KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 11.10.2011
KOM(2011) 647 wersja ostateczna
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOA
ECZNEGO
SPRAWOZDANIE ROCZNE NA 2010 R. W SPRAWIE POMOCY FINANSOWEJ NA
ROZSZERZENIE (IPA, PHARE, CARDS, INSTRUMENT POMOCY
PRZEDAKCESYJNEJ DLA TURCJI , ŚRODKI PRZEJŚCIOWE)
{SEK(2011) 1198 wersja ostateczna}
Streszczenie
Niniejsze sprawozdanie obejmuje główne zmiany strategiczne i operacyjne, jakie miały
miejsce w 2010 r. w zakresie wdrażania pomocy przedakcesyjej oraz przedstawia uwagi
dotyczące przyszłych perspektyw. Szczegóły na temat działań podjętych w okresie
sprawozdawczym można znalez
ć w technicznym dokumencie roboczym służb
towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu1. Po raz pierwszy obejmuje ono w tym roku w
ramach jednego dokumentu zarówno IPA2 , jak i poprzednie instrumenty przedakcesyjne,
oraz instrumenty na rzecz Bałkanów Zachodnich (tj. PHARE, CARDS, Instrument Pomocy
Przedakcesyjnej dla Turcji i środki przejściowe)3.
Przedstawiane po upływie połowy okresu perspektywy finansowej 2007-2013, sprawozdanie
roczne za 2010 r. stanowi okazję do spojrzenia zarówno wstecz na sukcesy i doświadczenia,
jak i w przyszłość. Ta część sprawozdania nakreśla pokrótce kontekst polityczno-
gospodarczy, w jakim odbywały się działania finansowane przez UE. Obejmuje ona kluczowe
wydarzenia w roku i postęp osiągnięty w celu poprawy planowania strategicznego i
dokumentów programowych oraz sprawozdania zbiorcze z wdrożenia projektów i
osiągniętych tam wyników, a także z koordynacji działań darczyńców. Przedstawiono w niej
priorytetowe działania w celu poprawienia skuteczności wykorzystania funduszy IPA.
Analiza ubiegłych doświadczeń, pochodząca z ocen i wniosków sporządzonych na
konferencji na temat IPA, która miała miejsce w 2010 r., służy do sformułowania zaleceń
dotyczących dalszej poprawy skuteczności wykorzystania funduszy IPA do 2013 r. i w
okresie póz
niejszym.
***
1. ROK OBJ
TY PRZEGL
DEM: KONTEKST POLITYCZNO-GOSPODARCZY
W ostatnim dziesięcioleciu na Bałkanach Zachodnich nastąpiły poważne zmiany, które
przyczyniły się do tego, że region ten przybliżył się do integracji z UE. W 2010 r. światowy
kryzys finansowy odcisnął na nim jednak głębokie piętno. Kraje kandydujące4 i potencjalne
kraje kandydujące5 borykają się z wyzwaniami wynikającymi z wysokiego bezrobocia,
wysokiego poziomu ubóstwa, ograniczonych inwestycji kapitałowych, wysokiego deficytu
1
Dokument roboczy służb Komisji - dokument uzupełniający  towarzyszący dokumentowi
 Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-
Społecznego - Sprawozdanie roczne za 2010 r. w sprawie pomocy przedakcesyjnej (IPA, PHARE,
CARDS, Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej dla Turcji i środków przejściowych).
2
A
ączny budżet w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) na okres 2007-2013 wynosi 11,5
mld EUR. Beneficjentami IPA są Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Była Jugosłowiańska
Republika Macedonii, Czarnogóra, Serbia, Turcja, Islandia (od 2011 r.) oraz Kosowo o statusie
określonym rezolucją nr 1244/99 Rady Bezpieczeństwa ONZ. IPA wspiera reformy prowadzone w
krajach będących beneficjentami, a także ich stopniowe dostosowanie w zakresie standardów i polityki
Unii Europejskiej oraz jej dorobku prawnego w celu przygotowania do przyszłego członkostwa w UE.
3
Część I dokumentu roboczego służb Komisji dotyczy IPA i poprzedniej pomocy finansowej dla regionu
objętego aktualnie procesem rozszerzenia, tj. Islandii, Bałkanów Zachodnich i Turcji. Część II dotyczy
pomocy przed- i poakcesyjnej dla państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 r.,
kontynuowanej lub stopniowo zakańczanej w 2010 r.
4
Chorwacja, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Islandia, Czarnogóra i Turcja
5
Albania, Bośnia i Hercegowina, Serbia, a także Kosowo o statusie określonym rezolucją nr 1244/99
Rady Bezpieczeństwa ONZ
PL 2 PL
publicznego i nierównomiernego wzrostu. Dlatego też kraje objęte procesem rozszerzenia
wykorzystały wsparcie udzielone w ramach IPA, aby wprowadzić związane z UE reformy na
rzecz poprawy otoczenia biznesu i utorować tym samym drogę dla ożywienia gospodarczego
i trwałego wzrostu gospodarczego. Kryzys dał się odczuć najbardziej w krajach najsłabszych.
Środki pomocy finansowej w ramach IPA posłużyły im do poprawy warunków osób
znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji społecznej, w tym na rzecz społeczno-
gospodarczej integracji Romów. Kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące zaczęły
odzwierciedlać kierunki polityczne wymienione w strategii  Europa 2020 6 na rzecz
inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu w swoich
krajowych priorytetach politycznych oraz działaniach na szczeblu krajowym.
Pomimo trudnego kontekstu gospodarczego, szereg krajów objętych procesem rozszerzenia
poczynił w 2010 r. kilka ważnych kroków w kierunku integracji z UE:
" Chorwacja znajduje się na ostatnim etapie przygotowań do przystąpienia do UE;
" Czarnogórze i Islandii przyznano status krajów kandydujących i Islandia rozpoczęła
negocjacje w sprawie przystąpienia;
" Serbia złożyła wniosek o członkostwo w UE;
" prawem do bezwizowego wjazdu na obszar Schengen objęto Albanię oraz Bośnię i
Hercegowinę.
2. W KIERUNKU BARDZIEJ WYDAJNEGO I SKUTECZNEGO UDZIELANIA POMOCY:
ŚCIŚLEJSZE POWI
ZANIE UDZIELANEJ POMOCY Z POLITYCZNYMI PRIORYTETAMI
ROZSZERZENIA ORAZ PODEJŚCIEM SEKTOROWYM
Stopniowe przejście do podejścia sektorowego
W wyniku podjętej w kontekście pomocy przedakcesyjnej decyzji z 2009 r. o przejściu z
podejścia opartego w głównej mierze na projektach, które dominowało w ramach
komponentu I, do podejścia bardziej kompleksowego i opartego na polityce lub podejściu
sektorowym7, Komisja przeprowadziła w 2010 r. szkolenie z zakresu skuteczności pomocy i
podejścia sektorowego dla personelu operacyjnego w siedzibach głównych oraz
przedstawicielstwach i delegaturach UE. W marcu 2010 r. w Sarajewie Komisja
zorganizowała także dla bardzo szerokiego spektrum uczestników szczegółowe
międzynarodowe warsztaty z zakresu podejść sektorowych w kontekście rozszerzenia UE.
Celem wspomnianych inicjatyw było dzielenie się praktycznymi doświadczeniami w zakresie
opracowywania planów sektorowych, łączenie podejść sektorowych z celami UE
dotyczącymi integracji, zwiększenie odpowiedzialności za państwo, zarządzanie nadzorem
nad podejściami sektorowymi oraz ustanowienie ram oceny wyników w celu pomiaru
wyników.
Współorganizowane przez Komisję oraz Bośnię i Hercegowinę warsztaty umożliwiły w
ramach krótkich sesji roboczych wymianę między przedstawicielami beneficjentów,
6
Zob. http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm
7
Cf. Sprawozdanie roczne za 2009 r. dotyczące wdrażania instrumentu pomocy przedakcesyjnej (IPA,
COM(2010) 687 wersja ostateczna z 25.11.2010, pkt 1.2, s. 3.
PL 3 PL
pracownikami UE i innymi darczyńcami. Sesje wykazały, że podejścia sektorowe mogą
ułatwić współpracę darczyńców i beneficjentów, w miarę możliwości pod kierownictwem
władz krajowych. Jeśli zainteresowane strony skupiłyby się wspólnym dążeniu do osiągnięcia
wyników, umożliwiłoby to uniknięcie ryzyka powielania działań i poprawiło jakość
zarządzania ukierunkowanego na wyniki. Podejścia sektorowe powinny pozwolić na lepsze
określanie krótko- i długoterminowych priorytetów oraz ustalenia ciągu krótko- i
długoterminowych działań mających wyjść naprzeciw potrzebom w zakresie budowania
potencjału, pomocy technicznej, inwestycji itd.
Wspomniane warsztaty ujawniły, że integracja z UE jest główną siłą napędową dla krajowych
strategii sektorowych oraz że w wielu krajach będących beneficjentami istniały już niektóre
podstawy dla podejścia ogólnosektorowego takie jak centralny organ rządu ds. koordynacji
darczyńców, ramy polityczne łączące strategie krajowe z priorytetami UE w zakresie
integracji oraz ramy programowania połączone z procesem budżetowym. Niemniej jednak
istniała potrzeba udzielania ciągłego wsparcia przy formułowaniu krajowych strategii
sektorowych i ich praktycznym wdrożeniu.
Wyzwania związane z warsztatami przeprowadzonymi w Sarajewie oraz zgromadzone
doświadczenia opisano w dokumencie zatytułowanym:  Implementing sector approaches in
the context of EU Enlargement: A How To� Note 8, który zawiera praktyczne wskazówki co
do sposobów wdrażania ogólnosektorowego podejścia. Dokument ten jest skierowany do
pracowników UE, rządowych urzędników krajowych oraz innych darczyńców działających w
krajach objętych pomocą przedakcesyjną.
Przegląd dokumentów dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego na lata
2011-2013
Dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego na lata 2011-2013,
sporządzone w 2010 r. w celu ustalenia strategii dla finansowej pomocy przedakcesyjnej, po
raz pierwszy przesunęły punkt ciężkości do podejścia sektorowego. Wskazano dziewięć
sektorów odniesienia jako dziedziny o największym znaczeniu w procesie integracji UE: i)
reforma administracji publicznej; ii) wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne; iii)
rozwój sektora prywatnego; iv) transport; v) energia; vi) środowisko naturalne i zmiany
klimatu; vii) rozwój społeczny, viii) rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich oraz ix) pomoc i
inne rodzaje działalności. Spośród tych dziedzin w ramach poszczególnych dokumentów
dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego wybrano mniejszą liczbę sektorów
priorytetowych.
