - 5000 euro;

4) przedsiębiorca sam wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy mają świadectwa kwalifikacji określone przepisami prawa o ruchu drogowym oraz nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub ochronie środowiska;

5) posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.

Ta ostatnia przesłanka, a także po części przesłanka wymieniona jako trzecia, nadają licencji charakter mieszany - osobisto-rzeczowy. Są one bowiem nakierowane na środki zamierzonej działalności, potrzebne do wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych.

Licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się z kolei przedsiębiorcy, jeżeli (art. 6 ww. ustawy):

1) spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 5,

2) zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy:

a) spełniają wymagania określone w przepisach prawa o ruchu drogowym,

b) nie byli skazani za przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4, a ponadto za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności,

c) posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich.

Możliwość następstwa prawnego uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego przewiduje art. 13 omawianej ustawy, który stanowi:

"1. Licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie:

1) śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia w jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej,

2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję".

W pierwotnym brzmieniu ustawy cytowany artykuł miał jeszcze punkt trzeci, dający możliwość przeniesienia decyzji w razie: "przejęcia przez innego przedsiębiorcę w całości lub w części działalności w zakresie transportu drogowego od przedsiębiorcy posiadającego licencję [...] pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3". Ten ostatni warunek był aktualny dla wszystkich ww. możliwości przeniesienia decyzji.

Cytowana regulacja następstwa przypomina w wielu miejscach chociażby regulację przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji następuje na wniosek, za pomocą decyzji administracyjnej, która de facto jest nową licencją, wydawaną w pewnym uproszczonym trybie. Cel ustawy jest w obu przypadkach podobny: chodzi niewątpliwie o zredukowanie postępowania zmierzającego do wydania decyzji na rzecz następcy prawnego. Niemniej przesłanki, których spełnienie umożliwia sukcesję w ustawie o transporcie drogowym są ujęte bardzo wąsko. Jest to śmierć osoby fizycznej będącej adresatem licencji lub połączenie, podział bądź przekształcenie przedsiębiorcy posiadającego licencję, a zatem zdarzenia prawne, w wyniku których dotychczasowy podmiot uprawnień przestaje istnieć. Równocześnie są to jednak przypadki, w których zespół środków, potrzebnych przedsiębiorcy do prowadzenia działalności gospodarczej przechodzi na inny podmiot - spadkobiercę lub przedsiębiorstwo powstałe w wyniku połączenia, podziału lub przekształcenia adresata licencji. Przejście tego zespołu środków działalności na nowy podmiot stanowi, zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, uzasadnienie dla wprowadzenia możliwości sukcesji uniwersalnej. Ponieważ jednak do wydania licencji potrzebne jest spełnienie szeregu warunków o charakterze osobistym, związanych z kwalifikacjami, dobrą reputacją itp. adresata licencji, również następca prawny takie warunki powinien spełniać. Ta konieczność uzupełnienia substratu osobowego była bardziej widoczna w pierwotnej wersji ustawy, ale i obecnie jest ona zauważalna, zwłaszcza w przesłankach cofnięcia zezwolenia. Otóż, zgodnie z art. 15 omawianej ustawy licencję cofa się (obligatoryjnie) m.in. jeżeli jej posiadacz przestał spełniać wymagania uprawniające do jej udzielenia. W świetle tego przepisu wydaje się zatem, że mimo uchylenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, organ wydający decyzję przenoszącą licencję powinien również zbadać, czy spadkobierca spełnia wymagania konieczne dla udzielenia licencji.

Wracając jednak do wątku rzeczowego, uzasadniającego możliwość sukcesji, trzeba jeszcze odpowiedzieć na pytanie, dlaczego ustawodawca ograniczył przesłanki przeniesienia licencji do dwóch wyżej wymienionych sytuacji, uchylając przepis dotyczący przejęcia przez innego przedsiębiorcę działalności prowadzonej przez adresata licencji. Przecież sytuacja prawna spadkobiercy adresata licencji i np. nabywcy przedsiębiorstwa transportowego, pod względem posiadanych środków (tj. pojazdów potrzebnych do prowadzenia działalności transportowej itp.) - jest tożsama. Wydaje się, że przyczyną takiego wyboru ustawodawcy nie był osobisty charakter licencji - ale inne powody - np. względy określonej polityki transportowej, związanej chociażby z kwestią ograniczonej liczby licencji wydawanych w danym roku kalendarzowym. Ale już sam fakt, że ustawodawca tę trzecią możliwość sukcesji przewidywał, świadczy o silnym rzeczowym substracie omawianej licencji. Zresztą, gdyby tego substratu nie było w ogóle - po cóż ustawodawca miałby aż tak wyraźne akcentować brak możliwości odstępowania koncesji osobom trzecim?²⁹⁹

4.4.3. Sukcesja w uprawnienia rzemieślnicze

Jak wskazano na wstępie, w doktrynie okresu międzywojennego sztandarowym przykładem sukcesji aktu osobistego była sukcesja w uprawnienia przemysłowe, szczegółowo unormowana w obowiązującym wówczas Rozporządzeniu Prezydenta o prawie przemysłowym. Podobne uregulowania znalazły się także w ustawie z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 7, poz. 40 z późn. zm.), gdzie uprawnienie do wykonywania rzemiosła wynikało z decyzji administracyjnej, przy czym po śmierci rzemieślnika uprawnienie to mogło być nadal wykonywanie na rachunek spadkobierców rzemieślnika, tj. jego zstępnych albo współmałżonka, o ile pozostawali oni na jego utrzymaniu w dniu jego śmierci³⁰⁰.

Ślad tych unormowań można obecnie odnaleźć w ustawie z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 z późn. zm.), która reguluje m.in. podstawy prawne funkcjonowania samorządu gospodarczego rzemiosła.

Rzemiosłem, w rozumieniu ustawy, jest "zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem wykwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników", a także "zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem wykwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników" (art. 2 ust. 1 i 1a u.rz.).

Podstawowe prawa rzemieślnika wylicza art. 4 ust. 1 u.rz., który stanowi, że rzemieślnik ma prawo:

1) zrzeszania się w cechach i izbach rzemieślniczych, stanowiących organizacje samorządu gospodarczego rzemiosła (por. art. 7 u.rz.);

2) wybierać i być wybieranym do organów samorządu gospodarczego rzemiosła;

3) korzystać z uproszczonych (zryczałtowanych) form opodatkowania oraz zwolnień i ulg podatkowych na zasadach powszechnie obowiązujących przedsiębiorców.

Artykuł 4 ust. 2 wskazuje natomiast, że w przypadku śmierci rzemieślnika współmałżonek pozostający w chwili śmierci na utrzymaniu rzemieślnika oraz małoletni zstępni "mają prawo nadal wykonywać rzemiosło na warunkach i na zasadach obowiązujących rzemieślnika". Na rachunek zstępnych rzemiosło może być wykonywane przez ustawowego opiekuna do czasu osiągnięcia przez nich pełnoletniości lub ukończenia nauki w szkołach ponadgimnazjalnych lub wyższych. W przypadkach, gdy dany rodzaj rzemiosła może być wykonywany wyłącznie po wykazaniu się przez rzemieślnika posiadaniem uprawnień zawodowych, współmałżonek lub zstępni prowadzą działalność za pośrednictwem osoby posiadającej wymagane kwalifikacje.

Regulacja ta, bardzo przypominająca art. 40 rozporządzenia Prezydenta o prawie przemysłowym, wykazuje jednak wiele różnic, zwłaszcza w zakresie przedmiotu sukcesji. Otóż art. 40 ww. rozporządzenia mówił wyraźnie o uprawnieniu do prowadzenia przemysłu koncesjonowanego lub rzemieślniczego, które w przypadku śmierci uprawnionego mogło przejść na jego żonę i małoletnie dzieci. Obecnie wykonywanie rzemiosła, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, nie wymaga uzyskania pozwolenia czy koncesji. Co więcej, art. 7 u.rz. nie umożliwia wcale sukcesji tego typu pozwoleń czy koncesji, a jedynie prowadzenie dalej przedsiębiorstwa zmarłego rzemieślnika, "na warunkach i na zasadach obowiązujących rzemieślnika". Zakres uprawnień przekazywanych mortis causa nie jest zatem zbyt rozległy, ale rzeczywiście trudno nie mówić tu o sukcesji i to sukcesji przybierającej zgoła inny odcień niż w przypadku stosunków rzeczowych czy nawet mieszanych. W tamtych przypadkach substrat osobisty musiał być uzupełniany. W tym przypadku istotniejszy jest substrat osobisty po stronie nabywcy uprawnień! O tym, że wdowa i małoletnie dzieci mogą stać się następcą prawnym rzemieślnika decydują bowiem ich cechy niezbywalne i ściśle osobiste (bycie wdową, spadkobiercą), co łączy się z faktem, że celem omawianej regulacji jest nie tyle uproszczenie postępowania, podyktowane potrzebą kontynuacji działalności gospodarczej przez spadkobierców zmarłego, ale bardziej - względy określonej polityki socjalnej państwa, nakazujące pomóc wdowie i małoletnim dzieciom w ciężkiej sytuacji po śmierci rzemieślnika. Poruszona kwestia, w połączeniu z obecnością substratu rzeczowego (jakim jest zakład rzemieślniczy), wskazuje na konieczność zakwalifikowania omawianych stosunków administracyjnoprawnych do grupy stosunków mieszanych.

4.4.4. Sukcesja w uprawnienia wynikające z zezwolenia na prowadzenie apteki

Bardzo podobną regulację do regulacji następstwa w międzywojennym prawie przemysłowym zawierała w swej pierwotnej wersji ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, która w art. 104 stanowiła, co następuje:

"1. Zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku: 1) śmierci osoby, na rzecz której zostało wydane zezwolenie, jeżeli zostało wydane na rzecz podmiotu będącego osobą fizyczną; 2) rezygnacji z prowadzonej działalności; 3) likwidacji osoby prawnej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

2. Stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał.

3. Jeżeli wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło z przyczyny, o której mowa w art. 1 pkt 1, następca prawny osoby, na rzecz której wydano zezwolenie, może prowadzić aptekę nie dłużej niż przez okres jednego roku.

4. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny potwierdza fakt prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 3, wydając zezwolenie na okres jednego roku pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 88 ust. 1 i 2, oraz przedstawienia orzeczenia sądowego potwierdzającego prawo do nabycia spadku lub następstwo prawne".

Ostatnie dwa ustępy tego artykułu zostały uchylone i obecnie nie obowiązują, niemniej przynajmniej skrótowe omówienie tej regulacji jest niezbędne dla potwierdzenia pewnych prawidłowości związanych z następstwem prawnym aktów osobistych.

Otóż zgodnie z art. 99 pr. far., apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, wydawanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Co istotne, zgodnie z art. 101 organ ten powinien odmówić wydania zezwolenia, jeśli wnioskodawca 1) nie spełnia wymogu, zgodnie z którym w aptece ogólnodostępnej powinien być ustanowiony farmaceuta, odpowiedzialny za prowadzenie apteki, który nie przekroczył 65 roku życia, posiadający co najmniej 5-letni staż pracy w aptece oraz specjalizację z zakresu farmacji aptecznej³⁰¹, nie posiada lokalu o odpowiednich parametrach (art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a, i 4b oraz art. 100 ust. 2 i 4 ustawy); 2) wnioskodawcy w okresie trzech lat przez złożeniem wniosku cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki; 3) wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Pozostałe przypadki, w których organ powinien odmówić wydania zezwolenia, wymienia art. 99. Są one związane z przeciwdziałaniem praktykom monopolistycznym, dlatego nie wymagają szczegółowego przytoczenia. Można więc powiedzieć, że uzyskanie zezwolenie na prowadzenie apteki zasadniczo warunkują przesłanki o charakterze podmiotowym, związane z kwalifikacjami osoby, która będzie kierowała apteką, a także wiarygodnością samego wnioskodawcy (który nie musi być jednocześnie kierownikiem apteki) oraz przesłanki rzeczowe związane z cechami lokalu, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza.

Patrząc na sformułowanie przesłanek wydania zezwolenia, możemy znaleźć pewne argumenty za dopuszczalnością następstwa administracyjnoprawnego. Apteka bowiem, rozumiana jako zespół składników majątkowych i niemajątkowych stanowiących przedsiębiorstwo, może być przedmiotem sukcesji cywilnoprawnej. Jeżeli adresat zezwolenia nie jest jednocześnie kierownikiem apteki, to w momencie sprzedaży takiego przedsiębiorstwa następca prawny mógłby posiadać nie tylko lokal o wymaganych parametrach technicznych i użytkowych, ale i pracownika spełniającego wymogi co do kwalifikacji kierownika apteki. Istotnie jednak ustawodawca przewidział tu o wiele więcej wymogów co do dobrej reputacji i wiarygodności adresata zezwolenia, w porównaniu np. z przesłankami uzyskania licencji na transport drogowy. Nie bez znaczenia jest też fakt, że zawód aptekarza stanowi zawód zaufania publicznego - funkcjonowanie samorządu zawodowego tej grupy przedsiębiorców opiera się na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856). Być może z tych właśnie względów regulacja następstwa przewidziana w pierwotnej wersji omawianej ustawy, została następnie uchylona. Samo jej pojawienie się świadczy jednak o pewnej tendencji ustawodawcy, który dostrzega aspekt rzeczowości wielu zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej. Rzeczowość ta związana jest z istnieniem przedsiębiorstwa koniecznego do prowadzenia działalności danego typu, które niejako odrywa przedmiot zezwolenia od samej osoby wnioskodawcy³⁰².

Równocześnie omówiona regulacja potwierdza uwagi autorów doktryny na temat ograniczonego następstwa w ramach stosunków mieszanych i osobistych: ustawodawca pozwala bowiem na kontynuowanie działalności jedynie spadkobiercom adresata zezwolenia i tylko pod warunkiem zapewnienia kontynuacji fachowej obsługi apteki. Ten kredyt zaufania dla spadkobierców wynika, co oczywiste, z polityki socjalnej państwa, podobnie jak to było w ustawie o rzemiośle.

4.4.5. Tak zwany handel emisjami

Odmienną od wcześniej przedstawionych regulację następstwa przewiduje natomiast ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm.), której warto poświęcić nieco więcej miejsca. Handel uprawnieniami do emisji (tzw. emission trade), jako instrument polityki ochrony środowiska stosowany jest głównie w Stanach Zjednoczonych. Pierwszą ustawą regulującą handel emisjami w tym kraju była ustawa o czystości powietrza z 1970 r., po poprawkach z 1990 r. (Clean Air Act Amendments - CAAA). Jego wprowadzenie do prawa polskiego wynikało z konieczności wdrożenia prawa wspólnotowego³⁰³, a także podpisania przez Polskę tzw. Protokołu z Kioto, który zawierał pewne zalecenia dotyczące wprowadzenia zbywalnych praw do emisji gazów cieplarnianych³⁰⁴.

Handel emisjami, jako instrument ochrony środowiska zakłada, że w danym państwie istnieje ograniczona ilość uprawnień do emitowania danych substancji do powietrza, przy czym uprawnienia te, nadawane w drodze administracyjnej, mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego. Instalacja, która np. dzięki unowocześnieniu technologii produkcji zredukuje swoją emisję, może sprzedać zbędną ilość przyznanych uprawnień np. przedsiębiorcy, który dopiero wchodzi na rynek. Ustawodawca wprowadzając możliwość handlu emisjami zakłada zatem, że potencjalne zyski z takiej sprzedaży będą stanowić dla prowadzących instalację motywację do modernizowania istniejących emitorów w kierunku ochrony środowiska naturalnego (np. przez zakładanie filtrów redukujących ilość zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza itp.).

Zgodnie z polską ustawą instalacje emitujące gazy cieplarniane i inne substancje do atmosfery tworzą tzw. system handlu uprawnieniami do emisji, który składa się ze wspólnotowego i krajowego systemu tego handlu. Przez wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji rozumie się "system ustanowiony w ramach Wspólnoty Europejskiej, którym objęte są gazy cieplarniane", zaś przez krajowy system handlu uprawnieniami do emisji rozumie się system, którym objęte są "substancje inne niż gazy cieplarniane, ustanowiony w Rzeczpospolitej Polskiej w celu ograniczenia emisji tych substancji" (art. 3 pkt 16 i 17 u.h.u.e). Rodzaj instalacji objętych systemem określa za pomocą rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki (art. 6 u.h.u.e.). Uczestnictwo prowadzącego dany rodzaj instalacji w ww. systemach handlu uprawnieniami do emisji jest zatem obligatoryjne, wyjąwszy przypadek tzw. czasowego wykluczenia z systemu na wniosek prowadzącego instalację na warunkach określonych w art. 7 u.h.u.e.

Definicję uprawnień do emisji, będących przedmiotem omawianego handlu, zawiera art. 3 pkt 15 u.h.u.e., zgodnie z którym przez uprawnienie do emisji należy rozumieć "uprawnienie do wprowadzania do powietrza w określonym czasie ekwiwalentu w przypadku gazów cieplarnianych lub 1 mg jednej z pozostałych substancji, które może być sprzedane, przeniesione lub umorzone na zasadach określonych w ustawie". Zasady powstawania, a także zasady następstwa prawnego tych uprawnień reguluje rozdział 5 ustawy, zatytułowany: "Przyznawanie i wykorzystywanie uprawnień do emisji".

Zgodnie z art. 22 u.h.u.e., uprawnienia do emisji przyznawane są prowadzącemu instalację dla każdej instalacji objętej systemem na okres rozliczeniowy, z podziałem na poszczególne lata tego okresu (zasady rozliczania uprawnień do emisji normuje rozdział 7 ustawy, o którym będzie jeszcze mowa), przy czym uprawnienia do emisji dla instalacji istniejących są przyznawane w krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji, który sporządza się oddzielnie dla krajowego i dla wspólnotowego systemu handlu emisjami, i który przyjmuje, w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów. Z kolei dla instalacji nowych uprawnienia te są przyznawane w zezwoleniu wydawanym przez organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o których to pozwoleniach mowa w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Stosunek administracyjnoprawny między prowadzącym istniejącą instalację a organem administracji publicznej powstaje zatem w chwili wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów o przyjęciu krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji. Niemniej, zgodnie z treścią art. 24 u.h.u.e., "prowadzący instalację objętą systemem, któremu przyznano uprawnienia do emisji w krajowym planie może wykorzystać lub sprzedać te uprawnienia po uzyskaniu zezwolenia". A zatem, zezwolenie w przypadku instalacji istniejących na dzień przyjęcia krajowego planu, jest aktem deklaratoryjnym, która uruchamia uprawnienia przewidziane dla tej instalacji w krajowym planie. W szczególności dopiero po uzyskaniu tego zezwolenia jest możliwa sprzedaż uprawnień do emisji. Charakter prawny omawianego krajowego planu, w części w jakiej przyznaje on uprawnienia konkretnym instalacjom, można by zatem porównać do charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w doktrynie umieszczany jest pomiędzy generalnymi a indywidualnymi działaniami administracji³⁰⁵.

Inna będzie sytuacja w przypadku zezwolenia wydawanego na rzecz podmiotu, który chce wprowadzić na rynek nową instalację. W tych przypadkach zezwolenie będzie miało niewątpliwie charakter aktu konstytutywnego. Niemniej należy wskazać, że zezwolenie, o którym mowa, a które można by nazwać "zezwoleniem na uczestnictwo w systemie uprawnień", określa nie tylko liczbę przyznanych uprawnień do emisji (co można by w istocie uznać za dublowanie norm wynikających z planu krajowego), ale również pewne obowiązki prowadzącego instalację, które są konieczne do prawidłowego korzystania z nadanych uprawnień (m.in. wymagania w zakresie monitorowania wielkości emisji, wymagania dotyczące rocznych raportów, wysokość opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 25 ustawy itp.) W tym zakresie zatem każde zezwolenie, wydane na podstawie omawianych przepisów, będzie decyzją konstytutywną.

Zgodnie z art. 26 u.h.u.e. przyznane dla instalacji uprawnienia do emisji na dany rok okresu rozliczeniowego mogą być: 1) wykorzystane na własne potrzeby prowadzącego instalację, odpowiadające rzeczywistej emisji danej substancji do powietrza; 2) sprzedawane; 3) wykorzystane w następnych latach okresu rozliczeniowego lub w następnym okresie rozliczeniowym. Odnośnie do ww. sprzedaży uprawnień ustawa mówi, że do takiej sprzedaży "stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej" (art. 26 ust. 4 u.h.u.e.). Sprzedaż uprawnień do emisji ma zatem niewątpliwie charakter cywilnoprawny³⁰⁶.

Umowa sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku krajowego systemu może być zawierana wyłącznie między prowadzącymi instalacje, którym przyznano uprawnienia do emisji, zaś w przypadku systemu wspólnotowego zakres podmiotów uprawnionych do udziału w handlu jest szerszy (por. art. 26 ust. 3 u.h.u.e.). Przedmiotowa umowa, pod rygorem nieważności, powinna być w ciągu 3 dni roboczych od dnia jej zawarcia zgłoszona do Krajowego Rejestru Uprawnień do Emisji, prowadzonego przez Krajowego Administratora Systemu Handlu Emisjami, wyznaczonego w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 9 ust. 4 u.h.u.e.).

Konstrukcja następstwa prawnego uprawnień do emisji odbiega zatem od wcześniej omówionych regulacji następstwa prawnego w prawie administracyjnym. Do następstwa tych uprawnień nie dochodzi bowiem w wyniku wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia, ani też z mocy samego prawa, w wyniku przeniesienia własności przedmiotu tego zezwolenia (np. sprzedaży przedsiębiorstwa lub należących do niego instalacji), ale w wyniku czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży. Ta właśnie umowa jest zatem podstawą do nawiązania stosunku prawnego między nabywcą uprawnienia a organem administracji publicznej, co na gruncie prawa polskiego jest rozwiązaniem nowym. W szczególności rozwiązanie to idzie dalej niż uregulowania następstwa prawnego w prawie farmaceutycznym, gdzie nawiązanie stosunku prawnego między nowym podmiotem odpowiedzialnym a organem administracji następowało na podstawie decyzji organu.

Czynność cywilnoprawna jako podstawa nawiązania stosunku administracyjnoprawnego nie jest jednak zupełnie obca prawu polskiemu, czego dowodem są chociażby regulacje zawarte w prawie wodnym czy w prawie geodezyjnym i kartograficznym, w których nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego następuje na podstawie ugody, do której stosuje się art. 917-918 k.c.³⁰⁷ Oczywiście, mając na uwadze wcześniejsze wywody dotyczące stosunku administracyjnoprawnego, nie można twierdzić, że uprawnienie po stronie nabywcy powstaje wyłącznie w wyniku zawarcia umowy sprzedaży. Uprawnienie to przechodzi na nabywcę na skutek tej sprzedaży wyłącznie dlatego, że przepis administracyjnego prawa materialnego tak stanowi, stąd nawiązany stosunek prawny między nowonabywcą uprawnienia a organem administracji publicznej należałoby zakwalifikować właśnie do stosunków powstających z mocy ustawy (która z konkretną czynnością cywilnoprawną łączy taki właśnie skutek).

Odrębną kwestią będzie tu możliwość unieważnienia lub uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, co jednak nie może przesądzać o uznaniu tej umowy za swoiste negotium claudicans - czynność prawną skuteczną dopiero po jej zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Konieczność zarejestrowania umowy sprzedaży w Krajowym Rejestrze Uprawnień do Emisji z punktu widzenia prawa administracyjnego należy bowiem traktować jako obowiązek o charakterze porządkowym, nie mającym wpływu na moment przeniesienia uprawnienia do emisji, którym jest, zgodnie z ustawą - chwila zawarcia umowy sprzedaży. W przypadku niezarejestrowania faktu sprzedaży uprawnień w Krajowym Rejestrze umowa o przeniesienie tych uprawnień staje się nieważna.

Na tle zacytowanych przepisów można dojść do wniosku, że ustawodawca wprowadzając ograniczoną liczbę uprawnień do emisji, de facto koncesjonuje działalność gospodarczą, której efektem ubocznym jest emitowanie zanieczyszczeń do powietrza. Taką działalność może bowiem prowadzić ograniczona liczba podmiotów gospodarczych, co nadaje omawianemu zezwoleniu na uczestnictwo w handlu emisjami charakter osobisty. Owszem, jest to co prawda akt powiązany z konkretną instalacją, a przy jego wydawaniu cechy prowadzącego instalację, np. jego wypłacalność czy wiedza fachowa nie mają żadnego znaczenia (istotne są natomiast cechy samej instalacji, wielkość spowodowanej jej działaniem emisji itp.), niemniej w przypadku tego zezwolenia organ administracji publicznej w istocie uchyla zakaz prowadzenia działalności szkodzącej środowisku naturalnemu. Takie ujęcie odpowiada definicji koncesji, którą w doktrynie uznaje się raczej za akt osobisty, a nie rzeczowy.

Niemniej w odróżnieniu od wcześniej omówionych przypadków następstwa prawnego przedmiotem następstwa nie jest całe zezwolenie, ale tylko uprawnienie do emisji, skonkretyzowane w omawianym zezwoleniu. Co ciekawe, uprawnienie to niejako odrywa się od tego aktu administracyjnego, stając się odrębnym przedmiotem obrotu gospodarczego. Niemniej krąg podmiotów mogących nabyć to uprawnienie jest ustawowo ograniczony do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na uczestnictwo w handlu uprawnieniami, co wskazywałoby również na osobisty charakter tego uprawnienia. Czy można jednak do przeniesienia uprawnienia publicznoprawnego zastosować wprost przepisy kodeksu cywilnego, skoro przedmiotem następstwa prawnego w prawie cywilnym są wyłącznie prywatne prawa podmiotowe?

