1

Wyższa Szkoła Bankowa we Wrocławiu

Wydział Ekonomiczny w Opolu

kierunek Administracja

rok akademicki 2010-2011 studia w systemie zaocznym

Odpowiedzialność za szkodę

wyrządzoną przez niezgodne z

prawem działanie lub zaniechanie przy

wykonywaniu władzy publicznej (w

oparciu o art. 417 - 421 KC - z

uwzględnieniem ostatniej nowelizacji z

2010 r.)

Opracowała: Anna Francik

2

I.

W

STĘP

Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z

prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność

ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna

wykonująca tę władzę z mocy prawa. Regulują to art. 417-421 Kodeksu Cywilnego. Przepisy

kodeksu dotyczą m.in. również odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego

(gmina, powiat, województwo) w wyniku wydania błędnej lub niezgodnej z prawem decyzji

administracyjnej. Zgodnie z art. 4171 kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona

przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we

właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową

międzynarodową lub ustawą.

Natomiast jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub

ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym

postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy

prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu

normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub

ustawą. Odszkodowanie należy się również w przypadku powstania szkody w wyniku

niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa. Jej

naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z

prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

II.

Z

ARYS HISTORYCZNY

W prawie polskim do roku 1956 przyjmowano założenie, że Skarb Państwa może odpowiadać

tylko za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności gospodarczych – tzn. tam, gdzie

państwo działa jak podmiot gospodarczy i odpowiada na zasadach prawa cywilnego (tj. art.

416 k.c.), czyli:

odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną z winy organu (art. 416 k.c.)

odpowiedzialność za podwładnego (art. 430 k.c.)

odpowiedzialność za winę w wyborze (art. 429 k.c.)

Skarb Państwa nie odpowiadał za szkody wyrządzone przy realizowaniu czynności

władczych (czynności z zakresu imperium). Przepisów prawa cywilnego nie stosowało się

tutaj.

W listopadzie 1956 r. przyjęto odpowiedzialność państwa w pełnym zakresie. Przełamuje się

tutaj rozróżnienie sfer działania państwa. Przyjmuje się konstrukcję odpowiedzialności

3

państwa za działanie funkcjonariuszy, zaś samo pojęcie „funkcjonariusza” ujmuje się bardzo

szeroko. Odpowiedzialność ta kształtuje się na zasadach prawa cywilnego.

Początkowo przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa nie miało być w kodeksie

cywilnym. Ostatecznie w toku debat postanowiono włączyć je do kodeksu, aby nadać im

wyższą rangę. Włączenie przepisów art. 417 – 421 k.c. nastąpiło jednak, wg Pajora, dość

„mechanicznie”. Powstało pytanie, czy art. 417 k.c. stał się tylko ogólną deklaracją

odpowiedzialności Skarbu Państwa, czy stał się on samodzielną podstawą odpowiedzialności.

W 1971 r. Sąd Najwyższy wydał wytyczne, że art. 417 k.c. stał się samodzielną

podstawą odpowiedzialności i nie ma już potrzeby do odwoływania się do innych przepisów

kodeksu. W przepisie tym nie było jednak mowy o winie. SN uznał, że przepis ten należy

traktować tak, jakby wymieniał on winę jako przesłankę odpowiedzialności (wykładnia

systemowa). Takie postawienie sprawy rozwiązało np. problem związany z tym, czy lekarz

jest podwładnym.

Art. 418 k.c. przewidywał ograniczenie odpowiedzialności, jeśli szkoda wynikała z

wydania decyzji lub orzeczenia. Wymogiem odpowiedzialności było tutaj stwierdzenie winy

funkcjonariusza – stwierdzona musiała być wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym. Dopiero

wtedy Skarb Państwa mógł ponosić odpowiedzialność. Wina ta mogła być też uznana przez

organ nadrzędny (choć to wyjątkowo rzadko następowało).

Wejście w życie Konstytucji RP z 1997 roku zmieniło sytuację. Art. 77 Konstytucji RP

stanowi bowiem, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem

działanie organów władzy publicznej. Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast o

bezpośrednim stosowaniu przepisów konstytucji. Część doktryny uznała zatem, że Skarb

Państwa ponosi odpowiedzialność za każde działanie organu władzy publicznej (w zakresie

imperium), które jest niezgodne z prawem. Artykuł ten stał się bezpośrednią podstawą

odpowiedzialności.

