15

1.1.

1.1. S³owniczek, czyli:

ustalamy aparat pojêciowy

Na pozór wszystko w tej ksi¹¿ce jest proste. Ka¿dy przecie¿ intuicyjnie

rozumie, co to strategia, czym jest rozwój i co to znaczy, ¿e jest on lokalny.

K³opot zaczyna siê na poziomie szczegó³ów. Co dok³adnie oznacza termin

rozwój?  Czy mo¿na uto¿samiaæ pojêcie rozwoju z bliskimi mu znaczenio-

wo pojêciami wzrostu i postêpu? A rozwój lokalny? Jak go zdefiniowaæ?

Co w tym kontekœcie znaczy termin: lokalny? Co dok³adnie mamy na myœli

mówi¹c o strategicznym planie rozwoju lokalnego? Czy lokalna strategia, to

w³aœnie taki plan, czy coœ wiêcej?
W³aœnie z tych w¹tpliwoœci wynik³a potrzeba wyjaœnienia na wstêpie trzech

podstawowych — wydawa³oby siê, ¿e oczywistych — pojêæ. Spróbujemy

kolejno opisaæ, co to jest   s t r a t e g i a ,   co  uwa¿amy za   r o z w ó j   i  wresz-

cie — co to znaczy, ¿e ów rozwój jest   l o k a l n y . Zaœ przy objaœnianiu

pojêcia strategii Czytelnik byæ mo¿e zechce powzi¹æ g³êbsz¹ refleksjê me-

todologiczn¹ nad pojêciem   p l a n u   i  usystematyzowaæ sobie, czego wi-

nien oczekiwaæ od dobrego planu strategicznego (ale te¿ — od wszelkiego

planu). Takiemu g³êbiej zainteresowanemu Czytelnikowi polecamy rozdzia³

4.1. „Plan, ale jaki?”, rozpoczynaj¹cy czêœæ czwart¹ ksi¹¿ki, zatytu³owa-

nej: „Obieramy strategiczne cele rozwoju gminy”.

1.1.1. Co to jest „strategia”?

S³owo „strategia” wywodzi siê od greckiego: óôñáôÞãéêç (stratégike), czyli sztu-

ka dowodzenia i przez wieki odnosi³o siê wy³¹cznie do dowodzenia armi¹.

Warto jednak zauwa¿yæ, ¿e ju¿ u staro¿ytnych greków zawiera³o ono dwa pod-

stawowe elementy, które i dziœ mo¿emy wyró¿niæ w ogólnie pojêtej strategii:

planowanie strategiczne i dowodzenie (zarz¹dzanie strategiczne)

2

. Strateg za-

równo uk³ada³ plany kampanii i bitew, planowa³ obronê miast, jak i dowodzi³

dzia³aniami militarnymi. Tak rozumiemy pojêcie strategii i dziœ, gdy od dawna

ju¿ zaw³adnê³o ono cywilnymi obszarami jêzyka. Mamy przecie¿ strategie in-

westowania, strategie marketingowe, strategie rozwoju organizacji i ca³¹ masê

innych, z modnymi ostatnio indywidualnymi strategiami kariery osobistej...

2

 por.: D. R. Gilbert jr, E. Hartman, J. Mauriel, R. E. Freeman, A Logic for Strategy, Ballin-

ger Press, Boston 1988.

16

Definicja strategii powinna obejmowaæ oba wspomniane aspekty: planowa-

nia i zarz¹dzania. Jeœli nawet u¿ywamy terminu strategia wy³¹cznie w w¹skim

znaczeniu planu strategicznego (a takie u¿ycie jest bardzo czêste), to trzeba

pamiêtaæ, ¿e plan strategiczny zawsze — oprócz wskazania celów strate-

gicznych — musi zawieraæ w sobie „instrukcjê wykonawcz¹”, dobór œrod-

ków do osi¹gniêcia tych celów. Przyk³adowo mo¿emy przytoczyæ definicjê

Alfreda D. Chandlera, wed³ug którego strategia (przedsiêbiorstwa), to:

„[...] ustalenie podstawowych d³ugoterminowych celów przedsiêbiorstwa

oraz przyjêcie kierunków dzia³ania i przydzielenie œrodków do osi¹gniê-

cia tych celów.”

3

Gdybyœmy poprzestali na ustaleniu podstawowych d³ugoterminowych

celów, bez wskazania, jakimi œrodkami bêd¹ realizowane te cele, mielibyœmy

nie strategiê, a jedynie tezy strategiczne. Takie tezy stanowi¹ dopiero punkt

wyjœcia do prac nad strategi¹ z prawdziwego zdarzenia.
Planowanie strategiczne mo¿emy dodatkowo podzieliæ na:

1. etap formu³owania celów strategicznych,
2. etap planowania œrodków realizacji tych celów (uk³adania planów,

programów, projektów strategicznych).

Natomiast zarz¹dzanie strategiczne sk³ada siê z:

1. etapu wdra¿ania strategii,
2. etapu kontroli strategicznej.

W ksi¹¿ce tej zajmujemy siê przede wszystkim planowaniem strategicznym,

ale bêdzie te¿ szereg odniesieñ do strategicznego zarz¹dzania sprawami lokal-

nymi. O zarz¹dzaniu bêdziemy wspominali szczególnie tam, gdzie usprawnienie

przysz³ych procesów zarz¹dczych mo¿e mieæ swoje Ÿród³o w odpowiednich

krokach planistycznych, jakie powinniœmy zawczasu poczyniæ.

