SPIS ZAGADNIEŃ: 

1.  POJĘCIE FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

2.  FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

3.  ZAGADNIENIE DECENTRALIZACJI FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

4.  ŹRÓDŁA PRAWA FINANSOWEGO. 

5.  INSTRUMENTY POLITYKI FINANSOWEJ. 

6.  POJĘCIE JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

7.  POJĘCIE FUNDUSZU CELOWEGO. 

8.  ZASADA JAWNOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

9.  ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

10.  POJĘCIE DŁUGU PUBLICZNEGO. 

11.  OGÓLNE ZAŁOŻENIA PROCEDUR OSTROŻNOŚCIOWYCH I SANACYJNYCH. 

12.  POJĘCIE ORAZ STRUKTURA WIELOLETNIEGO PLANU FINANSOWEGO. 

13.  POJĘCIE ORAZ CHARAKTER PRAWNY BUDŻETU. 

14.  ZASADY BUDŻETOWE. 

15.  POJĘCIE ORAZ ŹRÓDŁA FINANSOWANIA DEFICYTU BUDŻETOWEGO. 

16.  POJĘCIE DOTACJI CELOWYCH. 

17.  USTAWA BUDŻETOWA A USTAWA O PROWIZORIUM BUDŻETOWYM. 

18.  POJĘCIE WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO. 

19.  ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

20.  ZNACZENIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH DLA FUNKCJONOWANIA FINANSÓW PUBLICZNYCH. 

21.  POJĘCIE ORAZ RODZAJE DANIN PUBLICZNYCH. 

22.  KONSTRUKCJA PRAWNA PODATKU A ART. 217 KONSTYTUCJI. 

23.  POJĘCIE PODATKU W ŚWIETLE UREGULOWAŃ ORDYNACJI PODATKOWEJ. 

24.  ZASADY PODATKOWE. 

25.  FUNKCJE PODATKU. 

26.  POJĘCIE SYSTEMU PODATKOWEGO. 

27.  ZAGADNIENIE AUTONOMII PODATKOWEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO. 

28.  WYKŁADNIA PRAWA PODATKOWEGO. 

29.  ZJAWISKO OBEJŚCIA PRAWA PODATKOWEGO. 

30.  PODATKI DOCHODOWE A PODATKI MAJĄTKOWE. 

31.  PODATEK A CŁO, OPŁATA ORAZ PRZYMUSOWA SKŁADKA NA UBEZPIECZENIE SPOŁECZNE. 

 

 

 

 

 

 

1.  POJĘCIE FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Część zjawisk finansowych, w których występują określone relacje między ruchem pieniądza a ruchem wartości 

materialnych, stanowiących ekwiwalent pieniądza. Obejmują przede wszystkim przychody i wydatki państwa 

jako organizacji władzy politycznej bądź też przychody i wydatki samorządu terytorialnego lub odrębnego 

funduszu celowego, gromadzone i wydatkowane w związku z realizacją funkcji publicznych tych podmiotów. 

 

2.  FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Finanse publiczne jako określona kategoria stosunków społecznych spełniają określone funkcje, a dokładniej 

określone oddziaływanie i osiąganie zamierzonych celów (chodzi tu o efekty działania systemu finansowego). W 

gospodarce rynkowej największe znaczenie mają funkcje ekonomiczne finansów. W literaturze przedmiotu 

określane są w różny sposób i również ich liczba nie jest we wszystkich opracowaniach jednakowa. Wymienia 

się zarówno funkcje polityczne jak i ekonomiczne (ważniejsze). Polityczne czyli zarządzanie publiczną 

gospodarką finansową, ustalanie i realizacja określonych celów przez operacje finansowe, kształtowanie i 

wpływanie na rzeczywistość społeczno–gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. 

W warunkach gospodarki rynkowej podmioty sektora finansów publicznych mają ustalone zadanie do 

spełnienia.  

 

W literaturze ekonomiczno–finansowej wyróżnia się cztery podstawowe funkcje: 



 

Funkcja fiskalna – polega ona na pobieraniu i gromadzeniu środków pieniężnych przez państwo w celu 

realizacji zadań, jakie ma do spełnienia. 



 

Funkcja redystrybucyjna – ma podstawowe znaczenie dla właściwego funkcjonowania finansów 

publicznych i jest blisko związana z funkcję fiskalną, stanowi jej kontynuację. Do realizacji potrzeb 

publicznych państwo potrzebuje określonych środków finansowych a ponieważ państwo samo nie 

wytwarza żadnego dochodu, zmuszone jest do sięgania do dochodów innych podmiotów. Dokonuje 

tego za pośrednictwem budżetu poprzez system podatków i pożyczek, składek ubezpieczeniowych 

oraz system wydatków publicznych. Zakres redystrybucji wyznacza niezakłócone funkcjonowanie 

gospodarki oraz właściwe wypełnianie podstawowych funkcji przez państwo.  



 

Funkcja alokacyjna – wykazuje znaczne podobieństwo do funkcji redystrybucyjnej, różni się jednak 

tym, że w przeciwieństwie do redystrybucji, polegającej na przekazywaniu strumieni dochodów od 

jednych podmiotów do innych, alokacja jest procesem o charakterze majątkowym ukierunkowanym 

na określone podmioty, przekazywaniem dóbr, zasobów i kapitału, głównie w celu wsparcia i rozwoju 

pewnych dziedzin lub w celu kształtowania pożądanego rozkładu majątku między podmiotami 

gospodarki. Jej celem powinno być zmniejszenie dysproporcji w rozkładzie majątku narodowego w 

społeczeństwie i gospodarce, które wynikają z niesprawności mechanizmu rynkowego. 



 

Funkcja stabilizacyjna – polega na oddziaływaniu za pomocą instrumentów polityki finansowej i 

monetarnej na globalny popyt w gospodarce w celu jak najlepszego wykorzystania potencjału 

ekonomicznego gospodarki, zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia, uzyskania wysokiego 

poziomu oszczędzania oraz stabilizacji siły nabywczej pieniądza.  

Natomiast Brzeziński wspomina także o funkcji kontrolnej finansów publicznych oraz funkcji stymulacyjnej. 

Kontrolna polega na tym, że redystrybucja produktu krajowego brutto, poprzez jej ewidencję a następnie 

analizę zjawisk finansowych, pozwala na wyciąganie pewnych wniosków o stanie gospodarki państwa. Funkcja 

stymulacyjna natomiast polega na tym, że dobór przez państwo źródeł dochodów ( a w konsekwencji poziom 

ciężarów finansowych nakładanych na różne podmioty) oraz kierunki wydatkowania środków, zachęcają bądź 

zniechęcają do określonych rodzajów aktywności gospodarczej ( np. wysokie opodatkowanie zniechęca do 

podejmowania działalności nim dotkniętej, zaś opodatkowanie niewysokie, zwolnienie od podatku zachęcają 

do podejmowania tej działalności. W Brzezińskim opisane są też dokładniej potrzeby indywidualne i zbiorowe 

związane z funkcjami finansów publicznych, ale to już chyba dla chętnych. Funkcje finansów publicznych są 

związane z ich istotą czyli potrzebami społecznymi i koniecznością ich zaspokajania. Potrzeby te dzieli się na 

potrzeby indywidualne i potrzeby zbiorowe czyli kolektywne. Pierwsze z nich dotyczą jednostki i mogą być 

zaspokajane albo przez samą jednostkę albo przez twory organizacyjne jakimi są państwo, gmina czy 

organizacje społeczne. Natomiast potrzeby zbiorowe mogą być zaspokajane wyłącznie lub w znacznej mierze 

przez formy organizacji społeczeństwa, czyli przede wszystkim państwo i samorząd terytorialny. Potrzeby te nie 

mogą być zaspokajane indywidualnie gdyż działania jednostek byłyby mało skuteczne. (Do potrzeb zbiorowych 

można zaliczyć bezpieczeństwo, ochronę przed klęskami żywiołowymi czy epidemiami). Potrzeby zbiorowe 

stwarzają potrzebę wytwarzania mechanizmów ich zaspokajania, a funkcjonowanie takich mechanizmów, np. 

armii, policji czy korpusu urzędniczego, wymaga przeznaczenia pewnej części produktu krajowego brutto. Ani 

państwo ani jednostki samorządu terytorialnego nie tworzą wartości materialnych (są nieprodukcyjną sferą 

gospodarki) dlatego muszą je przejmować od innych podmiotów. Wartość tej części PKB którą trzeba 

przeznaczyć na zaspokajanie potrzeb zbiorowych, wyraża się w pieniądzu i przybiera postać zarówno danin 

publicznych jak i wydatków państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego na wspomniane potrzeby. 

Finanse publiczne pełnią więc rolę mechanizmu zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych. 

 

3.  ZAGADNIENIE DECENTRALIZACJI FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

DECENTRALIZACJA – przekazywanie zadań i środków do ich realizacji z wyższych na rzecz niższych jednostek 

organizacyjnych. 

 

Rodzaje decentralizacji: 



 

terytorialna — przenoszenie zadań i środków ich realizacji na rzecz niższych szczebli władzy publicznej 

(JST);

 



 

funkcjonalna – (branżowa) –przenoszenie tylko niektórych rodzajowo określonych funkcji na rzecz 

jednostek niższego szczebla.

 

 

Aspekty decentralizacji terytorialnej: 



 

filar ustrojowy – DECENTRALIZACJA USTROJOWA – (polityczna) wyposażenia JST w demokratycznie 

wybrane organy przedstawicielskie oraz taki status publicznoprawny, który zapewnia ustrojową 

niezależność od państwa;

 



 

filar administracyjny – DECENTRALIZACJA ADMNISTYRACYJNA – zakłada przyznanie samorządowi 

terytorialnemu zadań i administracyjnych instrumentów ich realizacji, stosownych do charakteru 

szczebla poszczególnych jednostek tego samorządu;

 



 

filar finansowy – DECETRALIZACJA FINANSOWA (decentralizacja finansów publicznych) – przekazanie 

na rzecz JST odpowiednich zasobów publicznych i władztwa do dysponowania nimi.