Swoistym remedium na omawiany problem byłoby zakwalifikowanie tego uprawnienia do prywatnych praw podmiotowych. W tym kierunku zmierza pogląd M. Górskiego, który, dostrzegając problem braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę charakteru uprawnień do emisji, wskazuje m.in.: "w zaproponowanej konstrukcji uprawnienie jawi się jako swoistego rodzaju "wirtualny" (bo nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie, a tylko przyznany w krajowym planie rozdziału) papier wartościowy. [...] dla obrotu uprawnieniami korzystniej byłoby przyjąć, że jest to rzeczywiście papier wartościowy, po przyznaniu planem uprawnienia i wniesieniu przewidzianej ustawą opłaty prowadzący instalację powinien takie uprawnienie otrzymać w postaci materialnej, czyli papieru wartościowego na okaziciela. Przeniesienie uprawnień następowałoby wówczas zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego przez indos połączony z wydaniem dokumentu. W przyjętym natomiast kształcie ustawy uprawnienie wydaje się w rzeczywistości mieć bardziej charakter instrumentu finansowego w rozumieniu art. 3a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi³⁰⁸. Instrumentami finansowymi są według tego przepisu prawa majątkowe, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od wartości oznaczonych co do gatunku rzeczy, określonych rodzajów energii, mierników i limitów wielkości produkcji lub emisji zanieczyszczeń. "Uprawnienie" byłoby więc odpłatnie pozyskiwanym prawem majątkowym. W konsekwencji do obrotu uprawnieniami powinny mieć zastosowanie przepisy tejże ustawy, bądź też należałoby je w sposób wyraźny wyłączyć, o ile to ostatnie dałoby się uznać za dopuszczalne. Tego jednak ustawa nie uczyniła i stąd pytanie, czym w rzeczywistości jest "uprawnienie"" wymaga dyskusji i ustaleń teoretycznych [...]"³⁰⁹.

Rzeczywiście, przyjęcie, że powstałe uprawnienie należy do praw cywilnych, wydaje się być idealne, gdyby nie fakt, że ustawa wyraźnie o tym nie przesądza. Oczywiście samo stwierdzenie, że prawo to powstaje na podstawie decyzji administracyjnej nie wyklucza go z kategorii praw cywilnych - trzeba bowiem pamiętać, że decyzja administracyjna również może wywoływać pewne skutki w dziedzinie prawa cywilnego, w tym może decydować o powstaniu stosunku cywilnoprawnego (tak było chociażby w przypadku powstawania stosunku najmu na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego)³¹⁰.

Wracając do przepisów omawianej ustawy trzeba powiedzieć, że ustawodawca, odsyłając (wprost) do przepisów prawa cywilnego wskazuje, iż umowa między właścicielami poszczególnych instalacji jest czynnością prawną rodzącą skutki w sferze prawa cywilnego, do której należy stosować przepisy dotyczące np. zobowiązań, skutków ich niewykonania itp. Niemniej przepisy mówiące o przenoszeniu praw podmiotowych (np. art. 57, 555 k.c.) można by chyba tylko stosować odpowiednio. Treścią takiej umowy jest bowiem zobowiązanie zbywcy do przeniesienia uprawnienia publicznoprawnego, a zatem, w związku z wyraźnym brzmieniem przepisu umowa ta wywołuje skutki w sferze prawa administracyjnego, polegające na: powstaniu stosunku administracyjnoprawnego między nabywcą uprawnienia a organem administracji publicznej i ustaniu analogicznego stosunku łączącego ten organ ze zbywcą uprawnienia do emisji. W takim sensie można mówić o podwójnym skutku tej umowy, choć może niekoniecznie o skutku zobowiązująco-rozporządzającym, bo trudno tu np. mówić o przeniesieniu własności tego uprawnienia. Pojęcie własności w żaden sposób nie może bowiem odnosić się do uprawnień administracyjnoprawnych³¹¹.

Pozostaje wreszcie jeszcze jeden problem związany z rozdzieleniem uprawnienia do emisji od zezwolenia na uczestnictwo w systemie uprawnień, które to uprawnienie de facto nadaje (względnie je uruchamia).

Otóż wydaje się, że takie oderwanie uprawnienia od innych spraw unormowanych w zezwoleniu jest o tyle zrozumiałe, że w przypadku sprzedaży uprawnień, odmiennie niż to było w poprzednio omawianych przypadkach następstwa prawnego, stosunek prawny między zbywcą a organem administracji publicznej nie wygasa, a jedynie ulega pewnej modyfikacji. Co więcej - również nabywca pozostaje w podobnym stosunku z organem administracji publicznej. I jeden i drugi podmiot ostatecznie zostanie rozliczony z ilości zanieczyszczeń wyemitowanych do atmosfery i wówczas ilość przyznanych i wykorzystanych uprawnień będzie w pewien sposób zbilansowana.

Dotychczasowe wywody świadczą o tym, że zezwolenie na uczestnictwo w systemie handlu emisjami wykazuje raczej charakter osobisty. Dlatego też ustawodawca w żadnym przepisie nie przewiduje możliwości przeniesienia całego zezwolenia (tj. całości uprawnień i obowiązków w nim skonkretyzowanych). Możliwość następstwa prawnego dotyczy tylko uprawnień do emisji, zaś sprzedaż tych uprawnień dotyczy tylko określonego kręgu podmiotów - tj. podmiotów prowadzących instalację należącą do systemu. Konieczność uzupełnienia substratu osobistego przy następstwie prawnym jest tu o tyle zbędna, że potencjalny nabywca zgodnie z wolą ustawodawcy musi już wcześniej należeć do systemu handlu emisjami.

Z punktu widzenia tego systemu jest jednak rzeczą obojętną, który z podmiotów do niego należących będzie faktycznie wykonywał uprawnienia wynikające z zezwolenia i w tym sensie przedmiotowe zezwolenie wykazuje również pewne cechy rzeczowe. Dlatego zezwolenie na uczestnictwo w systemie handlu emisjami można również zakwalifikować do aktów mieszanych, choć opisana wyżej - bardzo specyficzna - konstrukcja następstwa prawnego niewątpliwie różni się od przestawionych wcześniej regulacji następstwa tego typu aktów administracyjnych.

4.4.6. Przeniesienie prawa do uzyskania patentu na wynalazek, prawa ochronnego na wzór przemysłowy oraz prawa z rejestracji wzoru przemysłowego

Najdobitniej specyfikę omówionego przykładu przenoszenia uprawnień administracyjnoprawnych można uchwycić, zestawiając ją chociażby z regulacją przenoszenia prawa ochronnego na wzór przemysłowy, zawartą w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm.)³¹².

Zgodnie z art. 8 i 11 tej ustawy prawo do uzyskania patentu na wynalazek albo prawa ochronnego na wzór użytkowy jak również prawa z rejestracji wzoru przemysłowego przysługuje, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych - twórcy tego wynalazku, wzoru użytkowego czy wzoru przemysłowego. Z uwagi na takie brzmienie ww. przepisów można powiedzieć, że twórcy przysługuje publiczne prawo podmiotowe do uzyskania patentu i ww. praw ochronnych, które są tym samym ściśle związane z jego osobą (mają charakter uprawnień osobistych).

Twórca wynalazku, wzoru użytkowego albo wzoru przemysłowego uprawniony do uzyskania patentu, prawa ochronnego lub prawa z rejestracji może jednak przenieść to prawo nieodpłatnie lub za uzgodnioną zapłatą na rzecz przedsiębiorcy albo przekazać mu wynalazek, wzór użytkowy albo wzór przemysłowy do korzystania.

Udzielenie patentu na wynalazek, prawa ochronnego na wzór użytkowy oraz udzielenie prawa z rejestracji wzoru przemysłowego następuje w drodze decyzji Urzędu Patentowego³¹³ (a ściśle - organu administracji publicznej, dość niefortunnie nazwanego urzędem).

Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 12 ww. ustawy, "prawo do uzyskania patentu na wynalazek, prawa ochronnego na wzór użytkowy albo prawa z rejestracji wzoru przemysłowego jest zbywalne i podlega dziedziczeniu. [...] Umowa o przeniesienie prawa, o którym mowa w ust. 1, wymaga, pod rygorem nieważności, zachowania formy pisemnej".

A zatem, po pierwsze trzeba wyraźnie oddzielić prawo ochronne czy prawo z rejestracji od tzw. własności wynalazku, wzoru przemysłowego czy znaku towarowego³¹⁴. Istotne jest, że o ile prawo ochronne lub prawo z rejestracji dla swojego powstania, zgodnie z tym, co powiedziano powyżej, wymaga wydania konstytutywnego aktu administracyjnego, o tyle późniejsze jego przeniesienie jest od woli organu administracji publicznej niezależne.

Co prawda ustawa nie reguluje treści umowy o przeniesienie takiego prawa, ale z pewnością w kwestiach nieuregulowanych w ustawie, zastosowanie znajdą (wprost) przepisy kodeksu cywilnego³¹⁵. Jaki zatem charakter ma prawo ochronne - czy jest ono w jakiś sposób podobne np. do uprawnienia do emisji substancji do powietrza, o którym była mowa wcześniej?

Niewątpliwie źródłem powstania prawa ochronnego na znak towarowy jest konstytutywna decyzja organu administracji publicznej. Ale istotą tego prawa nie jest pozwolenie uprawnionemu na używanie znaku towarowego czy patentu, ale wprowadzenie zakazu używania tego znaku w obrocie handlowym i to zakazu obowiązującego erga omnes³¹⁶. Jeśli tak, to nie można traktować prawa ochronnego jako prawa publicznoprawnego, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego za pomocą decyzji administracyjnej. Właściciel znaku owszem, nabywa to prawo poprzez uzyskanie decyzji administracyjnej, ale od chwili powstania prawo ochronne na znak towarowy należy już do cywilnych, majątkowych praw podmiotowych. Zważywszy na taką kwalifikację tego prawa, dostrzegamy, że możliwość jego przeniesienia nie jest niczym wyjątkowym. Warto wskazać, że uprawniony z tytułu prawa ochronnego dochodzi naruszenia tego prawa nie przed organem administracji publicznej, ale przed sądem powszechnym. Podstawą ochrony jest tu więc nie tyle decyzja administracyjna, co po prostu odpowiednie przepisy prawa własności przemysłowej. Taka sytuacja rodzi skojarzenia z decyzją o wpisie do rejestru zabytków, którą wydaje się na rzecz konkretnego właściciela, ale skuteczność tej decyzji rozciąga się na wszystkich kolejnych właścicieli rzeczy właśnie z uwagi na stosowne przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnośnie do decyzji o nadaniu prawa ochronnego czy prawa z rejestracji trzeba wskazać, że prawo to może nabyć jedynie właściciel znaku towarowego, patentu czy wynalazku, które same w sobie stanowią przedmiot prawa autorskiego. Z tej przyczyny decyzja o nadaniu prawa ochronnego ma charakter ściśle osobisty, bo przesłanki, które decydują o jej wydaniu, związane są ściśle z osobą twórcy. Ale trzeba zauważyć, że w ramach stosunku administracyjnoprawnego łączącego uprawnionego z organem administracji publicznej istnieje też rzecz - znak towarowy, patent czy wynalazek, które mogą być przedmiotem obrotu. Oprócz nadania prawa ochronnego twórcy, mocą tej decyzji owa rzecz zyskuje nowy przymiot, zostaje objęta ochroną, podobnie jak zabytek zyskuje ochronę z uwagi na wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zakaz używania znaku towarowego, patentu czy wynalazku nie stanowi treści decyzji o nadaniu prawa ochronnego, podobnie jak określone obowiązki właściciela zabytku również nie wynikają z decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Dlatego w przypadku przeniesienia prawa ochronnego czy prawa z rejestracji trudno mówić o jakimkolwiek następstwie w sferze publicznoprawnej. Czy podobnie jest w przypadku handlu uprawnieniami? Czy uprawnienie do emisji jest również, jak sugeruje M. Górski, prywatnym, majątkowym prawem podmiotowym?

Otóż wydaje się, że nie sposób przyjąć takiego rozwiązania. Istotna jest bowiem treść prawa przenoszonego w drodze sprzedaży. Jeżeli jego skuteczność rozciąga się względem kontrahenta umowy lub też erga omnes, tak jak to jest np. w przypadku prawa ochronnego na znak towarowy - niechybnie będzie to prawo natury cywilnoprawnej, ale jeżeli uprawnienie jest tylko i wyłącznie elementem stosunku administracyjnoprawnego zachodzącego między prowadzącym instalację a organem administracji publicznej, jak tu mówić o naturze cywilnej takiego prawa? Co prawda w wyniku sprzedaży uprawnienia do emisji, jak powiedziano wcześniej, nie dochodzi do wygaśnięcia stosunku prawnego między zbywcą a organem administracji, ale jedynie do modyfikacji tego stosunku, ale na pewno te sytuacje można zakwalifikować do kategorii następstwa publicznoprawnego.

Co można w tym kontekście powiedzieć o naturze prawnej uprawnienia do emisji? Czy dalej jest do obronienia teza o jego ściśle osobistym charakterze? Chyba nie do końca. Co prawda o nadaniu tego uprawnienia decydują przesłanki ściśle osobiste, związane mianowicie z cechami danej instalacji, jednak na etapie wykonywania tego uprawnienia moment osobisty nie jest w ogóle istotny.

Istnienie systemu uprawnień do emisji zakłada korzystanie z tych uprawnień przez wszystkie podmioty w nim pozostające, a zatem wykonanie, realizacja tego uprawnienia zgodnie z założeniami systemu, jest możliwa przez inne podmioty należące do systemu. Ta konstrukcja przypomina trochę zastępstwo w wykonaniu obowiązku administracyjnego. Celem istnienia systemu jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń ponad określoną normę w skali całego systemu, a nie jednostkowe ograniczenie emisji przez daną instalację. Na etapie wykonywania uprawnienia do emisji okazuje się zatem, że prawo to nie ma jedynie ściśle osobistego charakteru, a wykazuje wręcz jakiś element rzeczowy, który mocniej uzasadnia dopuszczalność następstwa w tym przypadku.

4.4.7. Dziedziczenie uprawnień z zakresu ubezpieczeń społecznych i pomocy socjalnej państwa jako przykład zdarzeń podobnych do następstwa prawnego w ramach stosunków ściśle osobistych

Na koniec pozostała jeszcze do omówienia grupa stosunków administracyjnoprawnych ściśle osobistych, a więc takich, których treścią są uprawnienia lub obowiązki ściśle związane z podmiotem administrowanym, przyznawanych z uwagi na pewne osobiste, indywidualne cechy czy kwalifikacje tego podmiotu, które - co do zasady - winny wygasać wraz ze śmiercią osoby fizycznej.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w pewnym zakresie kwestia przejmowania uprawnień i obowiązków osobistych została już omówiona w kontekście zagadnień związanych z następstwem prawnym w ramach stosunków mieszanych.

Chodzi tu nie tylko o omówione wyżej przypadki następstwa syngularnego, ale także o następstwo uprawnień i obowiązków prawno-podatkowych, których mieszany, osobisto-rzeczowy charakter został omówiony w podrozdziale dotyczącym sukcesji uniwersalnej mortis causa.

Dotychczasowe rozważania skupiały się jednak na wątku rzeczowym, który uzasadniał wystąpienie następstwa prawnego zarówno w odniesieniu do stosunków rzeczowych, jak i mieszanych. Element osobisty, nieraz nawet ściśle osobisty (dość przypomnieć sukcesję w uprawnienia przemysłowe) do tej pory nie był szerzej rozwinięty.

Przypadki, które w pewien sposób można określić mianem dziedziczenia, zwłaszcza uprawnień administracyjnoprawnych, ściśle związanych z osobą podmiotu administrowanego (będących treścią stosunków pozbawionych zupełnie owego substratu rzeczowego) nie należą jednak do rzadkości. Chodzi tu przede wszystkim o uprawnienia emerytalne i rentowe, przysługujące członkom rodzin osób ubezpieczonych lub też osób należących do określonych grup zawodowych, zawarte w szczególności w następujących ustawach: 1) z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.); 2) z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.); 3) z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 z późn. zm.); 4) z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.); 5) z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.). Omówienie wszystkich tych regulacji nie byłoby jednak zasadne, zwłaszcza, że w pewnym zakresie - np. gdy chodzi o cel wprowadzania owego dziedziczenia uprawnień publicznoprawnych, są one do siebie bardzo podobne, dlatego można ograniczyć się do przybliżenia przepisów najbardziej oddających istotę następstwa prawnego w ramach stosunków ściśle osobistych.

I tak np., zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - kombatantom³¹⁷, a także w pewnym zakresie innym osobom uprawnionym, o których mowa w art. 2 i 4 ww. ustawy, przysługuje szereg publicznych praw podmiotowych, które ustawa określa mianem uprawnień pracowniczych, emerytalnych, uprawnień związanych z ochroną zdrowia, pomocą socjalną itp. Część z tych praw, mocą wyraźnych przepisów ustawy, przysługuje również członkom rodzin osób uprawnionych.

Na przykład, zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, kombatantom będącym inwalidami wojennymi lub wojskowymi przysługują świadczenia pieniężne i inne uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1a i 2 wskazanego artykułu, większość tak określonych świadczeń pieniężnych i uprawnień należy się także m.in. "członkom rodzin pozostałym po kombatantach będących inwalidami wojennymi lub wojskowymi". Dokumentem potwierdzającym prawo do korzystania z uprawnień, o których mowa w ust. 1, jest legitymacja osoby represjonowanej wystawiona przez organ rentowy (art. 12 ust. 5 ustawy), która podlega z dniem śmierci osoby represjonowanej anulowaniu przez organ rentowy (art. 12 ust. 6).

Podobnie, zgodnie z art. 16 tej ustawy, kombatantom, którzy nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: 1) emerytura, jeżeli osiągnęli wiek: 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna, 2) renta inwalidzka, jeżeli zostali zaliczeni do jednej z grup inwalidów. Na podstawie ust. 2 wspomnianego artykułu przepis ten stosuje się odpowiednio również do "członków rodzin pozostałych po kombatantach i innych osobach uprawnionych, jeżeli spełniają warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej". W razie śmierci kombatanta ww. osobom przysługuje również m.in. zasiłek pogrzebowy.

Osobna grupa uprawnień przysługuje z kolei wyłącznie małżonkom zmarłych kombatantów i innych osób uprawnionych. I tak np., zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy, kombatantom znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych - może być przyznana doraźna lub okresowa pomoc pieniężna. Pomoc taka może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, opłacanie pomocy pielęgnacyjnej, a w stosunku do niewidomych oraz ciężko poszkodowanych inwalidów - kosztów zakupu innego ułatwiającego pracę i życie sprzętu pomocniczego. Ustęp 2a cytowanego artykułu wskazuje natomiast, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługują również "wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom lub inwalidom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych".

Próbując połączyć wskazane przykłady z zaaprobowaną na wstępie definicją następstwa administracyjnoprawnego, trzeba po pierwsze zauważyć, że uprawnienia wdowy, wdowca, czy innych członków rodziny zmarłego nie zawsze są tożsame z uprawnieniami, jakie przysługiwały osobie zmarłej. Renta rodzinna nie jest tym samym, co emerytura kombatanta, ubezpieczonego, żołnierza itp. Podobnie wszelkie formy zasiłku pogrzebowego trudno traktować jako uprawnienia nabyte od osoby zmarłej - są one jedynie uruchamiane przez śmierć tej osoby.

Nawet jeśli w danym przypadku uprawnienia są tożsame i przyczyną powstania uprawnienia po stronie wdowy czy innego członka rodziny po kombatancie, żołnierzu itp. jest faktycznie śmierć osób pierwotnie uprawnionych, to powstaje pytanie, czy jest to ich własne prawo, czy prawo pochodzące od innej osoby. Warto zauważyć, że w przepisach prawa wdowa, wdowiec, członek rodziny bywa również nazywany osobą uprawnioną do świadczeń. W szczególności wiele przepisów mówi o tym, że uprawnienia tych osób "wygasają wraz ze śmiercią osoby uprawnionej". Nawet same tytuły wskazanych ustaw traktują o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, kombatantów, żołnierzy, itp. - "oraz ich rodzin". Ustawodawca przewidział zatem ochronę prawną i nadał uprawnienia zarówno np. kombatantom jak i wdowom po nich. Co więcej, wskazane uprawnienia w doktrynie prawa administracyjnego określane są nawet mianem publicznych praw podmiotowych, które z zasady są niezbywalne, ściśle związane z podmiotem uprawnionym, osobiste. Ponadto nie sposób zaprzeczyć, że nabycie przez wdowę po kombatancie określonych uprawnień również łączy się z posiadaniem przez nią szczególnych kwalifikacji i cech osobistych - do których zaliczyć należy fakt zawarcia związku małżeńskiego z kombatantem i fakt pogorszenia się jej sytuacji materialnej wskutek śmierci męża. Charakter opisanych praw podmiotowych zdaje się zatem stanowić zaprzeczenie istoty następstwa administracyjnoprawnego, rozumianego jako nabycie pochodne. Nie sposób też w opisanych wyżej przypadkach dopatrzyć się jakiegoś elementu rzeczowego, który by uzasadniał sukcesję.

Nawet gdybyśmy jednak przyjęli, że wspomniane przepisy stanowią wyłom w zasadzie ściśle osobistego charakteru publicznych praw podmiotowych (i ściśle osobistego charakteru stosunków, których treścią są te prawa), to powstanie problem analogiczny do przypadków następstwa prawnego w ramach stosunków rzeczowych. Pytanie, czy w takich przypadkach konstruowanie pojęcia następstwa administracyjnoprawnego ma w ogóle sens, czy w jakiś sposób wzbogaca teorię stosunku administracyjnoprawnego. Otóż nie można tu udzielić odpowiedzi pozytywnej.

Uzasadnienie tego stanowiska wymaga przypomnienia poruszonej przez przedstawicieli doktryny międzywojennej kwestii pierwotności i pochodności uprawnień i obowiązków "nabywanych" w wyniku następstwa prawnego.

Jak powiedziano na wstępie, istnieją dwa źródła powstania stosunku administracyjnoprawnego: przepis prawa albo działanie organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa. W prawie administracyjnym trudno jest zatem mówić o jakimkolwiek przeniesieniu uprawnień zależnie czy też niezależnie od woli poprzednika, gdyż przeczyłoby to pionowemu charakterowi tego stosunku. Nawet w przypadkach, gdy przepis uzależnia wydanie decyzji o przeniesieniu, od zgody pierwotnego adresata decyzji, to nie kto inny, ale właśnie organ administracji publicznej władczo i jednostronnie decyduje o treści stosunku łączącego go z następcą prawnym.

W tym rozumieniu następstwo praw i obowiązków administracyjnoprawnych teoretycznie jest zawsze nabyciem pierwotnym. Posługując się słowami B. Walawskiego³¹⁸: "Źródłem pozwolenia jest więc wyłącznie władza publiczna [...] z tego względu każda zmiana posiadacza pozwolenia musi odbywać się za wiedzą i zgodą tej władzy. [...] Ponieważ jedynym źródłem, od którego pochodzi pozwolenie jest władza publiczna, udzielenie pozwolenia bezpośrednio przez tę władzę musi się nazywać nabyciem pierwotnym".

Jednakże, aby mówić o jakimkolwiek następstwie praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, trzeba najpierw uznać, iż to prawo lub obowiązek już istniało - i że pochodzi od prawa poprzednika - i w tym sensie jest pochodne. Wracając do przykładu dotyczącego wdowy po kombatancie - ratio legis przyznania jej przez ustawodawcę pewnych uprawnień nie tkwi wcale w tym, że uprzednio takie uprawnienia posiadał kombatant. Celem ustawodawcy nie jest bowiem trwanie jakiegoś uprawnienia, ale po prostu - względy socjalne, względy określonej polityki społecznej państwa, a także względy sprawiedliwości społecznej, nakazujące objęcie wdowy po osobie zasłużonej dla kraju opieką państwa. W takim ujęciu osobisty charakter uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie wydaje się oczywisty.

Niezależnie od powyższych argumentów, z praktycznego punktu widzenia trudno byłoby również sformułować jakieś ogólne zasady dotyczące sukcesji w ramach stosunków ściśle osobistych, za wyjątkiem jej dopuszczalności gdy przepis tak stanowi.

Wszystko to sprawia, że dla uchwycenia relacji między organem administracji publicznej a podmiotem zewnętrznym, kształtowanych w ramach stosunków ściśle osobistych, pojęcie następstwa prawnego nie wydaje się być w żaden sposób przydatne.

4.4.8. Podsumowanie problematyki sukcesji w ramach stosunków zawierających substrat osobisty (stosunków mieszanych i osobistych)

Dotychczasowe rozważania prowadzą po pierwsze do wniosku, że następstwo prawne uprawnień i obowiązków nadających stosunkowi charakter osobisto-rzeczowy nie różni się w znaczący sposób od następstwa prawnego w ramach stosunków rzeczowych sensu largo, zwłaszcza, gdy chodzi o stosunki powstające na skutek wydania decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem wydanie aktu administracyjnego jest uzależnione od posiadania przez stronę pewnych rzeczy (nieruchomości - jak w przypadku pozwolenia na budowę; rzeczy ruchomych np. pojazdów- jak w przypadku licencji na transport drogowy, środków finansowych - jak w przypadku zezwolenia na budowę i eksploatację autostrad), to w momencie zbycia tej rzeczy istnieje pewna potencjalna możliwość następstwa administracyjnoprawnego uprawnień i obowiązków z nią powiązanych. Podstawowym celem przepisów wprowadzających takie następstwo jest przy tym często uproszczenie postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem następcy prawnego. To uproszczenie może być mniej lub dalej idące, w zależności od tego, czy oprócz faktów rzeczowych (np. posiadania danej rzeczy), istnieją jeszcze fakty związane z osobą adresata decyzji, których badanie musi zostać przeprowadzone na nowo, tym razem względem następcy prawnego.

Uzupełnianie substratu osobistego nie było potrzebne jedynie w dwóch omówionych wyżej przypadkach regulacji następstwa w ramach stosunków mieszanych: gdy następca prawny przejmował przedsiębiorstwo adresata decyzji (np. w wyniku połączenia spółek) oraz gdy następcą prawnym był podmiot o identycznym kapitale zakładowym i identycznym składzie akcjonariuszy lub udziałowców. Pierwszy przypadek stanowi po prostu lex specialis względem regulacji sukcesji uniwersalnej, uregulowanej w przepisach kodeksu spółek handlowych, będącej następstwem analogicznej sukcesji na gruncie prawa cywilnego (o której była już mowa we wcześniejszym rozdziale książki). Drugi przypadek nie łączy się, co prawda, ze zdarzeniem powodującym sukcesję uniwersalną na gruncie prawa cywilnego, ale z przypadkiem równie specyficznym, związanym z tworzeniem tzw. holdingu spółek. Odnośnie do tej ostatniej sytuacji nie wydaje się, by można było z niej wyprowadzić jakąś ogólną zasadę dotyczącą następstwa syngularnego czy tym bardziej uniwersalnego w prawie administracyjnym. Po prostu w tym konkretnym przypadku ustawodawca stwierdził, że substrat osobisty stosunku wyczerpuje się w kwestii składu akcjonariuszy i wielkości kapitału zakładowego, a ponieważ następca prawny w tych dwóch kwestiach nie różni się od poprzednika prawnego - nie ma potrzeby powtórnego badania przedstawionych faktów (tym razem w odniesieniu do następcy prawnego). Jest to raczej specyficzny przykład uzupełniania substratu osobistego w ramach stosunków mieszanych, nie zaś zdarzenie, z którym zawsze powinno się łączyć następstwo administracyjnoprawne.