Ustalenie hierarchii priorytetów pomocy w ramach IPA poprzez wybór sektorów stanowiło
nie lada wyzwanie zwłaszcza wtedy, gdy kraje będące beneficjentami borykały się z wieloma
trudnościami na drodze do członkostwa w UE. Wspomniane przesunięcie środka ciężkości
uzyskało jednak poparcie krajów będących beneficjentami w trakcie warsztatów
przeprowadzonych w Sarajewie oraz spotkania z krajowymi koordynatorami IPA, które
odbyło się we wrześniu 2010 r. w Czarnogórze i którego celem było przygotowanie
konferencji IPA w 2010 r.
8
Dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-
coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm
PL 4 PL
Proces tworzenia projektu Komisja prowadziła w konsultacji z miejscowymi
zainteresowanymi stronami, państwami członkowskimi UE i pozostałymi darczyńcami.
Sektory interwencji określono na drodze dialogu z krajami będącymi beneficjentami, w
oparciu o potrzeby wyrażone w krajowych planach rozwoju i krajowych strategiach
sektorowych, zgodnie z priorytetami nakreślonymi w strategii rozszerzenia i w
sprawozdaniach z postępów9 oraz uwzględniając komplementarność z dotychczasową lub
obecnie prowadzoną działalnością UE, innych darczyńców oraz międzynarodowych instytucji
finansowych.
We wszystkich dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego wybrano
sektory powiązane z kryterium politycznym, zwłaszcza wymiar sprawiedliwości sprawy
wewnętrzne oraz reformę administracji publicznej, podkreślając tym samym ich znaczenie i
priorytetowy charakter. Zgodnie z zaleceniami strategii rozszerzenia z 2010 r. w dokumentach
dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego potwierdzono, że działania
ukierunkowane na prawa podstawowe lub prawa osób należących do mniejszości oraz grup
znajdujących się w trudnej sytuacji będą ujęte we wszystkich działaniach programowanych w
ramach IPA, zwłaszcza w odniesieniu do usług użyteczności publicznej, ustawodawstwa oraz
rozwoju społeczno-gospodarczego.
Specjalny dokument dotyczący wieloletniego planowania orientacyjnego dotyczący
współpracy transgranicznej określa plany przywrócenia istniejących poprzednio kontaktów
między regionami, przerwanych z powodu konfliktów w regionie, które będą miały
zasadnicze znaczenie dla przyszłej współpracy i poprawy stosunków sąsiedzkich. W
dokumencie dotyczącym wieloletniego planowania orientacyjnego skierowanym do wielu
beneficjentów jako priorytet określono zakończenie procesu pojednania w regionie Bałkanów
Zachodnich. Zwrócono tam także uwagę na pomoc udzielaną na rzecz poprawy współpracy
regionalnej w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej i korupcji oraz
ustanowienia przez beneficjentów IPA silnej administracji publicznej w szczególności
poprzez utworzenie Regionalnej Szkoły Administracji Publicznej  zob. tabela poniżej.
Regionalna Szkoła Administracji Publicznej
Otwarcie Regionalnej Szkoły Administracji Publicznej w Danilovgradzie (Czarnogóra) w
listopadzie 2010 r. dało urzędnikom państwowym z regionu Bałkanów Zachodnich
możliwość szkolenia zgodnego z zasadami europejskiej przestrzeni administracyjnej oraz
wpłynęło na poprawę współpracy regionalnej w zakresie reformy administracji publicznej.
Szkoła mieści się w budynkach udostępnionych w 2009 r. w Danilovgradzie przez władze
Czarnogóry i wyposażonych oraz umeblowanych w 2010 r. dzięki UE. Na posiedzeniu
zarządu w dniach 23 i 24 września 2010 r. rozpoczęto drugi etap tworzenia szkoły, mający na
celu rekrutację i szkolenie kadry w zakresie prowadzenia szkoleń i organizacji imprez w
ramach sieci kontaktów dla urzędników pochodzących z administracji partnerów szkoły, oraz
zwiększania widoczność szkoły i prowadzonej przez nią działalności.
9
Strategia rozszerzenia z 2010 r. zwróciła uwagę na pewne wspólne dziedziny, w których kraje objęte
pomocą przedakcesyjną powinny skonsolidować reformy. Należała do nich reforma administracji
publicznej i sądownictwa w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej, korupcji, a także
kwestii wolności słowa i mediów. Sprawozdania z postępów zwróciły uwagę na pewną liczbę kwestii
dwustronnych, które powinny być rozwiązane przez zainteresowane strony w duchu dobrosąsiedzkim,
przy uwzględnieniu ogólnych interesów UE. Wskazano również, że współpraca regionalna stanowi
zasadniczy element procesu stabilizacji i stowarzyszenia.
PL 5 PL
W szeregu dokumentów dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego znalazło się
wyraz
ne odniesienie do konieczności udzielenia w ramach IPA pomocy na rzecz
przezwyciężenia kryzysu gospodarczego. Dokumenty dotyczące wieloletniego planowania
orientacyjnego podkreślały ponadto, że polityka rozszerzenia wspiera także cele strategii
 Europa 2020 , które stanowią ważne z
ródło inspiracji dla reform. Wszystkie kraje będące
beneficjentami zostały poproszone o przeanalizowanie priorytetów należących do strategii
 Europa 2020 i przystosowanie ich do swojego kontekstu krajowego. Innymi ważnymi
sektorami wskazanymi w dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego
są rozwój społeczny, środowisko naturalne i zmiany klimatu, rolnictwo i rozwój obszarów
wiejskich, energia i transport.
W dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego przewidywano, że ze
środków IPA można finansować działania niezwiązane z konkretnym sektorem takie jak
określenie i przygotowanie programu dotyczącego projektu/sektora, działania związane z
dorobkiem prawnym UE, które mają być przyjęte/wdrożone zgodnie z określonym
harmonogramem, udział w programach i agencjach UE, do którego dany kraj się kwalifikuje,
a także środki na wsparcie wdrażania, monitorowania, oceny i audytu programów IPA.
Sposób w jaki dokumenty dotyczące wieloletniego planowania strategicznego odpowiedziały
w 2010 r. na priorytety określone w sprawozdaniach z postępów stanowi dowód, że IPA nie
może być uznawana za pojedynczy instrument, ale stanowi integralną część strategii
rozszerzenia. IPA dostarcza strategicznych ram i ustala kolejność: od politycznego
monitorowania regularnie sporządzanych sprawozdań i dokumentów dotyczących partnerstwa
aż do planowania i programowania pomocy finansowej.
Współpraca ze społecznością darczyńców w zakresie skuteczności pomocy
W 2010 r. Komisja była koordynatorem działań i odpowiedzi w ramach dwóch badań
dotyczących międzynarodowej koordynacji działań darczyńców przeprowadzonych pod
koniec roku. Pierwsze badanie obejmujące Albanię, Serbię i Byłą Jugosłowiańską Republikę
Macedonii dotyczyło wdrożenia przyspieszonej inicjatywy UE dotyczącej podziału pracy.
Drugie badanie miało na celu przygotowanie w 2011 r. badania w ramach OECD i DAC
dotyczącego skuteczności pomocy10 i objęło Kosowo11, Bośnię i Hercegowinę oraz Albanię.
Maksymalne zwiększenie skuteczności pomocy ma szczególne znaczenie w przypadku
10
Co dwa lata OECD przeprowadza badanie środowiska w zakresie udzielenia pomocy krajom
rozwijającym się na całym świecie. Badanie to opiera się na pięciu głównych zasadach, które 100
donatorów i krajów rozwijających się podpisało w deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy.
Zasady te są następujące: 1. Odpowiedzialność: kraje rozwijające się określają swoje własne strategie
na rzecz ograniczania ubóstwa, poprawy działania swoich instytucji i zwalczania korupcji; 2.
Dostosowanie: donatorzy dostosowują się do tych celów i wykorzystują systemy lokalne; 3.
Ujednolicenie: donatorzy koordynują, upraszczają procedury i dzielą się informacjami, aby unikać
powielania działań; 4. Wyniki: kraje rozwijające się i donatorzy przenoszą punkt ciężkości na wyniki
dotyczące rozwoju; dokonuje się pomiaru wyników; 5. Wzajemna rozliczalność: donatorzy i partnerzy
są rozliczani z osiągniętych wyników dotyczących rozwoju.
11
o statusie określonym rezolucją nr 1244/1999 Rady Bezpieczeństwa ONZ.
PL 6 PL
Kosowa, które jest jednym z najintensywniej wspieranych beneficjentów pomocy12, a
jednocześnie najuboższym w Europie, którego DNB na mieszkańca i wskaz
niki w
dziedzinach takich jak zdrowie i edukacja są znacznie poniżej średniej w regionie13.
Zwiększenie wpływu pomocy zewnętrznej jest zatem priorytetem dla władz Kosowa.
Wstępne wyniki ostatniego badania (które ma się zakończyć w 2011 r.) wskazują na potrzebę
wzmocnienia wspólnych działań: wspólnych misji, wspólnych działań z zakresu analizy i
wspólnej współpracy technicznej. Zaangażowanie w te szersze inicjatywy na rzecz
zwiększenia skuteczności pomocy może stanowić korzystny punkt wyjścia dla poprawy
operacji na miejscu, zgodnie z uznanymi międzynarodowymi najlepszymi praktykami, mając
przy tym cały czas na uwadze cechy charakterystyczne instrumentu IPA, który także
przygotowuje struktury operacyjne zgodne z przyszłym udziałem w dziedzinach polityki
wewnętrznej UE.
Od 2005 r. współpraca na rzecz rozwoju opiera się na konsensusie europejskim w sprawie
rozwoju14 , który jest ramowym dokumentem UE przedstawiającym wspólną wizję UE co do
rozwoju, jej cele, wartości i zasady. Zwraca się tam uwagę na dwojaką rolę Komisji, tj. jej
wartość dodaną jako podmiotu reprezentującego połączone interesy wszystkich państw
członkowskich oraz jej rolę jako darczyńcy (zarządzającego funduszami UE i EFR). IPA jest
jednym z wielu instrumentów finansowych służących wdrażaniu polityki UE na rzecz
rozwoju.