Pojawiła się sprzeczność między art. 417 k.c. i art. 77 konstytucji. Przepis kodeksu

uzależniał bowiem odpowiedzialność od winy. Nie był on sprzeczny w drodze literalnej

wykładni, lecz tylko w drodze wykładni systemowej.

Trybunał Konstytucyjny 04 grudnia 2001 r. uznał, że art. 417 k.c. będzie zgodny z

konstytucją tylko wtedy, gdy uzależniać będzie odpowiedzialność od przesłanki

bezprawności, a nie przesłanki winy. TK zmienił zatem wykładnię przepisu. Uchylił

jednocześnie art. 418 jako niezgodny z Konstytucją, który stanowił, że Skarb Państwa

odpowiada za wydanie decyzji lub zarządzenia, ale jedynie w przypadku udowodnienia winy

karnej lub dyscyplinarnej stwierdzonej wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym (wina

4

szczególnie kwalifikowana). Art. 418 miał jednak dość marginalne znaczenie od roku 1980,

kiedy to wprowadzoną sądową kontrolę administracji.

Przepisy art. 417 i n. do 2004 r. nie przewidywały rozróżnienia między władczą a

niewładczą sferą działania władzy publicznej. Tymczasem art. 77 konstytucji stanowi tylko o

działaniach władczych władzy publicznej.

Zmiana przepisów nastąpiła w 2004 r. (obowiązująca od 1.09.2004 r. do 25.09.2010 r.):

1)

znika pojęcie „funkcjonariusza publicznego”

2)

art. 417 § 1 k.c. stanowi tylko o przypadkach „wykonywania władzy publicznej” – tylko

sferze imperium

3)

odpowiedzialność w zakresie poza działaniami w sferze imperium kształtuje się na

zasadach ogólnych – tak jak każda inna osoba prawna (za winę organu, jako przełożony

za podwładnego z art. 430 k.c.)

Kolejną zmianą była zmiana w 2010 roku, która obowiązuje do dnia dzisiejszego.

Obejmowała ona zmianę w art. 4171 KC § 2, która określa zawężenie obowiązywania

powyższego artykółu tylko do tych sytuacji w których jego obowiązywanie nie jest określone

w innych przepisach prawa.

III.

A

KTUALNY STAN NORMATYWY

.

P

RZESŁANKI ODPOWIEDZIALNOŚCI WG ART

.

417

–

PO NOWELIZACJI

.

1.

Z

ASADA GENERALNA

♦

Art. 417, 417', i 417

2

.

Pierwszy z tych przepisów zawiera podstawę ogólną odpowiedzialności za szkody

wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej,

Drugi — reguluje wypadki szczególne szkody powstałej w związku z wydaniem

(niewydaniem) aktu normatywnego oraz orzeczenia sądowego lub decyzji,

Trzeci - odpowiedzialność na zasadach słuszności, w wypadku gdy szkoda na

osobie powstała w związku z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z prawem/

♦

Podobnie jak poprzednia regulacja kodeksowa odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa, obecna formuła stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności — co oznacza, że

wyklucza ona co do szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej stosowanie

innych wchodzących w grę podstaw odpowiedzialności ex deliclo, zawartych w

szczególności w art. 416, 427, 429 i 430 k.c.

5

♦

Zakres podmiotowy odpowiedzialności według aktualnej konstrukcji art. 417 k.c. -

Adresatem odpowiedzialności jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub

inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa (§ 1) oraz solidarnie ze

Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego osoba, której zlecono na

podstawie porozumienia wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej (§ 2).

♦

Takie ujęcie wskazuje więc na to, że o przynależności określonego zdarzenia do sfery

objętej hipotezą art. 417 decyduje nie tyle formalne kryterium państwowego (komunalnego)

charakteru danej jednostki, ale typ aktywności (wykonywanie władzy publicznej).

♦

Samodzielnym podmiotem odpowiedzialnym według formuły § I art. 417 k.c. może

być więc alternatywnie: Skarb Państwa (w zakresie działalności państwowych

jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej), jednostka samorządu

terytorialnego, państwowa lub komunalna osoba prawna, a także niepaństwowa i

niekomunalna osoba prawna — realizująca określone kompetencje władzy publicznej z

mocy prawa.

♦

Adresatem roszczenia odszkodowawczego po myśli art. 417 § 2 k.c. może być również

podmiot (jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) wykonujący tzw. zlecone

funkcje władzy publicznej na podstawie porozumienia.