Dotychczasowe rozważania prowadzą więc do wniosku, że instytucja następstwa prawnego jest przydatna jedynie w sytuacjach, gdy w ramach stosunku prawnego istnieje jakiś element rzeczowy, podlegający sukcesji cywilnoprawnej. Równocześnie sukcesja publicznoprawna nigdy nie obejmuje swym zakresem wątku osobistego stosunku. Nawet w regulacjach dotyczących rzemiosła czy prowadzenia aptek, mimo faktu, że następcami prawnymi stawały się osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych (tj. niespełniające przesłanek osobistych potrzebnych do uzyskania danego aktu administracyjnego), zawsze pojawiała się osoba (zastępca), która miała faktycznie prowadzić aptekę czy też faktycznie wykonywać rzemiosło, uzupełniając substrat osobowy stosunku administracyjnego. Jeśli weźmiemy zatem pod uwagę kwestię podziału stosunków administracyjnoprawnych ze względu na dopuszczalność sukcesji, możemy zauważyć, że grupa stosunków sensu largo rzeczowych w pewnym zakresie pokrywa się z kategorią stosunków mieszanych, które de facto, pod względem możliwości sukcesji, nie wyróżniają się niczym szczególnym. W ten sposób tworzona typologia stosunków administracyjnoprawnych z uwagi na zdolność sukcesji uprawnień i obowiązków będących treścią danego stosunku wydaje się coraz bardziej klarowna.

Najprościej było w jej ramach wyodrębnić stosunki czysto rzeczowe, a w zasadzie - akty czysto rzeczowe, które z przyczyn wskazanych w pierwszej części rozdziału nie podlegają sukcesji, ale które, z uwagi na ich charakter prawny (przypominający bardziej kategorię pośrednią między aktami stosowania a aktami stanowienia prawa), cechują się pewną rozszerzoną skutecznością.

Obecnie, po prześledzeniu rozmaitych regulacji prawnych dopuszczających możliwość następstwa, widzimy jak coraz bardziej wyrazista staje się kategoria aktów rzeczowych sensu largo, do której można by w zasadzie zaliczyć również wszystkie akty mieszane, a nawet osobiste podlegające sukcesji. Pod względem przesłanek dopuszczalności wystąpienia sukcesji - stanowią one grupę jednolitą. Uzasadnieniem wystąpienia sukcesji w tych przypadkach nie jest bowiem nic innego, jak przejście cywilnych praw podmiotowych, stanowiących podstawę rzeczową stosunku administracyjnoprawnego. W tym miejscu znów nie sposób pominąć faktu, że większość omówionych przykładów sukcesji w ramach stosunków mieszanych dotyczy stosunków powstających na skutek wydania decyzji administracyjnej. Nie jest to jednak cecha stosunków mieszanych, a bardziej cecha polskiego ustawodawstwa, które, choć wyjątkowo przewiduje również przypadki następstwa stosunków mieszanych, powstających z mocy samego prawa (jak chociażby uprawnienia spadkobierców podmiotu wywłaszczonego z nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia). W ramach grupy stosunków powstających w wyniku wydania decyzji administracyjnej akty mieszane i rzeczowe tworzą grupę jednolitą także z innego powodu. Dla obu grup aktów identyczny jest bowiem cel sukcesji administracyjnoprawnej (syngularnej) - którym jest po prostu uproszczenie postępowania administracyjnego, czyli względy tzw. ekonomiki procesowej.

Jeżeli można mówić o odrębności następstwa prawnego w obu wypadkach, to tylko z uwagi na sposób jego uregulowania przez przepisy prawa, który w przypadku stosunków mieszanych wymagał będzie dodatkowo - uzupełnienia substratu osobistego.

Zupełnie odrębną grupę pod względem możliwości następstwa prawnego tworzą natomiast stosunki ściśle osobiste, gdzie na następstwo prawne zwyczajnie nie ma miejsca. Dla określenia relacji między podmiotem zewnętrznym a organem administracji publicznej w zupełności wystarcza bowiem samo pojęcie stosunku administracyjnoprawnego, a w przypadku uprawnień ściśle osobistych - również pojęcie publicznych praw podmiotowych.

Rozdział 5

Podsumowanie - istota i charakter instytucji następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych

5.1. Istota następstwa w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych. Rewizja zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego

Punktem wyjścia do rozważań przyjętych w tej książce była swoista gradacja stosunków administracyjnoprawnych z uwagi na ich rzeczowość, zainspirowana zresztą przez poszczególnych przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Podążając tym torem omówione zostały kolejno stosunki ściśle rzeczowe, rzeczowe sensu largo, mieszane, osobiste. Poza nawiasem znalazły się rozważania na temat sukcesji uniwersalnej, będącej wynikiem analogicznej sukcesji w zakresie prawa cywilnego. Mimo odmiennego punktu wyjścia, również i te przypadki następstwa łączyły się z pojęciem szeroko rozumianej rzeczowości.

Analiza regulacji następstwa prawnego odnoszących się do wyróżnionych grup stosunków administracyjnoprawnych wykazała przede wszystkim, że przypadki stosunków, w ramach których dochodzi do sukcesji, należy wyraźnie oddzielić od przypadków stosunków rzeczowych sensu stricto (ściśle rzeczowych), powstających w wyniku wydania aktu administracyjnego. Specyfika aktów ściśle rzeczowych pozwoliła nawet nazwać je aktami administracyjnymi swoistego rodzaju, zbliżającymi się bardziej do aktu generalnego, aktu stanowienia prawa, niż do aktu jego stosowania, a także dostrzec w nich pewną alternatywę dla innych form działania administracji. Wyróżnienie kategorii aktu ściśle rzeczowego umożliwiło też zrozumienie pewnej rozszerzonej skuteczności niektórych aktów administracyjnych, bez konieczności odwoływania się do pojęcia następstwa administracyjnoprawnego.

Podobne wnioski dotyczyły również stosunków rzeczowych, kreowanych z mocy samego prawa oraz wszystkich stosunków ściśle osobistych. Analiza tych stosunków wykazała bowiem, że aby opisać specyfikę ich powstawania w zupełności wystarcza pojęcie stosunku administracyjnoprawnego, natomiast odwoływanie się do instytucji następstwa administracyjnoprawnego w ramach tych stosunków nie jest ani przydatne, ani właściwe.

Z tym zastrzeżeniem można przejść do konkluzji płynących z analizy całej reszty regulacji prawnych dotyczących przypadków stosunków administracyjnoprawnych, w ramach których dochodzi do sukcesji. Analiza ta dowiodła w szczególności, że wszystkie ww. stosunki istotnie wykazują jakiś substrat rzeczowy stanowiący uzasadnienie dla dopuszczalności sukcesji. Dotychczasowych rozważań nie można jednak zamknąć stwierdzeniem, że tam gdzie jest rzeczowość, następstwo może się pojawić, a tam gdzie jej nie ma, do następstwa nie dojdzie, bo byłoby to zbyt dużym uproszczeniem, nieoddającym istoty następstwa administracyjnoprawnego. Prawidłowe stosowanie tej instytucji nie może w szczególności polegać tylko na odczytywaniu, czy dany stosunek jest sensu stricto czy sensu largo rzeczowy, względnie czy jest to stosunek mieszany lub ściśle osobisty, by na tej podstawie przyłożyć taki czy inny wzorzec przepisu prawnego. Możliwość sukcesji nie wypływa bowiem z samego istnienia substratu rzeczowego, ale z faktu, że ten substrat może stanowić przedmiot sukcesji cywilnoprawnej.

Następstwo publicznoprawne musi być więc przede wszystkim postrzegane jako publicznoprawna konsekwencja, publicznoprawna odpowiedź na następstwo cywilnoprawne, na zbycie czy dziedziczenie praw cywilnych, które w jakiś sposób łączą się z uprawnieniem czy obowiązkiem publicznoprawnym. Istota następstwa publiczno-prawnego nie tkwi bowiem wyłącznie w tym, że jeden podmiot staje się podmiotem uprawnień i obowiązków należących uprzednio do innej osoby, ale przede wszystkim w fakcie, że osoby te połączył ze sobą w pierwszej kolejności stosunek cywilnoprawny.

Tylko w takim, szerszym kontekście, tj. kontekście spójności całego systemu prawa, wyodrębnianie instytucji następstwa publicznoprawnego ma w ogóle sens. Przydatność omawianej instytucji w oderwaniu od zagadnień cywilnoprawnych sprowadzałaby się bowiem wyłącznie do kwestii proceduralnych, związanych ze stosunkami, powstającymi na skutek wydania aktu administracyjnego. Z punktu widzenia prawa administracyjnego następstwo prawne obejmuje po prostu przypadki uproszczenia postępowania administracyjnego z uwagi na względy ekonomiki procesowej. To zbiór regulacji prawnych, którym przyświeca dość proste motto: po co dwa razy badać te same fakty, skoro lepszym rozwiązaniem jest przeniesienie decyzji lub też wyraźne wskazanie w ustawie, że skonkretyzowane wcześniej uprawnienia i obowiązki danego podmiotu przechodzą w pewnych sytuacjach na inne osoby.

Następstwo prawne nie może być więc badane jedynie przez pryzmat przymiotników osobisty czy rzeczowy. Owszem, przymiotniki te mają pewien walor porządkujący tematykę następstwa prawnego, pozwalają na pewną typizację przepisów prawnych regulujących następstwo prawne itp. Ale nie przybliżą nas one ani na krok do zrozumienia istoty omawianego następstwa, jeśli nie uznamy prymatu owej zależności, powiązania stosunku administracyjnego ze stosunkiem cywilnoprawnym.

Innymi słowy pojęciem następstwa administracyjnoprawnego trzeba objąć sytuacje, w których z uwagi na następstwo cywilnoprawne, tj. zbycie lub dziedziczenie określonego prawa podmiotowego (prywatnego) istnieje konieczność lub możliwość nawiązania stosunku prawnego między organem administracji publicznej a nabywcą tego prawa (lub spadkobiercą). W tym kontekście nie można też patrzeć na następstwo administracyjnoprawne jako na sposób przejęcia cudzego prawa czy obowiązku. Istotą tego następstwa nie jest bowiem fakt, że stosunek między podmiotem zewnętrznym a organem administracji publicznej jest na tyle nieosobisty, że możliwe jest przejęcie, czy nawet sprzedaż uprawnień czy obowiązków będących jego treścią innej osobie (następcy prawnemu). Budowanie w tym zakresie jakiś analogii do teorii tworzonych na gruncie prawa cywilnego mijałoby się z celem. W szczególności nie można powiedzieć, że następstwo publicznoprawne stanowi instytucję podobną do instytucji prawa cywilnego, tylko posiadającą własną specyfikę. Następstwo publicznoprawne jest pochodną następstwa cywilnoprawnego, jego konsekwencją i młodszą siostrą. Pojawia się ono dlatego, że w pierwszej kolejności dochodzi do następstwa na gruncie prawa cywilnego.

Jeśli tak, to trzeba też zadać drugie pytanie, aktualne również z uwagi na wykazaną mnogość przepisów przewidujących następstwo administracyjnoprawne, a mianowicie: czy teza o wyjątkowym charakterze następstwa prawnego w prawie administracyjnym nie powinna być w jakiś sposób zrewidowana, zmodyfikowana. Teza ta, omówiona w początkowych rozdziałach pracy, opierała się na założeniu, iż stosunek administracyjnoprawny jest osobisty tj. uprawnienia i obowiązki będące jego treścią są ściśle związane z osobą podmiotu zewnętrznego względem administracji. W tym miejscu powstaje natomiast wątpliwość, czy naprawdę osobisty charakter obowiązków czy uprawnień publicznoprawnych ma jakikolwiek związek z możliwością następstwa prawnego.

Otóż, jak się wydaje, ścisłe powiązanie praw lub obowiązków publicznoprawnych z osobą podmiotu administrowanego nie wyraża konieczności badania w toku postępowania przesłanek osobistych adresata decyzji, czy też konieczności osobistego wykonania danego uprawnienia czy obowiązku. Genezą i uzasadnieniem zasady osobistego charakteru praw i obowiązków publicznoprawnych jest przecież kwestia "pionowego" charakteru stosunków publicznoprawnych, które powstać mogą wyłącznie z mocy ustawy lub w wyniku działania organu administrującego. Skoro podmioty leżące poza administracją nie mogą same decydować o treści stosunków administracyjnoprawnych, których są stronami, to tym bardziej nie mogą decydować o powstaniu i treści stosunków, których stronami byłyby jakieś osoby trzecie. A zatem stosunek administracyjnoprawny będzie zawsze osobisty w tym sensie, że nie można wynikających z niego uprawnień i obowiązków bez zastrzeżeń uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego - stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działania administracji.

Wydaje się, że w ślad za stworzeniem podziałów stosunków i aktów administracyjnych na osobiste i rzeczowe, przy opisywaniu cechy osobistego charakteru stosunku łączącego organ administracji z podmiotem zewnętrznym, akcent niesłusznie został przesunięty na treść tego stosunku, podczas gdy w założeniach chodziło właśnie nie o treść, ale o podmioty, a ściśle - o pionowy, jednostronny charakter tego stosunku. W tym ujęciu osobisty charakter publicznoprawnych praw i obowiązków ma też związek z zasadą legalności działania administracji. Do następstwa rozumianego jako przeniesienie uprawnień lub obowiązków z jednego podmiotu na inny podmiot w prawie administracyjnym nigdy nie dojdzie bez pozwalającego na to przepisu ustawy, lub też bez wydanego w oparciu o ten przepis aktu administracyjnego. Wszystkie pozornie śmiałe tezy o możliwości następstwa aktów rzeczowych bez wyraźnego przepisu ustawy wcale temu nie zaprzeczają. Przeciwnie - owa oczywistość następstwa, o ile jest ona wywodzona właśnie z treści przepisów ustawy, jest jak najbardziej usprawiedliwiona. Negatywnie należy odnieść się tylko do teorii, które możliwość następstwa prawnego wywodzą z samego uznania rzeczowości aktu administracyjnego, konstruując niepisaną zasadę o dopuszczalności następstwa prawnego w odniesieniu do tych aktów.

Konkludując, istotą stosunków prawnych, w obrębie których dochodzi do następstwa publicznoprawnego nie jest ich wyjątkowy charakter względem typowego stosunku administracyjnoprawnego, przejawiający się w szczególności w braku osobistego charakteru praw czy obowiązków będących ich treścią, który w dodatku w typowych stosunkach oznaczać ma niedopuszczalność przenoszenia ustalonych uprawnień czy obowiązków publicznoprawnych. Wszystkie omówione przypadki stosunków prawnych, w których dochodzi do następstwa prawnego (wyjąwszy przypadki aktów ściśle rzeczowych, które, jak wskazano, z następstwem prawnym nie mają wiele wspólnego) są, jak się wydaje, tak samo osobiste, jak stosunki, w których do tego następstwa nie dochodzi. Osobiste w znaczeniu takim, że podmioty zewnętrzne względem administracji mocą własnych działań takiego stosunku nie stworzą, nie zniosą, ani nie zmienią - chyba że wyraźny przepis prawa lub wydane na jego podstawie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej im na to pozwoli. Osobiste w znaczeniu takim, że dotyczą konkretnego podmiotu zewnętrznego - dopóki wyraźny przepis prawa, względnie oparte na nim władcze rozstrzygnięcie organu nie przesądzi inaczej. Można więc powiedzieć, że wszelkie regulacje prawne dotyczące następstwa prawnego nie stanowią wcale przełamania zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego, ale są właśnie wyrazem jej respektowania.

Dlatego też nawet sprzedaż uprawnień do emisji, żeby podać najbardziej jaskrawy przykład analogii do prawa cywilnego, nie dowodzi wcale, że stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego ta sprzedaż ma miejsce, jest jakiś wyjątkowo nieosobisty. Nie jest przecież powiedziane, że uprawnienia czy obowiązki publicznoprawne nie mogą być przedmiotem obrotu. Po prostu potrzebny byłby na to wyraźny przepis prawa, uwzględniający specyfikę prawa administracyjnego jako całości i specyfikę tego konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, który mocą takiej czynności cywilnoprawnej byłby nawiązywany.

Jeżeli więc można mówić o pewnej wyjątkowości tych stosunków (a wydaje się, że taka teza jest do udowodnienia), to tylko z uwagi na ich powiązanie ze stosunkiem cywilnoprawnym.

W sytuacji, gdy o byciu stroną stosunku publicznoprawnego decyduje fakt pozostawania w jakimś stosunku cywilnoprawnym, posiadania jakiegoś cywilnego prawa podmiotowego itp., to można powiedzieć, że w ramach stosunku publicznoprawnego powstaje pewien element rzeczowy (substrat rzeczowy), rodzący możliwość sukcesji administracyjnoprawnej, która może przełożyć się na możliwość uproszczenia postępowania jurysdykcyjnego względem następcy, czy też nawet jego pominięcia, przewidując np. przejście danego prawa lub obowiązku z mocy samej ustawy. Jeżeli stosunek publicznoprawny jest tego elementu rzeczowego zupełnie pozbawiony - i jedynie w tym rozumieniu jest czysto osobisty - istotnie możliwość sukcesji publicznoprawnej nie będzie zachodziła. Nie można natomiast dopuszczalności takiego następstwa konstruować tylko w oparciu o stwierdzenie, że dane uprawnienie lub obowiązek jest mniej lub bardziej osobiste, mniej lub bardziej reguluje sytuację prawną rzeczy itp., nie mówiąc już o próbach powiązania stopnia rzeczowości stosunku z dopuszczalnością sukcesji publicznoprawnej bez wyraźnego przepisu ustawy (wyjąwszy znów przypadki aktów ściśle rzeczowych). Używanie w odniesieniu do omawianej instytucji przymiotników takich jak "osobisty" czy "rzeczowy" ma bowiem sens tylko we wskazanym, cywilnoprawnym kontekście. Kurczowe trzymanie się poglądu, że prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą adresata aktu, a prawo administracyjne tak bardzo różni się od prawa cywilnego, że nie można tych obu dziedzin ze sobą wiązać, nie jest w tym przypadku właściwe. Trzeba bowiem wyraźnie powiedzieć, że obie wskazane dziedziny prawa są ze sobą powiązane i błędem byłoby ten związek ignorować.

Na tym tle powstaje jeszcze jedno pytanie: skoro wszystkim przypadkom następstwa publicznoprawnego przyświeca ten sam cel, skoro ratio legis tych uregulowań zawsze łączy się z sukcesją cywilnoprawną, to czy nie należałoby, idąc śladem wytyczonym chociażby przez art. 30 k.p.a. - ustalić to w formie zasady prawa? Pomysł ujęcia omawianego zagadnienia w przepisach ogólnych, które mogłyby określić ramy prawne dla wspomnianego związku, wart jest chyba odświeżenia.

5.2. Ocena prób ujęcia następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych w ramach wybranych projektów kodyfikacji przepisów ogólnych prawa administracyjnego

Zgodnie z powszechnym przekonaniem doktryny, prawo administracyjne nie jest możliwe do skodyfikowania w całości³¹⁹. Argumentami przemawiającymi za taką tezą są w szczególności: różnorodność materii prawnej regulowanej przez prawo administracyjne, a także potrzeby adaptacyjne administracji publicznej, dyktowane zmieniającymi się warunkami i zadaniami administracji w danym miejscu i czasie³²⁰. Nie zmienia to wszakże faktu, że w wielu krajach zarówno obecnie, jak i w przeszłości pojawiały się dążenia do kodyfikacji części ogólnej tego prawa, jako zbioru wszystkich zasad podstawowych z zakresu administracji publicznej. W większości te dążenia nie zostały zakończone wprowadzeniem konkretnych kodeksów czy ustaw, co więcej, doktryna nie jest jednolita w ocenie omawianych dążeń³²¹. Z uwagi na to, że pojęcie następstwa prawnego należałoby wiązać właśnie z instytucjami ogólnymi prawa administracyjnego, analiza wspomnianych prób kodyfikacji może stanowić cenne źródło wiedzy i poglądów na temat następstwa administracyjnoprawnego w danym porządku prawnym.

Na wstępie należy jednak wskazać, że kwestia następstwa prawnego w omawianych próbach kodyfikacji pojawiała się raczej marginalnie. Zagadnienie to nie było np. poruszane w najstarszym chyba francuskim projekcie kodeksu administracyjnego, autorstwa Ch. J. Bonnina, stworzonym po udanej kodyfikacji prawa cywilnego w Kodeksie Napoleona³²². Próżno także szukać omawianych zagadnień w projektach stosunkowo nowych - np. projekcie włoskim z 1933 r.³²³ Częściową regulację następstwa znajdujemy natomiast w niemieckim projekcie ustawy o ustroju prawnym³²⁴, wzorowanym na kodyfikacji niemieckiego prawa cywilnego (BGB)³²⁵ oraz m.in. w polskim projekcie ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego, uchwalonym przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów w 1997 r.

Gdy chodzi o projekt kodyfikacji niemieckiej, składa się on z ksiąg i rozdziałów podzielonych na tytuły. Przepisy mające związek z instytucją następstwa prawnego zawarte są w trzech miejscach: 1) w księdze pierwszej - zatytułowanej "Część ogólna", w rozdziale drugim ("Stosunki prawne publiczne w ogólności"), po artykułach zatytułowanych "Prawa"; "Wykonywanie (korzystanie) z prawa", znajdujemy artykuł "Przeniesienie wykonania prawa na inną osobę. Zastępstwo" i zredagowany odrębnie artykuł "Następstwo prawne" (art. 13). Co ciekawe, następstwo prawne w omawianym projekcie dotyczy de facto tylko uprawnień, a nie obowiązków publicznych (o których mowa w art. 15 projektu); 2) kolejna regulacja dotycząca następstwa znajduje się w tej samej księdze, w rozdziale poświęconym regulacji aktów administracyjnych, nazwanym "Cofnięcie i zmiana aktów administracyjnych", gdzie po artykułach dotyczących zezwoleń, skutków cofnięcia zezwolenia mamy przepis zatytułowany "Następca prawny"; 3) ponadto księga trzecia projektu zawiera pełną regulację problematyki tzw. "Rzeczy publicznych"³²⁶.

Najistotniejszy z omawianego punktu widzenia art. 13 projektu stanowi, co następuje:

"(1). Następstwo prawne jest wykluczone, jeśli nie jest wyraźnie nakazane lub dopuszczone przepisami prawa.

(2). Jeżeli zgodnie z prawem cywilnym występuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym, to obejmuje ono także administracyjnoprawne uprawnienia majątkowe".

Zawarty w opracowaniu powyższych przepisów komentarz do ust. 1 ww. artykułu wskazuje przede wszystkim na osobisty (w większości przypadków) charakter uprawnień publicznoprawnych, co ogranicza możliwość następstwa w prawie administracyjnym i wyklucza je wszędzie tam, gdzie nie jest ono wyraźnie nakazane lub dopuszczone przepisami prawa³²⁷.

Sytuacje, w których następstwo prawne jest możliwe w oparciu o wyraźny przepis prawa, oddzielono tu od przypadków, gdy uprawnienia i obowiązki publiczne "odnoszą skutek względem nieruchomości gruntowej". Wówczas, jak wskazano, nie chodzi o następstwo prawne, lecz o "pośrednie określenie osoby uprawnionej lub zobowiązanej" - w momencie zbycia własności nieruchomości stosunek administracyjnoprawny nawiązuje się na nowo i trudno tu mówić o jakimkolwiek następstwie prawnym³²⁸.

Rzeczywiste następstwo prawne w ww. komentarzu powiązano raczej z następstwem pod tytułem ogólnym, równocześnie zwracając uwagę, że podobne następstwo w zakresie publicznoprawnych uprawnień majątkowych powinno mieć miejsce wszędzie tam, gdzie według przepisów prawa cywilnego dochodzi do sukcesji uniwersalnej.

W kontekście poglądów leżących u podstaw przedstawionego projektu, wartych zapamiętania jest kilka kwestii, które można również odnieść do przedstawionych wcześniej konkluzji na temat istoty następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych:

Po pierwsze - we wskazanym projekcie zupełnie inaczej podchodzi się do kwestii podstaw prawnych sukcesji uniwersalnej i syngularnej. Za wystarczającą podstawę sukcesji uniwersalnej na gruncie prawa administracyjnego uznano tu omawiany art. 13 ust. 2 projektu. W odniesieniu do sukcesji syngularnej - w art. 13 ust. 1 sformułowano jedynie zasadę ogólną, zaś skutek w postaci następstwa publicznoprawnego mógł wystąpić dopiero wówczas, gdy taka była wola ustawodawcy wyrażona w konkretnym przepisie prawa materialnego (odnoszącym się do określonego stosunku administracyjnoprawnego). Założenia te są zasadniczo zbieżne z przedstawionymi wcześniej wnioskami na temat dopuszczalności sukcesji uniwersalnej w prawie administracyjnym, w szczególności konkluzją, że przyczynami sukcesji obejmującej całość lub pewną wyodrębnioną część stosunków prawnych mogą być tylko zdarzenia powodujące analogiczną sukcesję na gruncie prawa cywilnego. Na pytanie - kiedy dopuszczalna jest sukcesja pod tytułem ogólnym - projekt odpowiada prosto: zawsze wtedy, gdy przepisy prawa cywilnego mówią o przejściu wyodrębnionego majątku, uno actu, na następcę prawnego - co jest także spójne z postulatami de lege ferenda, wynikającymi z analizy omówionych wcześniej regulacji.

Wreszcie, interesujące jest osobne uregulowanie kwestii przejścia obowiązków publicznoprawnych, zawarte w art. 15 ust. 2 i 3 projektu, o brzmieniu następującym:

"(2). Następstwo w obowiązkach występuje wówczas, gdy jest to nakazane przepisami prawa lub wynika ze specyfiki obowiązku. Artykuł 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

(3). Z obowiązku nałożonego przepisem prawa zwolnić może tylko władza publiczna wyłącznie w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia (specjalnego rozporządzenia)".