 

 

Decentralizacja polega na samoograniczeniu się władz centralnych na rzecz innych podmiotów w zakresie: 



 

wykonywania zadań; 



 

dysponowania majątkiem; 



 

gospodarowania środkami publicznymi. 

 

Możemy zatem stwierdzić, że decentralizacja finansowa dokonuje się w aspektach: 



 

przekazywaniu zadań publicznych do realizacji na szczeblu samorządowym; 



 

korzystaniu przez organy lokalne z majątku oraz uprawnień gwarantujących im samodzielność i 

możliwość decydowania w sprawach publicznych; 



 

wyraża się w posiadaniu odpowiednich środków finansowych do realizacji własnej polityki przez 

jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.). 

 

Korzyści z decentralizacji wynikają z następujących przesłanek: 



 

lepsze rozpoznanie potrzeb społeczności lokalnych stwarza szanse trafniejszej alokacji środków; 



 

kontrola wydatkowania środków publicznych może być skuteczna, gdyż decydent jest mniej 

anonimowy; 



 

państwo przekazując część swoich uprawnień na szczebel lokalny może zwiększyć efektywność 

swojego działania w kwestiach strategicznych. 

 

Decentralizacja administracji pub dotyczy odpowiedniego rozłożenia zadań i kompetencji pomiędzy 

administracją rządową i samorządy terytorialne lub ewentualnie inne instytucje prowadzące samodzielnie 

działalność w zakresie administracji publicznej. Podstawową formą decentralizacji administracji publicznej jest 

samorząd terytorialny. Zagadnienie decentralizacji lub centralizacji w relacjach zachodzących z innymi formami 

zdecentralizowanej administracji należy odróżnić od sprawy dekoncentracji i koncentracji zadań lub 

kompetencji. 

 

4.  ŹRÓDŁA PRAWA FINANSOWEGO: 

a)  Konstytucja – źródłem podstawowym prawa finansów publicznych jest Konstytucja RP. W rozdz. dot. 

wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela K. stanowi, że każdy jest obowiązany do 

ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych w tym podatków – określonych w ustawie. Konstytucja 

poświęca temu problemowi rozdział „Finanse publiczne”. Uregulowania w nim zawarte stanowią 

konkretyzację powyższego zapisu oraz dot. kwestii gromadzenia i wydatkowania środków finansowych 

na cele publiczne, ust. budżetowej oraz NBP. 

o  Rozdział VII (samorząd terytorialny – art.167–168); 

o  Rozdział X (finanse publiczne – art.216–227). 

b)  Ustawy – podstawowy akt który reguluje finanse publiczne i Jedyny akt który może nakładać obowiązki 

w prawie finansowym. 

o  Kodyfikacja – ustawa o finansach publicznych z 30.06.2005r. 

o  Prawo ustrojowe: 

 Ustawy samorządowe; 

 Ustawa o najwyższej izbie kontroli; 

 Ustawy o państwowych i samorządowych funduszach celowych. 

o  Prawo daninowe: 

 Ogólne: ustawa z 29.08.1997– o ordynacji podatkowej; 

 Szczególne: ustawa z 9.01.1997– kodeks celny. 

o  Prawo budżetowe: 

 Ustawa z 2005 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; 

 Ustawa o zamówieniach publicznych. 

o  Prawo dewizowe – ustawa z 27.02.2002r. 

o  Prawo bankowe: 

 Ustawa z 20.08.1997 o narodowym banku polskim; 

 Prawo bankowe – ustawa z 20.08.1997r. 

c)  Ratyfikowane umowy międzynarodowe – przede wszystkim dot. podatków (zapobieganie 

podwójnemu opodatkowaniu, ceł). nigdy nie mogą być bezpośrednio źródłem obowiązków, są 

wprowadzane przez ustawę lub inne akty normatywne. 

o  Unijny kodeks celny; 

o  Konwencje powołujące do życia międzynarodowe organizacje finansowe; 

o  Umowy o unikaniu podwójnego podatkowania. 

d)  Rozporządzenia dotyczące postępowań szczególnych – przede wszystkim: rozporządzenia: zwłaszcza 

Ministra Finansów. Nie mogą nakładać obowiązków, jedynie precyzują obowiązki ustawowe; 

e)  Akty prawa miejscowego – uchwały wydawane przez organy stanowiące j.s.t., obowiązują na terenie 

działania organu, upoważnienie do ich wydawania musi być zawarte w ustawie (art.168 Konstytucji) 

 

Ogólny zbiór źródeł: 



 

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. 

zm.), art. 216–227; 



 

Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi 

Państwa (Dz. U. z 1996 r. nr 106, poz. 493 z późn. zm.); 



 

Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 z 

późn. zm.); 



 

Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 

1417 z późn. zm.); 



 

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 57, poz. 1240 z późn. zm.). 

 

5.  INSTRUMENTY POLITYKI FINANSOWEJ: 

Instrumenty polityki pieniężnej to narzędzia za pomocą których bank centralny realizuje cele polityki 

pieniężnej w ramach przyjętej strategii. 

 

Instrumenty sterowania bezpośredniego (kontroli administracyjnej): Regulują w sposób 

bezpośredni ceny instrumentów finansowych, wielkość depozytów i udzielanych kredytów poprzez nakładanie 

ograniczeń na instytucje finansowe w postacidyrektyw i zarządzeń.  

 

Zalicza się do nich: 



 

limitowanie kredytów  



 

administracyjna kontrola stóp procentowych. 

 

Stosowane są w państwach o słabo rozwiniętym rynku kapitałowym,a także w czasie kryzysów. Negatywne 

oddziaływanie na konkurencyjność, brak synchronizacji z warunkami panującymi na rynku pieniężnym sprawiły, 

że banki centralne zaprzestały ich stosowania, przechodząc na instrumenty rynkowe. 

 

Instrumenty sterowania pośredniego (rynkowe): Instrumenty te są wykorzystywane przez banki centralne 

krajów rozwiniętych do kształtowania krótkoterminowej stopy procentowej rynku międzybankowego.  

 

Należą do nich: 



 

operacje otwartego rynku (zespół transakcji kupna i sprzedaży krótkoterminowych papierów 

wartościowych, odbywających się pomiędzy bankiem centralnym a bankami komercyjnymi. 

Przedmiotem tych operacji są głównie rządowe instrumenty dłużne, tj. bony skarbowe, bony (weksle) 

komercyjne, obligacje komunalne); 



 

 operacje depozytowo–kredytowe(połączenia kredytów refinansowych, które są udzielane bankom 

komercyjnym przez bank centralny oraz depozytów przyjmowanych od banków komercyjnych przez 

bank centralny); 



 

rezerwa obowiązkowa.(obowiązek utrzymywania środków pieniężnych na rachunku w banku 

centralnym. Obowiązek ten ciąży na bankach komercyjnych. )  

 

Warunkiem ich stosowania jest funkcjonowanie efektywnego rynku pieniężnego na który oddziałują. 

6.  POJĘCIE JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Jednostki sektora finansów publicznych – jednostki organizacyjne wchodzące w skład sektora finansów 

publicznych. 

 

Sektor finansów publicznych tworzą: 



 

organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony 

prawa oraz sądy i trybunały; 



 

jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 



 

jednostki budżetowe; 



 

samorządowe zakłady budżetowe; 



 

agencje wykonawcze; 



 

instytucje gospodarki budżetowej; 



 

państwowe fundusze celowe; 



 

Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego 

Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia 

Społecznego; 



 

Narodowy Fundusz Zdrowia; 



 

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 



 

uczelnie publiczne; 



 

Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 



 

państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; 



 

inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu 

wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo–rozwojowych, 

banków i spółek prawa handlowego. 

 

Cechy wspólne tych jednostek: 



 

gospodarowanie środkami publicznymi; 



 

wykonywanie zadań publicznych; 



 

poddanie reżimowi ustawy o finansach publicznych – w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej; 



 

ich zobowiązania składają się na państwowy dług publiczny. 

 

Różnice jednostek: 



 

osobowość prawna; 



 

sposób wyposażenia w majątek; 



 

sposób rozliczeń z budżetem państwa lub budżetem j.s.t. / podział zysku; 



 

odpowiedzialność państwa lub j.s.t. za zobowiązania jednostki. 

Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające 

osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody 

odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu 

terytorialnego 

 

 

7.  POJĘCIE FUNDUSZU CELOWEGO: 

Fundusz celowy to fundusz: 



 

powołany na mocy ustawy, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są 

ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych; 



 

stanowiący wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie 

tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie; 



 

nie posiadający osobowości prawnej. 

Do państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z 

wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu państwa.  

Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy, w którym mogą 

być dokonywane zmiany polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów 

(zmiany te nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa).  

Ze środków funduszu mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa 

tworząca fundusz tak stanowi. Koszty funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych 

środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości 

środków z okresów poprzednich.  

W sytuacji gdy państwowy fundusz celowy posiada zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, 

zwiększenie przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich spłatę. Zmiany kwot przychodów i 

kosztów państwowego funduszu celowego ujętych w planie finansowym dokonuje odpowiednio minister lub 

organ dysponujący tym funduszem po uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii sejmowej komisji do spraw 

budżetu. 

 

8.  ZASADA JAWNOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Realizowana ona jest przez:  



 

jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu  

terytorialnego;  



 

publikację budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego;  



 

jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat nad wykonaniem 

sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.  

Ponadto:  



 

podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielonych z budżetu państwa i budżetów 

jednostek samorządu terytorialnego;  



 

zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych przez Ministra Finansów;  



 

udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek należących do 

sektora finansów publicznych.  

 

Minister Finansów ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”:  



 

kwotę państwowego długu publicznego; 



 

kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora 

finansów publicznych;  



 

kwotę długu Skarbu Państwa;  



 

niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa.  

 

Zasada ta polega na podawaniu do publicznej wiadomości informacji o wielkości gromadzonych środków 

publicznych i ich rozdysponowaniu. Te informacje podlegają ocenie publicznej. W ramach realizacji zasady 

jawności gospodarowania środkami publicznymi, zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany, 

między innymi, do podawania do publicznej wiadomości: wykazu udzielonych poręczeń i gwarancji z 

wymieniem podmiotów, których gwarancje i poręczenia dotyczą, wykazu osób prawnych i fizycznych. 