♦

Istnienie „porozumienia", a więc wyraźnego uzgodnienia pomiędzy podmiotem, któremu

przysługują z mocy prawa kompetencje związane z wykonywaniem władzy publicznej, a

inną osobą prawną, jest niezbędne przede wszystkim dla precyzyjnego określenia zakresu

prerogatyw władzy publicznej, a tym samym identyfikacji tych funkcji, których

wykonywanie stanowi in casu przyczynę sprawczą szkody. Tego też wymaga postulat

przejrzystości w kształtowaniu relacji pomiędzy instytucjami wykonującymi władzę

publiczną.

♦

Zlecenie określonych funkcji władzy publicznej innej osobie nie prowadzi natomiast do

przeniesienia odpowiedzialności wyłącznie na ich bezpośredniego wykonawcę (w tym

wypadku sprawcę szkody), ale nadal według formuły § 2 art. 417 k.c. angażować

będzie solidarną odpowiedzialność Skarbu Państwa albo zlecającej jednostki samorządu

terytorialnego. Odpowiedzialność podmiotów zlecających wykonywanie władzy publicznej

Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego opiera się w tym wypadku na

zasadzie ryzyka. Podmioty te odpowiadają tak jak za własne działanie i zaniechanie i nie

mogą się uwolnić od odpowiedzialności przez wykazanie należytej staranności w zlecaniu

wykonywania określonych funkcji.

6

2.

P

RZESŁANKI

O

DPOWIEDZIALNOŚCI

♦

Przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy

publicznej są następujące:

niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu władzy

publicznej,

szkoda oraz

adekwatny związek przyczynowy pomiędzy tak określoną przyczyną sprawczą a

szkodą.

♦

Novum w stosunku do poprzedniej formuły odpowiedzialności z art. 417 polega przede

wszystkim na:

a) istotnie odmiennym określeniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności;

b)

oderwaniu się od konstrukcji sprawstwa wiązanego dotychczas z zachowaniem

konkretnego funkcjonariusza władzy publicznej;

c)

uznaniu za podstawową przesłankę niezgodności z prawem działania lub

zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Ad a) Zakres przedmiotowy odpowiedzialności Skarbu Państwa (jednostki samorządu

terytorialnego, innej osoby prawnej) obejmuje szkody powstałe przy wykonywaniu władzy

publicznej. Bez wątpliwości zostały więc wyłączone z tej sfery zdarzenia sprawcze

następujące w sferze dominium, związane z typową działalnością gospodarczą,

nieswoiste dla aktów należących do kompetencji organów władzy publicznej.

♦

Pojęcie czynności (aktów) organu władzy publicznej.

pojęcie to powinno być rozumiane szerzej, a więc obejmować nie tylko akty władcze,

związane z wykonywaniem imperium w ścisłym znaczeniu prawnoadministracyjnym

tego terminu, ale także inne akty i czynności swoiste dla organów władzy

publicznej, mieszczące się wyłącznie w ich kompetencjach, także o charakterze

porządkowym i organizacyjnym (np. sprawy zapewnienia odpowiedniego

oznakowania i utrzymania we właściwym stanie dróg publicznych czy sprawnego

funkcjonowania służb publicznych w zakresie organizacji świadczeń pomocy

zdrowotnej, czy leż w związku z organizacją imprez masowych).

♦

W zakresie objętym hipotezą ogólnej normy art. 417 mieścić się już mogą (o ile nie

istnieje odrębna regulacja) szkody wyrządzone przez wadliwe (niezgodne z prawem)

7

wykonanie ostatecznych rozstrzygnięć, a także szkody wyrządzone — w pewnych

sytuacjach — w wyniku wykonania rozstrzygnięć nieprawomocnych (nieostatecznych).

♦

W hipotezie ogólnej formuły art. 417 k.c. mieszczą się również przypadki

odpowiedzialności za szkody wynikające z przewlekłości postępowania sądowego,

o ile zostało ono już prawomocnie ukończone. Poszkodowany będzie musiał

samodzielnie udowodnić przesłankę, jaką jest w takim wypadku przewlekle

prowadzenie postępowania

♦

Rozróżnienie pojęć „przy wykonywaniu władzy publicznej" oraz „przy okazji

wykonywania władzy publicznej" Decydujące znaczenie w tej materii powinien mieć cel

podejmowanego przy wykonywaniu władzy publicznej działania, który powinien być

funkcjonalnie związany z realizacją określonej kompetencji organu władzy publicznej,

chociażby szkoda wynikła z nieudolności lub przekroczenia uprawnień.