Komisja jest świadoma zróżnicowanych potrzeb w zakresie rozwoju wśród krajów objętych
procesem rozszerzenia i wie, że IPA musi być ukierunkowana na przygotowanie do
przystąpienia beneficjentów, którzy różnią się bardzo między sobą pod względem stopnia
rozwoju społeczno-gospodarczego i znajdują się na różnych etapach procesu przystąpienia. W
2010 r. Komisja odgrywała rolę koordynatora wspierającego program rozszerzenia UE,
promowała spójność i komplementarność między poszczególnymi podmiotami UE, które
nadal udzielały pomocy dwustronnej na rzecz Bałkanów Zachodnich i Turcji.
W kontekście światowego kryzysu gospodarczego jest szczególnie ważne, aby jeszcze lepiej
koordynować fundusze IPA oraz inne dotacje i pożyczki w celu wspierania ożywienia
gospodarczego w krajach objętych rozszerzeniem. Wprowadzenie podejścia sektorowego w
2010 r. było ważnym krokiem pod względem zapewniania komplementarności.
Ponadto w kontekście ciągłej presji na budżety krajowe sytuacja w strefie darczyńców się
zmienia: państwa członkowskie stopniowo wycofują się  większość z nich woli wspierać
proces integracji UE pośrednio z wykorzystaniem budżetu UE i IPA, uznając stosunkową
przewagę UE. Bank Światowy i inne międzynarodowe organizacje finansowe także
powiązały swoje strategie i finansowanie z priorytetami UE w regionie. Wkrótce po
12
ODA na mieszkańca wyrażona jako część DNB w wybranych krajach w 2009 r.
% DNB USD na mieszkańca
Afganistan 45,7 (2008) 203,7
Albania 3 113,4
Konga, Rep. Demokrat. 23,9 35,6
Bośnia i Hercegowina 2,4 110,2
Etiopia 13,4 46,1
Kosowo 14 436,5
Macedonii, Była Jugosłow. Rep. 2,2 94,7
Ugandy, Republika 11,4 54,6
y
ródło: World Development Indicators 2010, Bank Światowy
13
y
ródło: Raport o rozwoju społecznym 2010, UNDP.
14
Dz.U. C 46 z 24.2.2006.
PL 7 PL
przyznaniu Czarnogórze statusu kraju kandydującego, w krajowym dokumencie
strategicznym Banku Światowego na lata 2011-2014 przyznano, że można się spodziewać, iż
obecność UE stanie się jeszcze wyraz
niejsza, przez co Bank Światowy i inni darczyńcy będą
musieli systematyczniej dostosowywać swoje programy do UE i do unijnej agendy
akcesyjnej15.
W 2011 r. będą kontynuowane prace mające wpłynąć na wybór między poszczególnymi
rodzajami pomocy oferowanej przez darczyńców i usprawnić ją za pomocą właściwego
podziału pracy. Fundusze IPA nadal będą przekazywane za pośrednictwem agencji
wielostronnych, w zakresie w jakim mają one jednoznaczną wartość dodaną i w jakim
funkcjonują prawidłowe ustalenia w zakresie, rozliczalności, należytego zarządzania
finansowego oraz widoczności UE. Podejście sektorowe pozwala na uzyskanie jasności w
kwestii rozliczalności rządu wobec darczyńców i obywateli oraz rozliczalności darczyńców, a
co za tym idzie maksymalne wykorzystanie zasobów zewnętrznych. Jaśniejsze cele,
wymierne wskaz
niki, określone wspólnie z beneficjentami w ramach oceny wyników dla
danego sektora umożliwią wymierną ocenę postępu, a regularne monitorowanie pozwoli na
skorygowanie działań w przypadku programów nieosiągających zamierzonych celów.
Konferencja dotycząca IPA w 2010 r.
W dniach 6 i 7 grudnia 2010 r. odbyła się współorganizowana przez Komisję i Bank
Światowy konferencja dotycząca IPA w 2010 r. Wzięło w niej udział niemal 350
uczestników, w tym przedstawiciele państw członkowskich UE i innych darczyńców,
Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Banku
Rozwoju Rady Europy. Na konferencji dyskutowano na temat trudności okresu
pokryzysowego, z jakimi borykają się kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące oraz
badano kwestię sposobu, w jaki partnerstwo między UE, Bankiem Światowym i europejskimi
instytucjami finansowymi mogłoby pomóc sprostać tym wyzwaniom. Przedmiotem dyskusji
były także przedstawione przez beneficjentów ich oceny potrzeb na drodze do spełnienia
kryteriów przystąpienia oraz warunków koniecznych do osiągnięcia stabilności
makroekonomicznej i trwałego wzrostu.
Konferencja potwierdziła znaczenie inwestycji, wzmocniła partnerstwa, zwłaszcza z
międzynarodowymi instytucjami finansowymi, na rzecz wsparcia udziału krajów będących
beneficjentami w przedstawionej w ramach strategii  Europa 2020 wspólnej wizji
inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.
Efekty komplementarności i przenikania oraz efekt dz
wigni pomocy w ramach IPA oraz
wsparcia, inwestycji i transferu wiedzy międzynarodowych instytucji finansowych mogłyby
zwiększyć wpływ przedakcesyjnej pomocy finansowej. Ramy inwestycyjne dla Bałkanów
Zachodnich były postrzegane jako dobry przykład połączenia dotacji, pożyczek i wiedzy
fachowej pochodzących od UE, międzynarodowych instytucji finansowych i darczyńców
dwustronnych na rzecz priorytetowych projektów inwestycyjnych.
Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich
Zwiększanie wpływu przedakcesyjnej pomocy finansowej
Wspomniane ramy koncentrują się na kluczowych sektorach gospodarki Bałkanów
Zachodnich, do których zalicza się energia, środowisko naturalne, transport, infrastruktura
socjalna oraz rozwój sektora prywatnego. Mają także na celu uproszczenie zasad współpracy i
15
http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf
PL 8 PL
zwiększenie możliwości w zakresie finansowania inwestycji o znaczeniu dla rozwoju
społeczno-gospodarczego i procesu przystąpienia na Bałkanach Zachodnich.
Wspierane są krajowe priorytety, które zmierzają do celu jakim jest przystąpienie do UE.
Krajowi koordynatorzy IPA w każdym kraju będącym beneficjentem określają, po
skonsultowaniu się ze stosownymi ministerstwami, priorytety krajowe. Zasięga się opinii
Komisji co do zgodności planowanych projektów ze strategiami krajowymi i polityką UE.
Połączenie zasobów wykorzystuje się do osiągnięcia maksymalnej wartości od udzielonych
dotacji. W stosownych przypadkach wkłady udzielane w związku z ramami inwestycyjnymi
dla Bałkanów Zachodnich łączy się z istniejącym finansowaniem w ramach IPA w celu
optymalizacji skuteczności projektów, aby w ten sposób ułatwić przygotowanie projektów i
ewentualne przyszłe pożyczki. W 2010 r. UE zamknęła lukę w finansowaniu projektu za
pomocą inwestycji współfinansowanej na rzecz 12 projektów.
W kontekście przygotowań do następnych wieloletnich ram finansowych UE po 2013 r.,
konferencja dotycząca IPA w 2010 r. stanowiła okazję do rozpoczęcia konsultacji z
zainteresowanymi stronami na temat przyszłej pomocy przedakcesyjnej16.
Na konferencji stwierdzono, że większa odpowiedzialność beneficjentów połączona z
większą elastycznością instrumentu IPA mogłaby poprawić wpływ i skuteczność pomocy
przedakcesyjnej. Uznano, że możliwe jest uproszczenie lub zmniejszenie ciężaru
administracyjnego związanego z przyznawaniem uprawnień w zakresie zarządzania.
Możliwości poprawy będą badane intensywniej w 2011 r. w kontekście opracowywania
oceny wpływu instrumentu po rozszerzeniu z 2013 r. W latach 2011-2013 także kraje objęte
procesem rozszerzenia powinny podjąć wysiłki  jak zakłada się w odpowiednich
dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego  aby zadbać o większą
spójność i komplementarność pomocy udzielanej w ramach poszczególnych komponentów
IPA.
Konferencja pozwoliła określić szereg innych dziedzin i działań w celu poprawy wydajności
w zakresie aktualnych ram pomocy IPA. Zgodnie z sugestiami dotyczącymi przygotowania
przyszłego instrumentu pomocy przedakcesyjnej odnotowanymi w konkluzjach
przewodniczącego17 następny instrument powinien:
" nadal koncentrować się na pomocy dającej jasną perspektywę spełnienia wymogów
przystąpienia do UE oraz jej dorobku prawnego;
" być dostosowany do strategii  Europa 2020 i jasno wyznaczać perspektywę
planowania i programowania długoterminowego oraz poprawić strukturę
przygotowania realistycznych projektów inwestycyjnych, które będą kwalifikowały
się do korzystania z usług bankowych;
" poprawić zdolności absorpcyjne funduszy przedakcesyjnych oraz funduszy
strukturalnych, które stają się dostępne po przystąpieniu, wykorzystując sposoby
zmniejszenia luki istniejącej między wielkościami wspomnianych funduszy;
16
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf
17
Akty konferencji są dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-
coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm
PL 9 PL
" stopniowo dążyć do trwałości i stałej poprawy zdolności administracyjnych, w tym
na poziomie planowania i programowania strategicznego;
" uwzględniać szersze i bardziej strategiczne wykorzystanie budżetowego wsparcia
sektorowego oraz programów wieloletnich;
" stworzyć korzystne warunki dla pożyczek udzielanych w ramach międzynarodowych
instytucji finansowych oraz dla przyciągnięcia prywatnego kapitału;
" opracować kryteria skutecznych strategii dotacji IPA, które pozwolą na
optymalizację efektów komplementarności i przenikania oraz efektu dz
wigni w
stosunku do pomocy w ramach IPA oraz wsparcia, inwestycji i transferu wiedzy
międzynarodowych instytucji finansowych;
" umożliwić innowacyjne inwestycje i wzmocnione partnerstwa, zwłaszcza z
międzynarodowymi instytucjami finansowymi, które mogą wspierać kraje będące
beneficjentami w udziale we wspólnej wizji inteligentnego, trwałego wzrostu
gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.
W 2011 r. kontynuowano konsultacje z beneficjentami pomocy IPA, państwami
członkowskimi UE, międzynarodowymi instytucjami finansowymi i pozostałymi
darczyńcami oraz społeczeństwem obywatelskim w sprawie przyszłej pomocy
przedakcesyjnej po 2013 r.
W dniu 7 grudnia odbyło się  Posiedzenie specjalistów ds. komponentu IPA dotyczącego
współpracy transgranicznej między krajami Bałkanów Zachodnich , w którym udział wzięło
niemal 200 uczestników z Bałkanów Zachodnich, państw członkowskich UE i instytucji UE.