 

W literaturze ekonomicznej jawność finansów publicznych rozumiana jest jako swobodny dostęp obywatela do 

informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.  

 

W literaturze prawniczej głosi się, że jawność finansów publicznych może mieć charakter formalny i materialny. 

W pierwszym znaczeniu jawność oznacza jedynie różne możliwości poznania toku niektórych prac związanych z 

zarządzaniem finansami publicznymi oraz danych liczbowych dotyczących finansów publicznych. Natomiast 

jawność gospodarowania środkami publicznymi w znaczeniu materialnym oznacza możliwość poznania i 

zrozumienia pełnego obrazu rzeczywistości w zakresie finansów publicznych dzięki zastosowaniu jednolitych 

reguł klasyfikacji dochodów i wydatków publicznych, zasad rachunkowości i planów kont oraz jednolitej 

sprawozdawczości. Możliwość ta istnieje więc, gdy finanse publiczne są ukazywane w sposób jasny, szczegółowy, 

prawdziwy i zrozumiały. 

 

9.  ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI FINANSÓW PUBLICZNYCH: 



 

Ekonomiczne: jawność finansów publicznych jest rozumiana jako swobodny dostęp obywatela do 

informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Pojecie przejrzystości finansów 

publicznych oznacza sytuacje w której reguły gospodarowania środkami publicznymi są jasno 

sprecyzowane i system gromadzenia przetwarzania i udostępniania danych o stanie finansów 

publicznych pozwala na uzyskanie pełnego i rzetelnego obrazu sytuacji finansowej państwa oraz 

poszczególnych segmentów sektora publicznego na całą gospodarkę 



 

Prawnie: Jawność może mieć charakter formalny i materialny: 

o  Formalny: oznacza możliwość poznania niektórych prac związanych z rządzeniem finansami 

publicznymi oraz danych liczbowych. 

o  Materialny: możliwość poznania i zrozumienia pełnego obrazu rzeczywistości w zakresie 

finansów publicznych dzięki stosowaniu jednolitych reguł klasyfikacji dochodów i wydatków 

publicznych oraz zasad rachunkowości . 

 

art. 34. – realizacja zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi 

1.  Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez: 

1)  jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących 

jednostek samorządu terytorialnego; 

2)  jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad 

sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego; 

3)  podawanie do publicznej wiadomości: 

a)  kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 

b)  kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe, 

c)  zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, 

d)  informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne. 

4)  jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki 

samorządu terytorialnego; 

5)  podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji 

dotyczących: 

a)  zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości 

środków publicznych przekazanych na ich realizację, 

b)  zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, 

c)  zasad odpłatności za świadczone usługi. 

6)  zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do: 

a)  dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych – z zachowaniem przepisów o 

rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych, 

b)  informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej, 

c)  sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni. 

7)  udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o 

świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o 

zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia; 

8)  udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora 

finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie 

realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora 

finansów publicznych; 

9)  udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych 

należących do sektora finansów publicznych; 

10)  podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki 

samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi; 

11)  podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów 

działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, o których mowa w art. 70 obowiązki ministra 

kierującego działem administracji rządowej. 

2.  Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej 

przyjęte przez Radę Ministrów. 

 

10.  POJĘCIE DŁUGU PUBLICZNEGO: 

Ustawa o finansach publicznych wyróżnia dwie kategorie długu publicznego: 



 

państwowy dług publiczny – państwowy dług publiczny stanowi wartość nominalną za dłużenia 

jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań 

pomiędzy jednostkami tego sektora (obejmuje on m.in. również sektor samorządowy); 



 

dług Skarbu Państwa – wartość nominalną zadłużenia Skarbu Państwa.  

 

Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 



 

wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 



 

zaciągniętych kredytów i pożyczek; 



 

przyjętych depozytów; 



 

wymagalnych zobowiązań: 

o  wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych 

decyzji administracyjnych, 

o  uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą 

dłużnikiem. 

 

Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. przewiduje procedury oszczędnościowe i sanacyjne związane z 

sytuacją, gdy państwowy dług publiczny przekracza określony poziom w stosunku do produktu narodowego 

brutto. W ustawie przewidziano trzy progi ostrożnościowe dotyczące przekroczeń wartości relacji kwoty 

państwowego długu publicznego do PKB. W razie przekroczenia każdego z tychże progów ustawa przewiduje 

inne, coraz bardziej restrykcyjne skutki. 



 

Pierwszy z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB 

jest większa od 50% i nie przekracza 55% PKB. 



 

Drugi z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest 

większa od 55% i nie przekracza 60% PKB. 



 

Trzeci próg ostrożnościowy określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego 

do PKB jest równa lub większa od 60%. 

 

Ustawa o finansach publicznych określa również elementy programu sanacyjnego, który jest opracowywany 

przez Radę Ministrów w razie prze kroczenia drugiego i trzeciego progu ostrożnościowego. 

 

Program sanacyjny obejmuje (art. 87 ): 



 

podanie przyczyn kształtowania się relacji państwowego długu publicznego, 



 

program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do ograniczenia wyżej wymienionych relacji, 

uwzględniający analizę limitów ilościowych i analizę uwarunkowań prawnych, 



 

trzyletnią prognozę dotyczącą relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto 

wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju. 

 

Przepisów dotyczących procedur ostrożnościowych i sanacyjnych nie stosuje się w przypadku wprowadzenia: 



 

stanu wojennego, 



 

stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 



 

stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 

 

Do tych zobowiązań dodatkowo należy zaliczyć dług jednostek organizacyjnych niebędących jednostkami 

budżetowymi (placówek służby zdrowia, jednostek kultury, państwowych szkół wyższych i innych form 

pozabudżetowych). 

 

W ramach długu publicznego wyróżniamy:  



 

dług krajowy (wobec rezydentów), 



 

dług jednostek sektora rządowego i samorządowego, banku centralnego i banków komercyjnych,  



 

dług zagraniczny obejmujący zadłużenie w międzynarodowych instytucjach finansowych, rządów 

zagranicznych oraz zagranicznych banków komercyjnych.  

 

Konstytucja RP i ustawa o finansach publicznych przyjęły zasadę: dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 

wartości rocznego produktu krajowego brutto. 

 

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady 

stanowiącej, iż państwowy dług publiczny, powiększony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i 

gwarancji, nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. 

 

 

 

Strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem publicznym obejmuje w 

szczególności: 



 

stabilność makroekonomiczną gospodarki i jej zdolność do rozwoju, 



 

bezpieczeństwo finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, 



 

koszty obsługi długu Skarbu Państwa, 



 

kształtowanie struktury zadłużenia, 



 

wpływ prowadzonych operacji dłużnych na krajowy rynek finansowy. 

 

11.  OGÓLNE ZAŁOŻENIA PROCEDUR OSTROŻNOŚCIOWYCH I SANACYJNYCH: 

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne stosuje się w przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu 

publicznego do produktu krajowego brutto (PDP/PKB dla roku t):  



 

jest większa od 50 %, a nie większa od 55 %, wówczas: na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt 

ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa (t+2) 

nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa z roku 

bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej (t+1); 



 

jest większa od 55 %, a mniejsza od 60 %, wówczas: na kolejny rok (t+2) Rada Ministrów uchwala 

projekt ustawy budżetowej, w którym:  

o  nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się poziom różnicy dochodów i 

wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu 

krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt 

ustawy (t+2), będzie niższa od relacji długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto dla 

roku t, 

o  nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, 

o  waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen 

towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za poprzedni 

rok budżetowy, 

o  wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat 

kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich, 

o  nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o których mowa w art. 139 ust. 2 (m.in. 

Kancelarii Sejmu i Senatu, Kancelarii Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, Sadu 

Najwyższego), na poziomie wyższym niż w administracji rządowej, 

o  Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami 

pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich, 

o  Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie powyższej 

relacji, 

o  wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na 

kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową 

z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków 

pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (innych niż m.in. środki 

unijne), 

o  Rada Ministrów dokonuje przeglądu obowiązujących przepisów w celu przedstawienia 

propozycji rozwiązań prawnych mających wpływ na poziom dochodów budżetu państwa, w 

tym dotyczących stosowania stawek podatku od towarów i usług, 

o  Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymuje dotację celową z 

budżetu państwa na realizację zadania w wysokości do 30 % środków zaplanowanych na 

realizację tego zadania na dany rok, 

o  organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowiązania na przygotowanie 

inwestycji, jeżeli mają zapewnione finansowanie z udziałem środków publicznych, na 

maksymalnym dopuszczalnym poziomie, określonym w przepisach lub procedurach 

dotyczących danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50 % całości kosztów, z 

wyznaczonymi wyjątkami, 



 

jest równa lub większa od 60 %, wówczas: 

o  stosuje się odpowiednio sankcje określone dla drugiego progu, 

o  Rada Ministrów, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia powyższej relacji, 

przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie tej relacji do poziomu 

poniżej 60 %, 

o  wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na 

kolejny rok nie mogą być wyższe niż dochody tego budżetu, 

o  poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia powyższej relacji jednostki sektora finansów 

publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji. 

 

Komentarz: Ustawowe procedury ostrożnościowe i sanacyjne po raz pierwszy zostały wprowadzone w Polsce w 

ustawie o finansach publicznych z 1998 roku. Od tej pory były one kilkakrotnie zmieniane, głównie w aspekcie 

procedur sanacyjnych. Najwyższy, czyli 60%–owy próg relacji państwowego długu publicznego do PKB ma także 

rangę konstytucyjną. Art. 216 ust. 5 Konstytucji RP określa bowiem, iż „Nie wolno zaciągać pożyczek lub 

udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 

wartości rocznego produktu krajowego brutto” Krajowe ograniczenia (limity) w zaciąganiu państwowego długu 

publicznego w Polsce stanowiły jedne z nielicznych reguł budżetowych, które stosowane były w rozwiązaniach 

międzynarodowych, szczególnie do 2010 roku.  