Ad b) Nowa formuła kodeksowa zrywa z pojęciem sprawstwa ukształtowanym na tle

poprzedniego brzmienia art. 417, który operował przesłanką zachowania konkretnego

funkcjonariusza państwowego. Pojęcie sprawstwa odnosi się w konsekwencji do zachowań

związanych z działaniem (zaniechaniem) instytucji wykonującej władze publiczną, a więc

do funkcjonowania struktury jako takiej, a nic do zachowań konkretnych funkcjonariuszy

państwowych, tak jak na tle dotychczasowego stanu normatywnego, chociaż jest oczywiste,

ż

e działania instytucji z natury rzeczy zawsze są efektem zachowań określonych osób z tą

instytucją związanych. Zmiana ta prowadzi do istotnych konsekwencji.

♦

Po pierwsze, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej ustalenie statusu,

charakteru funkcji i pozycji bezpośredniego sprawcy szkody. Dla odpowiedzialności

odszkodowawczej — wedle obecnego brzmienia art. 417 k.c. — istotne znaczenie będzie

miało bowiem nie tyle ustalenie statusu bezpośredniego sprawcy, sposób jego formalnego

związania z daną instytucją, ale to czy oceniane in casu zachowanie (czynnik sprawczy)

jest związane z wykonywaniem władzy publicznej i mieści się w obszarze kompetencji

(objętym odpowiedzialnością) danej instytucji.

♦

Po drugie, dla wskazania podstaw odpowiedzialności nie ma potrzeby ustalenia osoby

bezpośredniego sprawcy, a więc identyfikacja konkretnej osoby, z której zachowaniem jest

związana szkoda.

♦

Po trzecie, przedmiotem oceny i kwalifikacji z punktu widzenia przyjętej przesłanki

odpowiedzialności (niezgodność z prawem) jest zachowanie instytucji (struktury), a nie

8

konkretnej osoby w ramach tej instytucji. Takie ujęcie poszerza w sposób naturalny

zakres tej oceny i to nawet, jak się wydaje, w porównaniu do wcześniejszej koncepcji

winy anonimowej czy organizacyjnej.

Ad c) Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej

stanowi na tle obecnego ujęcia najistotniejszą przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej

według art. 417 k.c.

♦

Pojęcie „prawa" obejmuje w tym wypadku wszelkie normy rekonstruowane na podstawie

obowiązującego porządku prawnego, w szczególności w oparciu o tzw. przepisy prawa

powszechnie obowiązującego

♦

Kwestią szczególnie kontrowersyjną jest natomiast problem relacji zastosowanej w art.

417 k.c. formuły niezgodności z prawem do tradycyjnego ujęcia bezprawności na

gruncie prawa cywilnego.

Przyjmując racjonalność terminologiczną w obrębie samego kodeksu (nie-

przypadkowość użycia terminu „niezgodność z prawem" zamiast „bezprawności"),

należy się opowiedzieć za stanowiskiem węższym, wyłączającym z zakresu

niezgodności działania lub zaniechania z prawem wypadki samodzielnego

naruszenia

zasad współżycia społecznego jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej z

art. 417 k.c.

IV.

S

ZKODA ZWIĄZANA Z DZIAŁALNOŚCIĄ ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ W SFERZE

LEGISLACYJNEJ ORAZ Z WYDANIEM ORZECZEŃ SĄDOWYCH I DECYZJI

.

♦

Przyjęte rozwiązanie ma bez wątpienia na celu ograniczenie zakresu stosowania ogólnej

formuły odpowiedzialności z art. 417 k.c:

Inaczej bowiem niż mogłoby to wynikać z zastosowania ogólnej podstawy

odpowiedzialności, nie każda wadliwość (niezgodność z prawem) aktu normatywnego,

prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji może stanowić automatycznie

podstawę

odpowiedzialności,

ustalaną

samodzielnie

w

postępowaniu

odszkodowawczym.

Omawiana przesłanka niezgodności z prawem (pominąwszy szczególny wypadek

zaniechania legislacyjnego) musi być bowiem uprzednio stwierdzona w trybie

określonym przez właściwe przepisy. Sąd odszkodowawczy nie może więc w

konsekwencji

samodzielnie

stwierdzić

wadliwości

aktu

normatywnego

lub

niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji,

9

ale musi oprzeć swe rozstrzygnięcie w tym zakresie na uprzednim ustaleniu tego

faktu w odpowiednich postępowaniach.