Przypadki następstwa obowiązków projekt wyraźnie oddziela jednak od przypadków "zastępstwa w wykonaniu obowiązków", które uregulowane jest w ust. 1 tego artykułu³²⁹, co należy ocenić pozytywnie.

W komentarzu do omawianego przepisu czytamy także, że wyjątkowy charakter następstwa obowiązków publicznoprawnych wywodzi się, podobnie jak to było w przypadku uprawnień publicznoprawnych - z zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Co do następstwa prawnego pod tytułem szczególnym wskazano m.in., że następstwo to "ogranicza się zasadniczo do stosunków prawno-majątkowych i występuje z reguły na mocy wyraźnego przepisu prawa", przy czym, jak czytamy, "nawiązanie do stosunków prawno-majątkowych jest wyraźne we włączonej do zdania drugiego ustępu drugiego projektu regulacji sukcesji uniwersalnej oraz w nawiązaniu do prawa własności, o ile osoba zobowiązana może zmieniać się wraz z przeniesieniem własności rzeczy (nieruchomości)".

W kontekście wcześniejszych rozważań trudno jednak w pełni zaaprobować konieczność odrębnego potraktowania regulacji obowiązków administracyjnoprawnych. Relacji między organem administracji publicznej a podmiotem zewnętrznym nie można bowiem opisywać wyłącznie za pomocą pojęć takich jak uprawnienie czy obowiązek. Treścią konkretnego stosunku administracyjnoprawnego po stronie podmiotu zewnętrznego jest bowiem często więcej niż jedno uprawnienie lub obowiązek, nie mówiąc już o stosunkach nawiązywanych na podstawie aktów uprawniająco-zobowiązujących. Podobnie trudno jest określić, na czym mogłaby polegać specyfika obowiązku, która uzasadniałaby wystąpienie sukcesji nawet bez wyraźnego przepisu prawa na to pozwalającego.

Na aprobatę w całej omówionej regulacji zasługuje jednak trafne uchwycenie dwóch kwestii, determinujących charakter i istotę następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych. Pierwszą z nich jest połączenie sukcesji administracyjnej (zarówno uniwersalnej jak i syngularnej) z sukcesją na gruncie prawa cywilnego (tak też należy rozumieć zawarte w zacytowanych przepisach odniesienia do majątkowości), o czym była mowa wyżej. Drugą z nich jest zaś zwrócenie uwagi na sposób powstania stosunków administracyjnoprawnych, w szczególności na ich powiązanie (pośrednie lub bezpośrednie) z bezwzględnie obowiązującymi normami prawa administracyjnego, z czego właśnie, jak przyjęliśmy, wynika osobisty charakter każdego stosunku administracyjnoprawnego.

W związku z tą ostatnią kwestią nie można w pełni zaaprobować treści polskiego projektu ustawy "Przepisy ogólne prawa administracyjnego", uchwalonego przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów w 1997 r., który w art. 15 kwestię następstwa prawnego regulował³³⁰ w taki oto sposób:

"1. Prawa i obowiązki mają charakter osobisty, o ile z istoty sprawy lub z odrębnych przepisów prawa nie wynika co innego.

2. W razie wątpliwości uznaje się, że charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych kwalifikacji lub umiejętności.

3. Prawa i obowiązki osobiste wygasają z chwilą śmierci osoby fizycznej lub ustania bytu prawnego innego podmiotu.

4. Prawa i obowiązki administracyjne nie mające charakteru osobistego przechodzą na następców prawnych. Następstwo prawne określa się według przepisów prawnych właściwych w sprawie, a w braku takich przepisów - zgodnie z przepisami prawa cywilnego.

5. Organ administracji publicznej wydaje na wniosek lub z urzędu decyzję stwierdzającą wygaśnięcie praw osobistych lub obowiązków administracyjnych albo rozstrzygającą wątpliwości dotyczące przejścia praw osobistych lub obowiązków administracyjnych na następców prawnych. W razie zaskarżenia jego decyzji lub odmowy wydania decyzji do sądu administracyjnego sąd orzeka w tych sprawach co do istoty"³³¹.

Analiza zacytowanych przepisów skłania do uwag bardzo krytycznych.

Wątpliwości szczególnie budzi sam pomysł wyczerpującej regulacji sukcesji w ramach przepisów ogólnych prawa administracyjnego³³². O istnieniu stosunku administracyjnoprawnego między organem administracji publicznej a następcą prawnym adresata decyzji miałby przesądzać przepis bardzo ogólny, nie zawierający odniesienia do żadnych konkretnych ustaw szczególnych z zakresu prawa materialnego. Warto wskazać, że kodyfikacja niemiecka, o której była mowa powyżej, nie szła aż tak daleko, przynajmniej gdy chodzi o sukcesję syngularną. W polskim projekcie dopiero w razie wątpliwości co do osobistego bądź nieosobistego charakteru praw lub obowiązków, a co za tym idzie - w razie wątpliwości co do wystąpienia sukcesji - miałby o tym przesądzać organ, albo nawet sąd administracyjny (!). Właściwość sądu administracyjnego w tym zakresie zdradza intencje twórców projektu, którymi było, jak można mniemać, kwalifikowanie uprawnienia czy obowiązku jako osobistego lub rzeczowego w wyniku interpretacji prawa dokonywanej przez organ lub sąd.

Krytycznie można po pierwsze ocenić właśnie to odwrócenie zasad, o których była mowa w ramach przybliżenia pojęcia stosunku administracyjnoprawnego i zasad działania organów administracji jako całości, w tym zwłaszcza zasady legalności działania administracji. Wydaje się bowiem, że w przypadku przyjęcia takiego rozwiązania akcent byłby nakierowany nie na tworzenie czytelnych przepisów prawa materialnego, z których mają wynikać dla obywatela określone prawa lub obowiązki, ale na interpretację tego prawa - która w istocie miałaby zastąpić podstawę prawną działania administracji, czy raczej uzupełnić lukę ustawową, jaką w założeniach zawiera ww. art. 15 projektu ustawy. Proponowana regulacja, zwłaszcza gdy uświadomimy sobie, że tą drogą dochodziłoby też do nakładania obowiązków na obywateli, musi wywoływać protest. Na tym tle o wiele lepsze wydaje się rozwiązanie przyjęte w projekcie niemieckim, który, oprócz formułowania zasad ogólnych dotyczących sukcesji, wprowadza jednak wymóg, aby o tej sukcesji w odniesieniu do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych decydował wyraźny przepis prawa materialnego.

Podobnie jak to było w przypadku projektu niemieckiego, krytycznie należy też odnieść się do próby opisania instytucji następstwa prawnego w oderwaniu od pojęcia stosunku administracyjnoprawnego. W projekcie nie mówi się w ogóle o stosunkach czy nawet aktach administracyjnych, ale o prawach i obowiązkach administracyjnych, które podzielone są na: 1) osobiste i 2) nie mające charakteru osobistego (przy jednoczesnej rezygnacji z pojęcia uprawnień i obowiązków rzeczowych). Przedmiotem następstwa administracyjnoprawnego nie są jednak poszczególne uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne, ale uprawnienia i obowiązki podmiotu administrowanego będące treścią stosunku prawnego łączącego ten podmiot z organem administracji publicznej. Zaproponowane rozwiązanie, powielające wprost regulacje przyjęte w prawie cywilnym (w którym pojęcie następstwa prawnego konstruuje się właśnie w odniesieniu do prywatnych praw podmiotowych), nie zasługuje więc na aprobatę. Podobnie krytycznie należy odnieść się do powiązania skutku następstwa prawnego wyłącznie z kwestią osobistego czy nieosobistego charakteru uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych, z pominięciem zagadnień związanych z następstwem cywilnoprawnym.

Samą próbę opisania instytucji następstwa prawnego w przepisach prawa należy jednak ocenić pozytywnie. Zresztą wystarczyłoby w niewielki sposób zmodyfikować treść zaproponowanego przepisu, aby był on spójny z przedstawionymi wyżej cechami następstwa administracyjnoprawnego.

Przede wszystkim należałoby wyeksponować, że wskazane przepisy wyrażają jedynie zasady ogólne, których nie można traktować jako wyłączną podstawę nawiązania stosunku administracyjnoprawnego - w szczególności wymienione przepisy nie mogą zawierać norm prawa materialnego, nadających się do konkretyzacji za pomocą aktu administracyjnego.

Wreszcie konieczne byłoby też rozszerzenie użytych przymiotników, określających charakter stosunku administracyjnoprawnego, o pojęcie rzeczowości, które wskazuje na związek następstwa administracyjnoprawnego z sukcesją cywilnoprawną.

Dlatego na zakończenie tych rozważań warto przywołać jeszcze pogląd J. Kremisa, który swoje placet dla pomysłu przepisów ogólnych normujących m.in. zasady sukcesji publicznoprawnej mortis causa oparł na trafnym spostrzeżeniu, że w przypadku sukcesji zorganizowanych kompleksów gospodarczych (takich jak gospodarstwo rolne czy przedsiębiorstwo) tworzenie sztucznego podziału na to co cywilistyczne i to co niecywilistyczne nie jest zjawiskiem dobrym, gospodarczo uzasadnionym. Dlatego powinno się dążyć do ujednolicenia zasad sukcesji na gruncie prawa prywatnego i cywilnego. Podobnie, jego zdaniem, w niektórych wypadkach, np. gdy źródłem powstania prawa cywilnego jest decyzja administracyjna, trudno jest "przeprowadzić linię między prawami i obowiązkami prywatnymi i publicznymi". Z uwagi na to "powiązanie gospodarcze z prawami i obowiązkami cywilnoprawnymi" gotów był również zaakceptować pogląd o przejściu lub dziedziczeniu uprawnień czy obowiązków publicznych, nawet bez wyraźnego przepisu ustawy³³³.

Wyjąwszy to ostatnie stwierdzenie, przytoczone wyżej uwagi wypada podzielić w całej rozciągłości, zwłaszcza, że dobrze obrazują one złożoność instytucji następstwa administracyjnoprawnego, która wprost przekłada się na trudności w jej prawidłowym ujęciu w przepisach prawa. Trudności te nie powinny jednak stanowić przeszkody nie do pokonania, zwłaszcza że, jak wykazano, pojęcie następstwa nie jest jedynie kolejnym pojęciem teoretycznym, ale wyrazem silnej tendencji w ustawodawstwie, będącej odpowiedzią na potrzeby wciąż zmieniającej się rzeczywistości.

Podsumowując dotychczasowe rozważania na temat następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnych, można zatem powiedzieć tak (parafrazując słowa F. Longchampsa, wypowiedziane w kontekście innego pojęcia-narzędzia, a mianowicie - stosunku prawnego):

"Rzecz jasna, że pojęcie [następstwa administracyjnoprawnego] jest kwestią wyboru: kwestią wyboru jest uznanie, w takiej czy innej wersji, albo jego pominięcie. Można zbudować obraz życia prawnego za pomocą pojęcia [następstwa administracyjnoprawnego], można i bez niego - spór o to pozostanie nierozstrzygnięty. Natomiast sądzimy, że jest w pewnych granicach sprawdzalne to, czy pojęcie to jest przydatne bądź w poznaniu prawa, bądź w życiu prawnym"³³⁴. Tworzenie instytucji czy pojęć "nieproduktywnych poznawczo"³³⁵ nie ma bowiem żadnego sensu. To właśnie sprawdzenie, ocena przydatności omawianego pojęcia, będąca celem niniejszej pracy, jak się wydaje, wypadła pomyślnie, choć nie bez zastrzeżeń.

Po pierwsze ustalono, że trudno jest znaleźć zastosowanie dla pojęcia następstwa w opisanym we wstępie znaczeniu szerokim, obejmującym swym zakresem również przypadki stosunków ściśle osobistych i ściśle rzeczowych. Walor przydatności pojęcie to zyskuje dopiero po wyodrębnieniu poszczególnych jego rodzajów, typów, lub, jak kto woli - odróżnieniu przypadków następstwa od przypadków jedynie do następstwa podobnych. Takie uporządkowanie regulacji normatywnych ma nie tylko sens poznawczy, ale również zyskuje znaczenie w życiu prawnym. Pozwala bowiem na właściwie sformułowanie przepisów prawa, a w fazie jego stosowania - na prawidłowe przeprowadzenie procesu wykładni, zgodnego z celem omawianej instytucji.

Wyodrębnienie stosunków prawnych podlegających sukcesji - do których zaliczyliśmy stosunki sensu largo rzeczowe i mieszane - ujawniło też zasadnicze podobieństwo wszystkich tych stosunków zarówno pod względem przesłanek takiego następstwa (determinowanych przez istnienie owego "substratu rzeczowego" stosunku, podlegającego sukcesji cywilnoprawnej), jak i warunków jego dopuszczalności (odnoszących się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa).

Wreszcie - analiza omawianego pojęcia wskazała na dwa możliwe sposoby rozumienia pojęcia stosunku administracyjnoprawnego osobistego. Pierwsze ujęcie nawiązuje do cech stosunku administracyjnoprawnego. Otóż konsekwencją jednostronności tego stosunku jest ścisłe powiązanie praw lub/i obowiązków publicznoprawnych z konkretnym podmiotem (zewnętrznym względem administracji). W tym sensie tak naprawdę każdy stosunek jest osobisty, bowiem nie można go wykreować bez wyraźnego przepisu prawa lub też opartego na tym przepisie działania administracji. Bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa materialnego administracyjnego, obojętne czy dla zastosowania tych norm jest wymagane jakieś działanie administracji czy też nie - wymusza zatem uznanie każdego stosunku powstałego na podstawie tych norm za osobisty.

W drugim rozumieniu stosunek osobisty jest natomiast elementem podziału stosunków administracyjnych z uwagi na kryterium rzeczowości, a ściśle możliwości następstwa prawnego w oparciu o powiązanie stosunku administracyjnoprawnego ze stosunkiem cywilnoprawnym. Dla zrozumienia istoty sukcesji publicznoprawnej te dwa ujęcia trzeba wyraźnie od siebie oddzielić, choć i jedno i drugie wydaje się być przydatne: pierwsze tłumaczy, dlaczego nie do przyjęcia są tezy o dopuszczalności następstwa bez wyraźnego przepisu prawa, drugie pozwala uporządkować materiał normatywny dopuszczający następstwo prawne, chociażby pod kątem właściwego sposobu jego formułowania w przepisach prawa.

W ten sposób instytucji następstwa prawnego w zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych nie można z pewnością ujmować w kategoriach "bytu tworzonego ponad potrzebę³³⁶", lecz w kategoriach pojęcia-narzędzia, pomagającego uchwycić specyfikę relacji między organami administracji publicznej a podmiotami zewnętrznymi względem administracji - relacji wykraczających nieraz poza materię prawa administracyjnego.

Bibliografia

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007

Babiarz S., Problem następstwa prawnego w prawie podatkowym. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1216/99, Glosa 2002, nr 2

Babiel T., Pozwolenie budowlane. Warunki zabudowy. Tryb zaskarżania. Wzory, Warszawa 2000

Bar M., Boć J., Bojarski M., Górski M., Jendrośka J. (red.), Jerzmiański J., Kaleta-Jagiełło E., Lipiński A., Nowacki K., Rotko J., Skarżyńska W., Tatomir T., Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001

Bąkowski T., Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001

Bendetson W., glosa do orzeczenia SN z dnia 4 maja 1934 r. C II 456/34, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 9, poz. 1575

Bielecki L., Sukcesja zezwolenia administracyjnego. Zarys zagadnienia, Casus 2006, nr 40

Bielski P., glosa do uchwały SN z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CZP 9/00, Rejent 2000, nr 11

Biernat S., Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9

Boć J., Kuta T., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984

Bogusz M., Przepisy administracyjne jako forma działania administracji (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa-Kraków 2007

Bonin Ch. J., Principes d’administration publique, t. III, Paris 1812

Borkowski J., Prawo administracyjne, Warszawa 1975

Borszowski P., Zmiana podmiotów stosunku prawnego zobowiązania podatkowego, Glosa 2001, nr 8

Broccoli G.L., La codificazione del diritto amministrativo - giustificazione e delizeazione concreta, Napoli 1933

Brzeziński B., Kalinowski M., glosa do wyroku NSA z dnia 20 października 1987 r., III SA 496/87, Palestra 1990, nr 6-7

Brzeziński B., Kalinowski M., glosa do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1993 r., SA/Po 3225/92, POP 1995, z. 1

Brzeziński B., Kalinowski M., Wybrane zagadnienia podatkowe przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, M. Pod. 1994, nr 10

Brzeziński B., Kalinowski M., Olesińska A., Ordynacja podatkowa. Komentarz. Zobowiązania podatkowe, Toruń 1999

Calamandrei P., Studi nel processo civile, V, Padova 1947

Charewiczowa Ł., Lwowskie organizacje zawodowe za czasów Polski przedrozbiorowej, Lwów 1929

Chróścielewski W., Akt administracyjny generalny, Łódź 1994

Cieślak Z., Jagielski J., Lang J., Wierzbowski M. (red.), Wiktorowska A., Prawo administracyjne, Warszawa 1996

Czuma I., glosa do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1935 r., l. rej. 10.702/31, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 7-8, poz. 1503

Dawidowicz W., Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965

Dawidowicz W., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978

Dawidowicz W., Prawo administracyjne, Warszawa 1987

Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974

Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

Dmowski S., Rudnicki S., Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2007

Dobosz P., Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, Ochrona zabytków 1985, nr 3-4

Dobranowski R., Tomaszek P., Przekształcanie spółek kapitałowych, Kraków 1996

Drozd E., Numerus clausus praw rzeczowych (w:) Problemy kodyfikacji prawa cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci prof. Z. Radwańskiego, Poznań 1990

Dudzik S., Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, PiP 1994, z. 7-8

Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziak R., Olejniczak-Szałowska E., Stahl M., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004

Ehrlich L., glosa do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 18 maja 1934 r., l. rej. 3689/31, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 7-8, poz. 1550

Ereciński T., Prawo przemysłowe m. Poznania w XVIII w., Poznań 1934

Filipek J., Stosunek administracyjnoprawny, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, Prace Prawnicze 1968, z. 34

Fleiner F., Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1928

Forsthoff E., Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. I, München 1973

Gill A., glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3

Gołuchowski J., Polskie prawo podatkowe, Warszawa 2002

Górski M., Kierzkowska J.S., Prawo ochrony środowiska, red. M. Górski, Bydgoszcz 2006

Grzybowski S., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1974

Grzybowski S., Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1976

Hauser R., Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, z. 1

Hauser R., Leoński Z., Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1992

Hauser R., Leoński Z., Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003

Huchla A., Następcy prawni w ordynacji podatkowej (w:) B. Brzeziński, C. Kosikowski (red.), Ordynacja podatkowa. Studia , Łódź-Toruń 1999

Hüttenhein R., Sachbezogene Regelungen und Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht, Bonn 1973

Ignatowicz J., Prawo rzeczowe, Warszawa 1998

Iserzon E., Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968

Jakimowicz W., Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej , red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004

Jakimowicz W., Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002

Jakimowicz W., Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) , Casus 2004, nr 34

Jakubecki A., Zedler F., Prawo upadłościowe i naprawcze, Kraków 2003

Jaroszyński K., Niewiadomski Z. (red.), Szmytt A., Złakowski Ł., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006

Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956

Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000

Jędrzejewski S., Ochrona uprawnień obywatela w polskim systemie kontroli administracji państwowej, Toruń 1973

Jędrzejewski T., Rączka P., Zobowiązany w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej , red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004

Jodłowski J., Rysich Z., Lapierre J., Misiuk-Jodłowska T., Postępowanie cywilne, Warszawa 2002

Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947

Katner W.J., Problemy funkcjonowania spółki cywilnej w nowej rzeczywistości prawnej, PPH 2002, nr 11

Kędziora R., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005

Kiczka K., Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław 2006

Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, Kraków 2004

Klat-Wertelecka L., Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (w:) System egzekucji administracyjnej , red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004

Klonowiecki W., Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938

Knöppfle F., Die Nachfolge in verwaltungsrechtliche Rechts- und Pflichtstellungen, Festabe für Theodor Maunz, München 1971

Kodeks spółek handlowych, t. II, Komentarz. Orzecznictwo do artykułów 301-633, red. J.A. Strzępka, Warszawa 2005

Kosikowski C., Prawno-finansowe uprawnienia i obowiązki, stosunki i zobowiązania (w:) System instytucji prawno-finansowych , t. I, Instytucje ogólne, Ossolineum 1982

Kosikowski C., Prawo publiczne gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2006

Kosikowski C., Zakres wolności gospodarczej, PUG 1995, nr 9

Kosikowski C., Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997

Kotłowska-Rudnik J., Sukcesja administracyjnoprawna, Gazeta Prawna 2001, 19-21 stycznia

Koza I. (red.), Osuch-Chacińska L., Pełda-Sypuła M., Rytlewski M., Nowe prawo wodne, Wrocław 2002

Krasuski A., Restrukturyzacja spółek kapitałowych w nowym kodeksie spółek handlowych a ważność zezwoleń telekomunikacyjnych, PUG 2001, nr 7

Kremis J., Spadek a niektóre prawa i obowiązki tzw. publicznoprawne, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo 1990, t. CLXXXVI

Kruczalak K., Prawo handlowe, Zarys wykładni, Warszawa 1996

Krygier S., Koncesja i zezwolenie - następstwo prawne. Glosa, PPG 2003, nr 8

Kulisch M., System des österreichischen Gewerberechtes mit Berücksichtigung des neuesten Regierungsentwurfes, Innsbruck 1905

Lang J., Służewski J. (red.), Wierzbowski M., Wiktorowska A., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995

Langrod J.S., glosa do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1935 r., l. rej. 9914/30, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 10, poz. 1605

Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003

Langrod P., Apteki realne w prawie polskim, Kraków 1931

Laun R., Das Recht zum Gewerbebetrieb (Wiener Staatswissenschaftl, Studien, VII), Wien 1908

Lausch-Bendkowski S., Nowe przepisy o podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, PUG 1989, nr 7

Leoński Z., Szewczyk M., Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997

Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002

Lipiński A., Mikosz R., Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003

Litwin J., Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projekt Kodeksu postępowania administracyjnego, PUG 1959, nr 9

Litwińczuk H., Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe, Warszawa 1994

Longchamps F., O pojęciu stosunku administracyjno-prawnego w gospodarce państwowej, PiP 1958, z. 1

Longchamps F., O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo 1964, t. XII

Longchamps F., O pojęciu stosunku procesowego między organem państwa a jednostką (w:) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Kazimierza Przybyłowskiego, Kraków-Warszawa 1964

Longchamps F., Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, PiP 1966, z. 6

Łaszczyca G., Zawieszenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (w:) System egzekucji administracyjnej , red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004

Łaszczyca G., Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005

Łaszczyca G., Matan A., Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PiP 2000, z. 5

Łaszczyca G., Matan A., Następstwo w prawie administracyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa-Kraków 2007

Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego, t. I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007

Łaszczyca G., Sasiak R., Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej. Wybrane zagadnienia, Pr. Spółek 1999, nr 4

Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990

Mariański A., glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., III SA 1216/99, Glosa 2002, nr 5

Mariański A., glosa do wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., SA/Bk 330/99, POP 2003, z. 2

Mariański A., Kontynuacja działalności gospodarczej przez spadkobierców podatnika, cz. II, M. Pod. 2003, nr 10

Mariański A., Prawa i obowiązki nabywców (przejmujących) przedsiębiorstwa państwowe po wejściu w życie ordynacji podatkowej, M. Pod. 1999, nr 7

Mariański A., Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym, Warszawa 2001

Mariański A., Prawa i obowiązki przedsiębiorstw powstałych w wyniku przekształceń, podziałów oraz połączeń po wejściu w życie ordynacji podatkowej, M. Pod. 1999, nr 10

Mariański A., Prawa i obowiązki spadkobierców na gruncie ordynacji podatkowej, M. Pod. 1998, nr 12

Mariański A., Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych. Rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h. Polemika, PPH 2003, nr 12

Mastalski R., Prawo podatkowe, Warszawa 2001

Maurer H., Ogólne prawo administracyjne, Wrocław 2003

Mayer O., Deutsches Verwaltungsrecht, Monachium-Lipsk, 1924

Miemiec M., Następstwo prawne w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd prawa i administracji 1990, t. XXVI

Musialska M., Zarządzanie mieniem publicznym w świetle teorii rzeczy publicznych (w:) Funkcje współczesnej administracji gospodarczej, red. B. Popowska, Poznań 2006

Niehues N., Dinglichkeit im Verwaltungsrecht. Dissertation, Münster 1963

Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002

Nita-Jagielski G., Następstwo prawne między wspólnikami spółki cywilnej a spółką handlową powstającą z przekształcenia spółki cywilnej, Pr. Spółek 2006, nr 3

Ochendowski E., Prawo administracyjne, Toruń 1998

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2005

Olesińska, A., Odpowiedzialność osób trzecich za zobowiązania podatkowe, Lublin 2000

Palka-Bartoszek K., Łączenie się spółek kapitałowych w projekcie ustawy - Prawo spółek handlowych a Trzecia Dyrektywa Rady Wspólnoty Europejskiej dotycząca łączenia się spółek akcyjnych , Rejent 1999, nr 9

Pasternak R., Wniosek o umorzenie odziedziczonej zaległości, Rzeczpospolita 2004, nr 7

Peretiatkowicz A., Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947

Piasecki K., Kodeks cywilny, Księga pierwsza. Część ogólna, Kraków 2003

Piotrowska A., Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych. Rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h., PPH 2003, nr 9

Popiołek W., Podział spółki kapitałowej przez wydzielenie. Zagadnienia wybrane, PPH 2002, nr 2

Postępowanie administracyjne krajów zachodnich, red. J. Pruszyński, Ossolineum 1986

Prawna ochrona powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech, red. J. Boć, K. Nowacki, Wrocław 2006

Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1998

Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, red. W. Wołodkiewicz, Warszawa 1986

Pruszyński J.P., glosa do wyroku NSA z dnia 21 września 1993 r., SA/Po 3224/92, OSP 1995, z. 5