 

 

12.  POJĘCIE ORAZ STRUKTURA WIELOLETNIEGO PLANU FINANSOWEGO: 

Pojęcie i struktura Wieloletniego Planu Finansowego Państwa – według ustawy: to plan dochodów i 

wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na 4 lata budżetowe – inaczej: jest to 

instrument służący prognozowaniu wydatków publicznych w perspektywie wieloletniej – określa m.in.: 



 

kierunki polityki fiskalnej, 



 

prognozy wydatków oraz dochodów budżetu państwa, 



 

kwotę państwowego długu publicznego,  



 

podstawowe wielkości makroekonomiczne, 



 

kwotę deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i źródła ich finansowania. 

 

WFP przygotowywany jest przez Ministra Finansów, który przedstawia go do uchwalenia Radzie Ministrów; 

aktualizowany jest przez RM w drodze uchwały, corocznie, w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy 

budżetowej – WPF jest podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy (kwota 

deficytu wynikająca z WPF ma charakter dyrektywny, bo w projekcie ustawy budżetowej przedstawianym przez 

RM Sejmowi, jego poziom nie może być większy od tego ustalonego w WPF (wyjątek: jedynie uzasadnione 

przypadki) – realizacja Planu poddawana jest kontroli; poszczególni ministrowie przedkładają Ministrowi 

Finansów informację o realizacji WPF(w tym o realizacji celów), w terminie do 15 kwietnia kolejnego roku. 

Następnie– Minister Finansów przedkłada RM informację o przebiegu wykonania Planu i sprawozdanie z 

wykonania ustawy budżetowej, co następnie przedkładane jest Parlamentowi przez RM. 

 

13.  POJĘCIE ORAZ CHARAKTER PRAWNY BUDŻETU: 

Budżet jako podstawowy plan finansowy państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, mający charakter 

dyrektywny i obejmujący dochody oraz wydatki o charakterze (zasadniczo) bezzwrotnym, uchwalany przez 

parlament na okres przyszły, zwykle roczny. 

 

Jego podstawowy charakter wyraża się tym, że obejmuje on swym zakresem zasadniczą część dochodów i 

wydatków państwa lub JST. Wydatki w nim zaplanowane mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania 

aparatu państwa, a ściśle – instytucji, które na niego składają (org. władzy państwowej, ministerstwa i 

podporządkowane im jednostki, sądy, instytucje kontroli państwowej). 

 

Znaczenie budżetu jako planu finansowego państwa lub JST nie umniejsza jednak znaczenia innych planów 

finansowych, których treść odnosi się do określonych aspektów działalności finansowej. Związek budżetu z 

innymi planami to często wspólne odniesienia do tych samych bądź współzależnych od siebie zjawisk 

finansowych. 

 

Dyrektywny charakter budżetu jako planu wyraża się w tym, iż budżet (w sensie prawnym) stanowi wiążące 

polecenie parlamentu, skierowane do rządu oraz poszczególnych ministrów z osobna, którego treścią jest 

zgromadzenie wskazanych w budżecie kwot dochodów oraz wydatkowanie środków na określone w budżecie 

cele. Dyrektywność budżetu znajduje wyraz w formie prawnej, jaką posiada ten akt ustawy. Istnieje 

parlamentarna procedura kontroli wykonania budżetu, polegająca ostatecznie na udzieleniu (bądź 

nieudzieleniu) rządowi absolutorium za kolejne lata budżetowe. Dyrektywność nie należy jednak rozumieć 

dosłownie, w tym znaczeniu że w rezultacie wykonania osiągnięte musza być dochody i wydatki odpowiadające 

dokładnie kwotom zaplanowanym. Dochody budżetu mogą być np. wyższe niż zaplanowane; wydatki mogą być 

niższe (!) pod warunkiem, że wykonane zostaną zadania państwowe, na które wydatki te były zaplanowane.  

Budżet obejmuje co do zasady planowane dochody i wydatki o charakterze bezzwrotnym.  

 

Zasada ta przestrzegana jest w rożnym stopniu gdyż w zależności od stanu finansów państwa zaciąga ono 

niekiedy pożyczki zagraniczne lub wewnętrzne, które mogą zwiększać jego dochody, a następnie spłaty tych 

pożyczek stanowią wydatki budżetów kolejnych lat. Budżet jest uchwalany na okres przyszły (wynika to z natury 

budżetu), zwykle roczny.  

 

14.  ZASADY BUDŻETOWE: 

Zasady budżetowe – doktrynalne postulaty (o charakterze kierunkowym) wobec budżetu i gospodarki 

państwowej; nie są prawnie wiążące, jednak mogą znajdować wyraz w przyjętych rozwiązaniach prawnych. 



 

zasada zupełności budżetu – postulat, aby budżet obejmował wszystkie (nie tylko wybrane) dochody i 

wydatki państwa; 



 

zasada jedności budżetu – postulat ujęcia całości dochodów i wydatków budżetowym w jednym 

dokumencie budżetowym (ułatwia to ocenę i kontrolę działalności finansowej rządu), wyróżnia się 

jedność formalną(budowa zbiorczego budżetu państwa: budżet władzy centralnej + terenowej) i 

jedność materialną(dochody tworzące fundusz nie są z góry związane z określonymi celami 

finansowanymi z budżetu); 



 

zasada szczegółowości budżetu –(im bardziej szczegółowy budżet, tym większy stopień związania wł. 

wykonawczej przez legislatywę) zasada ta postuluje, aby budżet uchwalany był nie tylko w globalnych 

kwotach dochodów i wydatków, ale by dochody i wydatki były ukazane też w pewnym układzie 

pozwalającym na ustalenie przewidywanej wydajności poszczególnych źródeł dochodów oraz 

kierunków i proporcji wydatków budżetowych; inaczej: w budżecie muszą być zawarte konkrety; 



 

zasada jawności budżetu – służy społecznej kontroli działalności finansowej państwa (np. otwartość 

obrad parlamentu nad projektem budżetu, publikowanie ustawy budżetowej); 



 

zasada jasności budżetu – przejrzystość budżetu; polega na pogrupowaniu i klasyfikacji dochodów i 

wydatków, co umożliwia prawidłowe planowanie budżetu i łatwość oceny przez parlament i opinie 

publiczną; służy temu klasyfikacja dochodów i wydatków; 



 

zasada równowagi budżetowej – postuluje, aby zachowana była odpowiednia relacja pomiędzy 

ogólną kwotą dochodów a wydatków, w praktyce jest to trudne(przeważnie zawsze występuje 

nadwyżka albo deficyt), chodzi więc o to, żeby nadwyżka budżetowa wypracowana podczas wysokiej 

koniunktury pokrywała deficyt podczas recesji; w ujęciu klasycznym jest to złota zasada gospodarki 

budżetowej; negatywnym skutkiem naruszenia tej zasady jest np. inflacja spowodowana dopływem do 

obiegu gospodarczego pieniądza, który nie znajduje odpowiednika w przyroście towarów i usług na 

rynku. 

 

 

15.  POJĘCIE ORAZ ŹRÓDŁA FINANSOWANIA DEFICYTU BUDŻETOWEGO: 

Niedobór budżetowy – sytuacja, w której wydatki budżetu są większe od jego dochodów. Ustawa dopuszcza 

uchwalenie budżetu państwa także w postaci zakładającej niedobór budżetu (oczywiście budżetu zamykającego 

się niedoborem nie można wykonać). Niedobór budżetowy wyraża się w tym, że nie pozostały żadne zasoby 

zgromadzone i nie wydatkowane w roku budżetowym, a dodatkowo istnieje zadłużenie jednostek 

dokonujących wydatków budżetowych wobec ich dostawców bądź własnych pracowników.  

 

Przyczyny deficytu budżetowego: nierównomierne tempo gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków 

budżetowych 

 

Źródła finansowania deficytu budżetowego (art. 113 ust 2. ustawy o finansach publicznych): 



 

sprzedaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym; 



 

kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych; 



 

pożyczki; 



 

prywatyzacja majątku Skarbu Państwa; 



 

kwoty pochodzące ze spłat udzielonych pożyczek i kredytów; 



 

nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych; 



 

nadwyżki budżetu środków europejskich, z tym zastrzeżeniem, że mogą być one jedynie źródłem 

spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich; 



 

inne operacje finansowe. 

 

art. 220 Konstytucji – zakazane jest pokrywanie deficytu przez zaciąganie zobowiązania w banku centralnym 

państwa. Przepis ten ma w założeniu utrudniać możliwość sięgania do dochodów zwrotnych w celu 

równoważenia budżetu, a tym samym i do uchwalania budżetów zamykających się deficytem.  

 

16.  POJĘCIE DOTACJI CELOWYCH: 

Dotacje celowe to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki finansowe, przeznaczone na:  



 

finansowanie lub dofinansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych 

jednostkom samorządu terytorialnego ustawami; 



 

ustawowo określonych zadań, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu 

terytorialnego; 



 

bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego; 



 

zadań zleconych do realizacji jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, w tym 

fundacjom i stowarzyszeniom; 



 

kosztów realizacji inwestycji. 

 

W odróżnieniu od dotacji podmiotowych oraz przedmiotowych, które służą dofinansowaniu bądź to 

określonego podmiotu, bądź też określonej działalności, ze środków przekazywanych w formie dotacji celowych 

można dofinansować lub sfinansować w całości realizację zadania publicznego, scedowanego na beneficjenta 

środków publicznych. 

W związku z powyższym, rozliczenie dotacji celowej wymaga wykazania, że zakładany cel – w postaci zadania 

publicznego – został zrealizowany, a otrzymane środki publiczne przeznaczono na sfinansowanie związanych z 

nim wydatków. 

Dotacje celowe mogą być udzielane na rzecz bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, a nie tylko na rzecz 

podmiotów wyraźnie umocowanych w ustawie, jak ma to miejsce w przypadku dotacji podmiotowych i 

przedmiotowych. 

Kolejna różnica między wspomnianymi dotacjami wynika z faktu, że o ile dotacje podmiotowe i przedmiotowe 

mogą być w zasadzie udzielane po zaistnieniu przesłanek określonych przez ustawodawcę oraz po 

zabezpieczeniu stosownych środków w uchwale budżetowej, o tyle podstawę udzielenia dotacji celowych 

stanowi umowa. 