Na spotkaniu tym uznano pozytywne wyniki programów współpracy transgranicznej w
regionie, także jeżeli chodzi o proces pojednania, podsumowano najważniejsze wydarzenia i
osiągnięcia lat 2007-2010 i dyskutowano nad prognozami. Rozpoczęto także dyskusję z
zainteresowanymi stronami na temat komponentu IPA dotyczącego współpracy
transgranicznej po 2013 r. na Bałkanach Zachodnich. Uczestnicy podkreślili ogólne
zadowolenie z programów współpracy transgranicznej, a zwłaszcza ich pozytywny wpływ na
ludność miejscową (przywrócenie i konsolidacja kontaktów z sąsiadującymi wspólnotami,
wdrażania projektów zbliżających do siebie ludność mieszkającą po obu stronach granicy,
przygotowanie do funduszy strukturalnych itd.). Duża ilość wniosków ze strony
beneficjentów przemawiała za zwiększeniem środków finansowych na współpracę
transgraniczną. Odnotowano konsensus w odniesieniu do potrzeby uproszczenia przepisów
wykonawczych poprzez dalszą harmonizację z przepisami funduszy strukturalnych UE.
3. NAJWAŻNIEJSZE PUNKTY DOTYCZ
CE WDRAŻANIA I ZAKOC
CZENIA PROGRAMÓW
W 2010 R.
Warunki i struktury wdrażania, zawieranie umów i wypłaty
Jeżeli chodzi o zawieranie umów i wypłatę środków pomocy w 2010 r. u większości
beneficjentów odnotowano zdecydowaną poprawę skuteczności w stosunku do lat
poprzednich. Nastąpił postęp w przygotowaniach do zdecentralizowanego zarządzania
pomocą w ramach IPA, przy czym zaistniały pewne różnice między krajami kandydującymi a
potencjalnymi krajami kandydującymi.
PL 10 PL
W 2010 r. znacznie poprawiła się skuteczność w Albanii, co stanowiło kontynuację
pozytywnej tendencji rozpoczętej w 2009 r. Zawarto umowy na ponad 92 mln EUR,
odnotowano postęp w realizacji programowania, poziomie wypłat oraz realizacji projektów
infrastruktury i rozwoju instytucjonalnego. Niezależnie od tego wdrażanie projektów nadal
stanowi wyzwanie ze względu na częściowo słabe zdolności w zakresie administracji
stosownych ministerstw oraz biurokratyczne utrudnienia, takie jak brakujące pozwolenia na
budowę. W 2010 r. Albania ponowiła wysiłki na rzecz utworzenia koniecznych struktur i
zdolności potrzebnych do zdecentralizowanego zarządzania pomocą w ramach IPA.
Poczyniono znaczne postępy zwłaszcza w odniesieniu do kluczowych struktur niezbędnych
przy komponencie I i V. Komisja kontynuowała przygotowania do pozostałych dwóch
komponentów IPA. Władze albańskie rozpoczęły sporządzanie ram spójności strategicznej
dla III i IV komponentu, a jesienią zainicjowano dialog w sprawie tego dokumentu.
Postępowały także dyskusje nad albańskim projektem programu rolnego i rozwoju obszarów
wiejskich.
Bośni i Hercegowinie udało się zawrzeć umowy na ponad 70 mln EUR na koniec roku
sprawozdawczego, co stanowi ponad 100 procentowy wzrost w stosunku do 2009 r., podczas
gdy wskaz
nik płatności wynoszący 83,31 mln EUR był trzykrotnie większy od wskaz
nika z
2009 r. W kwietniu 2010 r. Bośnia i Hercegowina powołała właściwego urzędnika
akredytującego, krajowego urzędnika zatwierdzającego oraz krajowego koordynatora ds. IPA.
Przedstawicielom państwa i podmiotu nie udało się osiągnąć porozumienia co do struktur
wspierających zdecentralizowane zarządzanie IPA i przygotować do III, IV i V komponentu
IPA. Komisja zastosowała różne podejścia jeśli chodzi o zarządzanie, aby wydajnie i
skutecznie wdrożyć w tym kraju pomoc, przy czym większość pomocy była zarządzana na
drodze wspólnego lub pośredniego scentralizowanego zarządzania.
W 2010 r. w Chorwacji nastąpiły pewne opóz
nienia w zawieraniu umów i wdrażaniu
pomocy w ramach komponentów III i V. Wynikało to z opóz
nień w przyznaniu uprawnień w
zakresie zarządzania, faktu zwiększania presji na system wdrożeniowy przez nowo
ustanowione organy oraz złożoność niektórych umów w zakresie dużych projektów
infrastrukturalnych. Wyniki IPA w ramach I i IV komponentu były dobre. W połączeniu z
pomocą w ramach instrumentu SIGMA i TAIEX wdrażano 21 projektów partnerskich w
dziedzinie reformy administracji publicznej i państwa prawa. Nastąpił znaczny postęp w
przygotowaniach akredytacji zdecentralizowanego zarządzania bez kontroli ex ante, co
potwierdza zmniejszony wskaz
nik odrzuconych spraw przedłożonych delegaturze UE do
kontroli ex ante. Ponadto kraj przejął całkowitą odpowiedzialność za okresową ocenę pomocy
w ramach komponentu I, a w sierpniu 2010 r. Komisja przekazała zarządzanie programami
współpracy transgranicznej chorwackiej agencji ds. rozwoju regionalnego. 2010 r. był
pierwszym rokiem faktycznego wdrażania programu w ramach komponentu V. Uprawnienia
w zakresie zarządzania bez kontroli ex ante Komisji w odniesieniu do pierwszych środków
Chorwacja otrzymała w 2009 r.
Była Jugosłowiańska Republika Macedonii poczyniła dalsze postępy w zakresie
programowania i w 2010 r. otrzymała akredytację zdecentralizowanego zarządzania pomocą
w ramach komponentu I. Wdrażanie programu uległo przyspieszeniu, czego dowodem są
zobowiązania na 35 mln EUR i zakończenie 88 umów. Kraj podjął zasadnicze środki
ustawodawcze w celu wzmocnienia struktur akredytowanych służących zarządzaniu
funduszami IPA; nastąpiła znaczna poprawa w ramach komponentu I, IV i V. Podpisanie w
listopadzie bezpośredniej dotacji dla państwowej agencji zatrudnienia było ważnym krokiem
w kierunku bezpośredniego wdrożenia programu operacyjnego w zakresie rozwoju zasobów
ludzkich. Rozpoczęło się zdecentralizowane wdrażanie trzech środków w ramach komponentu
PL 11 PL
V. Postępy poczynione w ramach komponentów II i III były jednak mniejsze. Powodem tego
były odpowiednio kwestie koordynacji między sąsiadującymi organami i niedostateczna
jakość projektów pod względem przygotowania technicznego.
Negocjacje w sprawie przystąpienia Islandii rozpoczęły się w czerwcu 2010 r. W ciągu roku
odbyło się szereg wydarzeń związanych z biurem TAIEX, a jesienią rozpoczęły się
przygotowania do dokumentu dotyczącego wieloletniego planowania orientacyjnego na lata
2011-2013 oraz programu krajowego na 2011 r. Stopień dostosowania kraju w zakresie
przepisów UE poprzez Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a także
poziom rozwoju społeczno-gospodarczego czyni z Islandii przypadek wyjątkowy wśród
krajów kandydujących. Z tego powodu ustalono, że kraj otrzyma pomoc w ramach IPA
wyłącznie w zakresie komponentu I, zarządzanego przez Komisję. Władze islandzkie
wykazały się dużą odpowiedzialnością i zaangażowaniem, jeśli chodzi o pomoc w ramach
IPA. W trakcie roku powołano krajowego koordynatora ds. IPA, który zajął stanowisko w
ministerstwie spraw zagranicznych.
Jednym z ważnych kroków naprzód w przypadku Kosowa była akceptacja programów
współpracy transgranicznej z Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii i Albanią.
Wdrożenie projektu rozpoczęło się w kilku różnych dziedzinach obejmujących gospodarczy
rozwój regionalny, efektywność energetyczną, reformę sądownictwa i pojednanie. Wdrożenie
w Kosowie odbywało się jedynie w ramach scentralizowanego zarządzania przez Komisję
Europejską, gdyż Kosowo nadal znajdowało się we wczesnej fazie procesu zbliżającego je do
zdecentralizowanego zarządzania. Miejscowe władze poczyniły jednak znaczne postępy na
rzecz zwiększenia odpowiedzialności za projekty, zwłaszcza jeżeli chodzi o sporządzanie
programów rocznych, co spotkało się ze wsparciem ze strony Komisji.
W porównaniu do 2009 r. Czarnogóra zaprezentowała pozytywne tendencje we wdrażaniu
projektów IPA i umów. Podpisano ponad 200 umów (w 2009 r. było ich 66), a 81 umów o
łącznej wartości 9 mln EUR zakończono. Jeżeli chodzi o decentralizację zarządzania
funduszami UE, w 2010 r. Czarnogóra zakończyła fazę 1 i przeszła do fazy 2 (usuwanie
braków) w odniesieniu do komponentów I i II, natomiast w odniesieniu do pozostałych
komponentów kraj ten pozostał w fazie zerowej. Przygotowaniu systemów na zarządzanie
zdecentralizowane poświęcono pięć projektów IPA. W 2010 r. odnotowano postępy w
zakresie wzmacniania zdolności krajowego urzędnika zatwierdzającego, funduszu
narodowego, działu finansowania centralnego i umów oraz urzędnika zatwierdzającego
program. Oficjalnie ustanowiono urząd audytowy, który do końca 2011 r. tymczasowo
znajduje się w ramach państwowej instytucji audytowej. W wyniku zmiany rządu w końcu
2010 r. powołano nowego krajowego koordynatora ds. IPA i właściwego urzędnika
akredytującego.
W Serbii do końca roku zakończono projekty o łącznej wartości 606 mln EUR, co stanowiło
ponad 43 procentowy wzrost w stosunku do rezultatu zawierania umów w 2009 r. Zewnętrzne
sprawozdania monitorujące oceniły średnie rezultaty trwających projektów jako  dobre , a
wdrożenie programów z 2009 i 2010 r. jako  terminowe . W 2010 r. Serbia posunęła się w
kierunku zdecentralizowanego zarządzania pomocy w ramach IPA, osiągając fazę 2
(usuwanie braków) w odniesieniu do komponentów I i IV. Przy pomocy projektu
partnerskiego zaczęła tworzyć struktury konieczne do przyszłego zarządzania funduszami w
ramach komponentu V.