Przeworski A., Łączenie spółek kapitałowych, Kraków 1996

Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006

Pyzioł W., Szumański A., Weiss I., Prawo spółek, Bydgoszcz-Kraków, 2004

Radwański Z., Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 1997

Radwański Z., Zobowiązania. Część ogólna, Warszawa 1997

Rosmarin S., Istota prawna nabycia uprawnienia w drodze dziedziczenia przemysłowego, Nowa Palestra 1933, nr 9

Rosmarin S., Sukcesja w uprawnienia przemysłowe. Studjum prawno-publiczne, Lwów 1934

Sartorius K., von Haller F., Verwaltungsrechsordnung für Württemberg - Entwurf eines Gesetzes mit Begründung (...) Im Anhang: Der Entwurf eines Verwaltungsverfahrengesetzes für Württemberg, Stuttgart 1931

Schultzenstein M., Persönliche gewerbliche Konzession und Erbrecht, Verwaltungsarchiv, Bd 10 (1902)

Siegień J. (przy współudziale J. Kubisiak), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002

Skalla G., Rola koncesjonariusza w administracji w świetle kolizji prawa publicznego z prawem prywatnym, Katowice 1938

Skoczylas A., Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu się instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków. Zagadnienia wybrane, Pr. Spółek 2002, nr 4

Skorczyńska E., Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Sam. Teryt. 2004, nr 7-8

Skorczyńska E., Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, Pr. Spółek 2003, nr 11

Spannovsky W., Probleme der Rechtsnachfolge im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozeb, NVwZ 1992, Heft 5

Starościak J., Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957

Starościak J., Prawne formy i metody działania administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978

Starościak J., Stosunek administracyjno-prawny (w:) System prawa administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978

System prawa cywilnego, t. I, Część ogólna, red. S. Grzybowski, Ossolineum 1985

Szachułowicz J., Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007

Szanciło T., Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, PPH 2002, nr 7

Szczepaniak R., Rudnicki M., Knaflewski M., Polskie prawo spółek, Warszawa 2002

Szumański A., Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych, Pr. Spółek 2001, nr 3

Szwajdler W., Bąkowski T., Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004

Szydło W., Przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowym i jego zbycie a sytuacja prawna koncesji, licencji i zezwoleń w kontekście art. 55 (1) kodeksu cywilnego, Pr. Spółek 2006, nr 4

Świątkiewicz J., Koncepcja projektu ustawy. Przepisy ogólne prawa administracyjnego, PiP 1988, z. 8

Świątkiewicz J., Notatka w sprawie zagadnień kwalifikujących się do rozpatrzenia w toku prac nad tezami projektu ustawy. Przepisy ogólne prawa administracyjnego (p.o.p.a.) (w:) Studia i materiały do projektu ustawy. Przepisy ogólne prawa administracyjnego, Warszawa 1987

Świątkiewicz J., Przyczynek do klasyfikacji prawnych form działania terenowych organów administracji państwowej, Problemy RN 1979, z. 44

Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2004

Volkmar D., Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Berlin 1962

Walawski B., Pozwolenia i koncesje w prawie polskim, Wilno 1939

Wasilewski A., Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea a rzeczywistość, Warszawa 1988

Wasilewski A., Ustawa z 1988 r. o działalności gospodarczej, PUG 1989, nr 3

Wdowiak Cz., Uprawnienia wodne oparte na specjalnych tytułach prawnych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, Prawo 1957, z. IV

Weider M., Das Recht der deutschen Kaufmannsgilden des Mittelalters, Breslau 1931

Weiss I., Przekształcanie spółek kapitałowych, PPH 1993, nr 14

Wierzbowski M. (red.), Szubiakowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006

Wissel R., Des alten Handwerks Recht u. Gewohnheit, Berlin 1929

Witosz A., Częściowa sukcesja uniwersalna w podziale spółek kapitałowych i jej konsekwencje, Pr. Spółek 2006, nr 5

Włodyka S., Podmiotowe przekształcenie powództwa, Warszawa 1968

Wolff H. J., Bachof O., Verwaltungsrechts, t. I, München 1974

Wolter A., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, (zaktualizowany i uzupełniony przez J. Ignatowicza), Warszawa 1986

Wolter A., Ignatowicz J., Pietrzykowski J., Bielecki J.I. (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1972

Woś T., Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978

Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Poznań 1997

Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988

Wróblewski J., Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989

Zdyb M., Konstytucjonalizacja egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004

Zdyb M., Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997

Ziembiński Z., Kompleksowość rozwiązań w naukach prawnych (w:) Rola prawa w rozwoju socjalistycznej gospodarki. Konferencja naukowa w marcu 1978 r., Warszawa 1979

Ziemski K., Akt administracyjny i jego alternatywy (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa-Kraków 2007

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2006

Zimmermann M., Administracyjne akty prawne rad narodowych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, Prawo 1958, nr 6

Zimmermann M., Nauka administracji i polskie prawo administracyjne. Wykłady Dr. Mariana Zimmermanna Profesora Uniwersytetu Poznańskiego, w opracowaniu K. Skubiszewskiego, Poznań 1949

Zimmermann M., Zagadnienia ustawy wodnej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, Prawo 1957, z. IV

Skorowidz rzeczowy

Interes prawny

- a pojęcie następstwa prawnego - 1.2.3.

Następstwo prawne w prawie cywilnym

- geneza - 1.1.1.

- przedmiot - 1.1.2.

- rodzaje:

- sukcesja uniwersalna - 1.1.3.

- sukcesja syngularna - 1.1.3.

Następstwo prawne w prawie administracyjnym

- pojęcie - 1.2.2.

- rodzaje: - 1.2.1.

- materialne - 1.2.1.

- procesowe - 1.2.1., 1.2.3.

- przesłanki wystąpienia - 1.2.3.

- a pojęcie sprawy rzeczowej - 1.2.3., 3.6.2.

- w ramach stosunku prawno-podatkowego - 3.6.1., 3.6.2.

- funkcjonalne

- na etapie egzekucji administracyjnej - 1.2.4.

- sukcesja uniwersalna - 3

- pojęcie - 3.1.

- zasady - 3.2.3.

- przy łączeniu spółek handlowych - 3.2.

- w przepisach ordynacji podatkowej - 3.3.

- a pojęcie kontynuacji - 3.3.

- przy przekształcaniu spółki cywilnej - 3.4.1.

- przy podziale osób prawnych - 3.4.2.

- przy sprzedaży przedsiębiorstwa - 3.5.

- mortis causa - 3.6.

- sukcesja syngularna - 4.

- a akty ściśle rzeczowe - 4.2., 4.3.8.

- a zasada trwałości w czasie decyzji ostatecznych - 4.3.9.

- zasady tej sukcesji w ramach stosunków osobistych - 4.4., 4.4.8.

- decyzja o wpisie do rejestru zabytków - 4.2.1.

- uznanie za pomnik przyrody - 4.2.1.

- uznanie za las ochronny - 4.2.1.

- ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody - 4.2.1.

- pozwolenie wodnoprawne - 4.3.

- pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii - 4.3.1.

- pozwolenie na budowę - 4.3.2., 4.3.9.

- nakaz rozbiórki - 1.2.4.

- decyzja o warunkach zabudowy - 4.3.3.

- decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - 4.3.5

- pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych - 4.3.6.

- decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej - 4.3.7.

- uprawnienia kombatanckie - 4.4.7.

- licencja na wykonywanie transportu drogowego - 4.4.2.

- uprawnienia rzemieślnicze - 4.4.3.

- handel emisjami - 4.4.5., 4.4.6.

- projekty regulacji ogólnej - 5.2.

- istota instytucji - 5.1, 5.2.

Prywatne prawo podmiotowe

- pojęcie - 1.1.2.

- rodzaje - 1.1.2.

- rodzaje nabycia

- pierwotne - 1.1.3.

- pochodne - 1.1.3.

- zasady - 1.1.3., 1.1.4.

Publiczne prawo podmiotowe

- a pojęcie następstwa prawnego - 1.2.3.

Stosunek administracyjnoprawny

- pojęcie - 1.2.1.

- cechy - 1.2.1.

- osobisty charakter - 1.2.1., 5.1.

- rodzaje - 1.2.1.

- materialny - 1.2.1.

- procesowy - 1.2.1.

- egzekucyjny - 1.2.1.

- powstający z mocy ustawy - 1.2.1.

- powstający z mocy działań organu - 1.2.1.

- wg kryterium stopnia rzeczowości - 2.

Sukcesja praw podmiotowych w prawie cywilnym (patrz: następstwo prawne w prawie cywilnym)

Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych (patrz: następstwo prawne w prawie administracyjnym)

Dz.U.2010.243.1623: art. 40

Dz.U.2005.229.1954: art. 28(a); art. 59 § 1 pkt 6

Dz.U.2003.80.717: art. 63 ust. 5

Dz.U.2000.98.1071: art. 30 § 4

Przypisy:

¹ S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s. 135; por. też: J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, Prace Prawnicze 1968, z. 34, s. 95; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 255; S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, PiP 1994, z. 7-8, s. 39-40; T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 109, gdzie czytamy: "Prawomocny akt administracyjny wiąże bowiem tak długo, jak długo któryś z elementów decydujących o identyczności skonkretyzowanego aktem stosunku prawnego nie ulegnie modyfikacji".

² Dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która nie przewiduje możliwości przenoszenia wydawanych na jej podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak regulacji przeniesienia tej decyzji nie wydaje się jednak celowym działaniem ustawodawcy, lecz raczej błędem legislacyjnym, wymagającym poprawy.

³ Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, red. W. Wołodkiewicz, Warszawa 1986, s. 145, cyt. za: A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym, Warszawa 2001, s. 67.

⁴ Por. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 73.

⁵ A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, J.I. Bielecki (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1972, s. 122; S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego. t. I, Część ogólna, Ossolineum 1985, s. 214.

⁶ A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, J.I. Bielecki (red.), Kodeks cywilny..., s. 215-216; odnośnie do tego pojęcia w ogólnej teorii prawa por. m.in.: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 109, gdzie autorzy ujmują prawo podmiotowe jako "złożone sytuacje prawne wyznaczane jakimś podmiotom przez obowiązujące normy ze względu na uznane przez prawodawcę społecznie uzasadnione interesy tych podmiotów"; prawo to jest więc, zdaniem powołanych autorów: "bądź swoistym zespołem pochodnej sytuacji prawnej oraz wolności (czy rzadziej obowiązku), bądź zespołem funkcjonalnie powiązanych ze sobą uprawnień i kompetencji oraz wolności albo obowiązku czynienia z nich użytku, a więc zespołem pochodnych i podstawowych sytuacji prawnych wyznaczanych jakiemuś podmiotowi przez obowiązujące normy", które "nie dają się opisać wyłącznie za pomocą pojęć prostszych, takich jak uprawnienie, kompetencja i wolność".

⁷ S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1974, s. 77.

⁸ A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, J.I. Bielecki (red.), Kodeks cywilny..., s. 227; Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 96.

⁹ Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 84.

¹⁰ A. Wolter (w:) System prawa cywilnego..., s. 227.

¹¹ Do praw majątkowych zalicza się w szczególności prawa rzeczowe (np. prawo własności), wierzytelności opiewające na świadczenia majątkowe, prawa majątkowo-małżeńskie i inne prawa rodzinne o charakterze niemajątkowym (np. prawo do świadczeń alimentacyjnych), a także istotną część praw kwalifikowanych jako tzw. własność intelektualna (autorskie, wynalazcze) - por. A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, J.I. Bielecki (red.), Kodeks cywilny..., s. 133-134.

¹² Natomiast nie jest traktowany jako wyjątek od tej zasady przepis art. 53 § 2 prawa autorskiego, dotyczący ochrony prawa twórcy po jego śmierci.

¹³ Przypadki przeniesienia prawa podmiotowego w drodze czynności prawnej inter vivos określa się właśnie jako zbywalność danego prawa - por. S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej..., s. 103.

¹⁴ Zgodnie z którym strony mogą skutecznie zastrzec niezbywalność wierzytelności (która w zasadzie jest prawem zbywalnym).

¹⁵ Zgodnie z tym przepisem "roszczenie o zadośćuczynienie przechodzi na spadkobierców tylko wtedy, gdy zostało uznane na piśmie albo gdy powództwo zostało wytoczone za życia poszkodowanego".

¹⁶ S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego..., s. 231-232; A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, J.I. Bielecki (red.), Kodeks cywilny..., s. 131.

¹⁷ Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 96-97.

¹⁸ Por. J. Kremis, Spadek a niektóre prawa i obowiązki tzw. publicznoprawne, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo 1990, t. CLXXXVI, s. 177 i powołana tam literatura: A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej (zaktualizowany i uzupełniony przez J. Ignatowicza), Warszawa 1986, s. 119; por. też: orzeczenie SN z dnia 3 października 1984 r., OSNCP 1985, nr 7, poz. 94, w którym sąd przyjął, że prawo pierwokupu, aczkolwiek niezbywalne, podlega sukcesji uniwersalnej i dlatego należy do spadku po zmarłym.

¹⁹ S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego..., s. 241.

²⁰ Tamże, s. 241 i cytowana tam literatura.

²¹ S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej..., s. 109-110.

²² Tamże, s. 110-111.

²³ S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1976, s. 35; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1998, s. 13.

²⁴ J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., s. 31; E. Drozd, Numerus clausus praw rzeczowych (w:) Problemy kodyfikacji prawa cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci prof. Z. Radwańskiego, Poznań 1990, s. 257.

²⁵ J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., s. 30.

²⁶ Do tych praw, zgodnie z art. 244 k.c., należy: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz hipoteka.

²⁷ Tj. ustanowione na rzecz oznaczonej osoby fizycznej (art. 296 i n. k.c.).

²⁸ Z. Radwański, Zobowiązania. Część ogólna, Warszawa 1997, s. 10-11.

²⁹ Tamże, s. 284 i n.

³⁰ Tamże, s. 287.

³¹ Tamże, s. 284 i n.

³² Nawiązując do wyróżnianych przez Z. Radwańskiego przypadków "zmiany wierzyciela lub dłużnika przy zachowaniu identyczności stosunku zobowiązaniowego" w prawie cywilnym (Z. Radwański, Zobowiązania..., s. 284).

³³ F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, PiP 1966, z. 6, s. 122.

³⁴ Doktryna definiuje to pojęcie na różne sposoby, odnosząc je jednak zawsze do pojęcia przymusu państwowego, tj. możliwości zastosowania egzekucji administracyjnej - np. S. Kasznica określa je jako "możność narzucenia i przeparcia swej woli przy pomocy bezwzględnego przymusu" (por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne..., s. 7-8); W. Dawidowicz ujmuje władztwo administracyjne jako działanie organów wykonujących administrację państwową w takich prawnych formach działania, których realizacja jest możliwa także w wyniku użycia przymusu państwowego (W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 256-257); F. Longchamps, przy omawianiu cech stosunku administracyjnoprawnego definiuje władztwo jako "możliwości stosowania przymusu w celu wprowadzenia działania w życie - bez konieczności zachowania drogi sądowej" (F. Longchamps, O pojęciu stosunku administracyjno-prawnego w gospodarce państwowej, PiP 1958, z. 1, s. 19); por. też.: M. Jaroszyński (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 31-32; J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 105; T. Kuta (w:) J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 6.

³⁵ J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny..., s. 94-95; F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo 1964, t. XII, s. 39-67; E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968, s. 208-209.

³⁶ A wyjątkowo: bezwzględnie wiążący, przy czym występują tam również normy o pośrednim - semi-imperatywnym charakterze - por. Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 44 i n.

³⁷ J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 45.

³⁸ Por. np. Z. Leoński (w:) Zarys prawa administracyjnego, red. Z. Leoński, Warszawa-Poznań 1985, s. 16-17.

³⁹ S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne..., s. 135 oraz pozostała literatura, przywołana w przypisie 1.

⁴⁰ M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa i Administracji 1990, t. XXVI, s. 27 i n.

⁴¹ G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa-Kraków 2007, s. 277.

⁴² O ile bowiem definicja prywatnego prawa podmiotowego, o czym była mowa, konstruowana jest w oparciu o pojęcie uprawnienia, o tyle definicja publicznego prawa podmiotowego zasadza się na pojęciu interesu prawnego (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 274 i n.).

⁴³ Por. np. J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 163.

⁴⁴ T. Kiełkowski zwraca w tym zakresie uwagę, że "wprawdzie następstwo funkcjonalne [...] z pewnością nie jest w administracji zjawiskiem wyjątkowym, ale warto zauważyć, że przekształcenie podmiotowej struktury konkretnej sprawy administracyjnej będzie skutkować jedynie wówczas, gdy nastąpi to w toku procesu jurysdykcyjnego, a więc po zawiązaniu stosunku materialnoprawnego, lecz przed konkretyzacją normy przedmiotowej". O sam moment zawiązania stosunku materialnego można by się spierać, ale za trafne należy uznać spostrzeżenie T. Kiełkowskiego o braku ścisłego powiązania następstwa funkcjonalnego ze stosunkiem materialnym (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna , Kraków 2004, s. 62).

⁴⁵ Z tych względów trudno po części nie przyznać racji poglądom kwestionującym zasadność posługiwania się pojęciem "stosunku administracyjnoprawnego" w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z mocy samego prawa - por. np. W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 135; Z. Duniewska (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004, s. 52. Poruszona kwestia nie modyfikuje jednak w istotny sposób wcześniejszych rozważań na temat charakteru uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych będących przedmiotem następstwa prawnego, dlatego wystarczające wydaje się w tym zakresie odesłanie do wskazanych wyżej publikacji.

⁴⁶ G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego..., s. 279-280.

⁴⁷ Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 255-256.

⁴⁸ Na temat przydatności wyróżniania pojęcia stosunku procesowego por. F. Longchamps, O pojęciu stosunku procesowego między organem państwa a jednostką (w:) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Kazimierza Przybyłowskiego, Kraków-Warszawa 1964, s. 161-167.

⁴⁹ Por. J. Jodłowski (w:) J. Jodłowski, Z. Rysich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, Postępowanie cywilne, Warszawa 2002, s. 195.

⁵⁰ S. Włodyka, Podmiotowe przekształcenie powództwa, Warszawa 1968, s. 56-57.

⁵¹ G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PIP 2000, z. 5, s. 49-59; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 258.

⁵² A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 268.

⁵³ Dla porównania w niemieckiej ustawie o postępowaniu administracyjnym (VwGO) nie ma, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego, żadnego przepisu, który regulowałby to, co dzieje się z postępowaniem administracyjnym w razie ustania zdolności prawnej strony. Jest przy tym wątpliwe, czy odpowiednio do treści § 239 i n. ZPO postępowanie może być prowadzone dalej po wezwaniu następców prawnych. W doktrynie prawa niemieckiego zarysował się jednak pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania wskutek śmierci strony bez przerwania postępowania i włączenie następców prawnych, analogicznie do treści § 239 i n., może wchodzić w rachubę, gdy przedmiotem postępowania nie są prawa ściśle osobiste albo kiedy organ administracji publicznej wszczął postępowanie z urzędu, a nie stoi to w sprzeczności z chronionymi prawami następców prawnych - por. W. Spannovsky, Probleme der Rechtsnachfolge im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozeb, NVwZ 1992, Heft 5, s. 426-432.

Ponadto autor ten dochodzi do wniosku, że w przypadku śmierci strony albo utraty osobowości prawnej przez spółkę/stowarzyszenie w czasie trwania procesu, zasadniczo daje się zastosować § 239 i n. BGB oraz § 173, jednak tylko wtedy, jeżeli następuje sukcesja uniwersalna. Wydanie merytorycznego orzeczenia w innych przypadkach nie wchodzi, jego zdaniem, w rachubę, choć stanowisko orzecznictwa na ten temat nie jest jednolite.

⁵⁴ G. Łaszczyca, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007, s. 335-336; R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, z. 1, s. 8-9.

⁵⁵ Tak: G. Łaszczyca, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 336; a orzecznictwo poszło nawet dalej: por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 64, w którym sąd administracyjny, powołując się na omawiany przepis, wywiódł, że następcy prawni strony postępowania, która zmarła po wydaniu decyzji ostatecznej, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem.

⁵⁶ A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 268.

⁵⁷ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 257.

⁵⁸ Por. też wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93, Wokanda 1995, nr 7, w którym stwierdzono, że posiadacz koncesji w zakresie usług ochrony mienia nie może przenieść swoich uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej na osobę trzecią w całości ani w części, gdyż uprawnienie to jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego.

⁵⁹ G. Łaszczyca, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 333-334.

⁶⁰ B. Brzeziński, M. Kalinowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 października 1987 r., III SA 496/87, Palestra 1990, z. 6-7, s. 67.

⁶¹ Por. np. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa 2006, s. 122, gdzie autor, wyjaśniając pojęcie prawa zbywalnego, wskazuje, że "prawa wynikające z normy prawa administracyjnego z zasady nie są prawami zbywalnymi. Do przeniesienia uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym może dojść w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności w sytuacji, gdy prawo to jest związane z rzeczą" oraz podaje przykłady przeniesienia pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy oraz sprzedaży uprawnień do emisji na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Podobnie wypowiada się R. Kędziora, który wskazuje, że "Ustalenie zbywalnego charakteru praw w sferze prawa administracyjnego powinno być dokonywane z uwzględnieniem treści tych praw określonej przez przepisy prawa materialnego" i za przykład podaje regulację przenoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa 2005, s. 113).

⁶² NSA w orzeczeniach z dnia 22 lutego 2000 r., I SA 310/99, Lex, nr 55755 oraz z dnia 4 stycznia 2000 r., I SA 311/99 Lex, nr 55297, na gruncie spraw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości mówi w tym względzie o przedmiocie postępowania, którym jest w sprawie wywłaszczenia prawo własności; w cytowanych orzeczeniach NSA trafnie wskazuje też na fakt, że "przekształcenia podmiotowe są dopuszczalne tylko w toku postępowania administracyjnego".

⁶³ Na konieczność powiązania następstwa procesowego z następstwem cywilnoprawnym zwraca uwagę chociażby M. Szubiakowski, nazywając art. 30 § 4 "łącznikiem między regulacjami publiczno-prawnymi i prywatno-prawnymi" (M. Szubiakowski (w:) M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2006, s. 56).

⁶⁴ Stąd nietrafna jest teza sformułowana przez NSA w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., I SA 310/99, Lex, nr 55755 oraz z dnia 4 stycznia 2000 r., I SA 311/99, Lex, nr 5529, że "żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie jest prawem majątkowym, dlatego w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma zastosowania art. 30 § 4 k.p.a." - nie chodzi bowiem o majątkowy, ale o cywilny charakter prawa będącego przedmiotem postępowania. Pozostałe argumenty przytoczone przez sąd w ww. wyrokach wydają się natomiast słuszne.

⁶⁵ Por. art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), o którym będzie mowa w rozdziale czwartym niniejszej pracy.

⁶⁶ Por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 120.

⁶⁷ Por. np. wyrok NSA z 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, Lex, nr 78951.

⁶⁸ Por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2000 r., I SA 310/99, Lex, nr 55755, wydany w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, który wskazuje m.in., że przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego jest prawo własności (odmiennie od przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, którego przedmiotem (celem) jest jedynie weryfikacja ostatecznej decyzji)...

⁶⁹ Por. np. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., IV SA 580/98, Lex, nr 47258.

⁷⁰ Por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1999 r., II SA/Po 750/98, OSP 2000, z. 4, poz. 61.

⁷¹ W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 48-49 i cytowana tam literatura.

⁷² Tamże, s. 49; por. też A. Gill, glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, s. 33, gdzie autor mówi nawet o tzw. "zasadzie ciągłości postępowania w razie śmierci strony".

⁷³ W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym... , s. 49.

⁷⁴ Podobnie na ten temat wypowiada się G. Łaszczyca, który, omawiając śmierć strony jako przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego, zwraca uwagę na odmienny charakter (rodzaj) spraw administracyjnych, o jakich mowa w art. 30 § 4 k.p.a. (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 54).

⁷⁵ Dlatego też nie można do końca zgodzić się z krytyką rozwiązania zawartego w art. 30 § 4 k.p.a., zaprezentowaną przez T. Kiełkowskiego, który wskazuje, że ma ono słabe umocowanie teoretyczne i może prowadzić do istotnego pozbawienia strony postępowania jej uprawnień procesowych (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna..., s. 64). Teoretycznym uzasadnieniem następstwa procesowego jest właśnie materialna odmienność sprawy rzeczowej od innego rodzaju spraw administracyjnych. Nie przeczy to wcale akcentowanej przez T. Kiełkowskiego konieczności oddzielenia sprawy administracyjnej, prowadzonej z udziałem poprzednika, od sprawy administracyjnej następcy, jako refleksowi dwóch odrębnych stosunków prawnych.

⁷⁶ Szerzej na ten temat: W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002.

⁷⁷ Tak np. w odniesieniu do zagadnienia możliwości umorzenia postępowania wypowiada się W. Dawidowicz, który wskazuje m.in., że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. "nie daje żadnych wskazówek co do okoliczności, w których śmierć strony może uczynić postępowanie bezprzedmiotowym, należy więc znowu szukać wyjaśnienia w materialnym charakterze sprawy administracyjnej", i dalej: "bezprzedmiotowość postępowania jest refleksem bezprzedmiotowości samej sprawy administracyjnej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego , Warszawa 1989, s. 134).

⁷⁸ Zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a., po nowelizacji dokonanej przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby udaremnić skuteczne prowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. W doktrynie zwraca się jednak uwagę na to, że ww. definicja nie rozwiązuje wszystkich problemów dotyczących pozycji prawnej zobowiązanego - por. T. Jędrzejewski, P. Rączka, Zobowiązany w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej..., s. 166; Z. Leoński (w:) R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 12.

⁷⁹ Na ten spór wskazują: T. Jędrzejewski, P. Rączka, Zobowiązany w egzekucji administracyjnej ..., s. 167 i n.

⁸⁰ Tak: S. Jędrzejewski, Ochrona uprawnień obywatela w polskim systemie kontroli administracji państwowej, Toruń 1973, s. 116 i n., cyt. za: T. Jędrzejewski, P. Rączka, Zobowiązany w egzekucji administracyjnej..., s. 168.

⁸¹ H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrechts, t. I, München 1974, s. 635-636; R. Huttenhein, Sachbezogene Regelungen und Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht, Bonn 1973, s. 197 i n.