Zatem część relacji związanych z dotacją, (jak np. kwestie dotyczące określenia celu dofinansowania, kontroli 

realizacji dotowanego zadania czy też rozliczenia dotacji) zostają uregulowana w odrębnym dokumencie, 

sporządzonym za zgodą obu stron. 

Dotacje celowe można podzielić na dwie grupy. Pierwsza, wyodrębniona podmiotowo, a więc z punktu 

widzenia beneficjenta , grupa obejmuje dotacje celowe udzielane na rzecz: 



 

jednostek samorządu terytorialnego, 



 

innych podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych (zakłady budżetowe, zakłady opieki 

zdrowotnej) oraz 



 

podmiotów spoza sektora finansów publicznych. 

Druga grupa, wyodrębniona ze względu na przedmiot wsparcia finansowego, obejmuje dotacje udzielane w 

celu: 



 

pomocy finansowej, której beneficjentem może być inna jednostka samorządu terytorialnego; 



 

sfinansowania przekazanego zadania lub dofinansowania realizowanego zadania, której beneficjentem 

może być inna JST; 



 

dofinansowania zadań bieżących finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz 

niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, a także 

innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, której 

beneficjentem może być samorządowy zakład budżetowy; 



 

sfinansowania lub dofinansowania kosztów realizacji inwestycji, której beneficjentem może być 

samorządowy zakład budżetowy; 



 

pierwszego wyposażenia w środki obrotowe, której beneficjentem może być nowo tworzony 

samorządowy zakład budżetowy; 



 

pierwszego wyposażenia, której beneficjentem może być centrum integracji społecznej, utworzone 

przez organizację pozarządową; 



 

finansowania zadań ważnych z punktu widzenia regionalnej polityki rozwoju w zakresie rozwoju 

kultury, w tym wydatków inwestycyjnych, której beneficjentem mogą być państwowe instytucje 

kultury; 



 

sfinansowania bądź dofinansowania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych 

przy zabytku wpisanym do rejestru, której beneficjentem może być właściciel lub posiadacz takiego 

zabytku; 



 

dofinansowania realizacji zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, której beneficjentem może być 

ochotnicza straż pożarna; 



 

sfinansowania lub dofinansowania zadań szczegółowo określonych w art. 55 ust. 1 ustawy o zakładach 

opieki zdrowotnej, której beneficjentem może być samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej; 



 

sfinansowania powierzonego lub dofinansowania wspieranego zadania publicznego, której 

beneficjentem może być podmiot spoza sektora finansów publicznych. 

 

17.  USTAWA BUDŻETOWA A USTAWA O PROWIZORIUM BUDŻETOWYM: 

Definicja formalnoprawna: Brak formalno–prawnej definicji terminu prowizorium budżetowe. Nadrzędnym a 

zarazem najbardziej formalnym aktem w którym uregulowano problematykę ustawy o prowizorium 

budżetowym jest Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z jej art. 219 w wyjątkowych wypadkach 

dochody i wydatki budżetu państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium 

budżetowym. Przepisy dotyczące ustawy budżetowej stosuje się odpowiednio do projektu ustawy o 

prowizorium budżetowym. Ponadto, kwestię prowizorium budżetowego reguluje art. 144 ustawy o finansach 

publicznych. 

 

Komentarz: Prowizorium budżetowe stanowi czasową alternatywę dla ustawy budżetowej, ma charakter 

tymczasowy i musi obowiązywać krócej niż rok. W praktyce polskiej okresem tym jest zazwyczaj kwartał. 

Ustawa o prowizorium budżetowym traci moc wraz z wejściem w życie ustawy budżetowej. Do projektu ustawy 

o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej, zgodnie 

z którymi wyłączna i jedyna inicjatywa ustawodawcza w zakresie tej ustawy przysługuje Radzie Ministrów. Rada 

Ministrów w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy jest zobowiązana przedstawić 

Sejmowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym wraz z uzasadnieniem. Ponadto, nie później niż 3 miesiące 

przed zakończeniem terminu obowiązywania prowizorium, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedłożenia 

Sejmowi projektu ustawy budżetowej. W praktyce prowizorium budżetowe jest instytucją rzadko stosowaną.  

 

 

18.  POJĘCIE WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO: 

Wieloletnia prognoza finansowa j.s.t. stanowi instrument wieloletniego planowania finansowego w 

jednostkach samorządu terytorialnego. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie WFP i 

jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. 

 

WPF obejmuje prognozę m.in. takich parametrów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, jak: 



 

dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu, 



 

dochody majątkowe oraz wydatki majątkowe budżetu, 



 

wynik budżetu wraz ze wskazaniem przeznaczenia nadwyżki albo sposobu sfinansowania deficytu, 



 

przychody i rozchody budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do 

zaciągnięcia. 

 

Obligatoryjnym elementem WFP jest również kwota długu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze 

wskazaniem sposobu sfinansowania jego spłaty, fakultatywnym zaś upoważnienie dla organu wykonawczego 

do zaciągania zobowiązań. Ustawodawca nakazuje ponadto, aby część składową WFP stanowiły objaśnienia 

przyjętych wartości.  

 

WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Prognozę kwoty długu sporządza 

się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Wzór wieloletniej prognozy 

finansowej jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników do niej określa Minister Finansów w 

rozporządzeniu (zob. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej 

prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, Dz.U. z 2013 r., poz. 86 z późn. zm.). 

 

Komentarz: Ustawodawca nakazuje, aby wieloletnia prognoza finansowa jst była realistyczna. Oznacza to, iż 

powinna uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową w perspektywie 

czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Ustawodawca uszczegółowił minimalną treść wieloletniej 

prognozy finansowej jst w zakresie prognozy dotyczącej dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu 

terytorialnego. W przypadku dochodów, przepisy nakazują wskazanie w ramach dochodów majątkowych kwoty 

dochodów pochodzących ze sprzedaży majątku. Z kolei w odniesieniu do wydatków, istnieje obowiązek 

wyodrębnienia w wydatkach bieżących na obsługę długu oraz na spłatę gwarancji i poręczeń. Natomiast tak w 

wydatkach bieżących, jak i majątkowych trzeba wykazać kwoty związane z realizacją przedsięwzięć 

wieloletnich. Obejmują one: programy, projekty lub zadania przewidziane do realizacji w okresie dłuższym niż 

rok budżetowy, w szczególności przedsięwzięcia realizowane z udziałem środków bezzwrotnych z zagranicy (w 

tym z budżetu UE lub z pomocy finansowej państw członkowskich EFTA) lub przedsięwzięcia realizowane na 

podstawie umów o partnerstwie publiczno–prywatnym; umowy, których realizacja jest niezbędna do 

zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy; 

gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego. 

 

19.  ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Jest to odpowiedzialność o szczególnym charakterze, a rozstrzygnięcia zapadają w tzw. szczególnych decyzjach 

administracyjnych. 

  

Podstawowe zasady odpowiedzialności to: 



 

zasada odpowiedzialności za czyn określony w ustawie; 



 

zasada odpowiedzialności za czyn zawiniony; 



 

zasada prymatu stosowania ustawy nowej. 

  

 Zakresem podmiotowym odpowiedzialności objęte są między innymi: 



 

osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów 

publicznych; 



 

pracownicy jednostek sektora finansów publicznych; 



 

osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu 

przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z 

wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami; 



 

kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. 

  

Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zamknięty – został określony w 

ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – zwanej też uondfp (art. 5 – 18c) 

  

Będą to m.in.: 



 

nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi 

Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego; 



 

przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji; 



 

niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji; 



 

nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji; 



 

niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości 

  

 Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: 



 

upomnienie, 



 

nagana, 



 

kara pieniężna, 



 

zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. 

  

Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie można wykonać, jeżeli od dnia uprawomocnienia się 

orzeczenia upłynęły 2 lata. 

 

Postępowanie wszczyna rzecznik dyscypliny finansów publicznych – pełniący funkcję oskarżyciela, na 

podstawie zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów 

publicznych. 

 

Do złożenia zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych uprawnione a jednocześnie 

zobowiązane są m.in.: 



 

organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, 



 

komisja stała organu stanowiącego samorządu terytorialnego, 



 

kierownik jednostki sektora finansów publicznych. 

 

20.  ZNACZENIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH DLA FUNKCJONOWANIA FINANSÓW PUBLICZNYCH: 

Według ustawy, poprzez zamówienia publiczne należy rozumieć umowy, które są zawierane pomiędzy 

zamawiającym a wykonawcą, natomiast ich przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. 

 

Mogą to być np. zakupy sprzętu komputerowego dla instytucji państwowych czy dla urzędu miasta, zakup 

sprzętu medycznego dla szpitali, ale też zamówienie wykonania odcinka autostrady, czy też dostawy dla wojska. 

 

Celem ustawy Prawo zamówień publicznych jest przede wszystkim ochrona konkurencji. Ponieważ zamówienia 

publiczne stanowią od 8 do 12 proc. wydatków PKB, mają ogromny wpływ na rynek i całą gospodarkę. Dlatego 

istnieje potrzeba dopuszczenia do udziału w nich jak największej liczby podmiotów, które są zdolne do 

wykonania danego zamówienia. Ten cel jest realizowany przez wprowadzenie odpowiednich procedur 

wydatkowania pieniędzy. 

 

Trybów udzielania zamówień jest sporo, ale najbardziej popularnym i powszechnie stosowanym jest przetarg 

nieograniczony, dlatego zamówienia publiczne kojarzą się z przetargiem. W Polsce organizuje się ponad 200 

tys. przetargów rocznie, ale tych największych jest stosunkowo niewiele. 

 

Na tak dużą liczbę przetargów rocznie wnoszonych jest ok. 2 tys. odwołań. W jednym przetargu może pojawić 

się kilka procedur odwoławczych. 