W Turcji nadal miały miejsce opóz
nienia we wdrażaniu, ale UE wypłaciła w 2010 r. znaczne
środki pomocy w ramach IPA na rzecz Turcji, dbając o dobrą absorpcję środków. W ciągu
PL 12 PL
roku zakończono szereg ważnych projektów, a projekty IPA wdrażane w dziedzinie edukacji,
przedsiębiorczości i włączenia społecznego zaczęły dawać widoczne rezultaty. Szereg
znacznych reform wpłynęło na poprawę programowania i zarządzania funduszami unijnymi i
ich monitorowania. Poczyniono postępy w uzyskiwaniu akredytacji Ministerstwa Środowiska
i Lasów w zakresie funkcji dotyczących procedury przetargowej, zawierania umów i
zarządzania finansowego programu operacyjnego ds. środowiska naturalnego w ramach
komponentu III. Jeżeli chodzi o komponent V, w czerwcu 2010 r. w życie weszło
porozumienie sektorowe ze szczególnymi przepisami wykonawczymi, dostarczając tym
samym podstawę prawną do wdrażania pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Duży
postęp osiągnięto ponadto jeżeli chodzi o przekazanie pakietu akredytacyjnego, dzięki czemu
Komisja mogła rozpocząć proces przygotowywania przyznawania uprawnień w zakresie
zarządzania. Zanim jednak uzna się zdecentralizowane wdrażanie za zdolne do pełnego
funkcjonowania, należy najpierw uzupełnić krytyczne braki w zakresie zasobów kadrowych i
zdolności administracyjnych.
Ramy ukierunkowane na wyniki
Kryzys finansowy i gospodarczy zmusza do większego skupienia się na udzielaniu pomocy
przy jasno i wymiernie określonych celach, aby możliwe było monitorowanie wyników i
wykazanie wobec podatników UE, że ich pieniądze są wykorzystywane właściwie.
Widoczność pomocy w ramach IPA oraz uruchamianych dzięki niej innych pożyczek i
gwarancji poprawi się również dzięki wyraz
niejszemu informowaniu obywateli Bałkanów
Zachodnich i Turcji o namacalnych efektach tej pomocy.
Programowanie ukierunkowane na wyniki opiera się na jasnym określaniu i uzgodnieniu
wyników i wymiernych wskaz
ników połączonym z solidnymi procedurami monitorowania.
Poszczególne przeglądy, warsztaty i konferencja dotycząca IPA w 2010 r. zwróciły uwagę na
potrzebę dalszego rozwoju strategicznego i skierowanego na wyniki programowania, przy
szczególnym uwzględnieniu podejścia ogólnosektorowego, na potrzebę formułowania celów i
powiązanych wskaz
ników zgodne z zasadą SMART, a więc konkretnych, wymiernych,
osiągalnych, realistycznych i określonych w czasie, a także opracowania odpowiednich ram
monitorowania, w tym przygotowania podstawowych statystyk i danych, co jest już
wymagane w przypadku programów należących do komponentu III i V. W 2010 r. podjęto
kroki zmierzające do osiągnięcia tych celów: systemy były w większym stopniu skierowane
na wyniki, co będzie zostanie zintensyfikowane w 2011 r., dzięki wzmocnieniu systemów
monitorowania.
Duża liczba zakończonych w 2010 r. w różnych sektorach projektów dała namacalne wyniki i
rezultaty zarówno w przypadku krajów kandydujących, jak i potencjalnych krajów
kandydujących. Wyniki inwestycji strukturalnych, w dziedzinie rolnictwa i infrastruktury są
łatwiejsze do zmierzenia niż wyniki w dziedzinach związanych z procesem reform i rozwoju
instytucjonalnego. Określenie wymiernych wskaz
ników w tym ostatnim przypadku nie jest
rzeczą oczywistą. Osiągnięto jednak konkretne wyniki i rezultaty za pośrednictwem szeregu
działań w zakresie pomocy technicznej i projektów partnerskich, które wspierały
beneficjentów w przeprowadzaniu koniecznych dostosowań w celu uzgodnienia swoich
przepisów z dorobkiem prawnym i standardami UE.
Przykłady w krajach kandydujących
W Chorwacji pomoc w ramach IPA zaplanowana była w taki sposób, aby odpowiadać
strategii rozszerzenia i niezrealizowanym potrzebom Chorwacji w zakresie wymogów
PL 13 PL
członkostwa w UE. W ramach pomocy przejściowej i na rzecz rozwoju instytucjonalnego,
udzielono wsparcia na rzecz projektu dotyczącego opracowania skutecznych ram prawnych
zgodnych z wymogami UE, udzielono także wsparcia chorwackiemu parlamentowi w
przygotowaniach do przystąpienia do UE, wdrożonego przez chorwacki parlament i
węgierskie zgromadzenie narodowe przy wkładzie pozostałych państw członkowskich. W
ramach instrumentu SIGMA udzielono wkładu i pomocy analitycznej dla szeregu pakietów
projektów legislacyjnych, w tym krajowej strategii antykorupcyjnej i ustawy antykorupcyjnej.
Przyczynił się on także do programu operacyjnego w zakresie budowania zdolności
administracyjnych. Ponadto zakończono tworzenie wielofunkcyjnego systemu informacji
przestrzennej i udostępniono go do użytku publicznego za pośrednictwem internetu.
Wszystkie rejestry gruntów ujęto w systemie cyfrowym i uporządkowano w ramach jednej
bazy danych, zwiększając przez to znacznie wydajność chorwackiego rynku nieruchomości.
W 2010 r. w ramach ważnego projektu na rzecz poprawy bezpieczeństwa morskiego
opracowano system monitorowania ruchem morskim i zarządzania nim. Zbudowano trzy
centra operacyjne i dziesięć radarów, które obejmują swoim zasięgiem cały wschodni region
Adriatyku, przyczyniając się do wysokiego poziomu bezpieczeństwa nawigacji i skutecznego
zapobiegania zanieczyszczaniu. Do konkretnych działań w zakresie poprawy wzrostu
gospodarczego w Chorwacji należało udzielenie znacznego wsparcia na rzecz małych i
średnich przedsiębiorstw (MŚP). W celu podniesienia wielkości wywozu, zwiększenia
konkurencyjności i produktywności sektora prywatnego przyznano 24 dotacje na rzecz MŚP
prowadzących działalność eksportową. W ramach poszczególnych projektów współpracy
transgranicznej między Chorwacją, Bośnią i Hercegowiną, Czarnogórą i Serbią przyznano 30
dotacji na łączną kwotę 4 mln EUR przeznaczonych na finansowanie projektów w dziedzinie
ochrony środowiska naturalnego i kulturowego dziedzictwa, rozwoju gospodarczego i
spójności społecznej. Osiągnięcie tych celów strategii rozszerzenia przyniesie korzyści całej
UE.
Była Jugosłowiańska Republika Macedonii osiągnęła znaczny postęp w zakresie poprawy
profesjonalizmu swojej administracji publicznej. Ponad 3 000 pracowników wzięło udział w
szkoleniach w ramach warsztatów i wizyt o charakterze informacyjnym. Działania
finansowane ze środków IPA pomogły w krajowi we wdrażaniu krajowego systemu
koordynacji szkoleń i podniesieniu wiedzy specjalistycznej urzędników w priorytetowych
dziedzinach, takich jak udzielanie zamówień, zarządzanie finansowe i nadużycia. Wynikiem
tych działań była zwiększona zdolność centralnej jednostki finansującej i kontraktującej oraz
funduszu narodowego. W 2010 r. zawieszono natomiast środki przygotowawcze dla
programów:  Uczenie się przez całe życie oraz  Młodzież w działaniu ze względu na
wykryte nadużycia i poważne braki w systemie kontroli i zarządzania finansami oraz
krajowym systemie kontrolnym wdrażania wspomnianych programów. Aby zwiększyć swoją
konkurencyjność i wspierać ożywienie gospodarcze, Była Jugosłowiańska Republika
Macedonii musi się bardziej skoncentrować na reformach instytucjonalnych, poprawie
zarządzania finansami publicznymi, budowie potencjału sektora publicznego i trwałych
zdolności administracyjnych koniecznych do integracji z UE. Poczyniono postępy w
dostosowywaniu krajowych przepisów do dorobku prawnego UE w dziedzinach ceł,
środowiska i postępowania karnego. W 2010 r. dokonano kompleksowej oceny przepisów
celnych, a analiza braków pozwoliła określić reformy konieczne do przystosowania do
wymogów Wspólnotowego Kodeksu Celnego i związanych z nim regulacji. Pomoc
techniczna przy sporządzaniu projektów ustaw w dziedzinie ochrony środowiska dała
namacalne wyniki. Dokonano pełnej transpozycji dyrektyw EU do prawodawstwa krajowego,
a także przyjęto ustawy o gospodarowaniu zużytymi bateriami i akumulatorami i o ochronie
PL 14 PL
przed hałasem w środowisku. Rozpoczęte w 2009 r. projekty partnerskie przyczyniły się do
pomyślnego przyjęcia w 2010 r. nowej ustawy o postępowaniu karnym.
W 2010 r. w Islandii nie rozpoczęto wdrażania pierwszego rocznego programu IPA w
związku z oczekiwaniem na sfinalizowanie umowy ramowej między Islandią i UE, ale w
ciągu roku odbyły się w ramach TAIEX misje oceniające wybrane rozdziały dotyczące
przystąpienia, aby określić braki i potrzeby w zakresie dostosowania przepisów krajowych do
standardów UE i wesprzeć przygotowania do przystąpienia do UE. Krótkie i ukierunkowane
wydarzenia w ramach TAIEX przeprowadzone dla władz islandzkich skutecznie podniosły
świadomość co do szczególnych aspektów wymogów unijnego dorobku prawnego, na
przykład w zakresie krótkoterminowych statystyk przedsiębiorstw i rachunków finansowych
oraz wymogów instytucjonalnych w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi.
W Czarnogórze ukończono finansowany ze środków IPA projekt dotyczący budowy głównej
obwodnicy centrum stolicy Czarnogóry, Podgoricy. Doprowadziło to do ogromnej poprawy
ruchu drogowego, lepszej integracji Czarnogóry do sieci turystycznej i dostosowania
krajowych przepisów bezpieczeństwa ruchu do standardów unijnych, a także przyczyniło się
do lepszego wzrostu gospodarczego. W dziedzinie sprawiedliwości, wolności i
bezpieczeństwa zakończono projekty partnerskie, których celem było wzmocnienie
współpracy między agencjami na rzecz zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz
utworzono system nadzoru do zwalczania przestępczości zorganizowanej i bazę danych w
zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Za pomocą programu dotacji na publiczne
budownictwo mieszkaniowe, programu generowania dochodu i specjalistycznych szkoleń
udzielono bezpośredniej pomocy 2 100 uchodz
com i osób przesiedlonym w Czarnogórze.