⁸² Zob. BverwG, Dov, 1971, 640’ Bad-Wurtt. VGH, ESVGH, 30, 108, OVG Munsteer, NVwZ itp., cyt. za: H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Wrocław 2003, s. 152.

⁸³ R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , Warszawa 1992; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (w:) System egzekucji administracyjnej... , s. 283.

⁸⁴ G. Łaszczyca, Zawieszenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (w:) System egzekucji administracyjnej..., s. 269.

⁸⁵ T. Jędrzejewski, P. Rączka, Zobowiązany w egzekucji administracyjnej..., s. 170.

⁸⁶ Por. J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji..., s. 33, gdzie autor zwraca uwagę na nieścisłość określenia "rzeczowe akty administracyjne".

⁸⁷ O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Monachium-Lipsk 1924, s. 246-247, t. I, cyt. za: B. Walawski, Pozwolenia i koncesje w prawie polskim, Wilno 1939, s. 50.

⁸⁸ O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht..., s. 247; por. też R. Huttenhein, Sachbezogene Regelungen..., s. 190.

⁸⁹ H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne..., s. 152.

⁹⁰ F. Knöppfle, Die Nachfolge in verwaltungsrechtliche Rechts- und Pflichtstellungen, Festabe für Theodor Maunz, München 1971, s. 225.

⁹¹ N. Niehues, Dinglichkeit im Verwaltungsrecht. Dissertation , Münster 1963, s. 319 i n.

⁹² F. Knöppfle, Die Nachfolge..., s. 225-247.

⁹³ Knöppfle obejmował tą definicją sytuacje, w których "przy zmianie osoby uprawnionej bądź zobowiązanej przedmiot regulacji nie istniałby dalej".

⁹⁴ Tak: S. Schultzenstein, Persönliche gewerbliche Konzession und Erbrecht, Verwaltungsarchiv, Bd. 10 (1902), s.113 i n., podobnie F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1922, s. 139 i n. (cyt. za: F. Knöpfle, Die Nachfolge...,, s. 239).

⁹⁵ F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1928, s. 34, cyt. za: M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym..., s. 28.

⁹⁶ E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. I., München 1973, s. 191-192, cyt. za: M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym..., s. 28.

⁹⁷ H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrechts..., s. 315 i n.

⁹⁸ Definiuje on akty rzeczowe jako "należące do prawa rzeczowego regulacje o charakterze sytuacyjnym, w drodze których następuje prawna kwalifikacja lub ukształtowanie właściwości rzeczy i mające oddziaływanie personalne o charakterze bezpośrednim" (cyt. za: H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne..., s. 152).

⁹⁹ R. Hüttenhein, Sachbezogene Regelungen und Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht, Bonn 1973.

¹⁰⁰ D. Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Berlin 1962, s. 76.

¹⁰¹ Tak: H. Mauer, Ogólne prawo administracyjne..., s. 149-150.

¹⁰² Tamże, s. 151.

¹⁰³ Bundesgesetzblatt 1976; s. 1253; zm. 1749, cyt. za: H. Starczewski (w:) Postępowanie administracyjne krajów zachodnich, red. J. Pruszyński, Ossolineum 1986, s. 179.

¹⁰⁴ J. Starościak, Stosunek administracyjno-prawny (w:) System prawa administracyjnego..., s. 33-35.

¹⁰⁵ Tamże, s. 34.

¹⁰⁶ M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym... , s. 27-34.

¹⁰⁷ Por. też J. Kremis, Spadek a niektóre prawa i obowiązki... ; S. Krygier, Koncesja i zezwolenie - następstwo prawne. Glosa, PPG 2003, nr 8, s. 25-30.

¹⁰⁸ Warto zaznaczyć, że poglądy Starościaka (i doktryny ukształtowanej pod jego wpływem) na temat stosunków rzeczowych również zbliżają się do podobnej tezy; widać to chociażby w poglądach S. Krygiera, który w odniesieniu do wszystkich stosunków rzeczowych (w rozumieniu podanym przez Starościaka) twierdzi, że następstwo prawne w ich przypadku będzie miało miejsce również wtedy, gdy przepisy prawne tej możliwości expressis verbis nie przewidują, a wykluczyć ten skutek może jedynie wyraźny przepis ustawy (S. Krygier, Koncesja i zezwolenie..., s. 26-27).

¹⁰⁹ B. Walawski, Pozwolenia i koncesje..., s. 50 i n.

¹¹⁰ Tamże, s. 52.

¹¹¹ Tamże, s. 77. Spośród wyjątkowych przepisów wypowiadających się na temat sukcesji Walawski wymieniał m.in.: art. 5 dekretu o nadzorze nad wyrobem artykułów zastępczych (Dz. Praw Państw. Nr 14, poz. 161) stanowiący, że wydane pozwolenie nie może być ustępowane innej osobie bez uprzedniego pozwolenia władzy; § 7 rozporządzenia Min. P. i T. (Dz. U. Nr 18, poz. 1040 z dnia 13 marca 1935 r. ("przelew pozwolenia jest wzbroniony"), § 8 rozporządzenia Rady Min. z dnia 25 lipca 1936 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 434) ("odstąpienie koncesji może nastąpić tylko za zgodą władzy") itp.

¹¹² Tamże, s. 81

¹¹³ Inne przykłady to: § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Skarbu w przedmiocie uprawy tytoniu, por. B. Walawski, Pozwolenia i koncesje..., s. 81.

¹¹⁴ Tamże, s. 136 i n.; por. też S. Rosmarin, Sukcesja w uprawnienia przemysłowe. Studjum prawno-publiczne, Lwów 1934, gdzie autor całą publikację poświęca omówieniu tego przepisu.

¹¹⁵ S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne..., s. 135 i n.

¹¹⁶ Tamże, s. 135.

¹¹⁷ Tamże, s. 137. Do tej kategorii uprawnień czy obowiązków Kasznica zaliczał prawo wyborcze i obowiązek służby wojskowej.

¹¹⁸ Tamże, s. 160-164.

¹¹⁹ Tamże, s. 160-161; por. A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, s. 68-72, gdzie autor przedstawia podobny pogląd w tym zakresie, wskazując, że rzecz publiczna powstaje bądź dzięki swej właściwości naturalnej bądź w wyniku aktu o charakterze konstytutywnym, np. gdy państwo nadaje charakter publiczny drodze, która go nie miała; por. też na temat rzeczy publicznych: M. Musialska, Zarządzanie mieniem publicznym w świetle teorii rzeczy publicznych (w:) Funkcje współczesnej administracji gospodarczej , red. B. Popowska, Poznań 2006, s. 281-302.

¹²⁰ Z. Janku (w:) Zarys prawa administracyjnego ..., s. 167. Podział na akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawną rzeczy wprowadza też m.in. R. Michalska-Badziak (w:) Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne... , s. 389, gdzie czytamy: "Wprawdzie akty obu typów są adresowane do osób, jednakże pierwsze normują pozycję adresata i związane są bezpośrednio z jego osobą, drugie zaś w niektórych przypadkach prawa i obowiązki określone dla konkretnego podmiotu mogą wiązać z konkretną rzeczą (np. pozwolenie wodnoprawne)"; podobnie: E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 93, gdzie autorzy dzielą akty administracyjne na akty kierowane do osób i akty kierowane do rzeczy (np. zezwolenie wodnoprawne, wpisanie dóbr kultury do rejestru zabytków).

¹²¹ E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2005, s. 185.

¹²² M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1996, s. 198-199.

¹²³ S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa..., s. 38-49.

¹²⁴ S. Rosmarin, Sukcesja w uprawnienia przemysłowe. Studjum prawno-publiczne, Lwów 1934.

¹²⁵ Tamże, s. 1. Autor przywołuje tu następującą literaturę: R. Wissel, Des alten Handwerks Recht u. Gewohnheit, Berlin 1929, s. 390; Ł. Charewiczowa, Lwowskie organizacje zawodowe za czasów Polski przedrozbiorowej, Lwów 1929, s. 16; T. Ereciński, Prawo przemysłowe m. Poznania w XVIII w., Poznań 1934, s. 348 i n. oraz s. 508 i n.; M. Weider, Das Recht der deutschen Kaufmannsgilden des Mittelalters, Breslau 1931, s. 476 i n..

¹²⁶ Tamże, s. 24, gdzie autor wskazywał, że geneza przepisów dotyczących sukcesji przemysłowej sięga czasów "braterskiego ducha starych gildyj"; por. M. Zimmermann, Nauka administracji..., cz. II, s. 24; Zimmermann zwraca tu uwagę, że przepisy te stwarzają niejako formę ubezpieczenia.

¹²⁷ Przemysłem realnym było na przykład uprawnienie do prowadzenia apteki realnej; szerzej na ten temat: G. Skalla, Rola koncesjonariusza..., s. 52-53, a także: P. Langrod, Apteki realne w prawie polskim, Kraków 1931.

¹²⁸ S. Rosmarin, Sukcesja w uprawnienia przemysłowe..., s. 2.

¹²⁹ S. Rosmarin, Istota prawna nabycia uprawnienia w drodze dziedziczenia przemysłowego, Nowa Palestra 1933, nr 9, s. 18-24.

¹³⁰ M. Schultzenstein, Persönliche Gewerbliche Konzession..., s. 122; przepisy dotyczące zaopatrzenia wdów i sierot po śmierci przemysłowca, zawarte były w ordynacji przemysłowej Hannoweru, z dnia 1 sierpnia 1847 (§ 55-56), w ogólnej pruskiej ordynacji przemysłowej z dnia 17 stycznia 1845 (§ 62) i stamtąd przeszły do ordynacji przemysłowej Rzeszy (z 1869 r., § 46). Rozważania Schulzensteina dotyczą właśnie § 46 ordynacji przemysłowej Rzeszy. Omawiany art. 40 rozporządzenia o prawie przemysłowem wzorował się z kolei na przepisach austriackiej ordynacji przemysłowej z 1859 r. (§ 56). Z uwagi na podobieństwo regulacji Rosmarin mógł pozwolić sobie jednak na polemikę z ww. autorem.

¹³¹ S. Rosmarin, Istota prawna..., s. 19.

¹³² Tamże, s. 23. Rosmarin wskazuje prace autorów, którzy widzieli pochodne nabycie uprawnień na gruncie § 56 austriackiej ordynacji przemysłowej: M. Kulisch, System des österreichischen Gewerberechtes mit Berücksichtigung des neuesten Regierungsentwurfes, Innsbruck 1905, s. 258, 549; R. Laun, Das Recht zum Gewerbebetrieb (Wiener Staatswissenschaftl, Studien, VII), Wien 1908, s. 128 i n.

¹³³ Zgodnie z którym "w razie śmierci osób korzystających z zezwoleń, o których mowa w § 49, niepełnoletnim spadkobiercom tych osób za zgodą opiekunów prawnych mogą być wydane zezwolenia na wykonywanie tych samych czynności, do których była uprawniona osoba zmarła, pod warunkiem, że do chwili uzyskania przez spadkobierców pełnej samodzielności do działań prawnych, przedsiębiorstwo będzie prowadzone przez zatwierdzonego zastępcę".

¹³⁴ Zgodnie z którym "koncesje na uprawę tytoniu są przywiązane do osoby koncesjonariusza, nie podlegają dziedziczeniu, ani też nie mogą być odstępowane osobom trzecim bezpłatnie czy też za wynagrodzeniem i gasną przez śmierć plantatora", niemniej, zgodnie z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia: "w razie wygaśnięcia koncesji posiadanej przez plantatora, o ile to wygaśnięcie nastąpiło [...] przez śmierć - osoby wychodzące w posiadanie plantacji lub zbiorów po byłych plantatorach mają prawo do uzyskania koncesji na dokończenie uprawy tytoniu, pod warunkiem, że zawiadomią władzę powołaną do nadania takiej koncesji nie później niż w ciągu 14 dni po przejściu plantacji lub zbiorów tytoniu".

¹³⁵ G. Skalla, Rola koncesjonariusza w administracji w świetle kolizji prawa publicznego z prawem prywatnym, Katowice 1938, s. 36.

¹³⁶ Tamże, s. 38-39; podanie cech koncesji poprzedza obszerny wywód, przytaczający rozmaite definicje koncesji i podkreślający m.in. fakt, że koncesja rodzi publiczne prawo podmiotowe, niejako z definicji powiązane wyłącznie z osobą koncesjonariusza (tamże, s. 34-37).

¹³⁷ Tamże, s. 41-42, gdzie autor wskazywał na następujące przykłady przepisów dotyczących takiej sukcesji za zgodą władzy: "koncesjonariusz na budowę i eksploatację kolei żelaznych użytku publicznego nie może odstępować praw do koncesji osobom trzecim inaczej jak za zezwoleniem Ministra (art. 16 pkt 15 Dz. U. R.P. poz. 646 z 1921 r.), koncesjonariusz na budowę i eksploatację kolei znaczenia miejscowego nie ma prawa odstąpić koncesji osobom trzecim bez zezwolenia Ministerstwa (art. 7 Dz. U. R.P. poz. 391 z 1932 r.), pozwolenie na urządzenie publicznych przedsięwzięć rozrywkowych ma charakter ściśle osobisty i nie może być przeniesione na osobę trzecią ani w drodze spadku, ani aktem zdziałanym między żyjącymi (art. 2 § 2 Dz. U. R.P. poz. 632 z 1933 r.), pozwolenie na prowadzenie przedsiębiorstwa publicznego wyświetlania filmów jest ściśle osobiste, nie wolno go przenieść na inną osobę fizyczną lub prawną, ani też przez czynności prawne między żyjącymi, ani w drodze rozporządzenia ostatniej woli, w wypadkach godnych uwzględnienia wolno jednak za zgodą władzy wojewódzkiej ustanowić zastępcę do prowadzenia lub przedsiębiorstwo wydzierżawić (art. 11 Dz. U. R.P. poz. 323 z 1934 r.), koncesji na zarobkowy przewóz osób pojazdami mechanicznymi w obrębie gminy miejskiej nie wolno odstępować w żadnej formie osobom trzecim (§ 12 Dz. U. R.P. poz. 226 z 1935 r.)".

¹³⁸ Tamże, s. 42, gdzie autor wskazywał m.in. na cytowane wcześniej przepisy prawa przemysłowego.

¹³⁹ Tamże, s. 56.

¹⁴⁰ P. Calamandrei, Studi nel processo civile, V, Padova 1947, s. 102, cyt. za: F. Longchamps, O pojęciu stosunku procesowego..., s. 163.

¹⁴¹ B. Walawski, Pozwolenia i koncesje..., s. 82.

¹⁴² Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 100-101; S. Grzybowski, Prawo cywilne, Zarys części ogólnej..., s. 243.

¹⁴³ Por. A. Błaś (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 334-337.

¹⁴⁴ Tak m.in. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 25.

¹⁴⁵ W odniesieniu do praw i obowiązków podatkowych, przewidzianych przepisami prawa podatkowego, która może być wyłączona tylko przez wyraźny przepis szczególny - tak A. Mariański, glosa do wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., SA/Bk 330/99, POP 2003, z. 2, s. 176; oraz tenże, Kontynuacja działalności gospodarczej przez spadkobierców podatnika, cz. II, M. Pod. 2003, nr 10, s. 24-25.

¹⁴⁶ Zauważyć jednak należy, że kwestia wzajemnej relacji art. 494 § 2 k.s.h. do przepisów ordynacji podatkowej odnoszących się do następstwa prawnego w przypadku łączenia się osób prawnych, nie jest jednolicie interpretowana przez doktrynę - por. szerzej na ten temat: A. Mariański, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych. Rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h. Polemika, PPH 2003, nr 12, s. 49-52.

¹⁴⁷ Według systematyki kodeksu dział I ("Łączenie się spółek") znajduje się w tytule IV, zatytułowanym "Łączenie, podział i przekształcanie spółek".

¹⁴⁸ Por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1995 r., SA/Gd 2508/94, POP 1997, z. 5, poz. 169, w uzasadnieniu którego czytamy: "w wypadku następstwa prawego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia się spółek na podstawie art. 285 § 3 k.h., następuje przejęcie przez spółkę przejmująca praw i obowiązków, w tym również obowiązków ze sfery publicznoprawnej"; a także wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1998 r., III SA 2791/97, ONSA 2000, nr 1, poz. 19; POP 2000, z. 4, poz. 119, w uzasadnieniu którego NSA, powołując się m.in. na H. Litwińczuk (Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe, Warszawa 1994), wskazywał, że "jeżeli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nabyła prawo do odliczenia podatku naliczonego w okresie zarejestrowania w rejestrze, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług, to prawo to przechodzi na spółkę, która przejęła ją w ramach sukcesji uniwersalnej na podstawie art. 285 § 3 kodeksu handlowego. Skoro bowiem z mocy tego przepisu spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to sukcesja obejmuje także prawa i obowiązki w zakresie prawa podatkowego"; por. też A. Przeworski, Łączenie spółek kapitałowych, Kraków 1996, s. 187-190.

¹⁴⁹ Por też: G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej. Wybrane zagadnienia, Pr. Spółek 1999, nr 4, s. 2-12.

¹⁵⁰ Tak: K. Palka-Bartoszek, Łączenie się spółek kapitałowych w projekcie ustawy - Prawo spółek handlowych a Trzecia Dyrektywa Rady Wspólnoty Europejskiej dotycząca łączenia się spółek akcyjnych, Rejent 1999, nr 9, s. 197, gdzie autorka wskazuje na brak poprawności zwrotu: "przejście zezwoleń, koncesji i ulg"; podobnie A. Piotrowska, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych. Rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h., PPH 2003, nr 9, s. 20.

¹⁵¹ Tak: P. Pinior (w:) Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Orzecznictwo do artykułów 301-633, t. II, red. J.A. Strzępka, Warszawa 2005, s. 520.

¹⁵² Wskazać należy, że przedmiotowa ustawa w okrojonym kształcie obowiązuje do dziś, gdyż nie uchyliła jej ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.).

¹⁵³ Tak: K. Palka-Bartoszek, Łączenie się spółek kapitałowych..., s. 197; por. też E. Skorczyńska, Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, Pr. Spółek 2003, nr 11, s. 15-23.

¹⁵⁴ Tak: J. Kotłowska-Rudnik, Sukcesja administracyjnoprawna, Gazeta Prawna 2001, 19-21 stycznia.

¹⁵⁵ Tamże.

¹⁵⁶ Tak: A. Szumański (w:) W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo spółek, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 857, gdzie autor wskazuje, że ww. przepis nie odnosi się do pozostałych praw i obowiązków administracyjnoprawnych (nie wynikających z ww. trzech rodzajów decyzji administracyjnych). Jako przykład podaje tu np. przejście dowodów rejestracyjnych pojazdów spółki.

¹⁵⁷ Stanowiących w odniesieniu do spółki akcyjnej i spółki z o.o., że "z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej".

¹⁵⁸ A. Krasuski, Restrukturyzacja spółek kapitałowych w nowym kodeksie spółek handlowych a ważność zezwoleń telekomunikacyjnych, PUG 2001, nr 7, s. 10-15. Autor wywodzi m.in., że nie ma co prawda szczegółowego przepisu wyłączającego możliwość zezwolenia telekomunikacyjnego, niemniej cel ustawy przemawia za jej niedopuszczalnością.

¹⁵⁹ Podstawę prawną do wydania zezwolenia na przejęcie zarządzania funduszem emerytalnym lub połączenie się towarzystw emerytalnych zawierają w szczególności art. 68 i n. tej ustawy.

¹⁶⁰ Por. np. A. Szumański, Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych , Pr. Spółek 2001, nr 3, s. 18.

¹⁶¹ Por. A. Skoczylas, Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu się instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków (zagadnienia wybrane), Pr. Spółek 2002, nr 4, s. 18, gdzie autor powołuje się na tę koncepcję.

¹⁶² Warto przy tym wskazać, że w wyniku połączenia spółka przejmowana zostaje wykreślona z rejestru przedsiębiorców, zaś zgodnie z art. 42 ww. ustawy "Koncesja udzielona przedsiębiorstwu energetycznemu na podstawie umowy wygasa przed upływem okresu, na jaki została wydana, z dniem wykreślenia tego przedsiębiorstwa z właściwego rejestru lub ewidencji".

¹⁶³ Tak bardzo celnie K. Palka-Bartoszek, Łączenie się spółek kapitałowych..., s. 196, gdzie autorka jako jedna z nielicznych tę kwestię w ogóle zauważa.

¹⁶⁴ Tym bardziej może dziwić ograniczenie tej sukcesji w art. 618 k.s.h. do zezwoleń, koncesji i ulg wydanych po wejściu w życie ustawy, bo wydaje się, że przy połączeniu spółek ważniejszą rolę od zasady lex retro powinna jednak odgrywać wspomniana zasada ochrony praw nabytych. Zasada ta stanowi bowiem największy argument za przyjęciem uniwersalnej (nie ograniczonej) sukcesji administracyjnoprawnej przy łączeniu się spółek.

¹⁶⁵ A. Szumański (w:) W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo spółek..., s. 886-887; tak również autorzy cytowanej tam literatury: I. Weiss, Przekształcanie spółek kapitałowych, PPH 1993, nr 14, s. 10; R. Dobranowski, P. Tomaszek, Przekształcanie spółek kapitałowych, Kraków 1996, s. 25-30.

¹⁶⁶ B. Brzeziński i M. Kalinowski, w glosie do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1993 r., SA/Po 3225/92, POP 1995, z. 1, s. 2, mówią m.in. "Na spółkę powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego przechodzą wszelkie prawa i obowiązki, w tym również administracyjne, i to niezależnie od tego, czy powstają z mocy prawa czy też z mocy decyzji. Skoro zaś na spółkę przechodzą wszystkie prawa i obowiązki przekształcanego przedsiębiorstwa należy przyjąć, że przechodzą na nią również prawa i obowiązki z zakresu prawa podatkowego, o ile zostały nabyte lub obciążyły przedsiębiorstwo przed jego przekształceniem w spółkę"; podobnie ci sami autorzy (w:) Wybrane zagadnienia podatkowe przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa , M. Pod. 1994, nr 10.

¹⁶⁷ Były też poglądy przeciwne: np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 20 lipca 1993 r., SA/Po 3225/92, POP 1995, z. 1, poz. 10, czytamy m.in.: "Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298), zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje w prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa, nie może mieć zastosowania do postępowania podatkowego, w którym prawa i obowiązki podatników rozstrzygane są odrębnymi przepisami"; por. też cyt. wyżej glosę krytyczną do tego wyroku: B. Brzezińskiego i M. Kalinowskiego (POP 1995, nr 1, s. 2).

¹⁶⁸ Podobnie w tej kwestii wypowiada się też NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1996 r., SA/Ka 1346/95, M. Pod. 1997, nr 3, s. 87, w którym czytamy: "Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych [...] spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie jego prawa i obowiązki, a więc jest również stroną w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej podatek od towarów i usług"; a także m.in. uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 19 maja 1992 r., III CZP 49/92, OSP 1993, z. 2, poz. 32; OSNCP 1992, nr 11, poz. 200; Wokanda 1992, nr 9, s. 1; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., SA/Ka 2160/94, OSP 1997, nr 2, poz. 30; Glosa 1997, nr 2, s. 32; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1996 r., SA/Gd 3562/95, Komentarz do Dziennika Ustaw 1997, nr 30 s. 29; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., I SA 2224/99, ONSA 2002, nr 4, poz. 149; por. też Pismo Ministerstwa Finansów - Dyrektora Departamentu Podatków Bezpośrednich i Opłat z dnia 18 stycznia 1995 r., PO 3-722-859/WK/94, Glosa 1995, nr 7, s. 26; pismo Ministerstwa Finansów - Podsekretarza Stanu z dnia 18 lipca 1994 r., PO 4/MS-722-675/94, Glosa 1995, nr 1, s. 23; Pismo Ministerstwa Finansów z dnia 29 lutego 1996 r., PP1-7200-56/96/AS.

¹⁶⁹ W wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., I ACr 921/95, Pr. Gosp. 1996, nr 53, czytamy m.in.: "Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych jest transformacją państwowej osoby prawnej. W wyniku przekształcenia nie powstaje nowy podmiot prawa, a zmienia się jedynie kształt organizacyjno-prawny podmiotu już istniejącego. Spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego jest właścicielem wszystkich rzeczy, których właścicielem jest przedsiębiorstwo, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. W wyniku przekształcenia Skarb Państwa nie likwiduje przedsiębiorstwa i nie tworzy (zakłada) spółki".

¹⁷⁰ W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny przywołał poglądy K. Kruczalaka, Prawo handlowe. Zarys wykładu, Warszawa 1996, s. 272.

¹⁷¹ Por. cytowane we wskazanym wyroku: uchwałę SN z dnia 19 maja 1992 r., III CZP 49/92, OSNCP 1992, nr 11, poz. 200, wyroki NSA z dnia 13 stycznia 1995 r., III SA 863/94, Glosa 1995, nr 5, s. 9 i III SA 422/94, Pr. Gosp. 1995, nr 7, s. 12.

¹⁷² Odmiennie na gruncie art. 94 i 95 ordynacji podatkowej, dotyczących skutków komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Por. A. Mariański, Prawa i obowiązki nabywców (przejmujących) przedsiębiorstwa państwowe po wejściu w życie ordynacji podatkowej, M. Pod. 1999, nr 7, s. 8-13.

¹⁷³ W art. 14 ustawa ta stanowiła, że "1. Przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, ulegają z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. 2. Jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, spółka ta wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, bez względu na charakter prawny tych stosunków".

¹⁷⁴ Art. 26 § 4 stanowi mianowicie "Przepisy § 1-3 [mówiące o zgłoszeniu spółki do sądu rejestrowego w celu jej zawiązania - przyp. E. Sz.] stosuje się również do spółki, o której mowa w art. 860 kodeksu cywilnego (spółki cywilnej), jeżeli jej przychody netto ze sprzedaży towarów lub świadczenia usług w każdym z dwóch kolejnych lat obrotowych osiągnęły równowartość w walucie polskiej co najmniej 400 000 euro (przedsiębiorstwo większych rozmiarów). Z chwilą wpisu do rejestru spółka ta staje się spółką jawną".

¹⁷⁵ Szerzej na ten temat: G. Nita-Jagielski, Następstwo prawne między wspólnikami spółki cywilnej a spółką handlową powstającą z przekształcenia spółki cywilnej, Pr. Spółek 2006, nr 3, s. 9.