1.1.1.1. Planowanie strategiczne

W ujêciu klasycznym teorii organizacji, w procesie planowania wyró¿nia-

my trzy poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny.

4

 Odpowiadaj¹ im,

3

 A. D. Chandler, Strategy and Structure, MIT Press, Cambridge, Massachusetts 1962.

4

 por. np. R. W. Griffin, Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 1998, s. 200.

17

1.1.

co oczywiste, trzy poziomy zarz¹dzania. Planowanie na poziomie strate-

gicznym wyró¿nia siê:

•

najd³u¿szym horyzontem czasowym (na ogó³ od kilku lat do granicy

przewidywalnoœci),

•

najszerszym zakresem oddzia³ywania decyzji (przynajmniej poœred-

nio wp³ywa   n a   c a ³ ¹   o r g a n i z a c j ê ),

•

najwy¿szym szczeblem podejmowania decyzji

5

.

5

 Podzia³ na trzy poziomy planowania i zarz¹dzania, przypisane trzem poziomom w hierar-

chicznej strukturze organizacji (poziom strategiczny — Zarz¹d G³ówny, taktyka — mene-

d¿erowie œredniego szczebla itd.), jest tym bardziej aktualny, im wyraŸniejsza i sztywniejsza

jest hierarchia w strukturze danej organizacji. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e gmina, tak jak j¹

rozumiemy w tej ksi¹¿ce, a wiêc wspólnota lokalna, tylko w niewielkim zakresie daje siê

uj¹æ jako struktura hierarchiczna o sztywno przypisanych zadaniach. St¹d — jak poka¿emy

dalej — poziom strategiczny w praktyce jest czêsto nierozerwalnie zroœniêty z taktycznym.

Por. te¿: Montgomery C. A., Porter M. E. (red.), Strategy, Harvard Business School Press,

Boston 1991; Ansoff H. I., The Emerging Paradigm of Strategic Behavior, [w:] Strategic

Management Journal, t. 8, s. 501 – 515.

Ryc. 1:

Schemat procesu planowania (wg R. W. Griffina)

18

W odniesieniu do strategii lokalnych doϾ istotne jest, jaki horyzont czasowy

przyjmiemy za strategiczny. W niniejszym opracowaniu zachêcamy samorz¹-

dy do przyjmowania piêtnastoletniego horyzontu czasowego. Piêtnaœcie lat, to

okres na tyle krótki, ¿e mo¿na w nim jeszcze przewidywaæ (przynajmniej wa-

riantowo) g³ówne procesy lokalnego rozwoju i jednoczeœnie — wystarczaj¹co

d³ugi, by nakreœliæ wizjê z nale¿ytym rozmachem, z oderwaniem od bie¿¹cych

kalkulacji wyborczych. W koñcu — 15 lat, to b¹dŸ co b¹dŸ prawie cztery ka-

dencje samorz¹dowe. Odrêbny horyzont warto przyj¹æ dla czêœci finansowej

strategii, gdzie przewidywania (z coraz mniejsz¹ szczegó³owoœci¹) mog¹ obej-

mowaæ jedynie horyzont dwu-, cztero- i szeœcioletni,  natomiast w d³u¿szej ni¿

szeœcioletnia, perspektywie planowanie bêdzie ca³kowicie nieskuteczne.
Od¿egnujemy siê od dzielenia strategii na d³ugo-, œrednio- i krótkookreso-

we. Praktyka podpowiada, ¿e w lokalnym planowaniu strategicznym war-

to raczej przypisywaæ ró¿nym elementom strategii zró¿nicowane, w³aœci-

we im horyzonty czasowe i odpowiedni do nich poziom precyzji planu.

Powinno siê to jednak dziaæ w obrêbie jednej spójnej strategii, nie powo-

duj¹c rozbicia jej na odrêbne plany o ró¿nych horyzontach. Przy pracach

nad kolejnymi aktualizacjami strategii bêdziemy potem kolejno przesuwaæ

ten horyzont w przysz³oœæ tak, aby zawsze mieæ przed sob¹ 13 – 15 lat

strategicznej wizji i ogólnego planu strategicznego, a w tym np. 4 – 6 lat

Wieloletniego Planu Inwestycyjnego. Taka „krocz¹ca” metoda pracy nad

planami strategicznymi wydaje siê najw³aœciwsza.
Jeœli chodzi o zakres tego, co nale¿y do strategii — s¹ do rozstrzygniêcia

dwa dylematy: jak „szeroka” i jak „g³êboka” ma byæ strategia, czyli jakie

pola i dziedziny ma obejmowaæ swym zakresem, a z drugiej strony — jak

dalece ma penetrowaæ obszar styku z poziomem taktycznym. W tym pierw-

szym aspekcie wydaje siê konieczne przypomnienie, ¿e nie mo¿na ograniczaæ

siê do strategii inwestycyjnej, czy ogólnie — gospodarczej. Misj¹ samorz¹du

jest dbanie o zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkañców, o podnosze-

nie jakoœci ich ¿ycia. Inwestycje komunalne to nie cel strategiczny, lecz je-

den ze œrodków do tego celu prowadz¹cych. Na jakoœæ ¿ycia wp³ywa tak¿e

bardzo wiele innych czynników i wszystkie one winny byæ objête planem

strategicznym. A wiêc: „strategia rozwoju lokalnego” — to w ¿adnym wy-

padku nie to samo, co „strategia lokalnego rozwoju gospodarczego”.