Przyczyniło się to do osiągania celu strategii krajowej polegającego na poszukiwaniu
trwałych rozwiązań problemów grup w trudnej sytuacji społecznej. Dzięki pomocy IPA
przyjęto szereg ustaw oraz podjęto związane z nimi inicjatywy budowania zdolności w
priorytetowych dziedzinach, takich jak edukacja, wymiar sprawiedliwości dla osób nieletnich,
środowisko i rozwój gospodarczy. Wysiłki Czarnogóry na rzecz zaangażowania w szerzej
pojmowane europejskie struktury kształcenia otrzymały wsparcie w postaci przyjęcia nowych
krajowych ram kwalifikacji. Ramy skutecznego wdrażania celów polityki wymiaru
sprawiedliwości dla osób nieletnich zostały wzmocnione poprzez przygotowanie nowych
przepisów dotyczących ochrony praw młodzieży i budowanie potencjału kadry wymiaru
sprawiedliwości dla osób nieletnich. Dzięki pomocy technicznej przy przygotowywaniu
stosownych przepisów i planu działania w sprawie energii i efektywności energetycznej,
Czarnogóra mogła zrealizować zobowiązania w ramach Traktatu o Wspólnocie
Energetycznej. Przeszkolono ponad 780 urzędników administracji publicznej w zakresie
procesu udzielania zamówień publicznych i przygotowano nową ustawę o zamówieniach
publicznych. Poprawiono perspektywy w zakresie trwałego rozwoju gospodarczego dzięki
projektom partnerskim ukierunkowanym na regulacyjny i nadzorczy potencjał organów
nadzoru finansowego. Odpowiedzialność beneficjentów końcowych biorących udział w
przygotowywaniu projektów IPA wprawdzie wzrosła, ale na przeszkodzie wdrażania i
potencjału absorpcyjnego stawała czasami niewielka liczba i słaba wydajność administracji
publicznej i pracowników zajmujących się kwestiami związanymi z IPA.
Pomoc EU w Turcji dała wyraz
ne rezultaty w pewnej liczbie dziedzin wymienionych wśród
osi priorytetowej interwencji należącej do strategii rozszerzenia i sprawozdań z postępów, w
takich dziedzinach zwłaszcza, jak podstawowe prawa człowieka, równouprawnienie płci i
włączenie społeczne. Ponad 2 mln EUR przeznaczono na pomoc dla miejscowych ośrodków
dla kobiet, aby zmniejszyć nierówności płci i poprawić społeczny, gospodarczy i polityczny
status kobiet w najsłabiej rozwiniętych regionach Turcji. Kwestię spójności społeczeństwa
PL 15 PL
obywatelskiego ujęto w projekcie  EU - Turkey Civil Society Dialogue - Cultural bridges
(Dialog społeczeństwa obywatelskiego UE  Turcja: Pomosty między kulturami).
Wydarzenia artystyczne i kulturalne w 18 krajach skutecznie promowały wymianę kulturową
i pomagały przezwyciężać uprzedzenia istniejące w społeczeństwach Turcji i Europy.
Realizacja tego celu była kontynuowana za pośrednictwem programu stypendialnego Jean
Monnet. Program ten, rozpoczęty w Turcji w 1989 r., umożliwia młodym ludziom z Turcji
kontynuowanie studiów podyplomowych w Europie i pozwolił dotąd ponad 1 100
urzędnikom państwowym, absolwentom i pracownikom sektora prywatnego zdobyć nową
wiedzę i umiejętności związanie z przystępowaniem do UE. W kwietniu 2010 r. zakończył się
duży projekt wsparcia rynku pracy. Projekt ten pomógł 11 000 bezrobotnym kobietom i
młodzieży z 25 miast w znalezieniu pracy, dzięki zaoferowaniu im możliwości szkolenia
zawodowego i jakościowych usług doradczych. Ponadto, w celu stworzenia warunków
tworzenia trwałych miejsc pracy, małym i średnim przedsiębiorstwom udzielono wsparcia dla
inwestycji długoterminowych poprzez programy pożyczek dla małych przedsiębiorstw I i II.
MŚP stanowią 99 % wszystkich przedsiębiorstw w Turcji i są osią gospodarki, jednak ich
dostęp do produktów pożyczkowych jest utrudniony. Według danych statystycznych
zebranych wśród banków udzielających pożyczek, do końca 2010 r. utworzono 11 291
nowych miejsc pracy i zabezpieczono 34 346 miejsc pracy w 49 tureckich prowincjach.
Program pożyczek dla małych przedsiębiorstw będzie do 2012 r. nadal zapewniał silne
wsparcie na rzecz inwestycji i zatrudnienia poprzez pożyczki i kapitał obrotowy.
Przykłady w potencjalnych krajach kandydujących
W 2010 r. zawarto w Albanii 80 umów w ramach CARDS. W szeregu priorytetowych
dziedzin, takich jak wymiar sprawiedliwości, sprawy wewnętrzne i ochrona praw
podstawowych, uzyskano konkretne rezultaty. Wynikiem projektu wsparcia służby cywilnej
był szereg projektów ustaw mających na celu modernizację ram prawnych oraz
rozporządzenie prezesa rady ministrów dotyczące zarządzania pracownikami służby cywilnej
stosownych ministerstw i rady ministrów. Dało to początek podstawie do określania jasnych
zasad, przeglądu procedur i wzmocnienia potencjału zarządzania w albańskim departamencie
administracji publicznej. Projekt przygotowania władz albańskich do zdecentralizowanego
zarządzania funduszami UE przyczynił się do znacznego postępu w tworzeniu struktur
operacyjnych i systemów kontroli zarządzania. Pozytywne wyniki w zakresie zachowania
praw podstawowych udało się osiągnąć, dzięki sporządzeniu list wyborców poprzez
ustanowienie krajowego rejestru adresów i krajowego rejestru stanu cywilnego. Eksperci
policyjni z poszczególnych państw członkowskich udzielili pomocy w ramach reformy
albańskiej policji. Dzięki ich interwencjom poprawiło się zrozumienie i wiedza z zakresu
traktowania więz
niów i zatrzymanych zgodnie ze standardami UE. Wsparcie we wdrażaniu
krajowej strategii ochrony środowiska pozwoliło Albanii zbliżyć się do właściwej
transpozycji unijnego dorobku prawnego dotyczącego ochrony środowiska. Przynosi to
korzyści Albanii i krajom sąsiadującym na Bałkanach Zachodnich, ale stanowi także wartość
dodaną dla obywateli UE, ponieważ ewentualne katastrofy ekologiczne, które mogłyby mieć
konsekwencje również dla sąsiadujących państw UE, będą lepiej opanowywane, a związane z
nimi zagrożenie ograniczane do minimum.
W 2010 r. zakończono niemal wszystkie programy CARDS w Bośni i Hercegowinie. Nadal
kontynuowana była pomoc w ramach IPA koncentrująca się na reformie administracji
publicznej, wzmocnieniu państwa prawa i wsparciu w przezwyciężaniu kryzysu
gospodarczego. Na poziomie gmin pomyślnie wdrożono projekt mający na celu poprawę
przejrzystości między miejscowymi organami władzy a organizacjami społeczeństwa
obywatelskiego. Ustanowiono przejrzyste mechanizmy wypłat funduszy gminnych na rzecz
PL 16 PL
organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz poprawiono komunikację i zacieśniono
współpracę między organami władzy i wspomnianymi organizacjami. Wdrożono 67
podprojektów skupiających się na ograniczeniu ubóstwa, włączeniu społecznym,
równouprawnieniu płci, prawach człowieka, środowisku, a także poprawie sytuacji
mniejszości oraz grup znajdujących się w trudnej sytuacji. Rada Europy wdrożyła wspólny
projekt skutecznego zarządzania więzieniami. Przeszkolono ponad 420 pracowników
więziennictwa pod kątem zarządzania warunkami zatrzymania więz
niów zgodnie ze
standardami UE, 12 pracowników nabyło wiedzę z zakresu prowadzenia szkoleń, przyjęto
ramy prawne oraz wzmocniono współpracę między personelem więziennym i urzędnikami
ministerstwa, co stanowi ważną korzyść w sytuacji rozdrobnienia administracyjnego i
politycznego. Bankowi centralnemu udzielono pomocy technicznej na rzecz osiągnięcia
zgodności ze standardami UE w zakresie bankowości centralnej. Zalecane w ramach projektu
rozwiązania komunikacji informatycznej umożliwiły bankowi centralnemu poprawę jakości
danych statystycznych i informacji przygotowywanych dla decydentów politycznych oraz
analizy ekonomicznej w zakresie stabilności finansowej.
Poważną i pilną kwestią w odniesieniu do Kosowa jest ochrona mniejszości i grup
znajdujących się w trudnej sytuacji. W 2010 r. projekty finansowane w ramach IPA pozwoliły
na osiągnięcia w tej dziedzinie. Zamknięto obozowisko Romów w Cesmin Lug i 130 rodzin
uchodz
ców wywodzących się z mniejszości etnicznych mogło wrócić do Kosowa, przy
wsparciu kompleksowego pakietu pomocy i szkoleń zawodowych ukierunkowanych na ich
przesiedlenie i reintegrację. Projekt w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości dotyczący
weryfikacji i ponownego mianowania sędziów i prokuratorów pozwolił sprawdzić, czy
wszyscy kandydaci na stałe stanowiska sędziów i prokuratorów są odpowiedni i doprowadził
do mianowania na wielu kluczowych stanowiskach dobrze wykwalifikowanych
pracowników. 60 % mianowanych pracowników objęła takie stanowiska po raz pierwszy, co
oznacza znaczne odmłodzenie służb wymiaru sprawiedliwości i prokuratorskich Kosowa.