¹⁷⁶ Tak: W.J. Katner, Problemy funkcjonowania spółki cywilnej w nowej rzeczywistości prawnej, PPH 2002, nr 11, s. 15, gdzie czytamy: "jest sprawą oczywistą, że jeśli, na przykład, zezwolenie dotyczy przedsiębiorcy, będącego wspólnikiem spółki cywilnej, ale w wyniku przekształcenia nadal to zezwolenie będzie dotyczyć jego dalszej działalności, a nie przekształconej (nowej) spółki, to wstąpienia w prawa nie będzie i zezwolenie pozostanie przy tym wspólniku. Jeśli będzie sytuacja odwrotna, wtedy prawo do zezwolenia przejdzie ze wspólnika na nową spółkę i organ administracyjny będzie musiał tylko dokonać zmiany adresata zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a."; por. też R. Szczepaniak, M. Rudnicki, M. Knaflewski, Polskie prawo spółek, Warszawa 2002, s. 252.

¹⁷⁷ G. Nita-Jagielski, Następstwo prawne..., s. 15.

¹⁷⁸ Por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 243.

¹⁷⁹ Tak: G. Nita-Jagielski, Następstwo prawne..., s. 15.

¹⁸⁰ Tj.: 1) przez przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na inne spółki za udziały lub akcje spółki przejmującej, które obejmują wspólnicy spółki dzielonej (podział przez przejęcie); 2) przez zawiązanie nowych spółek, na które przechodzi cały majątek spółki dzielonej za udziały lub akcje nowych spółek (podział przez zawiązanie nowych spółek), 3) przez przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na istniejącą i na nowo zawiązaną spółkę lub spółki (podział przez przejęcie i zawiązanie nowej spółki), 4) przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej na istniejącą spółkę lub na spółkę nowo zawiązaną (podział przez wydzielenie).

¹⁸¹ Por. W. Popiołek, Podział spółki kapitałowej przez wydzielenie. Zagadnienia wybrane, PPH 2002, nr 2, s. 11, gdzie autor wskazuje na przymusowy charakter przejścia praw i obowiązków spółki dzielonej, podkreślając, że "uczestnicy następstwa nie mają wpływu na sposób przejścia praw i obowiązków, a jedynie - poprzez postanowienia planu podziału - na zakres przenoszonych na poszczególne spółki uczestniczące w podziale praw i obowiązków".

¹⁸² Na temat zasadności wyróżniania pojęcia sukcesji częściowej przy podziale spółek handlowych można odesłać do artykułu A. Witosza, który twierdzi, że równie dobrze można by tu mówić o szczególnym rodzaju sukcesji syngularnej (A. Witosz, Częściowa sukcesja uniwersalna w podziale spółek kapitałowych i jej konsekwencje, Pr. Spółek 2006, nr 5, s. 2-9). Rozważania tego autora dotyczą co prawda wyłącznie sukcesji cywilnoprawnej, niemniej mogą one rzucać pewne światło również na pojęcia używane w prawie publicznym. W niniejszej pracy można poprzestać na twierdzeniu, że samo wyróżnienie sukcesji uniwersalnej częściowej dowodzi odmienności tego rodzaju sukcesji w stosunku do sukcesji całkowitej, stąd zbyteczne wydaje się dalsze rozwijanie wspomnianego wątku terminologicznego.

¹⁸³ Przepis ten stanowi: "Do składników majątku spółki dzielonej nieprzypisanych w planie podziału określonej spółce przejmującej lub spółce nowo zawiązanej stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Udział spółki przejmującej lub spółki nowo zawiązanej we wspólności jest proporcjonalny do wartości aktywów przypadających każdej z tych spółek w planie podziału. Za zobowiązania spółki dzielonej, nieprzypisane w planie podziału spółkom przejmującym lub spółkom nowo zawiązanym, spółki te odpowiadają solidarnie".

¹⁸⁴ Tak jak to robi np. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zgodnie z którym: "Organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie [...] podziału, połączenia lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję".

¹⁸⁵ Por. omówione dalej przepisy ustawy o autostradach płatnych.

¹⁸⁶ Zauważyć należy, że w wyniku podziału dochodzi też do przejścia wszystkich bądź niektórych wspólników spółki dzielonej do spółki/spółek powstałych w wyniku wydzielenia - tak, w odniesieniu do spółki powstałej przez wydzielenie: W. Popiołek, Podział spółki kapitałowej..., s. 3.

¹⁸⁷ P. Bielski w glosie do uchwały dotyczącej sukcesji uniwersalnej przy przekształcaniu przedsiębiorstw państwowych, wypowiada takie oto trafne stwierdzenie, które po części dotyka omawianego problemu: "Sukcesja uniwersalna wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Omawiany aspekt następstwa prawnego wiąże się (i wiązać powinien) wyłącznie z przekształceniem jednej formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej w drugą, a ponadto łączeniem się przedsiębiorców. Oznacza to, że szeroki zakres tego następstwa odnosić się powinien do zmiany formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej, w wyniku której dotychczasowy przedsiębiorca przestaje istnieć. Nie jest to już takie oczywiste, gdyby odnieść przedstawioną zasadę do przekształceń, które polegałyby na wydzieleniu zorganizowanej części majątku danego przedsiębiorcy i utworzeniu na tej podstawie odrębnego podmiotu. Tutaj bowiem nie ustaje byt prawny podmiotu, z którego majątku wydziela się jego część" (P. Bielski, glosa do uchwały SN z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CZP 9/00, Rejent 2000, nr 11, s. 132).

¹⁸⁸ Por. A. Mariański, Prawa i obowiązki przedsiębiorstw powstałych w wyniku przekształceń, podziałów oraz połączeń po wejściu w życie ordynacji podatkowej, M. Pod. 1999, nr 10, s. 6, gdzie autor wypowiada się odmiennie w kwestii dopuszczalności sukcesji administracyjnej generalnej na gruncie przepisów tej ustawy.

¹⁸⁹ Tak m.in.: K. Piasecki, Kodeks cywilny, Księga pierwsza. Część ogólna, Kraków 2003, s. 298, gdzie autor wskazywał, że: "nabycie przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 55¹ k.c. wywiera wyłącznie skutki cywilnoprawne. Przedmiotem umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa nie mogą być świadczenia o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczają się zobowiązania podatkowe i które nie odpowiadają pojęciu wierzytelności. Sprzedaż zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego dokonywana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.k.p. nie rodzi po stronie nabywcy odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe tego przedsiębiorstwa. Jeżeli nabywca zobowiąże się do zapłaty zaległości podatkowych zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego, to ewentualnych roszczeń z tytułu niewykonania tego zobowiązania sprzedawca może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym (orzeczenie NSA z dnia 9 listopada 1994 r., III SA 246/94, Glosa 1995, nr 6, s. 14). Przedmiotem obrotu nie mogą być elementy niezbywalne, np. użytkowanie, służebności osobiste, koncesje, zezwolenia itd."; por. też S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2007, s. 216, gdzie autorzy odnośnie do zobowiązań przejmowanych wskutek sprzedaży przedsiębiorstwa wskazywali, że: "pojęcie zobowiązań dotyczy zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, a zatem nie obejmuje zobowiązań podatkowych mających charakter publicznoprawny".

¹⁹⁰ Por. A. Jakubecki (w:) A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze, Kraków 2003, s. 795, gdzie autor wypowiada się podobnie. Przy omawianiu art. 317 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze Jakubecki stwierdza, że artykuł ten "jest tylko dodatkową egzemplifikacją tendencji, aby cywilnoprawne skutki sprzedaży przedsiębiorstwa rozciągać także na niektóre uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnych". W swoich wywodach autor wysuwa jednak zbyt daleko idące wnioski dotyczące zakresu sukcesji w przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa upadłego, twierdząc, że "pewne prawa" wynikające z decyzji administracyjnych nie przejdą na nabywcę nie tylko wtedy, gdy ustawa zawiera wyraźny zakaz ich przenoszenia, ale także w przypadku, gdy "w treści jej przepisów wydanie decyzji uzależnione jest od spełnienia określonych kryteriów ściśle podmiotowych (np. co do formy prawnej podmiotu, co do wysokości kapitału zakładowego czy co do kwalifikacji zawodowych itp.)". W takim ujęciu powstawałby problem, kto miałby decydować o kwalifikacji danego prawa jako podlegającego lub niepodlegającego sukcesji, nie mówiąc już o wątpliwym ograniczaniu sukcesji do uprawnień administracyjnoprawnych (z pominięciem obowiązków, które również mogą wyznaczać treść danego stosunku administracyjnoprawnego).

¹⁹¹ Por. S. Krygier, Koncesja i zezwolenie..., s. 26, gdzie autor trafnie zauważa, że często "przedsiębiorca i przedsiębiorstwo, zawierające w sobie szereg składników, łącznie z koncesją (zezwoleniem), będzie stanowić dopiero jedną całość warunkującą i zdolną do prowadzenia działalności gospodarczej w sferze administracyjnoprawnej reglamentacji".

¹⁹² Które stanowią aktywa trwałe w rozumieniu przepisów o rachunkowości, z wyłączeniem należności długoterminowych, udzielonych pożyczek i długoterminowych rozliczeń międzyokresowych (art. 112 § 2 o.p.).

¹⁹³ Tak w kontekście dopuszczalności następstwa administracyjnoprawnego w przypadku stosunków prawno-podatkowych: P. Borszowski, Zmiana podmiotów stosunku prawnego zobowiązania podatkowego, Glosa 2001, nr 8, s. 2-4.

¹⁹⁴ Por. A. Olesińska, Odpowiedzialność osób trzecich za zobowiązania podatkowe, Lublin 2000, s. 16, gdzie autorka wypowiada się szerzej na ten temat, wskazując m.in., że funkcją odpowiedzialności osób trzecich jest "zabezpieczenie interesu fiskalnego podmiotu uprawnionego do pobierania podatków poprzez rozszerzenie kręgu osób odpowiedzialnych za ciążące na podatniku zobowiązania".

¹⁹⁵ A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym..., s. 28-32; S. Babiarz, Problem następstwa prawnego w prawie podatkowym. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1216/99, Glosa 2002, nr 2, s. 23-24.

¹⁹⁶ Por. np. A. Huchla, Następcy prawni w ordynacji podatkowej (w:) B. Brzeziński, C. Kosikowski (red.), Ordynacja podatkowa. Studia, Łódź-Toruń 1999, s. 153-154; B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Zobowiązania podatkowe, Toruń 1999, s. 19.

¹⁹⁷ Tak: A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym..., s. 31, gdzie autor wskazuje, że ustawy podatkowe to wszelkie akty prawa podatkowego o randze ustawowej, a przepisy prawa podatkowego - to ustawy dotyczące podatków, opłat i innych niepodatkowych należności budżetowych. W takim ujęciu nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni funkcjonalnej i systemowej, jak to proponuje na gruncie omawianego przepisu S. Babiarz (tenże, Problem następstwa prawnego w prawie podatkowym..., s. 23-24.

¹⁹⁸ Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 94-95.

¹⁹⁹ Tak: S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego..., s. 234 i powołana tam literatura.

²⁰⁰ A. Wolter, Prawo cywilne..., s. 115.

²⁰¹ A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym..., s. 28; por. też A. Mariański, glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., III SA 1216/99, Glosa 2002, nr 5, s. 23.

²⁰² C. Kosikowski, Prawno-finansowe uprawnienia i obowiązki, stosunki i zobowiązania (w:) System instytucji prawno-finansowych, t. I, Instytucje ogólne, Ossolineum 1982, s. 154-155; B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa..., s. 346; A. Huchla, Następcy prawni..., s. 155.

²⁰³ A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym..., s. 23.

²⁰⁴ Tamże, s. 26.

²⁰⁵ Tamże, s. 27.

²⁰⁶ Por. R. Pasternak, Wniosek o umorzenie odziedziczonej zaległości, Rzeczpospolita 2004, nr 7, s. 28, gdzie autor też opowiedział się za niemajątkowym charakterem prawa do umorzenia zaległości podatkowej; przeciwny podgląd, konstruowany w oparciu o wspomniane wcześniej kryterium "interesu ekonomicznego podatnika", zaprezentowali natomiast w glosach do cytowanego wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r.: S. Babiarz i A. Mariański. Pierwszy z nich pisał: "[...] zaległość podatkowa - jako świadczenie pieniężne - jest wyraźnie związana z interesem ekonomicznym podatnika. Prawo do jej umorzenia musi się mieścić w ogólnej regule następstwa prawnego zawartej w art. 97 § 1 ordynacji o przejęciu przez spadkobierców praw majątkowych spadkodawcy (podatnika)" (S. Babiarz, Problem następstwa prawnego w prawie podatkowym..., s. 22). A. Mariański zaś dodaje: "Żądanie umorzenia zaległości podatkowej zgłoszone przez poprzednika prawnego jest uprawnieniem majątkowym, które podlega przejściu w ramach sukcesji podatkowej" (A. Mariański, glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r...., s. 23).

²⁰⁷ Tak trafnie: A. Mariański, Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym..., s. 28.

²⁰⁸ J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny..., s. 88.

²⁰⁹ Por. np. R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2001, s. 34, gdzie autor wskazuje m.in.: "powszechność opodatkowania oznacza, że podatek jako świadczenie przymusowe powinien spoczywać na wszystkich - wszyscy muszą się przyczyniać do pokrywania wspólnych potrzeb"; a także J. Gołuchowski, Polskie prawo podatkowe, Warszawa 2002, s. 14-16.

²¹⁰ Por. W. Bendetson, glosa do orzeczenia SN z dnia 4 maja 1934 r., C II 456/34, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 9, poz. 1575, s. 608-616, gdzie autor przedstawia ciekawe wywody na temat osobisto-rzeczowego charakteru podatku majątkowego na gruncie ustawodawstwa międzywojennego.

²¹¹ I. Czuma, glosa do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1935 r., l. rej. 10.702/31, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 7-8, poz. 1503, s. 457-458.

²¹² Art. 1 u.p.r. stanowi mianowicie, że: "Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione lub zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza", przy czym, zgodnie z art. 3 tej ustawy, podatnikiem podatku rolnego są co do zasady: osoby fizyczne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami gruntów, posiadaczami samoistnymi gruntów lub użytkownikami wieczystymi gruntów.

²¹³ S. Babiarz, Problem następstwa prawnego w prawie podatkowym... , s. 24.

²¹⁴ Por. J. Gołuchowski, Polskie prawo podatkowe..., s. 16-20; R. Mastalski, Prawo podatkowe..., s. 32-35.

²¹⁵ J. Kremis, Spadek a niektóre prawa i obowiązki..., s. 176-177.

²¹⁶ Art. 100 ordynacji podatkowej stanowi w tym względzie, co następuje:

"§ 1. Organy podatkowe właściwe ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy orzekają w odrębnych decyzjach o zakresie odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców lub określają wysokość nadpłaty albo zwrotu podatku.

§ 2. W decyzji organ podatkowy określa wysokość znanych w dniu otwarcia spadku zobowiązań spadkodawcy, o których mowa w art. 98 § 1 i 2, z zastrzeżeniem § 2a.

§ 2a. Wydając decyzję, organ podatkowy określa prawidłową wysokość zobowiązania podatkowego, wysokość poniesionej straty uprawniającej spadkobierców do skorzystania, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, z ulg podatkowych, wysokość nadpłaty lub zwrotu podatku, jeżeli ich wysokość jest inna niż wykazana w deklaracji złożonej przez spadkodawcę albo spadkodawca deklaracji nie złożył.

§ 3. Termin płatności przez spadkobiercę zobowiązań, o których mowa w § 2, wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji".

²¹⁷ Cyt. za: H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne..., s. 152.

²¹⁸ Por. P. Dobosz, Charakter prawny decyzji i zezwoleń w sprawach ochrony zabytków, Ochrona zabytków 1985, nr 3-4, s. 259-290.

²¹⁹ Odmiennie - J. P. Pruszyński, glosa do wyroku NSA z dnia 21 września 1993 r., SA/Po 3224/92, OSP 1995, nr 5, s. 121. Zdaniem autora "jedynie tam, gdzie decyzja administracyjna w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków precyzuje i dookreśla czynności lub czyni to konserwator w formie decyzji-nakazu adresowanej do osoby zobowiązanej, możemy mówić o obowiązku (konkretnym) wynikającym z przepisów prawa. [...] Wpis do rejestru nie tworzy nowej, odmiennej wartości przedmiotu, a więc w sferze materialnoprawnej wpis ten ma charakter ujawniający. Jednocześnie jednak z wpisem wiąże się wynikająca z przewidzianej ustawą ochrony prawnej konieczność ograniczenia praw do zgodnych z nie sprecyzowanymi zasadami opieki nad zabytkami lub z zaleceniami właściwego konserwatora. Tak więc w części prawnej decyzja o wpisie do rejestru ma charakter konstytutywny (tworzący)". Niemniej samo wskazanie na "niesprecyzowane zasady opieki" sugeruje, że decyzja o wpisie nie konkretyzuje wcale obowiązków adresata aktu - robią to natomiast dopiero odpowiednie decyzje konserwatora.

²²⁰ Warto dodać, że ustawa przewiduje również pewne obowiązki (i prawa) właściciela zabytku nie wpisanego do rejestru (por. np. art. 27, 28, 29, 30). Po wpisaniu do rejestru wspomniane obowiązki (prawa) są, rzecz jasna, szersze.

²²¹ K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław 2006, s. 58.

²²² O takiej "rozszerzonej skuteczności" w odniesieniu do niektórych aktów uprawniająco-zobowiązujących J. Zimmermann wypowiada się w sposób następujący: "Szczególnie zawikłany splot uprawnień i obowiązków ma miejsce wtedy, gdy akt administracyjny oddziałuje na prawa osób trzecich. Uprawnienia i obowiązki są wówczas skierowane bezpośrednio i pośrednio do różnych podmiotów (nie tylko bezpośredniego adresata aktu), wzajemnie ze sobą powiązanych" - por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 298-299.

²²³ Por. art. 93 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

²²⁴ Wyjątkiem jest pogląd J. Łętowskiego, który jednak nie został przez niego wystarczająco uzasadniony, o czym dalej; por. J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 186-187.

²²⁵ M. Zimmermann (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne..., s. 325.

²²⁶ Który stanowił, że "Stolicą PRL jest Warszawa" (M. Zimmermann, Administracyjne akty prawne rad narodowych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Prawo 1958, nr 6, s. 103).

²²⁷ Tamże, s. 104.

²²⁸ M. Zimmermann, Nauka administracji..., cz. I, s. 81.

²²⁹ J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji..., s. 105.

²³⁰ Por. J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny..., s. 89, gdzie autor wypowiada się w tej kwestii nieco odmiennie. Przy omawianiu różnic między stosunkiem administracyjnoprawnym a normą prawną, Filipek wskazuje, że "nawet w przypadkach, w których konstruuje się normy prawne dla indywidualnych sytuacji faktycznych, trudno twierdzić, że są one z tego względu konkretne. Tzw. w pełni konkretna norma prawna w rozumieniu Kelsena jest też z istoty swojej oparta na abstrakcyjnych kryteriach. To samo dotyczy norm ustanawiających pewne wyjątki od ogólniejszych zasad ustalonych w innych normach prawnych, tym bardziej, że wyjątki takie ustanawia się prawie zawsze dla jakiejś mniej lub bardziej generalnie ujętej kategorii osób, nawet wtedy, gdy dane normy odnoszą się do indywidualnie określonych obiektów lub instytucji prawnych".

²³¹ J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 185-188.

²³² Tak: J. Świątkiewicz, Przyczynek do klasyfikacji prawnych form działania terenowych organów administracji państwowej, Problemy RN 1979, z. 44, s. 47-68; autor zalicza jednak do nich tylko: plany społeczno-gospodarcze, akty budżetowe, zarządzenia pokontrolne.

²³³ Tak: m.in. J. Borkowski, Prawo administracyjne , Warszawa 1975, s. 72; W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 65.

²³⁴ Odrębność tego rodzaju aktów wykazuje K. Kiczka, por. K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące...

²³⁵ Oczywiście jest możliwa i sytuacja odwrotna. I tak np. zdaniem M. Zdyba, wypowiedzianym w kontekście tzw. generalnych aktów stosowania prawa, często akty określane jako normatywne (np. rozporządzenie ministra) w istocie są "zbiorczymi decyzjami administracyjnymi, ponieważ w aktach tych ma miejsce konkretyzacji podmiotów i sytuacji faktycznych, do których odnosi się konkretny przepis ustawowy. Zawierają faktycznie wykaz indywidualnych negatywnych lub pozytywnych rozstrzygnięć w odniesieniu często do konkretnie określonych adresatów". W konsekwencji takie akty, jego zdaniem, powinny być traktowane jak decyzje administracyjne, gdyż inne ich traktowanie mogłoby np. utrudniać egzekwowanie zawartych w nich rozstrzygnięć - por. M. Zdyb, Konstytucjonalizacja egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej..., s. 97.

²³⁶ K. Ziemski, Akt administracyjny i jego alternatywy (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa-Kraków 2007, s. 420-422.

²³⁷ Przy czym przez alternatywność rozumie on możliwość doboru przez prawodawcę jednej bądź więcej spośród istniejących form działania administracji, pozwalających osiągnąć cel, dla którego wydawany jest akt administracyjny - por. tamże, s. 416-417.

²³⁸ Tamże, s. 420-421.

²³⁹ J. Litwin, Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projekt Kodeksu postępowania administracyjnego , PUG 1959, nr 9, s. 295; por. też: postanowienie NSA z dnia 20 listopada 1981 r., II SA 848/81, ONSA 1981, z. 2, s. 299.

²⁴⁰ M. Bogusz, Przepisy administracyjne jako forma działania administracji (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego..., s. 392-393.W swoich rozważaniach ww. autor powołuje się też na przemyślenia J. Wróblewskiego, zgodnie z którym "stanowienie prawa sensu stricto jest ujmowane jako stanowienie reguł w dostatecznym stopniu ogólnych i abstrakcyjnych" - por. J. Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 18-19 oraz tenże, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 402.

²⁴¹ M. Bogusz, Przepisy administracyjne..., s. 395-396 oraz s. 400-401.

²⁴² Przykład decyzji o warunkach zabudowy (o której będzie mowa dalej) pokazuje niestety, że obecnie ustawodawca nie jest do końca świadom tej odmienności.

²⁴³ Tak na temat natury prawnej znaków drogowych: Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, nr 1, s. 101, w którym czytamy m.in.: "Znaki drogowe odbiegają od typowych aktów generalnych i należy je umieścić między nimi a aktami indywidualnymi".

²⁴⁴ Tak: J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 73-75 oraz 334-336.

²⁴⁵ Oprócz wcześniej wymienionych autorów por. też: J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 284-285 oraz 310; autor ten wskazuje, że pozwolenie wodnoprawne ma charakter rzeczowy, "bo jest związane z przedsiębiorstwem lub nieruchomością niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem".

²⁴⁶ Por. M. Zimmermann, Zagadnienia ustawy wodnej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, Prawo 1957, z. IV, s. 26-27, gdzie autor wskazuje, że konstrukcja ta została przejęta z małymi zmianami z pruskiej ustawy wodnej.

²⁴⁷ Co też wywołuje skojarzenia z pojęciem tzw. "sprzężonego" stosunku administracyjnoprawnego, o którym w swoich rozważaniach na temat stosunków prawnych w prawie administracyjnych wspominał F. Longchamps (F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego..., s. 63); o takim stosunku możemy mówić, zdaniem autora, gdy akt administracyjny wydany przez organ administracyjny ustala prawo lub obowiązek adresata aktu również w innej dziedzinie prawa, w innym stosunku prawnym. Oprócz stosunków tego typu autor wyróżnia też kategorię stosunków "prostych" i "spiętrzonych".

²⁴⁸ Wśród form korzystania z wody wyróżnia się korzystanie zwykłe, powszechne i szczególne; przy czym uprawnienie do zwykłego i powszechnego korzystania z wody wywodzi się często z prawa natury (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne..., s. 283 i n.).

²⁴⁹ Taką ogólną definicję uprawnienia wodnego na gruncie ustawy wodnej z 1922 r. przyjmował Cz. Wdowiak, Uprawnienia wodne oparte na specjalnych tytułach prawnych , Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, Prawo 1957, z. IV, s. 87.

²⁵⁰ Tak: I. Koza (red.), L. Osuch-Chacińska, M. Pełda-Sypuła, M. Rytlewski, Nowe prawo wodne, Wrocław 2002, s. 145.

²⁵¹ Poza tym, zgodnie z art. 137 ww. ustawy, pozwolenie można też cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli jest to uzasadnione interesem ludności, ochroną środowiska albo ważnymi względami społecznymi.

²⁵² Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.o.ś., przez "instalację" rozumie się:

a)stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie i położonych na terenie jednego zakładu,, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot,

c) obiekty budowlane niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami,

których eksploatacja może spowodować emisję.

²⁵³ Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 omawianej ustawy (art. 40 ust. 2).

²⁵⁴ W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 338; odmiennie A. Piotrowska, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych..., s. 22, gdzie autorka, omawiając art. 40 pr. bud. stwierdza, że do przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę dochodzi ipso iure. Jednak nie podaje ona żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia.

²⁵⁵ W doktrynie możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nazwana została "odejściem od generalnej zasady, w myśl której stosunek administracyjno-prawny nie podąża za rzeczą" (tak: T. Babiel, Pozwolenie budowlane. Warunki zabudowy. Tryb zaskarżania. Wzory, Warszawa 2000, s. 165). Nie jest to jednak określenie do końca precyzyjne, bo do następstwa prawnego dochodzi tu przecież nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego.

²⁵⁶ Cyt. za: T. Babiel, Pozwolenie budowlane..., s. 166-167; podobnie na temat braku możliwości przeniesienia częściowego decyzji na podstawie podobnie brzmiącego art. 190 i n. ustawy - Prawo ochrony środowiska: M. Górski (w:) M. Bar, J. Boć, M. Bojarski, M. Górski, J. Jendrośka (red.), J. Jerzmiański, E. Kaleta-Jagiełło, A. Lipiński, K. Nowacki, J. Rotko, W. Skarżyńska, T. Tatomir, Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, s. 586.

²⁵⁸ K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski (red.), A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 362, gdzie czytamy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem administracyjnym wydawanym "do określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego".