 

21.  POJĘCIE ORAZ RODZAJE DANIN PUBLICZNYCH: 

Danina publiczna – świadczenie na rzecz państwa lub innego związku publicznoprawnego (np. gminy), którego 

realizacja jest zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu państwowego. Niektóre teorie zakładają, że 

danina publiczna powinna mieć także charakter bezzwrotny (przepływ o charakterze definitywnym).

 

 

 

 

 

Historycznie wykształciły się trzy podstawowe formy: 



 

daniny osobiste, 



 

daniny rzeczowe, 



 

daniny pieniężne. 

Te ostatnie mają najkrótszy rodowód, ale z racji swej użyteczności obecnie największe znaczenie. Dlatego też 

np. polskie prawo definiuje daninę publiczną zawężając to pojęcie do danin pieniężnych: daniny publiczne, do 

których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych 

spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, 

jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów 

publicznych wynika z odrębnych ustaw – art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach 

publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). 

Do danin pieniężnych zalicza się: 



 

podatki, w tym akcyzy, 



 

cła (niekiedy zaliczane do kategorii podatków), 



 

składki, 



 

opłaty, 



 

dopłaty, 



 

inne świadczenia pieniężne niemające funkcji represyjnej. 

Powyższy podział nie jest podziałem rozłącznym, bowiem część danin publicznych ma charakter mieszany. 

Wśród danin pieniężnych wyróżniamy daniny: 



 

nieodpłatne (np. podatek, cło), 



 

odpłatne (przysługuje za nią świadczenie wzajemne, jest jego ekwiwalentem – opłata). 

 

22.  KONSTRUKCJA PRAWNA PODATKU A ART. 217 KONSTYTUCJI: 

art. 217. Tryb ustawowy nakładania obciążeń finansowych 

Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek 

podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków 

następuje w drodze ustawy. 

 

Art. 217 Konstytucji RP wymienia elementy konstrukcyjne podatku tj. podmiot, przedmiot opodatkowania, 

stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków.  

 

 

Jest wyrazem tego, że w demokratycznym państwie prawnym ingerencja w prawa obywatela musi mieć 

konstytucyjną legitymację i formę ustawy. Tak więc, została tu zawarta zasada nakładania podatków w 

drodze ustawy, i to na zasadzie wyłączności. Ponadto w art. 123 ust. 1 Konstytucji RP wprost jest mowa o 

„projektach ustaw podatkowych”. 

 

Normy zawarte w art. 217 Konstytucji: 



 

określa w szczególny sposób relację ustaw podatkowych do rozporządzeń wykonawczych; 



 

zobowiązuje do ustawowego normowania podatków i danin publicznych; 



 

określa zakres ustawowego wywłaszczania przez „nakładanie” podatków i danin publicznych, czyli 

wyraża zasadę władztwa daninowego państwa; 



 

wprowadza obowiązek unormowania w ustawie wszystkich elementów konstrukcyjnych podatku i 

zarazem ustawowej formy dla wszystkich elementów konstrukcyjnych podatku; 



 

określa sposób ustawowego normowania zasad przyznawania ulg i umorzeń; 



 

wymaga, aby zwolnieniom podlegały „kategorie” podmiotów; 



 

jest narzędziem ochrony wartości konstytucyjnych, takich jak: zasada demokratycznego państwa 

prawnego, prawo własności, równość, sprawiedliwość i powszechność opodatkowania; 



 

poprzez elementy konstrukcyjne podatku kształtuje politykę daninową, która musi uwzględniać 

wartości wyrażone w Konstytucji. 

 

Konstrukcja prawna podatku: 

Kluczowe elementy konstrukcji podatku decydują o praworządnym stanowieniu i stosowaniu prawa. Zakreślają 

granice obciążeń. Są to:  



 

podmiot tj. ustalenie zakresu podmiotowego przez ustawę podatkową; 



 

przedmiot tj. precyzyjne określenie stanów faktycznych i prawnych podlegających opodatkowaniu; 



 

podstawa i kształt stawki podatku [taryfa]; 



 

stawka; 



 

zasady przyznawania ulg i zwolnień oraz umorzenia. 

  

ad 1. podmiot: 

To zbiór podatników pozytywnie określonych w ust podatkowej, zmniejszony o kategorie  

zwolnionych – wskazuje kategorie typu osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne.  

 

ad 2. i 3. przedmiot i podstawa: 



 

przedmiot wskazuje od czego podatnik płaci podatek, zwykle zawarty w nazwie podatku, 



 

podstawa wskazuje abstrakcyjnie i ogólnie ilościowe lub wartościowe ujęcie przedmiotu podatku, 



 

wielkość podstawy wyznacza sytuacja faktyczna albo prawna z której wynika powstanie obowiązku 

podatkowego tj. przedmiotu.  

 

ad 4. stawka: 



 

kwotowa to ilość jednostek pieniężnych które należy zapłacić od podstawy ujętej ilościowo lub 

wartościowo; 



 

procentowa przybiera formę stałej lub skali.  

 

Stała oznacza że ta sama jedna stawka ma zastosowanie do określenia wysokości podatku. Skala to 

uporządkowany zbiór stawek procentowych. Typy skali to progresywna i degresywna. 



 

proporcjonalna zachowuje stały stosunek do podstawy opodatkowania; obejmuje konsumpcyjne i 

przychodowe; 



 

progresywne – szybszy wzrost stawki od podstawy – przy dochodowych i majątkowych: 

o  liniowe – stawka pod jest stała przy wzroście podstawy, 

o  przyspieszona – stawka pod rośnie ze wzrostem podstawy, 

o  opóźniona – stawka zmniejsza się ze wzrostem podstawy, 

o  degresywne – ze spadkiem podstawy maleje stawka, przy regresji ze wzrostem podstawy 

stawka też maleje. 

 

ad. 5 zasady przyznawania ulg i zwolnień [doktryna a ordynacja]: 



 

W uldze ustawodawca nie rezygnuje z opodatkowania – chce tylko zmniejszyć obciążenie podatkowe. 



 

W zwolnieniu definitywnie wyłącza kategorie podmiotów lub przedmiotów spod opodatkowania.  



 

W Ordynacji – ulga to przewidziane zwolnienia, odliczenia obniżające podstawę lub wysokości 

podatku.  

 

Sformułowanie „zasady przyznawania” wskazują, że są to akty podustawowe o formie rozporządzeń do ustawy 

podatkowej. Do uregulowania w tej formie mogą być przekazane tylko sprawy nie mające istotnego znaczenia 

dla konstrukcji prawnej podatku.  

  

Ustawa może upoważnić organy wykonawcze do szczególnego określenia zasad przy wymierzaniu ulg i 

umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych pod warunkiem że określa zasady ogólne i udziela 

precyzyjnych wskazówek. 

 

23.  POJĘCIE PODATKU W ŚWIETLE UREGULOWAŃ ORDYNACJI PODATKOWEJ: 

Ustawa z dnia 29 sierpnia1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz 60 ze 

zmianami). W myśl art. 6 tej ustawy podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz 

bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z 

ustawy podatkowej.  

 

 

 

W myśl tej ustawy przez podatek rozumie się również: 



 

zaliczki na podatki;  



 

raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach; 



 

opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. 

 

W świetle tych określeń można wyodrębnić cechy podatku: 



 

do cech trwałych należy zaliczyć: przymusowość, bezzwrotność, nieodpłatność, ogólność; 



 

do cech zmiennych należą m.in.: jego podmiotowość oraz elementy określające warunki, wysokość i 

terminy płatności. 

 

Podatek charakteryzuje się przede wszystkim przymusowością i bezzwrotnością, inaczej mówiąc, jest 

świadczeniem przymusowym nakładanym przez państwo jednostronnie – może być przymusowo 

wyegzekwowany np.: przez egzekucję dochodów czy majątku jednostki zobowiązanej do jego zapłacenia. 

 

Od innych świadczeń o charakterze przymusowym podatek obecnie różni się tym, że ma charakter pieniężny. 

W Polsce istniały bowiem przymusowe świadczenia niepieniężne np.: obowiązkowe dostawy płodów rolnych. 

Ta cecha podatku nie ma jednak charakteru stałego. 

 

Nieodpłatność podatku oznacza, że w zamian z wniesione świadczenia pieniężne wpłacający nie otrzymuje od 

państwa żadnego bezpośredniego świadczenia mającego charakter ekwiwalentu. Istnieje natomiast tzw. 

odpłatność ogólna świadczeń podatkowych w postaci usług świadczonych przez państwo na rzecz 

społeczeństwa jako całości, a tym samym i na rzecz każdego obywatela. 

Inną charakterystyczną stałą cechą podatku jest o, że jest on świadczeniem o charakterze ogólnym. Zarówno 

obowiązek podatkowy, jak i wymiar podatku są bowiem regulowane w sposób jednolity dla wszystkich 

jednostek objętych danym opodatkowaniem, tzn. każda jednostka, której dotyczą przez prawo określone 

sytuacje, jest obowiązana do świadczeń podatkowych w wysokości i na zasadach wskazanych w normach 

prawnych. 

 

Od podatku należy odróżnić opłaty publiczne (skarbowe, administracyjne, sądowe itp.) – również są 

świadczeniami pieniężnym.i, przymusowymi, bezzwrotnymi, dokonywanymi na rzecz państwa na podstawie 

ogólnych norm prawnych. Różnica polega na tym, że za wniesione świadczenia pieniężne wpłacający otrzymuje 

określone świadczenia ze strony państwa. 

 

Charakter zbliżony do podatków mają cła. Są to świadczenia przymusowe o charakterze bezzwrotnym i 

nieodpłatnym. 

 

 

 

24.  ZASADY PODATKOWE: 

Zasady podatkowe to opracowane przez naukę postulaty pod adresem podatków i całego systemu 

podatkowego. 

 

A.  ZASADY PODATKOWE A.SMITHA, KTÓRY WYRÓŻNIŁ: 



 

zasadę równości (powszechność, likwidację przywilejów różnych grup społecznych, 

proporcjonalność opodatkowania dochodów) – była to równość w sensie obiektywnym, nie 

dostrzegał równości subiektywnej podatków, 



 

zasadę pewności (jawne i konkretne przepisy),  



 

zasadę taniości, czyli: minimalizację kosztów utrzymania administracji podatkowej, ograniczenie 

kosztów ponoszonych przez podatników w związku z uiszczaniem podatków, 



 

zasadę dogodności – pobieranie podatków we właściwym czasie. 