1.1.1.2. A co z zarz¹dzaniem strategicznym?

O strategii w tej ksi¹¿ce piszemy prawie wy³¹cznie jako o planie stra-

tegicznym, rzadko dotykaj¹c problematyki zarz¹dzania strategicznego.

19

1.1.

Dla porz¹dku odniesiemy siê jednak krótko i do problematyki zarz¹dzania.

Jak zauwa¿a s³usznie T. Domañski

6

, w samorz¹dach nagminnie myli siê

dwa podobnie brzmi¹ce pojêcia:   r z ¹ d z e n i e   i   z a r z ¹ d z a n i e .

Tymczasem „zarz¹dzanie”, to bynajmniej nie to samo, co „rz¹dzenie”.

R z ¹ d z e n i e ,   to  podejmowanie na poziomie politycznym decyzji o najwa¿-

niejszych sprawach terenu i wspólnoty lokalnej, to sprawowanie lokalnej

w³adzy.  Z a r z ¹ d z a n i e ,   to  w  szerokim sensie — organizowanie praktycz-

nych dzia³añ, wydawanie poleceñ, w tym tak¿e po prostu — administrowanie,

czyli realizowanie przewidzianych przepisami procedur, sk³adaj¹cych siê na

dany wycinek zadañ administracji. Kto na poziomie lokalnym rz¹dzi, kto

zarz¹dza, a kto administruje? Ustrojowy model jest taki: rada gminy rz¹dzi,

a zarz¹d gminy — jak sama nazwa wskazuje — zarz¹dza (oraz administruje

za poœrednictwem struktur urzêdu gminy).
Czasami spotykamy siê z uproszczonym stwierdzeniem, ¿e domen¹ zarz¹-

dzania jest poziom   t a k t y c z n y   i   o p e r a c y j n y ,  natomiast   s t r a -

t e g i a ,   to  domena  rz¹dzenia, wiêc zbiorowym autorem strategii winna

byæ rada gminy. Nie jest tak do koñca. Na poziomie strategicznym musi byæ

realizowane równie¿ zarz¹dzanie (natomiast rz¹dzenie — rzeczywiœcie, lepiej

niech nie zag³êbia siê w taktykê). W praktyce w tych gminach, gdzie zarz¹dy

nie tylko administruj¹, ale staraj¹ siê zarz¹dzaæ strategicznie — to w³aœnie

zarz¹d mo¿e najlepiej pokierowaæ tworzeniem strategii.
Wœród osób, zajmuj¹cych siê dziœ zarz¹dzaniem polskimi miastami, gminami

i powiatami, wci¹¿ jeszcze wyró¿nia siê dwie postawy. Pierwsza z nich jest

postaw¹ administratora, by nie rzec: aministratora-biurokraty:

Gmina wykonuje swoje zadania w zakresie obowi¹zków nakazanych

prawem, w sposób prawem zdefiniowany. Nieomal wszystkie dylematy

rozstrzyga w³aœciwa interpretacja przepisów, prawo lokalne kszta³towane

jest na podstawie intencji urzêdów centralnych, zawartych w odpowiednich

komentarzach. Gmina nie potrzebuje planowania strategicznego, wystarczy

sprawna administracja. Bud¿et dzielony wskaŸnikowo s³u¿y po prostu

do pokrywania kosztów administrowania i wykonywania zadañ. Pod-

stawow¹ miar¹ dzia³ania jest realizowanie wszystkich zaplanowanych

wydatków.

6

 T. Domañski, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Hamal Books, £ódŸ

1999, s. 47.

20

Alternatyw¹ dla takiego podejœcia jest postawa mened¿era-stratega:

Podstawowym zadaniem gminy jest przygotowanie i realizowanie po-

wszechnie akceptowanej wizji, dotycz¹cej z jednej strony dzia³alnoœci

bie¿¹cej, zaœ z drugiej — rozwoju wed³ug odpowiednio sformu³owanego

planu strategicznego. Dzia³anie w³adz nakierowane jest przede wszyst-

kim na osi¹gniêcie zapisanych i wyra¿onych iloœciowo celów, przy

skrupulatnej analizie kosztów. Przepisy prawa pe³ni¹ rolê regulacyjn¹,

okreœlaj¹c ramy i narzêdzia, jakich gmina mo¿e u¿ywaæ. Wieloletni kro-

cz¹cy plan inwestycyjny oraz bud¿et pe³ni¹ funkcje podstawowych na-

rzêdzi zarz¹dzania. Najwa¿niejszym kryterium oceny jest stopieñ reali-

zacji zaplanowanych celów i osi¹gniête wskaŸniki ekonomiczne.

Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e postawa stratega znacznie lepiej odpowiada na

wyzwania okresu transformacji. W³aœnie taki mened¿er-strateg mo¿e naj-

skuteczniej poprowadziæ proces tworzenia lokalnej strategii.