²⁵⁹ Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997, s. 96; podobnie: E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 167, gdzie autor wskazuje, że uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "mogą przechodzić na każdorazowego właściciela rzeczy lub podmiot prowadzący przedsiębiorstwo".

²⁶⁰ T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 74-78.

²⁶¹ W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), Casus 2004, nr 34, s. 29-30.

²⁶² T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu..., s. 76; W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia..., s. 29-30.

²⁶³ W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia..., s. 29-30.

²⁶⁴ M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego..., s. 166; podobnie, choć w sposób bardziej wyważony, K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., s. 520, gdzie czytamy, że: "treść art. 63 ust. 5 uwypukla powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z przedmiotowym obszarem i konkretnym rodzajem inwestycji w oderwaniu od osoby wnioskodawcy, który wcale nie musi być uprawniony do nieruchomości w świetle prawa rzeczowego".

²⁶⁵ W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia..., s. 30.

²⁶⁶ Taka teza doprowadziła W. Jakimowicza do zakwalifikowania decyzji o warunkach zabudowy do grupy aktów osobistych, na co wskazuje następujące jego stwierdzenie: "Regulacja ta [przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy - przyp. E. Sz.] stanowi wyłom w zasadach, jakie rządzą prawem administracyjnym, albowiem konsekwencją rzeczowego, nie osobistego charakteru aktu administracyjnego, jest to, że rozstrzygnięcie z niego wynikające przechodzi na inne podmioty i może stanowić przedmiot obrotu prawnego" (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia..., s. 30).

²⁶⁷ W kilku orzeczeniach NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym w przypadku omawianej decyzji trudno nawet mówić o jakiejkolwiek jej wykonalności. W postanowieniu z dnia 15 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, Lex, nr 76097, NSA doszedł do wniosku, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlega w ogóle wykonaniu, szczególnie w postępowaniu egzekucyjnym", zaś w postanowieniu z dnia 30 października 2004 r., II SA/Gd 2004/01, Lex, nr 76096, sprecyzował, iż "jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę".

²⁶⁸ Na odmienny charakter tych decyzji w kontekście regulacji ich przenoszenia zwracają też uwagę: K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne... , s. 521, choć trudno zgodzić się z tezą, że "wymóg złożenia oświadczenia [o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane - które odróżnia wspomniane regulacje przeniesienia decyzji - przyp. E. Sz.] wynika z podstawowej różnicy pomiędzy deklaratywną decyzją o warunkach zabudowy a konstytutywną decyzją - pozwoleniem na budowę". Decyzję o warunkach zabudowy na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy trudno zakwalifikować do aktów deklaratoryjnych, choć z drugiej strony sam fakt zaproponowania takiej kwalifikacji dowodzi, jak się wydaje - rzeczowości omawianej decyzji - i słuszności poglądu przedstawionego przy omawianiu decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Warto przypomnieć, że ujęliśmy ją jako pewien specyficzny rodzaj decyzji deklaratoryjnej, która sama w sobie nie tworzy żadnego prawa czy obowiązku, lecz uruchamia to, co dla wnioskodawcy wynika z mocy ustawy.

²⁶⁹ Tak: Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 123, gdzie autor na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzał, że decyzja wz i zt konkretyzuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które tą drogą są realizowane.

²⁷⁰ W kwestii różnic między ww. rodzajami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu por. też: W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia...; E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Sam. Teryt. 2004, nr 7-8, s. 90-93.

²⁷¹ K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., s. 373.

²⁷² Chodzi tu w szczególności o decyzje związane z zakładem górniczym podejmowane przez organy nadzoru górniczego (zwłaszcza zatwierdzające plan jego ruchu).

²⁷³ Przepis ten stanowi, że "jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją. [...] Formę i wielkość zabezpieczenia [...] ustala się w koncesji w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, przestrzeni objętej koncesją, czasu, na jaki koncesja została wydana, oraz stopnia szkodliwości zamierzonej działalności dla środowiska".

²⁷⁴ Na podstawie art. 1 z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190).

²⁷⁵ Wśród przesłanek negatywnych wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów znajdują się następujące: instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska.

²⁷⁶ Zwolnieniem serii jest poświadczenie przez osobę wykwalifikowaną, że dana seria produktu leczniczego została wytworzona i skontrolowana zgodnie z przepisami oraz wymaganiami pozwolenia na dopuszczenie do obrotu (art. 2 pkt 44 pr. far.).

²⁷⁷ Ustawodawca nie tłumaczy niestety relacji tego pojęcia do pojęcia ostateczności czy wykonalności decyzji administracyjnej.

²⁷⁸ Zgodnie z definicją wyłączenia gruntów z produkcji, zawartą w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.

²⁷⁹ Podobnie (choć już bez wyraźnego przepisu o tym traktującego) możliwości przeniesienia decyzji ustawodawca nie przewidział np. w odniesieniu do: zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wydawanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydawanego na podstawie ustawy o drogach publicznych, czy też w odniesieniu do decyzji o niezbędności wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości wydawanej na podstawie ustawy - Prawo budowlane, które to decyzje pod względem charakteru prawnego przypominają pozwolenie na budowę czy pozwolenie wodnoprawne.

²⁸⁰ W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 292.

²⁸¹ I tak np. R. Mikosz, przy omawianiu art. 26a ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym przeniesienie koncesji, powoduje również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy, stwierdza, że gdyby "nowy" przedsiębiorca był zainteresowany dokonaniem zmian polegających na tym, żeby wspomniane decyzje były skierowane do niego - wówczas "podstaw takiego zabiegu można upatrywać w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 154 i 155)" - A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, s. 159; W. Szwajdler i T. Bąkowski, przy omawianiu przeniesienia pozwolenia na budowę wskazują wręcz, że "art. 40 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny do art. 155 k.p.a." - W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004, s. 323.

²⁸² J. Siegień (przy współudziale J. Kubisiak), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 264; por też wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 420/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r., IV SA 1053/97, Lex, nr 46648.

²⁸³ T. Woś, Moc wiążąca..., s. 163; por. też M. Zimmermann (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne..., s. 350.

²⁸⁴ T. Woś, Moc wiążąca..., s. 163-166.

²⁸⁵ Tamże, s. 166.

²⁸⁶ Por. np. tamże, s. 111, gdzie czytamy, że w przypadku następstwa prawnego "moc wiążąca aktu trwa nadal, mimo zmiany podmiotu stosunku prawnego"; podobnie w tej kwestii wypowiada się m.in. W. Szydło, Przedsiębiorstwo w znaczeniu przedmiotowym i jego zbycie a sytuacja prawna koncesji, licencji i zezwoleń w kontekście art. 55 (1) kodeksu cywilnego, Pr. Spółek 2006, nr 4, s. 48, gdzie autor wskazuje: "po dokonaniu cywilnoprawnej czynności, której przedmiotem jest przedsiębiorstwo, koncesje lub licencje nie wygasną, lecz przejdą na inną osobę zachowując swoją moc wiążącą - treść decyzji pozostanie niezmieniona. Należy jednak pamiętać, że dla skuteczności dokonanej czynności przeniesienia uprawnień konieczne jest bezwzględne zachowanie uregulowanej prawem procedury oraz wszelkich warunków i przesłanek związanych z ich sukcesją [...]". Podobnie J. Zimmermann wśród przyczyn wygaśnięcia aktu administracyjnego wymienia sytuację, w której "adresat aktu administracyjnego przestał istnieć (śmierć adresata, rozwiązanie osoby prawnej), a prawo w danej sytuacji nie przewiduje sukcesji" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 322); por. też M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne..., s. 351, gdzie autorzy wskazują z kolei: "Akty dotyczące ściśle osoby obywatela z reguły tracą moc z chwilą jego śmierci (np. wykonanie kary administracyjnej). Dotyczy to w szczególności również uprawnień o charakterze gospodarczym (koncesje, zezwolenia); wyjątkowo tylko spotykamy w naszym prawie uprawnienia tego typu, związane z samym przedsiębiorstwem jako takim. W tych ostatnich wypadkach uprawnienie przechodzi na nowego właściciela przedsiębiorstwa (np. niektóre uprawnienia wodno-prawne); por. też S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa..., s. 38 i n., gdzie autor przypadki sukcesji praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych w razie zbycia przedsiębiorstwa łączy również z trwaniem mocy wiążącej aktu administracyjnego; a także np. S. Rosmarin, Sukcesja w uprawnienia przemysłowe..., s. 8, gdzie czytamy, że "śmierć koncesjonariusza nie czyni wolnym jego okręgu, gdyż koncesja trwa nadal".

²⁸⁷ Por. np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) J. Lang, J. Służewski (red.), M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190-193; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne... , s. 89.

²⁸⁸ Dlatego słusznie, jak się wydaje, Dawidowicz krytykuje to pojęcie przy omawianiu przeniesienia pozwolenia na budowę.

²⁸⁹ Por. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., s. 520, gdzie autorzy wypowiedzieli się odmiennie na gruncie podobnie brzmiącego art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "organem właściwym do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz (prezydent miasta) ewentualnie inny organ [...], który wydał decyzję w pierwszej instancji lub organ wyższego stopnia (wobec organu gminy będzie nim samorządowe kolegium odwoławcze), który wydał decyzję w drugiej instancji. Chodzi zatem o organ, który wydał decyzję ostateczną". Z tym ostatnim zdaniem, w kontekście przywołanego uzasadnienia wyroku NSA, trudno się zgodzić.

²⁹⁰ Por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna... , s. 63-64, gdzie autor trafnie zwraca uwagę na potrzebę. Z odróżnienia wprzypadku następstwa procesowego sprawy administracyjnej prowadzonej z udziałem poprzednika o sprawy prowadzonej z udziałem następcy prawnego.

²⁹¹ Por. L. Bielecki, Sukcesja zezwolenia administracyjnego (zarys zagadnienia), Casus 2006, nr 40, s. 7-12, gdzie autor zwraca uwagę na problemy wynikające z braku wyraźnego uregulowania kwestii sukcesji m.in. w tej ustawie.

²⁹² I tak na przykład S. Biernat określa ją jako: "domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego wynika z przepisów ustawowych" (S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9 (24), s. 10); por. też A. Wasilewski, Ustawa z 1988 r. o działalności gospodarczej, PUG 1989, nr 3, s. 74; S. Lausch-Bendkowski, Nowe przepisy o podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej , PUG 1989, nr 7, s. 198; C. Kosikowski, Zakres wolności gospodarczej, PUG 1995, nr 9, s. 2; T. Szanciło, Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, PPH 2002, nr 7, s. 33-39.

²⁹³ Za utożsamianiem tych pojęć obecnie opowiada się w szczególności M. Zdyb (tenże, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997, s. 144), a rozróżnia je m.in. C. Kosikowski (tenże, Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim, Warszawa 1997, s. 21).

²⁹⁴ C. Kosikowski, Prawo publiczne gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 208.

²⁹⁵ Tamże, s. 220-222.

²⁹⁶ Art. 12a tej ustawy stanowił: "1. Organy, o których mowa w art. 10 ust. 2, mogą na wniosek przedsiębiorcy przenieść uprawnienia wynikające z zezwolenia w razie: śmierci osoby fizycznej posiadającej zezwolenie i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem spółki cywilnej, spółki jawnej lub spółki komandytowej, połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, przejęcia w całości lub w części działalności w zakresie krajowego zarobkowego przewozu osób przez innego przedsiębiorcę.

2. Nie można przenosić uprawnień wynikających z zezwolenia poza przypadkami wymienionymi w ust. 1.

3. Zezwolenia nie można odstępować osobom trzecim.

4. Przedsiębiorca przejmujący uprawnienia wynikające z zezwolenia w przypadkach, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany spełnić warunki określone w art. 11 ust. 1-3.

5. Zezwolenie zmienia się, na wniosek przedsiębiorcy, w razie: [...] przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na podstawie ust. 1."

²⁹⁷ Art. 10 tej ustawy stanowił: "1. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej może, na wniosek przedsiębiorcy, przenieść uprawnienia wynikające z koncesji w razie:

1)śmierci osoby fizycznej

2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego pojazdy objęte koncesjami na międzynarodowy transport drogowy,

3) przejęcia w całości i działalności w zakresie międzynarodowego transportu drogowego oraz pojazdów objętych koncesjami przez innego przedsiębiorcę.

2. Nie można przenosić uprawnień wynikających z koncesji, poza przypadkami wymienionymi w ust. 1.

3. Koncesji nie można odstępować osobom trzecim.

4. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej może wyrazić zgodę na wykonywanie uprawnień wynikających z koncesji przez spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będące akcjonariuszami lub udziałowcami w spółce posiadającej koncesję, jeżeli zawarły one umowę leasingu lub dzierżawy na używanie pojazdu samochodowego objętego koncesją.

5. Przedsiębiorca przejmujący uprawnienia wynikające z koncesji w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 4, jest obowiązany spełnić warunki określone w art. 7 ust. 1 i 3".

²⁹⁸ Po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta (por. art. 6 ust. 6 ww. ustawy).

²⁹⁹ Z orzecznictwa dotyczącego omawianej koncesji warto wskazać na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999 r., II SA 521/99, Lex, nr 46637, gdzie, mówiąc o niezbywalność koncesji, NSA na każdym kroku dodaje słowa "w świetle przepisów ustawy" - zakładając być może, że bez wyraźnego przepisu ustawy jej niezbywalny charakter nie byłby aż tak bardzo oczywisty.

³⁰⁰ Zob. art. 3 ww. ustawy.

³⁰¹ Jeśli kierownik apteki nie posiada takiej specjalizacji, w aptece musi być zatrudniony w pełnym wymiarze pracy farmaceuta posiadający taką specjalizację (art. 88 ust. 2a), poza tym art. 88 ust. 3 przewiduje też, pod pewnymi warunkami, możliwość kierowania apteką przez osobę, która ukończyła 65 lat.

³⁰² Przypomnieć należy, że G. Skalla, wypowiadając się na temat koncesji aptekarskiej na gruncie ustawodawstwa międzywojennego, wskazywał na ściśle osobisty charakter takiej koncesji (G. Skalla, Rola koncesjonariusza..., s. 52). W tym miejscu warto dodać, że pewne "rzeczowe" elementy ww. koncesji dostrzegł natomiast J.S. Langrod, który, omawiając przesłanki wydania podobnej decyzji, wskazywał na konieczność ziszczenia się zarówno "warunków rzeczowych" jak i "warunków osobistych koncesjonariusza" (J.S. Langrod, glosa do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1935 r., l. rej. 9914/30, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 10, poz. 1605, s. 706).

³⁰³ Dyrektywy 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 275 z dnia 25 października 2003 r., s. 32, z późn. zm.) oraz zmieniającej dyrektywę 96/61/WE; dyrektywy 2001/81/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (Dz. Urz. WE L 309 z dnia 27 listopada 2001 r., s. 22, z późn. zm.); dyrektywy 2001/80/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz. Urz. WE L 309 z dnia 27 listopada 2001 r., s. 1, z późn. zm.); decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. dotyczącej mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych Wspólnoty i wykonania Protokołu z Kioto (Dz. Urz. WE L 49 z dnia 19 lutego 2004 r., s. 1) oraz decyzji Komisji z dnia 29 stycznia 2004 r. określającej wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazu cieplarnianego w myśl dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. WE L 59 z dnia 26 lutego 2004 r.).

³⁰⁴ Szerzej na temat handlu emisjami jako instrumentu ochrony środowiska na tle uregulowań wspólnotowych, a także krajowych - niemieckich i polskich: Prawna ochrona powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech, red. J. Boć, K. Nowacki, Wrocław 2006.

³⁰⁵ J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 73-75 i cyt. tam literatura.

³⁰⁶ Tak.: E. Albrecht, M. Górski, T. Hensel (w:) Prawna ochrona powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech, red. J. Boć, K. Nowacki, Kolonia Limited 2006, s. 234.

³⁰⁷ Por. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1998 r., II CKN 664/97, OSNCK 1998, nr 11, poz. 183; postanowienie SN z dnia 10 grudnia 1997 r., II CKN 496/97, Lex, nr 50544, oraz postanowienie SN z dnia 7 lipca 1981 r., I CR 225/81, OSP 1982, z. 12, poz. 215 - Sąd Najwyższy podkreśla w tych orzeczeniach cywilnoprawny charakter ugody, o której mowa w art. 30 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), wyraźnie oddzielając te regulacje od ugody administracyjnej w rozumieniu art. 114-122 k.p.a.

³⁰⁸ Dodać w tym miejscu należy, że w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.), będącej następczynią ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawodawca również zaliczył do instrumentów finansowych "prawa majątkowe, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od wartości oznaczonych co do gatunku rzeczy, określonych rodzajów energii, mierników i limitów wielkości produkcji lub emisji zanieczyszczeń", stanowiących "pochodne instrumenty towarowe" (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. e) tej ustawy).

³⁰⁹ M. Górski (w:) M. Górski (red.), J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 262.

³¹⁰ Jak pisze A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 268 - "prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Niewątpliwie jednak na gruncie przepisu mówiącego o możliwości sprzedaży praw wyraźnie wskazuje się zwykle na ich wyłącznie prywatnoprawny charakter".

³¹¹ Por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., s. 13 i n.

³¹² Samo pojęcie własności przemysłowej nie jest zdefiniowane w tej ustawie, ale w art. 1 zd 2 Konwencji związkowej paryskiej o ochronie własności przemysłowej z dnia 20 marca 1883 r. który stanowi, że przedmiotem ochrony tej własności są: patenty na wynalazki, wzory użytkowe i przemysłowe, znaki towarowe i usługowe, nazwy handlowe oraz oznaczenia pochodzenia i nazwy pochodzenia, jak również zagadnienia zwalczania nieuczciwej konkurencji. Polska przystąpiła do tej konwencji w 1922 r. (Dz. U. z 1922 r. Nr 8, poz. 58), a ratyfikowała ją w 1932 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 2, poz. 8).

³¹³ Art. 10 i 110 prawa własności przemysłowej.

³¹⁴ Na temat szczegółowego rozróżnienia tych pojęć w przypadku znaku towarowego por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/2000, OTK 2001, nr 3, poz. 51.

³¹⁵ Por. ww. wyrok TK lub wyrok SN - Izba Cywilna z dnia 12 kwietnia 2001 r., II CKN 1323/2000, Biul. SN 2001, nr 5, s. 13; M. Praw. 2001, nr 14, s. 720; OSNC 2001, nr 12, poz. 177; Pr. Gosp. 2001, nr 12, s. 25; Radca Prawny 2001, nr 6, s. 117; Glosa 2002, nr 3, s. 48; Rejent 2002, nr 4, s. 113, z glosą P. Gilowskiego, Rejent 2002, nr 4, s. 122.

³¹⁶ Por. art. 2 Pierwszej Dyrektywy Rady 89/104/EEC z dnia 21 grudnia 1988 r. o zbliżaniu ustawodawstwa państw członkowskich w zakresie nazw znaków towarowych (Dz. Urz. UE L 40 z dnia 11 lutego 1989 r., s. 1, z późn. zm.).

³¹⁷ Zgodnie z art. 1 ww. ustawy za kombatanta uznaje się "osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej".

³¹⁸ B. Walawski, Pozwolenia i koncesje..., s. 78.

³¹⁹ Tak m.in.: J. Boć (w:) Prawo administracyjne , red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 55; Z. Leoński (w:) Zarys prawa administracyjnego..., s. 11-12; W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego..., s. 9.

³²⁰ A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea a rzeczywistość, Warszawa 1988, s. 12.

³²¹ Warto w tym miejscu zacytować słowa Z. Ziembińskiego, wypowiedziane w 1974 r. "[...] ale prawo administracyjne [...] jest prawem nie tylko nieskodyfikowanym, lecz w małym relatywnie stopniu opracowanym dogmatycznie i teoretycznie. [...] o klarowności doktryny prawa administracyjnego trudno byłoby na razie mówić. [...] W obecnej sytuacji wydanie jakichś aktów prawodawczych dotyczących "części ogólnej prawa administracyjnego" powinno być przedmiotem intensywnych prac studyjnych, ale podjęcie prac merytorycznych byłoby zapewne przedwczesne" (Z. Ziembiński, Kompleksowość rozwiązań w naukach prawnych (w:) Rola prawa w rozwoju socjalistycznej gospodarki. Konferencja naukowa w marcu 1978 r., Warszawa 1979, s. 23); dążenie do skodyfikowania tzw. części ogólnej prawa administracyjnego było jednak obecne już w poglądach doktryny międzywojennej (por. np. glosa L. Ehrlicha do wyroku Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 18 maja 1934 r., l. rej. 3689/31, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1936, nr 7-8, poz. 1550, s. 562).

³²² Ch. J. Bonin, Principes d’administration publique, t. III, Paris 1812, s. 41-228.

³²³ G.L. Broccoli, La codificazione del diritto amministrativo - giustificazione e delizeazione concreta, Napoli 1933, s. 371-378.

³²⁴ Verwaltungsrechsordnung für Württemberg - Entwurf eines Gesetzes mit Begründung [...] Im Anhang: Der Entwurf eines Verwaltungsverfahrengesetzes für Württemberg, Stuttgart 1931.

³²⁵ A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego..., s. 39.

³²⁶ Artykuły zawarte w tytule pierwszym tego rozdziału, zatytułowane są w sposób następujący: "Pojęcie rzeczy publicznej" (art. 174), "Przeznaczenie do rzeczy publicznych" (art. 175); "Prawa cywilne do rzeczy publicznych" (art. 176); "Oddziaływanie (wpływ) na inne nieruchomości gruntowe" (art. 177); "Utrzymanie" (art. 178); "Utrata właściwości rzeczy publicznej" (art. 179); zaś w tytule drugim ("Korzystanie z rzeczy publicznych"), artykuły zatytułowane "Wspólny użytek" ("Treść i zakres użytku wspólnego" - art. 180; "Wykonywanie użytku wspólnego" - art. 181-182); "Specjalne korzystanie" ("Dopuszczenie" - art. 183; "Urządzenia i budowle" - art. 184; "Zezwolenie na używanie" - art. 185; "Nadanie prawa specjalnego" - art. 186; "Zakończenie prawa specjalnego" - art. 187).

³²⁷ Dla zobrazowania tej zasady podaje się tu m.in. przykład koncesjonariusza kolei żelaznych, który, sprzedając swoje przedsiębiorstwo, nie uwalnia się od praw i obowiązków wobec państwa wynikających z koncesji; przykład właściciela nieruchomości położonej przy drodze, który, będąc zobowiązanym do zapłaty opłat adiacenckich, pozostaje zobowiązanym wobec państwa także wówczas, gdy przeniesie własność nieruchomości na osobę trzecią. Powołując się na poglądy Fleinera, w ww. komentarzu wskazano, że ustalenia umowy zawartej między sprzedającym a kupującym, w świetle których nabywca działki przejmuje publiczne zobowiązania sprzedającego, mogą odnosić skutek wyłącznie między stronami tej umowy, bez wpływu na treść stosunku publicznoprawnego, łączącego administrację ze zobowiązanym. Wyróżniono też kategorię uprawnień "w najwyższym stopniu osobistych", niepodlegających w ogóle przeniesieniu (K. Sartorius, F. von Haller (w:) Verwaltungsrechsordnung für Württemberg , Stuttgart 1931, s. 109-110).

³²⁸ Do tej grupy zaliczono też m.in. pozwolenie na budowę, które, jak wskazano, nie jest w istocie pozwoleniem, ani też aktem stwierdzającym istnienie wcześniej istniejących uprawnień (decyzją deklaratoryjną), ale jedynie "stwierdzeniem, że inwestycja budowlana nie budzi wątpliwości ze strony organów nadzoru budowlanego", stąd też zmiana właściciela nieruchomości nie ma wpływu na obowiązywanie tego pozwolenia. Tym samym, nie może być mowy o rzeczywistym przeniesieniu uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę na następcę prawnego, choć wątek przeniesienia pozwolenia na budowę omówiono w punkcie dotyczącym konkretnych uregulowań następstwa prawnego w ustawodawstwie Wirtembergii. Za przykład następstwa prawnego w tym ustawodawstwie podano prawa do korzystania z wody, które udzielone w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub instalacji wodnej, na podstawie przepisów prawa wodnego, nie mogą zostać przeniesione przez uprawnionego na inną działkę lub instalację, jednakże w przypadku zmiany osoby właściciela, prawa te przechodzą z mocy prawa wraz z działką lub instalacją na następcę prawnego.

³²⁹ Art. 15 ust. 1 projektu stanowi mianowicie, że "wypełnienie obowiązku publicznego przez zastępcę jest dopuszczalne jednie, gdy jest to zgodne z rodzajem obowiązku i nie jest to wykluczone przepisem prawa".

³³⁰ Wyjaśnić należy, że w roku 2008 zostały zakończone prace nad nową wersją projektu ustawy "Przepisy ogólne prawa administracyjnego" (Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO - Materiały, Warszawa 2008, s. 53-66). Nie jest on przedmiotem analizy niniejszej pracy, niemniej część uwag dotyczących poprzedniego projektu może być wykorzystana również do dyskusji nad wskazaną wyżej, nową wersją przepisów ogólnych.

³³¹ Por. też J. Świątkiewicz, Notatka w sprawie zagadnień kwalifikujących się do rozpatrzenia w toku prac nad tezami projektu ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego (p.o.p.a.) (w:) Studia i materiały do projektu ustawy. Przepisy ogólne prawa administracyjnego , Warszawa 1987, s. 50; J. Świątkiewicz, Koncepcja projektu ustawy - przepisy ogólne prawa administracyjnego, PiP 1988, z. 8, s. 18-38.

³³² Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że w art. 1 ust. 1 projektu ustawy wskazano, iż ustawę tę stosuje się w sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli nie są one unormowane odrębnymi przepisami, bowiem w wypadku braku takich przepisów wystarczającą podstawą sukcesji miałyby być właśnie omawiane przepisy ogólne.

³³³ J. Kremis, Spadek a niektóre prawa i obowiązki..., s. 172, 176-177.

³³⁴ F. Longchamps, O pojęciu stosunku procesowego..., s. 163.

³³⁵ Tak o pojęciu stosunku prawnego wypowiedział się niegdyś W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974, s. 131, choć z samym twierdzeniem trudno się zgodzić.

³³⁶ Zgodnie z zasadą, nazwaną przez D. Hume`a "Brzytwą Ockhama", wyrażaną tradycyjnie przez paremię: "Non sunt multiplicanda entia sine necessitate".