 

B.  ZASADY PODATKOWE A. WAGNERA, KTÓRY PODZIELIŁ JE NA: 



 

zasady polityki finansowej (wydajność i elastyczność),  



 

zasady gospodarcze (ochrona majątku i kapitału jako ochrona źródeł podatku), 



 

zasady sprawiedliwości (powszechność, równomierność poprzez nawiązywanie do ekonomicznej 

zdolności płatniczej i progresję),  



 

techniczne zasady zarządzania podatkami (pewność, dogodność, taniość). 

 

C.  PODSTAWOWE ZASADY WSPÓŁCZESNE: 



 

Zasada sprawiedliwości podatkowej: odgrywa ona także istotną rolę w orzecznictwie, zwłaszcza 

orzecznictwie konstytucyjnym w sprawach podatkowych.  

 

Wyróżnia się: 

o Sprawiedliwość poziomą, która polega na nakładaniu takiego samego obciążenia 

podatkowego na podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji (mające taką samą 

zdolność płatniczą). 

o Sprawiedliwość pionową, która polega na różnym traktowaniu pod względem 

podatkowym podmiotów znajdujących się w różnych sytuacjach (mających różną 

zdolność płatniczą). Takie rozumienie sprawiedliwości wskazuje na jej ścisły związek z 

równością. 

 

Sprawiedliwość podatkowa jest realizowana przez: 

o powszechność opodatkowania, 

o równość opodatkowania. 

 

 

D.  zasady wywodzone z konstytucji RP: 



 

demokratycznego państwa prawnego 



 

wyłączności ustawowej w kształtowaniu obowiązków podatkowych 



 

zakaz retroaktywności prawa podatkowego 



 

zasada zaufania do państwa i stanowione przez nie prawa podatkowego 



 

zasada ochrony praw nabytych 



 

określoność przepisów podatkowych 



 

zasada odpowiedniego vacatio legis 

 

25.  FUNKCJE PODATKU: 

Najpierw trzeba wyjść od tego, że podatek jest obowiązkowym świadczeniem pieniężnym pobieranym przez 

związek publicznoprawny, czy to przez państwo czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, bez 

konkretnego świadczenia wzajemnego. Głownie celem zbierania podatku jest realizacja zadań publicznych. Jest 

przymusowy, bezzwrotny i ma charakter powszechny. 

 

Do podstawowych funkcji podatku należą: 



 

Funkcja fiskalna – sprowadza się do tego, że podatek pełni bardzo ważną rolę jako podstawowy rodzaj 

dochodów budżetowych, chodzi głownie więc o zabezpieczenie pokrycia głównych wydatków 

publicznych.( gwarantują finansowanie wydatków publicznych). 



 

Funkcja regulacyjna/redystrybucyjna – instrument przesuwania dochodów pomiędzy różnymi 

grupami społecznymi, polega na wpływaniu na dochody i majątek podmiotów objętych podatkiem. 

Tak więc za pośrednictwem podatków odbywa się redystrybucja środków pomiędzy podmiotami 

gospodarczymi a budżetem państwa. 



 

Funkcja stymulacyjna – są wykorzystywane przez państwo jako instrument oddziaływania na decyzje 

podmiotów gospodarczych w celu skorelowania ich z założeniami polityki gospodarczej i społecznej 

państwa. Funkcja stymulacyjna realizuje się poprzez zróżnicowanie obciążeń podatkowych, dzięki 

czemu podatek może wpłynąć zachęcająco lub zniechęcająco na podejmowane decyzje w sprawie 

prowadzenia działalności. Praktycznym wyrazem realizacji tej funkcji w sensie pozytywnym jest system 

zwolnień i ulg podatkowych 



 

Funkcja informacyjna – polega ona na tym, że realizacja wpływów podatkowych ogółem lub z 

określonego podatku dostarcza informacji o prawidłowościach bądź nieprawidłowościach przebiegu 

procesów gospodarczych. Znaczne obniżenie wpływów od podmiotów gospodarczych może świadczyć, 

np. o trudnościach ze zbytem produkcji lub z wyegzekwowaniem należności od niektórych 

kontrahentów. 

 

 

 

 

26.  POJĘCIE SYSTEMU PODATKOWEGO: 

System podatkowy – system stanowi ogół elementów wzajemnie ze sobą powiązanych i od siebie 

uzależnionych, tworzących na zewnątrz pewną zamkniętą całość. Wewnątrz systemu występują różne elementy 

składające się na jego strukturę. Analizując podatki w sposób całościowy z pkt widzenia politycznego, 

gospodarczego i prawnego należy mówić o systemie podatkowym. Historyczny system podatkowy stanowi w 

pewnym sensie kompromis miedzy systemem racjonalnym a uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi 

występującymi w czasie jego tworzenia lub zmian. Istnieją jednak pewne generalne założenia systemu 

racjonalnego, wynikające z zasad funkcjonowania państwa demokratycznego o gospodarce rynkowej, które 

powinny być uwzględnione przy konstruowaniu systemu podatkowego. Założenia te wynikają z celów 

fiskalnych, gospodarczych i społecznych opodatkowania oraz możliwości ujęcia ich w formy właściwe dla prawa 

przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego. Współczesne systemu podatkowe stanowią wynik 

historycznego rozwoju opodatkowania. Można w nich wyróżnić pewne punkty ciężkości, na których się 

opierają. Istnieją pewne różnice miedzy poszczególnymi państwami, zarówno gdy chodzi o stopień rozwoju 

gospodarczego ,jak i pewne uwarunkowania historyczne, mogą powodować odmienności w ich systemach.  

 

Chodzi relacje miedzy opodatkowanie pośrednim i bezpośrednim np.: należy dostosować system podatkowy do 

możliwości funkcjonowania w danym społeczeństwie, mierzonych zdolnością podatników do wypełniania 

nałożonych na nich obowiązków proceduralnych, jak i zdolnością świadczenia usług podatkowych przez 

administracje. Chodzi tu o ochronę o właściwą ochronę prawną podatników oraz precyzyjne i przejrzyste 

ukształtowanie ich stosunków z administracją. Coraz większe znaczenie ma też dostosowanie systemu 

podatkowego kraju do standardów międzynarodowych oraz globalizacji gospodarczej i społecznej występującej 

we współczesnym świecie. Realizacja celów gospodarczych i fiskalnych opodatkowania następuje w drodze 

wykorzystania odpowiedniej techniki podatkowej. Cele te należy ująć w formach właściwych dla prawa, 

uwzględniają treść całego porządku prawnego. Należy respektować podstawowe zasady ustroju politycznego i 

gospodarczego zawartych w konstytucji, a także zasad organizacji podmiotów gospodarczych oraz obrotu 

prawnego, uregulowanych w prawie prywatnym(prawie handlowym, cywilnym). Język ustaw powinien być 

zrozumiały dla adresata, aby przypisał mu znaczenia, jakie miał zamiar przekazać normo dawca. Musi być prosty 

i precyzyjny, zakreślać jednoznacznie granice stanów faktycznych podlegających opodatkowaniu przy 

równoczesnym objęciu tymi stanami wszystkich zjawisk faktycznych i prawnych, które zgodnie z założeniami 

polityki podatkowej powinny być opodatkowane. Na system składają się normy odnoszące się do wszystkich 

podatków oraz normy tworzące konstrukcję poszczególnych podatków. Do zaliczenia normy do ogólnego lub 

szczegółowego prawa podatkowego przesądza nie tyle materia prawna, ile zakres regulacji.  

 

 

 

 

 

 

27.  ZAGADNIENIE AUTONOMII PODATKOWEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO: 

Skupienie jak najwięcej zadań na jak najniższym szczeblu (decentralizacja) spowodował, że jednostki samorządu 

terytorialnego (j.s.t. – gmina, powiat, województwo) zostały uprawnione do określonych polityk na swoim 

terytorium. Samofinansowanie jest to gospodarka prowadzona w oparciu o dochody własne, które mogą być 

pozyskiwane z wielu źródeł m.in. z podatków. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego 

jest określana jako prawo do samodzielnego prowadzenia samorządowej gospodarki finansowej. W ustawowo 

określonych granicach. Jednostki samorządu terytorialnego mają władztwo dochodowe – możliwość 

gromadzenia określonych dochodów oraz dysponowanie nimi w celu realizacji zadań publicznych, które 

wynikają z potrzeb państwa i społeczności lokalnej. Pojęcie autonomii finansowej łączy się z pojęciem 

autonomii podatkowej, ponieważ jednym z wielu źródeł finansowych (j.s.t.) są podatki. Wg art.4 ustawy o 

jednostkach samorządu terytorialnego gmina może pobierać podatki od: nieruchomości, rolne, leśne, od 

środków transportowych, dochodowego od osób fizycznych(opłacanego w formie karty podatkowej), od 

spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych. Według art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu 

terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie o 

j.s.t. Gminy mogą ustalać podatki natomiast powiat oraz województwo mają udział we wpływach z podatku od 

osób fizycznych i od osób prawnych zamieszkałych oraz posiadających siedzibę w danym powiecie, 

województwie odpowiednio – powiat osoby fizyczne 10.25% wpływu, osoby prawne 1,40 % wpływu, 

województwo osoby fizyczne 1,60% wpływu osoby prawne 14,75%. Nie pobierają one podatków lokalnych tak 

jak gmina np. leśnych czy rolnych! Samorząd nie wprowadza i nie uchyla podatków, a jedynie decyduje o ich 

wysokości. Autonomia polega na tym, że gmina może sama ustalać wysokości podatków i opłat lokalnych, jest 

to swego rodzaju samodzielność prawna. Ograniczeniem ustalania wysokości tych danin jest fakt iż muszą być 

one lokalne. 