1.1.2. Co to jest „rozwój”?

Skoro piszemy o strategiach rozwoju lokalnego — warto chwilê zastano-

wiæ siê w³aœnie nad pojêciem   r o z w o j u  oraz bliskimi znaczeniowo po-

jêciami   w z r o s t u   i   p o s t ê p u .  Wszystkie trzy odnosz¹ siê do „pro-

cesu zmian, przeobra¿eñ powoduj¹cych przejœcie od stanu mniej doskona-

³ego do doskonalszego”

7

. Skojarzenie intuicyjne podpowiada nam, ¿e wzrost

odnosi siê przede wszystkim do zmian uchwytnych iloœciowo (wzrastaj¹

odpowiednie wyliczalne wskaŸniki), natomiast postêp ma wyczuwalne od-

niesienia aksjologiczne (postêpem nazwiemy zmiany s³uszne w œwietle war-

toœci przyjêtych jako punkt odniesienia oceny). A co z rozwojem? Tutaj ju¿

nie ma takich intuicyjnych podpowiedzi. £atwiej rozpoznaæ w terenie,

¿e w danej spo³ecznoœci nastêpuje rozwój, a w innej nie widaæ jego sympto-

mów, ni¿ uchwyciæ pojêciowo   i s t o t ê   (to co istotne dla) rozwoju.

1.1.2.1. Trudnoœci ze zdefiniowaniem „rozwoju lokalnego”

Poniewa¿ rozwój — gdy ju¿ nastêpuje — dzieje siê naraz we wszystkich aspek-

tach ¿ycia wspólnoty lokalnej, nie jest oczywiste, jakiej dziedziny specjaliœci

7

 Oczywiœcie, wnikliwy Czytelnik znajdzie zaraz wyj¹tki od tej regu³y, a wiêc przyk³ady

u¿ycia wszystkich trzech terminów do opisania nasilenia zjawisk negatywnych: wzrost

przestêpczoœci, postêp choroby, rozwój korupcji itp. Regu³a przytoczona przez nas nie jest

wiêc absolutna.

21

1.1.

maj¹ najpowa¿niejsze kompetencje do opisywania go. Za objaœnianie pojê-

cia rozwoju lokalnego bior¹ siê wiêc ekonomiœci, politolodzy, socjolodzy,

geografowie gospodarczy, specjaliœci od teorii organizacji, od zarz¹dzania...

Ka¿dy z nich zapewne stara siê uchwyciæ istotê rozwoju z punktu widzenia

swej specjalnoœci, jednak pozostaje w¹tpliwoœæ, kto ma siê podj¹æ pojêcio-

wego uchwycenia owej interdyscyplinarnej specyfiki rozwoju. To nie jest

³atwe zadanie.
Wed³ug ró¿nych autorów rozwój lokalny, to:

„[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie, prowadzone w spo-

³ecznoœci lokalnej z udzia³em zainteresowanych, którego rezultaty s³u¿¹

zaspokajaniu potrzeb spo³ecznych miejscowej ludnoœci i przyczyniaj¹

siê do ogólnego postêpu” (R. Rezsohazy)

8

;

„[...] proces, w którym w³adze lokalne lub (oraz) organizacje s¹siedzkie

anga¿uj¹ siê w celu stymulowania lub przynajmniej utrzymania dzia³alno-

œci gospodarczej lub zatrudnienia. G³ównym celem tego zaanga¿owania jest

stworzenie lokalnych mo¿liwoœci (powstania) zatrudnienia w dziedzinach

korzystnych dla ca³ej spo³ecznoœci lokalnej. W procesie gospodarczego

rozwoju lokalnego u¿ywane s¹ miejscowe zasoby naturalne, ludzkie oraz

instytucjonalne” (E. J. Blakely)

9

;

„[...] prowadzenie dzia³añ na rzecz rozwoju gospodarczego i spo³eczne-

go danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z wykorzystaniem jej

zasobów, uwzglêdnieniem potrzeb mieszkañców oraz przy ich udziale

w podejmowanych dzia³aniach” (J. Parysek)

10

;

„[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie spo³ecznoœci lokalnej,

w³adzy lokalnej oraz pozosta³ych podmiotów, funkcjonuj¹cych w gminie,

zmierzaj¹ce do kreowania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿yt-

kowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki

oraz zapewnienia ³adu przestrzennego i ekologicznego” (R. Brol)

11

;

8

 R. Rezsohazy, Le développement des communautés, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve

1988.

9

 E. J. Blakely, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library

of Social Research, London 1989.

10

 J. Parysek, Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:] Rozwój lokalny:

zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjnoœci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995,

s. 37.

11

 R. Brol, Rozwój lokalny — nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:] Gospodarka lokal-

na w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr 785, Wroc³aw 1998, s. 11.

22

„[...] procesy œwiadomie inicjowane i kreowane przez w³adze lokalne,

przedsiêbiorców, lobby ekologiczne, stowarzyszenia spo³eczne i kultu-

ralne oraz mieszkañców, zmierzaj¹ce do kreatywnego, efektywnego i ra-

cjonalnego wykorzystania miejscowych zasobów niematerialnych i ma-

terialnych” (A. Myna)

12

.