Wsparcie na rzecz straży odpowiedzialnej za granice zewnętrzne i straży odpowiedzialnej za
granicę wewnętrzną umożliwiło przeprowadzenie indywidualnie dobranego szkolenia dla
ponad 750 funkcjonariuszy straży granicznej, aby podnieść ich zdolności w zakresie
zapobiegania nielegalnemu przekraczaniu granicy i przemytowi, lepszą koordynację z krajami
sąsiadującymi i zbliżenie w zakresie unijnych standardów państwa prawa. Dzięki projektowi
pilotażowemu dotyczącemu wydajności energetycznej, który stanowi główny priorytet
strategii unijnej dla całego regionu Bałkanów Zachodnich, możliwe stało się ograniczenie
zużycia energii i zapotrzebowania na energię. Po ustanowieniu ram prawnych i krajowego
planu na rzecz wydajności energetycznej udzielono pomocy w ramach IPA przy wdrażaniu
planu. W szkołach i szpitalach przeprowadzono projekty demonstracyjne w celu podniesieniu
świadomości w tym zakresie. Władzom lokalnym udzielono wsparcia na rzecz poprawy
zdolności oceniania kosztów związanych z wydatkami na energię oraz wdrożenia procedury
audytu energetycznego. Istnienie ram prawnych i regulacyjnych zachęciło międzynarodowe
instytucje finansowe do przeznaczenia funduszy na rzecz sektora prywatnego i publicznego
służących inwestowaniu w środki wydajności energetycznej. Europejski Bank Odbudowy i
Rozwoju dostarczył na przykład małych pożyczek na rzecz MŚP w celu promowania
wydajności energetycznej.
Serbia poinformowała o dobrych wynikach w dziedzinie ochrony osób należących do
mniejszości i grup znajdujących się w trudnej sytuacji. Dzięki projektowi polegającemu na
dotacji na rzecz uchodz
ców i osób wewnętrznie przesiedlonych znacznie poprawiono jakość
życia około 600 rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, przydzielając im zakwaterowanie
i udzielając wsparcia dla działań generujących dochody. Z funduszu IPA udzielono także
PL 17 PL
pomocy państwowej agencji akredytacji placówek służby zdrowia w celu osiągnięcia
bezpieczniejszego, sprawiedliwszego systemu służby zdrowia o dużej wydajności, na wzór
systemów w UE. Infrastruktura regionalna otrzymała wsparcie w postaci projektów w
zakresie infrastruktury zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i odpadów stałych.
Projekt budowy w Novim Sadzie nowego mostu %7ńe~
elj wraz z towarzyszącą infrastrukturą
łączącą będzie miał pozytywny wpływ także na kraje sąsiadujące i na Europę w ujęciu
szerszym, jako że Novi Sad znajduje się na trasie międzynarodowego  korytarza X ,
stanowiącego główną arterię transportową łączącą Europę środkową i południowo-wschodnią.
Szczególne działania mające na celu wypełnienie wymogów związanych z dorobkiem
prawnym obejmowały pełne dostosowanie serbskich przepisów dotyczących ochrony
powietrza do odpowiednich przepisów UE w tej dziedzinie, otwierając tym samym drogę
pracom przygotowawczym nad opracowaniem planów na rzecz czystszego powietrza na
poziomie gminnym. Sporządzono cyfrowe ortofotomapy całego kraju i przeprowadzono
pierwszą krajową kampanię doustnego szczepienia lisów przeciwko wściekliz
nie,
przyczyniając się tym samym do ogólnej akcji UE na rzecz zwalczania wścieklizny i pomoru
świń na Bałkanach Zachodnich.
4. DODATKOWE WNIOSKI NA PRZYSZA
OŚĆ
W 2010 r. Komisja zakończyła szereg ważnych ocen dotyczących pomocy przedakcesyjnej18:
 śródokresowa pośrednia ocena IPA;
 ocena udziału zainteresowanych stron w programowaniu i wdrażaniu pomocy
przedakcesyjnej dla Turcji;
 ocena względnych kosztów i korzyści pomocy technicznej i projektów partnerskich;
 tymczasowa ocena programów transgranicznych między krajami kandydującymi i
potencjalnymi krajami kandydującymi;
Pośrednia ocena IPA
Pośrednia ocena IPA koncentrowała się głównie na ramach strategicznych IPA (dokumentach
dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego oraz logice programowania, zwłaszcza
w ramach komponentu I. Oceniano sposób planowania i programowania pomocy oraz jej
odpowiedniości, wydajności, skuteczności, wpływu i trwałości.
Z oceny wynikało, że dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego
wskazywały kierunek i punkty ciężkości procesu programowania wszystkich komponentów
IPA i że ich jakość była lepsza od równoważnych im dokumentów dla poprzedniego
programowania pomocy przedakcesyjnej. Darczyńcy na rzecz beneficjentów IPA potwierdzili
wiodącą rolę UE i w różnym stopniu wykorzystywali dokumenty dotyczące wieloletniego
planowania orientacyjnego w orientacji swoich własnych programów. Ocena wykazała, że
mechanizmy koordynacji i harmonizacji pomocy były dobrze ugruntowane. Potrzeby
finansowe krajów będących beneficjentami, zwłaszcza w zakresie infrastruktury,
zdecydowanie przewyższały fundusze dostępne w ramach IPA (i u pozostałych darczyńców).
Dlatego kluczowe wyzwanie dla udzielanej w ramach IPA pomocy polega na wspieraniu
18
http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm
PL 18 PL
skutecznego wykorzystania z
ródeł finansowych wszystkich donatorów i wykorzystywaniu
efektu dz
wigni w przypadku innych z
ródeł finansowania. W ocenie podano dobre przykłady
wykorzystania IPA w celu pozyskiwania finansowania od darczyńców i międzynarodowych
instytucji finansowych, zwłaszcza na projekty w zakresie infrastruktury.
W 2007 r. w odniesieniu do pierwszego roku funkcjonowania IPA zgłoszono wprawdzie
pewne kwestie związane z wydajnością odnoszące się do terminowego wdrożenia, ale tempo
zawierania umów i wdrażania wzrosło od tego czasu. W okresie 2007-2009 poprawiła się
jakość celów i wskaz
ników zarówno w odniesieniu do dokumentów dotyczących
wieloletniego planowania orientacyjnego, jak i dokumentów dotyczących niższego poziomu
programowania (rocznych programów krajowych i kart projektów) W większości projekty
uznano za uzasadnione. Wyniki pod względem natychmiastowych rezultatów pomocy w
ramach IPA np. liczby przeszkolonych osób zostały  ogólnie rzecz biorąc  osiągnięte.
Jednak rezultaty na poziomie wyników, tj. korzyści doznawane dzięki szkoleniom są mniej
wyraz
ne. Uznaje się, że skuteczność IPA jest największa w dziedzinach odnoszących się do
dorobku prawnego, natomiast niektóre dziedziny horyzontalne, takie jak reforma
administracji publicznej stanowią szczególnie wyzwanie.
Zalecono dalszą poprawę, w tym zwiększenie roli krajów będących beneficjentami na
przestrzeni całego procesu przygotowywania i wyboru projektu. Głównym czynnikiem
determinującym osiągnięcie wpływu i trwałych efektów była odpowiedzialność
beneficjentów za program reform i zdolność ich administracji. Mając to na względzie,
oceniający odnotowali w swoich sprawozdaniach pewne ryzyko jeśli chodzi o wpływ i efekty
wiążące się z właściwymi poziomami zasobów kadrowych i utrzymaniem
wykwalifikowanego personelu.
Skoncentrowanie pomocy na mniejszej liczbie dziedzin mogłoby poprawić skuteczność i
przyszłe skutki. Przyjęcie wieloletniego/sektorowego podejścia w ramach komponentu I
(podobnie do stosowanego w odniesieniu do pozostały komponentów IPA) powinno ułatwić
skupienie pomocy na priorytetach i ustalenie jej kolejności, koordynację działań darczyńców
oraz poprawić odpowiedzialność beneficjentów za pomoc. Zalecono stopniowe
wprowadzanie podejścia sektorowego i uwzględnianie zdolności beneficjentów w zakresie
zarządzania wdrażaniem.
Ocena udziału zainteresowanych stron w programowaniu i wdrażaniu pomocy
przedakcesyjnej dla Turcji
Ocena ta dotyczyła udziału zainteresowanych stron w programowaniu i wdrażaniu
komponentu I IPA i wskazywała możliwości pogłębienia takiego udziału w celu poprawy
skuteczności pomocy finansowej.
Udział zainteresowanych stron był co do zasady akceptowany; rosło też zainteresowanie
wzmocnieniem i poszerzeniem udziału zainteresowanych stron w programowaniu. Wśród
partnerów w dziedzinie rozwoju i organizacji UE należy wymienić: zainteresowane strony
zaangażowane w programowanie i wdrażanie IPA (13 %), instytucje rządowe (46 %) i
organizacje społeczeństwa obywatelskiego (41 %). Zainteresowane podmioty zewnętrzne
były włączone w proces wymiany informacji i konsultacji, ale nie w takim stopniu jak
partnerzy i nie brały udziału w procesie współdecyzji. Wynikiem tego było ich ograniczone
poczucie odpowiedzialności i zaangażowania w proces.
PL 19 PL
Z oceny wynika, że opracowanie strategii sektorowych było ważnym krokiem na drodze
wzmocnienia skutecznego udziału zainteresowanych stron, ale konieczne okazało się
wprowadzenie perspektywy długoterminowej. Proces przygotowywania i zmian dokumentów
dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego pozostawiał niewiele miejsca na
szeroki udział zainteresowanych stron. Skierowane do partnerów w dziedzinie rozwoju i
organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaproszenie do przedstawiania pisemnych
komentarzy w sprawie projektów dokumentów dotyczących wieloletniego planowania
orientacyjnego nie wpłynęło na właściwe ożywienie dialogu w okresie 2007-2009. Proces
przygotowywania rocznego programu krajowego w ramach komponentu I został uznany za
główną przyczynę niewielkiego zaangażowania zainteresowanych stron, a wkład
zainteresowanych podmiotów zewnętrznych na tym etapie był ograniczony. Okazało się, że
spośród różnych mechanizmów realizacji największy udział zainteresowanych stron  na
przykład po stronie beneficjentów końcowych  umożliwiają programy dotacji.
W ocenie zalecono, aby dokonywana przez zainteresowaną stronę ocena stanowiła integralną
część procesu opracowywania strategii sektorowych. Pomogłoby to określić właściwe
podmioty w danej dziedzinie, ich zdolności i spodziewany wkład w osiągnięcie
długoterminowych celów strategicznych. Od instytucji beneficjenta odpowiedzialnego za
koordynację pomocy finansowej będzie się wymagać silnego przywództwa, aby była w stanie
służyć pomocą operacyjną i udzielać wskazówek całemu aparatowi administracyjnemu.
Ocena względnych kosztów i korzyści pomocy technicznej i projektów partnerskich
Omawiana ocena stanowiła porównanie dwóch instrumentów realizacji stosowanych na ogół
przy wdrażaniu programów IPA: partnerstwa i pomocy technicznej. Badaniem objęto
odpowiednio lata: 2007  2008 w przypadku IPA, 2005  2006 w przypadku PHARE, 2005 
2006 w przypadku CARDS oraz 2005  2006 w przypadku instrumentu pomocy
przedakcesyjnej dla Turcji.