Niezgodność z prawem aktu normatywnego.

♦

Pierwsza z sytuacji objętych odrębną regulacją art. 417' k.c. obejmuje szkody wywołane

wydaniem niezgodnego z prawem aktu normatywnego (tzw. bezprawność normatywna).

♦

Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone wydaniem

niezgodnych z prawem aktów normatywnych została rozstrzygnięta w art. 417' § 1 z

zastrzeżeniem, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym

postępowaniu

niezgodności

tego

aktu

z

Konstytucją,

ratyfikowaną

umową

międzynarodową lub ustawą. Formuła przepisu wyraźnie nawiązuje do tzw. hierarchicznej

kontroli aktów normatywnych sprawowanej w ramach badania konstytucyjności prawa

przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do ustaw, ratyfikowanych konwencji

międzynarodowych oraz aktów podustawowych wydawanych przez centralne organy państwa.

♦

Pytanie czy pod pojęciem aktu normatywnego niezgodnego z prawem należy rozumieć

również akty normatywne niezgodne z prawem wspólnotowym. Na tak postawione pytanie

należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

♦

Podstawą do stwierdzenia „niezgodności z prawem" krajowego aktu normatywnego

może też stanowić orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uwzględniające

skargę, której podstawą jest naruszenie praw gwarantowanych konwencyjnie przez

przepis prawa krajowego.

Kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej w wypadku tzw. zaniechali legislacyjnych,

a więc szkody wyrządzonej przez niewydanie aktu normatywnego (art. 417' § 4 k.c).

Jest to szczególna postać odpowiedzialności za tzw. bezprawie normatywne.

Ustawodawca próbuje ograniczyć jej zakres przez wprowadzenie wyraźnej przesłanki

w postaci istnienia obowiązku wydania takiego aktu normatywnego, określonego

przez przepis prawa. Polski system prawny nie przewiduje żadnego szczególnego trybu

stwierdzania zaniechania legislacyjnego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest

rozwiązanie przyjmujące, że fakt zaniechania legislacyjnego, jako przesłanka

odpowiedzialności władzy publicznej, będzie stwierdzany bezpośrednio przez sąd

rozpoznający powództwo odszkodowawcze.

Interpretacja art. 417' § 4 musi uwzględniać podstawową zasadę demokratycznego

państwa prawa — podziału i równowagi władzy ustawodawczej, władzy

10

wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji), a w konsekwencji wykładnia

pojęcia „zaniechanie legislacyjne" (niewydanie aktu normatywnego) powinna być bardzo

ostrożna i nie może prowadzić w żadnym razie do samodzielnego ustalania przez sąd

rozpoznający sprawę odszkodowawczą treści niewydanych przepisów prawnych. Inne

stanowisko mogłoby spowodować niedopuszczalną ingerencję władzy sądowniczej w

sferę wyłącznych prerogatyw władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Odpowiedzialność odszkodowawcza związana z zaniechaniem legislacyjnym może

dotyczyć wyłącznie takich sytuacji, kiedy na podstawie przepisu prawnego kreującego

obowiązek wydania aktu normatywnego będzie zarazem możliwe precyzyjne ustalenie

treści takiego zaniechania, a więc określenie, jaki mechanizm, rozwiązanie prawne czy

instytucja prawna nie zostały wprowadzone przez organ władzy publicznej. Bez tego

nie byłoby bowiem możliwe ustalenie relacji kauzalnych pomiędzy zdarzeniem, z

którym łączy się odpowiedzialność odszkodowawcza, a szkodą.

Ustalenie faktu niewydania aktu normatywnego należy odnieść przede wszystkim do

przepisów o charakterze wykonawczym — rozporządzeń, których obowiązek wydania

jest określony w ramach delegacji ustawowej zawierającej tzw. szczegółowe wytyczne

(art. 92 Konstytucji). Bardzo ograniczone może być natomiast w praktyce

wykorzystanie art. 417' § 4 do wypadków niewydania aktu normatywnego rangi

ustawowej, zważywszy na to, że o zaniechaniu ustawodawczym można mówić jedynie

wtedy, gdy istniał wyraźny obowiązek wydania takiego aktu.