Podzielaj¹c wyra¿ony we wszystkich przytoczonych definicjach pogl¹d

o szczególnej roli „spo³ecznoœci lokalnej”, „mieszkañców”, czy „organiza-

cji s¹siedzkich” — nie sposób powstrzymaæ siê od wyra¿enia w¹tpliwoœci

wobec takiego podejœcia do rozwoju lokalnego. Zacznijmy od w¹tpliwoœci

najprostszych: dlaczego np. zdaniem autorów rozwój lokalny to wy³¹cznie

dzia³ania „zharmonizowane i systematyczne” (Rezsohazy, Brol), lub „œwia-

domie inicjowane i kreowane” (Myna)? Historia spo³eczna i gospodarcza

zna masê przyk³adów rozwoju lokalnego jako wyniku spontanicznych, burz-

liwych procesów, dalekich od zharmonizowania i systematycznoœci, któ-

rych nikt œwiadomie nie „inicjowa³” i nie „kreowa³”. W pewnym zakresie

w¹tpliwoœæ dotyczy te¿ „wykorzystania miejscowych zasobów” (Myna,

Parysek, Blakely); rzeczywiœcie, najczêœciej rozwój nastêpuje w oparciu

o zasoby lokalne, ale definicja ma okreœlaæ nie najczêstsze przypadki, ale

istotê zjawiska, a mo¿na znaleŸæ przecie¿ liczne i jednoznaczne przyk³ady

rozkwitu uk³adu lokalnego, który nie nast¹pi³by pewnie, gdyby nie zasoby

dostarczone z zewn¹trz

13

.

Z innej beczki: dlaczego za „rozwój” uwa¿aj¹ autorzy „dzia³ania zmierza-

j¹ce do kreowania [...] walorów u¿ytkowych gminy”(Brol), a nie — wynik

tych dzia³añ (czyli — proces powstawania owych walorów)? Polska usiana

jest gminami, które „podejmuj¹ dzia³ania zmierzaj¹ce do...”, a rozwoju u nich

jak nie by³o, tak nie ma.
Wiele z przytoczonych definicji operuje takim ogólnikiem, który umo¿liwia

nazwanie rozwojem... czegokolwiek. Có¿ to bowiem znaczy, ¿e rozwój, to ta-

kie „dzia³ania, które przyczyniaj¹ siê [...] do ogólnego postêpu” (a postêp — to

zapewne stan wynikaj¹cy z ogólnego rozwoju)? Wreszcie: czyst¹ tautologi¹

12

 A. Myna, Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm, [w:] Samorz¹d

Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998 (cytat wg publikacji w Internecie).

13

 Nawet takie wzorce rozwoju lokalnego w Polsce, jak Bi³goraj czy Zelów — choæ w ni-

czym nie umniejsza to ich sukcesu — otrzyma³y decyduj¹cy zastrzyk œrodków finanso-

wych „na start” z zewn¹trz (Bi³goraj — co najmniej 665 000 ECU ze œrodków Phare,

Zelów — co najmniej 2 762 000 z³, g³ównie ze œrodków Phare i Banku Œwiatowego; [Ÿró-

d³o:] Porz¹dnie poza rz¹dem, AED, Warszawa 1998). Bez tych œrodków rozwój lokalny

sta³by pod znakiem zapytania, pomimo pe³nej mobilizacji zasobów miejscowych.

23

1.1.

jest definicja, uznaj¹ca za rozwój lokalny „prowadzenie dzia³añ na rzecz roz-

woju gospodarczego i spo³ecznego” (a wiêc — rozwój, to dzia³ania na rzecz

rozwoju...).
Zacytujmy na koniec objaœnienie pojêcia rozwoju lokalnego autorstwa

A. Sztandy. Sztando stwierdza, ¿e pojêcie rozwoju (w ogólnoœci) wino byæ

kojarzone „z po¿¹danymi, pozytywnymi przeobra¿eniami iloœciowych,

jakoœciowych i strukturalnych w³aœciwoœci danego uk³adu”. O rozwoju

lokalnym zaœ mo¿emy mówiæ, jeœli uk³ad, którego w³aœciwoœci ulegaj¹

przeobra¿eniom, to „wyodrêbniona struktura spo³eczno-terytorialna, posia-

daj¹ca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzen-

nych i kulturowych, wyra¿aj¹ca w³asne potrzeby oraz hierarchiê wartoœci”

14

.

To opisowe okreœlenie jest zapewne trafniejsze i bardziej precyzyjne, ni¿

przytaczane poprzednio próby definicji. Dla nas jednak jest nadal niewystar-

czaj¹ce w tym znaczeniu, ¿e choæ zadowala oczekiwania teoretyka-badacza,

trudno jest u¿ywaæ go w praktyce.

1.1.2.2. Nasza definicja rozwoju lokalnego

Poszukajmy wspólnego mianownika w pogl¹dach poszczególnych autorów.

Jak widaæ ju¿ z przytoczonych przyk³adów okreœleñ pojêcia rozwoju lokalne-

go, ale jeszcze wyraziœciej w kontekœcie szerszego przeanalizowania pogl¹-

dów, wyra¿anych w cytowanych publikacjach — pomimo ró¿nych sformu³owañ,

panuje wspólny pogl¹d autorów w zasadniczych piêciu kwestiach:

•

rozwój lokalny — to proces, dzia³anie, a nie — stan;

•

podmiotem rozwoju lokalnego s¹ nie w³adze lokalne, ale lokalna

wspólnota: mieszkañcy danego terenu (jeœli nawet plan strategiczny

uk³ada w³adza samorz¹dowa — robi to w imieniu wspólnoty);

•

motorem rozwoju s¹ (g³ównie) si³y i czynniki endogenne;

•

gospodarka jest wprawdzie kluczem rozwoju lokalnego, ale rozwój

lokalny, to coœ wiêcej ni¿ lokalny rozwój gospodarczy;

•

kryterium rozwoju jest zadowolenie mieszkañców, zaspokojenie ich

aspiracji, ich odczucie „poprawy warunków...”, „podniesienia stan-

dardu...”.