Ocena wykazała, że w praktyce w wyborze między pomocą techniczną a partnerstwem
kierowano się trzema kryteriami: charakterem zadań (partnerstwo głównie w przypadku
dziedzin związanych z dorobkiem prawnym), stopniem przygotowania instytucji
korzystającej oraz potencjałem organizacji korzystającej. Ostatecznego wyboru dokonywano
w sposób właściwy przy pomocy dialogu między delegaturami UE, DG ds. Rozszerzenia oraz
krajowym koordynatorem ds. IPA. Mimo że na ogół uznawano, że beneficjenci posiadali
odpowiednie kompetencje do dokonania świadomego wyboru instrumentu, pewna liczba
beneficjentów zgłosiła jednak trudności w dokonaniu właściwego wyboru między
partnerstwem a pomocą techniczną. Jako część omawianej oceny zaproponowano zestaw
kryteriów, który miał ułatwić wybór między partnerstwem a pomocą techniczną.
Projekty oparte na pomocy technicznej znacznie przewyższały projekty partnerskie zarówno
pod względem liczby projektów, jak i zasobów finansowych (około czterokrotnie wyższe),
jednak z upływem czasu udział projektów partnerskich wzrósł i był większy w krajach
kandydujących niż w potencjalnych krajach kandydujących. Nie odnotowano znaczącej
różnicy w stopniu osiągania zamierzonych celów między projektami partnerskimi i opartymi
na pomocy technicznej. Opcją preferowaną było jednak partnerstwo ze względu na namacalne
korzyści, chociażby nawiązanie trwałego układu z równoległą organizacją w państwie
członkowskim UE czy zmiana w kulturze pracy. Na podstawie kosztów jednostkowych
obliczono, że partnerstwo było o 23 % tańsze niż pomoc techniczna. Niezależnie od tego
beneficjenci uważali pomoc techniczną za instrument elastyczniejszy i łatwiejszy do
kontrolowania.
PL 20 PL
Ocena zwróciła uwagę, że zainteresowane strony bardzo ceniły sobie partnerstwo, wskazała
jednak na dwie kwestie problematyczne w funkcjonowaniu instrumentu: długą przerwę
rozdzielającą często ocenę braków i wdrożenie projektu oraz  w przypadku niektórych
aktualnych procedur wdrożenia - brak elastyczności, która pozwoliłaby dostosować pomoc do
sytuacji na miejscu.
Tymczasowa ocena programów transgranicznych między krajami kandydującymi i
potencjalnymi krajami kandydującymi
Pierwsze sprawozdanie w ramach omawianej oceny koncentrowało się na programowaniu,
strukturach i procesach zarządzania. Druga część zostanie zakończona w 2011 r. i będzie się
koncentrować na wdrażaniu programu.
Ze sprawozdania wynika, że ocena potrzeb, strategia i cele programów współpracy
transgranicznej były na ogół spójne. Na poprawę przyszłego wpływu programów mogłaby
jednak wpłynąć większa świadomość zainteresowanych stron co do roli współpracy
transgranicznej jako prekursora funduszy strukturalnych oraz zapewnienie pełnej
reprezentacji administracji miejscowych i regionalnych w Wspólnym Komitecie
Monitorującym
Wrażenia zainteresowanych stron sugerują, iż programy współpracy transgranicznej dawały
wyniki w postaci poprawy stosunków międzysąsiedzkich i przywrócenia kontaktów sprzed
konfliktu. Dokumentacja do procesu przyznawania dotacji była na ogół dobrze przygotowana
i duża liczba złożonych wniosków o dotacje wskazywała na jednoznaczne zainteresowanie
programem. Zagadnienia tematyczne i przekrojowe nie zawsze były traktowane w sposób
satysfakcjonujący, a procedury uważane były za kłopotliwe i czasochłonne.
W sprawozdaniu zalecono wzmocnienie analizy społeczno-ekonomicznej w oparciu o
aktualniejszą podstawę statystyczną, z lepszym wyjaśnieniem zastosowanych kryteriów i
lepszym dostosowaniem do obszaru statystycznego. Sprawozdanie zalecało także
przedstawianie przyszłych ostatecznych projektów programów (w internecie lub za pomocą
innych środków) do konsultacji szerokiej publiczności. Wreszcie zalecono także ulepszenie i
uproszczenie pakietu wnioskowego i procedury oceny.
5. DOŚWIADCZENIA I WNIOSKI NA PRZYSZA
OŚĆ: POMOC PRZEDAKCESYJNA PO 2013 R.
2010 r. był dobrym rokiem dla IPA, w którym odnotowano stały postęp w zakresie
strategicznych celów i poprawy skutków. Niniejsze sprawozdanie ukazuje sposób, w jaki
fundusze przedakcesyjne pomogły w budowie stabilnych instytucji, wzmacnianiu procesów
demokratycznych i praworządności, praw człowieka oraz poszanowania i ochrony
mniejszości. Wsparcie udzielone w ramach IPA umożliwiło stworzenie warunków do
lepszego funkcjonowania gospodarki rynkowej i pomagało w zbudowaniu lepiej
wykwalifikowanej i łatwiej znajdującej zatrudnienie siły roboczej w trudnym ekonomicznie
okresie. Promowało ono współpracę regionalną, przyczyniało się do zrównoważonego
rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz do początków budowania świadomości w
zakresie kluczowego wyzwania jakim są zmiany klimatu. Kraje kandydujące były także lepiej
przygotowane do podjęcia obowiązków związanych z członkostwem w UE. Dotyczyło to
zwłaszcza przygotowania do wdrożenia przyszłych strukturalnych strategii politycznych i
funduszy oraz strategii politycznych i funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Nie
tylko udzielono wsparcia na rzecz ustanowienia infrastruktur społecznych, w zakresie
PL 21 PL
środowiska i gospodarki oraz konkurencyjnej, bezpiecznej i higienicznej produkcji rolnej,
budowano także pomyślnie wydajne i skuteczne struktury wdrażania i systemy funduszy
poakcesyjnych.
Bliższe partnerstwo z Bałkanami Zachodnimi i Turcją wyrażone w pomocy przedakcesyjnej
przyniosło korzyści także dla państw członkowskich UE, takie jak większe bezpieczeństwo
dostaw energii oraz bezpieczne i higieniczne przywozy żywności, większe bezpieczeństwo na
zewnętrznych granicach UE i lepsze perspektywy zarządzania wyzwaniami o zasięgu
globalnym w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu i zanieczyszczeniu środowiska.
Proces rozszerzenia otworzył przed UE możliwości zaangażowania się w szersze działania
strategiczne. W tym celu i aby zapewnić spójność polityki polityka rozszerzenia zaczęła
dostosowywać się do strategii  Europa 2020 . Dzięki temu z polityki rozszerzenia wynikają
korzyści dla UE oraz krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących na drodze
do osiągnięcia strategicznych celów, jakimi są ożywienie gospodarcze i trwały wzrost
gospodarczy.
Wprowadzenie podejścia sektorowego w dokumencie dotyczącym wieloletniego planowania
orientacyjnego na lata 2011-2013 będzie prowadzić do zmniejszenia liczby dziedzin
interwencji we wszystkich krajach objętych procesem rozszerzenia, lepszego ustalania
priorytetów i ostateczne skupienie się na wynikach. Pomogło to także państwom będącym
beneficjentami zwrócić baczniejszą uwagę na wykonalność, komplementarność i spójność
działań finansowanych ze środków IPA w odniesieniu do krajowych planów i strategii
sektorowych oraz wsparciu od innych darczyńców dla tych planów. W 2011 r. i w dalszej
przyszłości należy zrobić więcej jeśli chodzi o zapewnienie pełniejszej odpowiedzialności na
poziomie krajowym oraz o właściwe określenie i uzupełnienie potrzeb w zakresie budowania
potencjału w krajach będących beneficjentami, aby uzyskać ogół spodziewanych korzyści z
podejścia sektorowego. W dziedzinach, w których region boryka się ze zmieniającymi się
wyzwaniami o zasięgu globalnym, takimi jak zmiany klimatu, w dokumencie dotyczącym
wieloletniego planowania orientacyjnego na lata 2011-2013 uznaje się potrzebę zwiększenia
wysiłków na poziomie krajowym i regionalnym w celu przygotowania krajów do łagodzenia
skutków zmian klimatu i przystosowania do nich. Komisja będzie się starała stosować w
możliwie największym stopniu zasady dostosowywania, podziału pracy i zarządzania na rzecz
rezultatów w zakresie rozwoju.
UE badała także sposób, w jaki pogłębione partnerstwa między UE a europejskimi i
międzynarodowymi instytucjami finansowymi mogłyby być pomocne w wyjściu naprzeciw
potrzebom beneficjentów na drodze bardziej zacieśnionych partnerstw i nowych
mechanizmów finansowych takich jak finansowanie ze z
ródeł mieszanych.
W 2010 r. zwiększyła się odpowiedzialność beneficjentów IPA, co przy okazji
przygotowywań do konferencji dotyczącej IPA w 2010 r. widać było na przykładzie
większego przywództwa w zakresie koordynacji działań darczyńców oraz przeprowadzania
własnych ocen potrzeb w celu przygotowania do przystąpienia do UE i osiągnięcia szerszych
celów rozwoju, stabilności makroekonomicznej i trwałego wzrostu. Odnotowano ponadto
głębokie zaangażowanie beneficjentów, zwłaszcza krajowych koordynatorów IPA oraz władz
odpowiedzialnych za integrację z UE, we wsparcie i opracowanie podejść w celu poprawy
pomiaru efektywności oraz wykazania obywatelom swojego kraju wpływu funduszy IPA.
Wiarygodna perspektywa przyszłego członkostwa w UE pozostaje największą siłą napędową
reform i przemiany społeczeństw w krajach objętych procesem rozszerzenia. Skuteczne i
PL 22 PL
dobrze ukierunkowane fundusze IPA w połączeniu z ich potencjałem do pozyskiwania
zasobów finansowych od międzynarodowych instytucji finansowych powinny przyczynić się
do szybszego postępu w procesie przystąpienia.
W 2010 r. otwarto konsultacje publiczne na temat sposobu dalszej poprawy instrumentu IPA
w ramach następnych wieloletnich ram finansowych UE, aby miał on jak najbardziej
pozytywny wpływ na postęp Bałkanów Zachodnich, Turcji i Islandii, z korzyścią dla UE i jej
państw członkowskich.
PL 23 PL