Odrębnym problemem jest też brak odpowiednich ustaw krajowych niezbędnych dla

dokonania implementacji wtórnego prawa wspólnotowego (obowiązek prawny takiej

implementacji wynika wprost z art. 2 Traktatu Akcesyjnego). W tego rodzaju

sytuacjach treść określonego rozwiązania czy instytucji prawnej niewprowadzonej do

systemu prawa krajowego może być ustalona w oparciu o analizę odpowiedniej

normy prawa wspólnotowego.

Problemy związku przyczynowego na tle „bezprawności normatywnej".

♦

Niezbędną przesłanką ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu

bezprawności normatywnej i zaniechań legislacyjnych jest istnienie adekwatnego

związku przyczynowego.

Szkoda poniesiona przez adresata normy prawnej musi więc pozostawać w normalnej

relacji kauzalnej w stosunku do zdarzenia, jakim jest wydanie niezgodnego z prawem

przepisu lub fakt niewydan i a aktu normatywnego. Nie implikuje to jednak

stanowiska, że chodzi tu wyłącznie o szkodę będącą bezpośrednim następstwem

11

samego aktu wydania (lub niewydania) aktu normatywnego. Z reguły będzie tu

wchodziła w grę szkoda spowodowana aktem stosowania prawa, znacznie rzadziej

zaś szkoda wywołana przez skutki prawne wywoływane bezpośrednio przez sam fakt

wejścia w życie wadliwych przepisów lub będące następstwem braku właściwych

przepisów.

♦

Poszkodowany musi należeć do kręgu podmiotów, których interesy zostały naruszone przez

fakt obowiązywania niezgodnego z prawem uregulowania lub jego nieobowiązywania ze

względu na naruszenie przez prawodawcę obowiązku wydania aktu normatywnego.

Szkoda musi więc istnieć już w momencie występowania z roszczeniem, a nie jako stan

potencjalny, który może się dopiero zaktualizować w jakimś momencie.

♦

Konsekwencje wadliwości normatywnej muszą być po stronie poszkodowanego

dostatecznie mocno skonkretyzowane, aby móc ustalić istnienie adekwatnego związku przy-

czynowego.

V.

O

DPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NIEZGODNE Z PRAWEM PRAWOMOCNYCH ORZECZEŃ I

DECYZJI ORAZ NIEWYDANIE ORZECZENIA LUB DECYZJI

♦

Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanej w art. 417' § 2 jest

wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji.

Niezgodność z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia polegać może zarówno na narusze-

niu prawa w wyniku jego wadliwego stosowania, jak i przez zastosowanie jako podstawy

rozstrzygnięcia normy prawnej niezgodnej z Konstytucją (ratyfikowaną konwencją

międzynarodową, ustawą).

♦

Szkoda powinna pozostawać w związku przyczynowym z faktem wydania orzeczenia lub

decyzji, a nie z wadliwym (niezgodnym z prawem) ich wykonaniem.

♦

Dopuszczalność kompensacji z tytułu niezgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia

nie może prowadzić do swoistej konkurencji czy dwutorowości orzekania o legalności

takich rozstrzygnięć. Mogłoby się tak stać, jeśli przesłanka odpowiedzialności

odszkodowawczej w postaci „niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub

ostatecznej decyzji" byłaby samodzielnie stwierdzana przez sąd rozpoznający sprawę

odszkodowawczą. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie kolejnej postaci kontroli

legalności rozstrzygnięcia. Słusznie więc w przyjętej formule odpowiedzialności znalazło

się wymaganie, aby niezgodność z prawem została uprzednio stwierdzona we właściwym

postępowaniu.

12

♦

Tryb stwierdzania niezgodność z prawem prawomocnych orzeczeń sądowych i

ostatecznych decyzji.

Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji

jest, jak wskazuje art. 417' § 2, konieczną przesłanką odpowiedzialności

odszkodowawczej z tego tytułu. Oznacza to, że w postępowaniu odszkodowawczym sąd

nie może samodzielnie dokonywać w tym zakresie ustaleń, a wystąpienie z roszczeniem

odszkodowawczym powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem właściwego organu.

Artykuł 417

1

§ 2 nie definiując samodzielnie trybu ustalania niezgodności z prawem

orzeczeń i decyzji, odsyła do instrumentów proceduralnych, które mogą mieć

niejednorodny charakter, zależny od rodzaju postępowania i charakteru orzeczenia.