14

 A. Sztando, Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny w œwietle ewolucji

modeli ustrojowych gmin, [w:] Samorz¹d Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998

(cytat za publikacj¹ w Internecie).

24

Z powy¿szymi piêcioma stwierdzeniami i my zgadzamy siê w pe³ni. Jednak

definicja pojêcia rozwoju musi spe³niaæ jeszcze jedno praktyczne zadanie:

powinna byæ praktycznym narzêdziem dla autorów strategii, pomocnym do

odpowiadania sobie na ró¿nych etapach pracy na pytanie: czy to, co w³aœnie

planujemy, wspó³tworzy rozwój naszej gminy, czy mo¿e jest dreptaniem

w miejscu lub cofa nas wstecz?
Otó¿ ¿adne z przytoczonych objaœnieñ pojêcia rozwoju nie spe³nia oczeki-

wanego przez nas zadania: nie jest dobrym narzêdziem autorefleksji meto-

dologicznej dla autorów strategii. Stwierdzenia zawarte w przytoczonych

okreœleniach s¹ bowiem z zasady zbyt ogólne, jak na potrzeby praktyczne-

go kryterium. Zapewne niewiele wniesie stawianie sobie podczas prac nad

strategi¹ pytania kontrolnego, czy nasze pomys³y strategiczne „przyczy-

niaj¹ siê do ogólnego postêpu” (R. Rezsohazy), lub czy „zmierzaj¹ do kre-

owania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿ytkowych gminy”

(R. Brol); to zbyt ogólne pytania, aby mog³y byæ praktyczn¹ pomoc¹.
Proponujemy przyjêcie innego objaœnienia, czym jest rozwój lokalny, odwo-

³uj¹cego siê do stwierdzenia, ¿e kryterium rozwoju jest   z a d o w o l e n i e

m i e s z k a ñ c ó w ,  zaspokojenie ich aspiracji. Nie trac¹c z pola widzenia

faktu, ¿e aspiracje ró¿nych grup mieszkañców (a nawet: ró¿ne aspiracje tej

samej grupy) konkuruj¹ ze sob¹ nawzajem, a zadaniem samorz¹du jest dba-

nie o rozwój ca³ej wspólnoty, proponujemy nastêpuj¹c¹ definicjê:

Przez rozwój lokalny rozumiemy taki (wzglêdnie systematyczny

i trwa³y) proces zmian w uk³adzie lokalnym, w wyniku którego

zwiêksza siê suma szans indywidualnego rozwoju poszczególnych

mieszkañców.

Przyjêcie takiego rozumienia pojêcia rozwoju lokalnego wskazuje zespo³om

i osobom przygotowuj¹cym strategie,   c o   jest podstawowym kryterium decy-

zji strategicznych,   n a   c z y m   trzeba siê koncentrowaæ. Jeœli nastêpnie roz-

wa¿a siê wytyczenie jakiegoœ celu strategicznego, w³¹czenie do strategii jakie-

goœ planu, czy projektu, to, podstawowe pytanie kontrolne dla autorów takiego

planu/projektu brzmi: jak wp³ynie to na sumê szans indywidualnego rozwoju

mieszkañców? Jakie s¹ w danej sprawie grupy interesariuszy? Kto straci, a kto

zyska nowe szanse? Ile straci, a ile zyska? Jaki jest bilans? Oczywiœcie,

zawsze wa¿enie takiego „bilansu szans” jest ocenne i w ostatecznym rachunku

25

1.1.

jest to (polityczna) rola w³adz gminy. Jednak po przyjêciu takiego pojêcia

rozwoju lokalnego wiadomo wreszcie, co ma byæ przedmiotem owej poli-

tycznej, wa¿onej oceny: ma byæ nim bilans szans indywidualnego rozwoju

mieszkañców. Tak wiêc przyjêcie proponowanego tu rozumienia rozwoju

lokalnego daje praktykom, tworz¹cym strategie w gminach, potê¿ne narzê-

dzie, s³u¿¹ce „sprawdzaniu” w przebiegu procesu, czy poszczególne po-

mys³y strategiczne wspó³tworz¹ rozwój lokalny.
Skoro myœlimy o takich zmianach, które zwiêkszaj¹ potencja³ samorealiza-

cji i indywidualne poczucie sukcesu jak najwiêkszej iloœci mieszkañców

danego uk³adu lokalnego, to musimy przyj¹æ, ¿e nigdy nie bêdzie tak, i¿

rozwiniemy w równym stopniu szanse wszystkich mieszkañców. Niektóre

aspiracje i plany osobiste obywateli konkuruj¹ przecie¿ ze sob¹ nawzajem —

tak¿e o skromny bud¿et samorz¹du. Stwarzaj¹c szanse w³aœcicielowi fabryki,

mo¿emy ograniczyæ szanse samorealizacji mi³oœnikom nieska¿onej przy-

rody czy w³aœcicielowi hotelu. Istotne jest jednak, aby ros³a lokalna suma

indywidualnych szans rozwoju i samorealizacji. Jakiej samorealizacji? Takiej,

jakiej pragn¹ poszczególni mieszkañcy, a wiêc — bardzo ró¿norodnej. Jedni

pragn¹ szybkiego bogacenia siê, inni wol¹ spokojniejsze tempo ¿ycia za

cenê zgody na ni¿szy standard materialny. Jedni aspiruj¹ do szybkiego prze-

jêcia wzorców europejskich, dla innych najwa¿niejsze jest przechowanie

i kultywowanie miejscowej tradycji. Jedni pragn¹ stabilnego zatrudnienia

w du¿ej firmie, dla innych najwa¿niejsza jest samodzielnoœæ i niezale¿noœæ,

zak³adaj¹ wiêc w³asny biznes. W wyniku rozwoju jak najwiêcej z tych ró¿-

norodnych aspiracji winno mieæ szanse spe³nienia siê.
Mówi¹c najproœciej: w efekcie rozwoju lokalnego ludzie bêd¹ szczêœliwsi.