 

28.  WYKŁADNIA PRAWA PODATKOWEGO: 

Uważa się, że podstawową metodą wykładni prawa podatkowego jest wykładnia językowa (tak uważają 

zarówno przedstawiciele doktryny, sądów jak i organy podatkowe) . Wiążę się to głównie z zasadą racjonalnego 

ustawodawcy. Przyjmowano, że ustawodawca działa racjonalnie, w związku z tym, jeżeli uchwalił określone 

zasady, to takie właśnie reguły chciał ustanowić i nie jest dopuszczalne interpretowanie, co ustawodawca miał 

na myśli, jeżeli treść przepisu była jasno sformułowana. Dopiero w momencie, gdy wykładnia językowa nie daje 

Nam zadowalających rezultatów, można dodatkowo posłużyć się wykładnią celowościową, systemową bądź 

historyczną. Odejście od wykładni językowej następuje w momencie gdy wnioski z tej wykładni są 

niedorzeczne, absurdalne czy też stoją w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi. Trzeba tez zaznaczyć, że 

prawo podatkowe powinno charakteryzować się wysokim poziomem legislacji, tak aby podatnik mógł bez 

trudności zrozumieć ich znaczenie.  

 

 

 

 

29.  ZJAWISKO OBEJŚCIA PRAWA PODATKOWEGO: 

Z punktu widzenia prawa podatkowego, należy zadać fundamentalne pytanie: Co jest specyficznego w wykładni 

prawa daninowego?  

 

Lech Morawski – „Zasady wykładni prawa” – ilekroć wypowiada się na temat pewnych obostrzeń dokonywania 

wykładni w związku z ingerencyjnym charakterem poszczególnych obszarów, nie bez przyczyny obok prawa 

karnego (bardzo często) pojawia się prawo podatkowe. Dlaczego? Liczy się przymusowość, majątkowo–

ekonomiczny ingerencyjny charakter prawa podatkowego. Ustawodawca wkracza w świat finansów 

prywatnych, czyniąc z nich finanse publiczne.  

 

W prawie podatkowym występuje zakaz stosowania analogii na niekorzyść podatnika. Szczególnie analogii 

prowadzącej do rozszerzenia podstawy opodatkowania. 

 

Łacińską paremię „in dubio pro tributario” tłumaczy się na język polski bezpośrednio jako: w razie wątpliwości 

na korzyść podatnika.  

 

W ustawie wyłącza się opodatkowanie ruchomości jak i nieruchomości z nabytych w trybie egzekucji. 

Natomiast ustawodawca pomija nabycie prawa majątkowego. Jest to oczywista luka, która powinna zostać 

zapełniona przez analogię. 

 

Technika interpretacyjna zwana wykładnią gospodarczą – istnieją dwa główne nurty: 



 

przepisy mają wpisywać się w szeroko rozumianą pomoc przedsiębiorcy: 

o  powstała reguła – „pozostaw ich w takim stanie, w jakim ich zastałeś” – ewoluowała ona w 

postać absurdalną jaką jest „przed i po opodatkowaniu podatnik jest w takiej samej sytuacji”; 



 

wykładnia gospodarcza zakłada, że proces gospodarowania jest racjonalny; na działalność gospodarczą 

składają się racjonalne decyzje przedsiębiorców. 

 

Obejście prawa podatkowego jest postrzegane jako zjawisko złe, niemoralne. Jak to wiąże się z wykładnią 

gospodarczą? 

Czterostopniowa skala zachowań podatników i innych podmiotów biernych względem podatku: 

1)  oszczędzanie podatkowe – wspólnym mianownikiem jest zgodność z prawem; jest to bardzo bierna 

postawa; zbyć aktywa, nie powiększać pasywów, nie konsumować, nie pożyczać, nie sprzedawać, nie 

kumulować majątku, nie zawierać umów, nie wytwarzać dochodów. Unikanie wszelkich sytuacji, które 

rodzą obowiązek podatkowy. 

2)  planowanie podatkowe – grupa zachowań ekspansywnych, wymagających znajomości prawa – mówi 

się o optymalizacji podatkowej (legalne obejście prawa) – są to właśnie ulgi podatkowe i inne 

instrumenty. 

3)  obejście prawa podatkowego: 



 

nie nosi w sobie cech czynu zabronionego; 



 

nie jest objęty odpowiedzialnością karną; 



 

szeroko rozumiana nieadekwatność działań względem procesu gospodarowania – 

charakterystyczne jest działanie wbrew logice;  



 

podatnik ma do wyboru kilka rozwiązań – wybiera takie, które jest niezrozumiałe z 

gospodarczego punktu widzenia, ale zmniejsza obciążenie fiskalne; 



 

klauzula obejścia prawa podatkowego – nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa; 



 

przy obejściu prawa podatkowego nie ma pozorności. 

4)  oszustwa podatkowe – naruszanie prawa podatkowego, które leży u podstaw szarej strefy. 

 

Wyłączenia podatkowe obejmują zyski uzyskiwane z czynów zabronionych; sprzecznych z zasadami współżycia 

społecznego np.: nierząd. Jakie są możliwe rozwiązania? 



 

opodatkowanie prostytucji; 



 

penalizacja; 



 

weryfikowanie i kontrolowanie deklaracji podatkowych. 

 

30.  PODATKI DOCHODOWE A PODATKI MAJĄTKOWE: 

Brak definicji formalno–prawnej podatku dochodowego. W literaturze przedmiotu podatek dochodowy 

definiowany jest jako rodzaj daniny publicznej, której przedmiotem opodatkowania jest dochód, a więc z 

podatkowego punktu widzenia przychód pomniejszony o koszty jego uzyskania. 

 

Kryterium wyróżnienia podatków dochodowych jest kryterium źródła poboru podatku. Według którego 

wyróżnić można:  



 

podatki przychodowe, a więc te, których przedmiotem opodatkowania jest przychód, tj. kwota należna 

lub otrzymana z tytułu dokonanych świadczeń, 



 

podatki dochodowe, a więc te których przedmiotem jest przychód pomniejszony o koszty poniesione 

w celu jego uzyskania, 



 

podatki majątkowe, których przedmiotem opodatkowania jest posiadanie majątku, nabycie lub zbycie 

majątku, bądź przyrost majątku,  



 

podatki konsumpcyjne, których istotą jest opodatkowanie konsumpcji, a więc sposobu dysponowania 

przez podatnika jego dochodem (zużywania wypracowanego dochodu lub zgromadzonego majątku). 

 

Komentarz: Dochód dla celów podatkowych może być ujmowany jako przyrost czystego majątku podatnika w 

pewnym określonym przedziale czasowym (okresie rozliczeniowym), bądź też w zgodzie z teorią źródeł, jako 

wpływy, których źródło jest stałe. Wybór konstrukcji dochodu należy do ustawodawcy. Dochód w kategoriach 

podatkowych nie jest tożsamy z zyskiem w kategoriach ekonomicznych lub bilansowych. Dochód podatkowy 

wyznaczany jest dwoma wartościami: przychodem oraz kosztami jego uzyskania. O tym, według jakich zasad 

wielkości te będą kształtowane dla celów podatkowych decyduje ustawodawca w ustawie podatkowej. 

Szczególne znaczenie dla ustalenia dochodu ma sposób kształtowania przez ustawodawcę kosztów, przede 

wszystkim katalog kosztów niepotrącalnych dla celów podatkowych, tj. nie branych pod uwagę przy ustalaniu 

dochodu. Dochód może być opodatkowany według stawek progresywnych (zwiększających się wraz ze 

zwiększaniem się dochodu), proporcjonalnych (jednakowych, bez względu na wysokość dochodu), a także 

regresywnych (zmniejszających się wraz ze wzrostem dochodu). W polskim systemie podatkowym do 

podatków dochodowych zaliczamy: podatek dochodowy od osób fizycznych, w którym obowiązek podatkowy 

wynika z ustaw: a) z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 51, 

poz. 307 ze zmian.), b) z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych 

przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. Nr 144, poz. 930 ze zmian.), podatek dochodowy od osób 

prawnych, w którym obowiązek podatkowy wynika z ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym 

od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 74, poz. 397 ze zmian.). Oba są zaliczane przez u.f.p. do podatków 

bezpośrednich, ujmowanych jednak odrębnie w ustawie budżetowej. Wpływy z podatków dochodowych są 

dzielone pomiędzy budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego. O sposobie 

wykorzystania części z podatku dochodowego od osób fizycznych mogą zdecydować podatnicy, przekazując do 

1% tego podatku na rzecz organizacji pożytki publicznego.  

 

31.  PODATEK A CŁO, OPŁATA ORAZ PRZYMUSOWA SKŁADKA NA UBEZPIECZENIE SPOŁECZNE: 

Podatek – podstawowe (najistotniejsze) źródło dochodów budżetu państwa. Jest to świadczenie: 



 

bezzwrotne – wpływa w sposób definitywny do państwa 



 

przymusowe – obowiązek wynika z aktów normatywnych, obwarowany jest przymusem państwa 



 

o charakterze ogólnym – normy generalnie obowiązujące określają obowiązek pewnej kategorii 

podmiotów, nieokreślonych imiennie 



 

nieodpłatne – nie wiąże się z wzajemnym świadczeniem ze strony państwa na rzecz podatnika 

 

Są to elementy stałe, wspólne dla wszystkich rodzajów podatków , niezależnie od obszaru ich występowania. 

Inne elementy (cechy) podatku są różne w różnych podatkach, np. podmiot, przedmiot, podstawa 

opodatkowania, stawka opodatkowania, warunki płatności. Większość podatków stanowi dochód budżetu 

państwa, nieliczne i mniej wydajne – dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego.  

 

Oprócz podatków istotnym źródłem dochodów publicznych są cła, czyli opłaty pobierane przez państwo w 

związku z przemieszczaniem towarów przez granicę celną (w związku z importem). Zapewnia to pewną ochronę 

rynku krajowego poprzez ograniczanie importu. W przypadku RP do importu dochodzi, gdy towar zostaje 

przywieziony spoza UE. 

 

 

 

Przymusowe składki na ubezpieczenia społeczne – są to świadczenia pieniężne, przymusowe, celowe, 

podstawowy przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego finansowane są wypłaty świadczeń, np. 

emerytury, renty. Ubezpieczenia społeczne obejmują: emerytalne, rentowe, w razie choroby, z tytułu 

wypadków przy pracy i chorób zawodowych.