W ramach dotychczasowych regulacji proceduralnych podstawę ustalenia niezgodności z

prawem ostatecznych rozstrzygnięć mogły stanowić przede wszystkim postępowania w

przedmiocie wznowienia postępowania, a także w ramach postępowania karnego

postępowanie kasacyjne.

Szczególną podstawę wznowienia stwarzają wyroki Trybunału Konstytucyjnego

ustalające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją (ratyfikowaną konwencją

międzynarodową, ustawą), jeśli akt ten stanowił podstawę wydania orzeczenia.

W sądowym postępowaniu administracyjnym nie przewiduje się odrębnego

postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia sądowego. Funkcję „postępowania właściwego", o którym mowa w

art. 417' § 2 k.c. pełnią inne stosowne procedury (dotyczące w szczególności

unieważnienia prawomocnego orzeczenia oraz wznowienia postępowania).

♦

Odpowiedzialność odszkodowawcza po myśli znowelizowanych przepisów

obejmuje również szkody wyrządzone przez niewydanie orzeczenia lub

decyzji, o ile obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (art. 417' § 3).

Jej naprawienia można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu

niezgodności z prawem niewydanie orzeczenia lub decyzji, chyba że odrębne

przepisy stanowią inaczej Odrębne problemy pojawiają się na tle wiążących Polskę

orzeczeń międzynarodowych, których rozstrzygnięcia zawierają jednocześnie

ustalenie

naruszenia

przez

prawomocne

orzeczenie

krajowe

standardów

międzynarodowych (konwencyjnych.).

Hipotezą art. 417

1

§ 3 k.c. są też objęte wypadki niewydanie orzeczenia

sądowego w rozsądnym terminie, bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu

sądowym. Sam fakt przewlekłości toczącego się postępowania powinien być

13

stwierdzony w specjalnym postępowaniu incydentalnym, które jest przedmiotem

regulacji zawartej w ustawie z 17 IV 2004 r. o skardze na naruszenie prawa

strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej

zwłoki. Orzeczenie stwierdzające, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy

nastąpiła przewlekłość postępowania otwiera drogę do odrębnego postępowania

odszkodowawczego

i

stanowi

spełnienie

przesłanki

„właściwego

postępowania" w rozumieniu art. 417' § 3 k.c. (por. art. 12 ustawy).

Postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym o

odszkodowanie lub zadośćuczynienie co do stwierdzenia przewlekłości po-

stępowania (art. 15 ustawy).

Przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy obejmuje zarówno przewlekłość

postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jak i załatwienia

sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.

Przewlekłym jest postępowanie, które trwa dłużej niż jest to konieczne do

rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy (por. art. 2 ustawy). Roszczenie może być

dochodzone od Skarbu Państwa albo solidarnie od Skarbu Państwa i komornika.

VI.

O

DPOWIEDZIALNOŚĆ ZA SZKODY WYRZĄDZONE PRZY WYKONYWANIU WŁADZY

PUBLICZNEJ NA ZASADACH SŁUSZNOŚCI

♦

Odpowiedzialność na zasadach słuszności aktualizuje się, po myśli art. 417

2

k.c,

jedynie wtedy, gdy brak jest podstaw dla roszczenia odszkodowawczego w

zasadach ogólnych, istnieją zaś inne ważne racje dla przyznania kompensacji.

♦

Na gruncie obecnej formuły nie ma żadnych wątpliwości, że chodzi o szkody

wynikające ze zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, co jest zresztą

logiczną konsekwencją przyjętej formuły podstawowej odpowiedzialności w art.

417 k.c.

♦

Przesłanki odpowiedzialności według formuły art. 417

2

k.c. są następujące:

wykonywanie zgodnie z prawem władzy publicznej, szkoda na osobie, adek-

watny związek przyczynowy oraz zasadność przyznania kompensacji w świetle

zasad słuszności.

♦

Nie ulega wątpliwości, że przyjęta w art. 417

2

k.c. przesłanka wykonywania władzy

publicznej musi być rozumiana w taki sam sposób, jak na tle formuły ogólnej, a

14

więc nie obejmuje ona zachowań organów publicznych niezwiązanych z

wykonywaniem władzy (imperium).

♦

Co do przesłanki szkody ustawodawca utrzymał rozwiązanie ograniczające

odpowiedzialność jedynie do wypadków szkody na osobie, wejdą tu więc w grę

wypadki objęte hipotezą art. 444 i n. k.c.

a więc nie ulega wątpliwości, że „poszkodowanym" w ujęciu nowego przepisu jest

także osoba poszkodowana pośrednio w wyniku śmierci osoby bliskiej.