Eric Berne, wybitny psycholog amerykañski, tak opisuje cz³owieka szczê-

œliwego: „Jego krok jest sprê¿ysty, oczy mu b³yszcz¹, a jego dzieci œmiej¹

siê radoœnie”

15

. Wolimy takie w³aœnie okreœlenie: rozwój lokalny to taki

przebieg procesów lokalnych, w wyniku którego mieszkañcy uœmiechaj¹

siê, chodz¹ sprê¿ystym krokiem, patrz¹ œmia³o w oczy rozmówcom, s¹

optymistami co do przysz³oœci. Rozwój to przyrost iloœci ludzi dumnych

z miejsca, w którym ¿yj¹. Rozwój ma wprawdzie u swych Ÿróde³ procesy

ekonomiczne, ale na nich siê nie koñczy: papierkiem lakmusowym rozwoju

s¹ zmiany spo³eczne, jakie zachodz¹ w konsekwencji procesów ekono-

micznych.

15

 E. Berne, Sex in Human Loving, CNB, Beverly Hills, 1970, str. 204.

26

1.1.2.3. HDI — WskaŸnik Rozwoju Spo³ecznego

Wydaje siê, ¿e warto siêgn¹æ do zespolonych wskaŸników okreœlaj¹cych ja-

koœæ ¿ycia, jak choæby u¿ywany w corocznych raportach UNDP WskaŸnik

Rozwoju Spo³ecznego — Human Development Index

16

.

HDI jest miar¹ liczbow¹, zawieraj¹c¹ siê w przedziale [0 – 1], która

charakteryzuje poziom rozwoju spo³ecznego danego pañstwa, regionu

czy powiatu. Oblicza siê go, uwzglêdniaj¹c cztery nastêpuj¹ce mierniki:

•

przeciêtn¹ d³ugoœæ ¿ycia,

•

przeciêtn¹ liczbê lat nauki w szkole (obliczany tylko dla osób doros³ych),

•

procent osób umiej¹cych czytaæ ze zrozumieniem tekstu oraz pisaæ,

•

PKB w przeliczeniu na jednego mieszkañca, wed³ug parytetu si³y na-

bywczej waluty lokalnej w stosunku do dolara amerykañskiego (PPP$).

Dla ka¿dej z tych miar przyjmuje siê pewne wartoœci skrajne, spotykane na

œwiecie:

1. dla œredniej d³ugoœci trwania ¿ycia: minimum 25 lat, maksimum 85 lat;
2. dla przeciêtnej liczby lat nauki w szkole: minimum 0, maksimum 15 lat;
3. dla wskaŸnika umiejêtnoœci czytania ze zrozumieniem: minimum 0,

maksimum 100%;

4. dla PKB w przeliczeniu wed³ug PPP$: minimum 400 USD, maksimum

40 000 USD.

Dla ka¿dej z tych czterech miar oblicza siê wspó³czynnik wed³ug wzoru:

16

 Po raz pierwszy wskaŸnik ten zosta³ u¿yty w 1990 roku w opracowanym przez ONZ-

owski Program Rozwoju (UNDP) Raporcie o Rozwoju Spo³ecznym (Human Development

Report), który opisuje poziom rozwoju spo³ecznego w poszczególnych krajach œwiata, po-

przez stopieñ zapewnienia ludziom mo¿liwoœci rozwoju indywidualnego. Zdaniem auto-

rów raportu, miar¹ rozwoju ludzkiego jest nie tylko iloœciowy wzrost gospodarczy, ale

równie¿ w miarê pe³ne uczestnictwo spo³eczeñstwa w procesie tego wzrostu.

27

1.1.

HDI jest wa¿on¹ œredni¹ z czterech tak wyliczonych wspó³czynników i przy-

biera wartoœæ liczbow¹ z przedzia³u [0 – 1]. Poni¿ej 0,5 mieszcz¹ siê kraje

s³abo rozwiniête (zacofane). W przedziale 0,5 – 0,8 — kraje rozwijaj¹ce

siê, a powy¿ej 0,8 — kraje rozwiniête. HDI dla Polski w roku 1998 wyniós³

0,872, ale nie bêdziemy kryli, ¿e wynik ten wzbudza nasze powa¿ne w¹t-

pliwoœci co do poprawnoœci wyliczenia. By³oby ciekawe przebadanie HDI

dla poszczególnych uk³adów lokalnych w Polsce. Nie jest to jednak ani ta-

nie, ani ³atwe metodologicznie, szczególnie z powodu trudnoœci wyliczenia

w warunkach polskich PLB (Produktu Lokalnego Brutto).