♦

Dopuszczalność roszczenia odszkodowawczego zależy ostatecznie od ocen wynikających ze

względów słuszności (dawniej zasad współżycia społecznego), a więc przede wszystkim

od utrwalonych w społeczeństwie przekonań moralnych i zasad aksjologicznych

przyjętych w systemie prawnym.

♦

Od ocen związanych z zasadami słuszności zależy nie tylko rozstrzygnięcie o tym, czy

odszkodowanie ma być w ogóle przyznane, ale także o tym, w jakiej wysokości.

♦

Przyznanie kompensacji i jej wielkość (odszkodowanie całkowite lub częściowe) zależy

ostatecznie od uznania sądu, chociaż nie oznacza to dowolności oceny, zważywszy na

wskazane wyżej kryteria. Odszkodowanie może obejmować zarówno kompensację

adresatów tytułu szkody majątkowej, jak i doznanej krzywdy niemajątkowej

(zadośćuczynienie pieniężne).

♦

Krąg adresatów roszczeń odszkodowawczych opartych o zasady słuszności pozostaje wedle

przyjętej koncepcji taki sam, jak w wypadku odpowiedzialności według reguł ogólnych.

Będzie to więc odpowiedzialność zarówno samego Skarbu Państwa, jednostki samorządu

terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej władzę publiczną z uwzględnieniem

opisanych wyżej konfiguracji odpowiedzialności solidarnej wedle odpowiednio

zastosowanej reguły z art. 417 § 2 k.c.

Przepisy szczególne. Zastosowanie ogólnych reguł odpowiedzialności odszkodowawczej

władzy publicznej może być wyłączone przez przepisy szczególne, które odmiennie

ukształtują przesłanki roszczeń odszkodowawczych. Do takich właśnie przepisów odsyła

wprost art. 4171 a także 421 k.c, który — w tym zakresie — powtarza tę samą myśl, jak art.

421 k.c. w poprzednim brzmieniu.

♦

Przykładem utrzymującej się odpowiedzialności szczególnej jest regulacja zawarta w

kodeksie postępowania karnego dotycząca odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec osób

niesłusznie skazanych lub aresztowanych (zatrzymanych) (por. art. 552 i n. k.p.k.).

15

Odrębność przejawia się zarówno w zakresie trybu, jak i przesłanek postępowania

odszkodowawczego. Zakres odszkodowania nie jest ograniczony — obejmuje

odszkodowanie za szkodę majątkową i zadośćuczynienie z tytułu doznanej krzywdy.

♦

W odniesieniu do pierwszej kategorii wypadków (skazanie) odpowiedzialność

odszkodowawcza może powstać dopiero w wyniku uchylenia prawomocnego wyroku

karnego na skutek kasacji lub wznowienia postępowania (zarówno gdy konsekwencją

uchylenia wyroku skazującego było uniewinnienie, jak i umorzenie postępowania wskutek

okoliczności,

których

nie

uwzględniono

we

wcześniejszym

postępowaniu).

Odszkodowanie dotyczy także w tych sytuacjach stosowania środków zapobiegawczych.

Druga kategoria wypadków dotyczy sytuacji, w których doszło do niewątpliwie

niesłusznego tymczasowego aresztowania lub zatrzymania, W obu kategoriach

podstawa odpowiedzialności jest uregulowana samodzielnie, bez odniesienia do przepi-

sów kodeksu cywilnego w zakresie regulowanym przez art. 417 i n. k.c.;

odpowiedzialność ta jest jednak również niezależnie od winy funkcjonariusza.

16

Spis treści

I.

Wstęp ........................................................................................................................................... 2

II.

Zarys historyczny ........................................................................................................................ 2

III.

Aktualny stan normatywy. Przesłanki odpowiedzialności wg art. 417 – po nowelizacji. ........... 4

IV.

Szkoda związana z działalnością organów władzy publicznej w sferze legislacyjnej oraz z

wydaniem orzeczeń sądowych i decyzji. ................................................................................................. 8

V.

Odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocnych orzeczeń i decyzji oraz niewydanie

orzeczenia lub decyzji ........................................................................................................................... 11

VI.

Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej na zasadach

słuszności .............................................................................................................................................. 13