1.1.2.4. Rozwój zrównowa¿ony

Skoro mówimy o rozwoju — nie da siê pomin¹æ pojêcia rozwoju zrówno-

wa¿onego

17

. Wyznacza nam ono w³aœciw¹ perspektywê widzenia rozwoju

(nie tylko lokalnego, ale i — mo¿e przede wszystkim — globalnego) jako

stanu dynamicznej równowagi, swoistej homeostazy, pomiêdzy rozwojem

gospodarczym, spo³ecznym i ekologiczno-przestrzennym. W metodzie przy-

gotowywania strategii lokalnych, jak¹ proponujemy, rozwój zrównowa¿o-

ny zajmuje szczególne miejsce i jest — mo¿na rzec — krêgos³upem ca³ej

metody. Wiêcej o rozwoju zrównowa¿onym piszemy na stronie 66.

1.1.2.5. Zaspokajanie potrzeb, ale jakich?

Samorz¹dowcy pytani o to, jak widz¹ stoj¹ce przed nimi zadania, wykrê-

caj¹ siê bardzo czêsto sloganowymi ogólnikami w rodzaju: „zaspokajanie

zbiorowych potrzeb mieszkañców”. Ciekawe by³oby przebadanie, jaki pro-

cent decydentów samorz¹dowych rzeczywiœcie próbuje poznaæ te „zbiorowe

potrzeby”. Intuicja podpowiada, ¿e to niewielki u³amek. Warto jednak —

przynajmniej jako swoisty eksperyment myœlowy — zastanowiæ siê, jakie

potrzeby mieszkañców samorz¹d w ogóle mo¿e obj¹æ swym zaintereso-

waniem, jakie musi mieæ na uwadze z mocy prawa, a jakie dotychczas

rzeczywiœcie zaspokaja? Zanim jednak udzielimy sobie odpowiedzi na tak

postawione pytanie, spróbujmy zastanowiæ siê ogólniej nad struktur¹

ludzkich potrzeb.

17

 Termin rozwój zrównowa¿ony jest powszechnie przyjêtym polskim (umownym) odpo-

wiednikiem angielskiego terminu sustainable development. Dla porz¹dku dodajmy, ¿e w

polskim piœmiennictwie — obok rozwoju zrównowa¿onego — doœæ czêsto czytamy o eko-

rozwoju; terminy te nale¿y traktowaæ jako synonimy.

28

Najbardziej znan¹ koncepcjê struktury i zale¿noœci poszczególnych rodza-

jów ludzkich potrzeb stworzy³ wybitny amerykañski psycholog, Abraham H.

Maslow. Osi¹ koncepcji Maslowa jest uznanie, ¿e potrzeby ludzkie uk³adaj¹

siê w piêcioszczeblow¹ hierarchiê, a zaspokajanie tych potrzeb musi nastê-

powaæ w sekwencji od potrzeb najni¿szych do najwy¿szych. I tak na najni¿-

szym, podstawowym poziomie, spoczywaj¹ potrzeby  f i z j o l o g i c z n e :

potrzeba snu, jedzenia... Dopiero po ich podstawowym zaspokojeniu istotne

staj¹ siê potrzeby   b e z p i e c z e ñ s t w a :  opieki, oparcia, ³adu... Dalej —

potrzeby   p r z y n a l e ¿ n o œ c i   i   a k c e p t a c j i .   Po podstawowym

zaspokojeniu tych — na plan pierwszy wychodz¹ potrzeby   u z n a n i a   i

p r e s t i ¿ u .   Na  najwy¿szym poziomie znajduje siê potrzeba   s a m o a k -

t u a l i z a c j i :  d¹¿enia do rozwoju osobistego i wykorzystania swego twór-

czego potencja³u

18

. Ta piêciostopniowa hierarchia (i zarazem — sekwencja

zaspokajania) potrzeb znana jest jako piramida Maslowa

19

. W tym kon-

tekœcie warto zauwa¿yæ, ¿e postrzeganie przez w³adze lokalne swoich za-

dañ, jako ograniczonych do zaspokojenia mieszkañcom potrzeb z najni¿-

szego piêtra piramidy, jest absolutnie niewystarczaj¹ce.

•

Potrzeby pierwszego piêtra piramidy, a wiêc potrzeby fizycznego

przetrwania, to jedynie u³amek pola zadañ samorz¹du. Nawet bez-

domnym „schronienie i jeden ciep³y posi³ek dziennie” wystarcz¹ tyl-

ko na pocz¹tek. Gmina musi widzieæ swe zadania du¿o szerzej.

•

Potrzeby drugiego piêtra (bezpieczeñstwa: opieki, oparcia, ³adu)

zaspokajaj¹ dobrze zorganizowane programy spo³eczne, przyk³adowo:

programy wsparcia i opieki dla grup znajduj¹cych siê w najtrud-

niejszej sytuacji, programy obywatelskiego zaanga¿owania w lokalny

system bezpieczeñstwa, programy przeciwdzia³ania przemocy

w rodzinach, przeciwdzia³ania uzale¿nieniom itp.

•

Potrzeby trzeciego piêtra (przynale¿noœci i akceptacji) zostan¹

zaspokojone dziêki wsparciu w³adz lokalnych dla spontanicznego

(choæby i biernego) uczestnictwa obywateli w stowarzyszeniach, klu-

bach, radach szkolnych i parafialnych, w spotkaniach i imprezach

publicznych; równie wa¿ne jest stwarzanie takich zmian w przestrze-

ni publicznej, dziêki którym mieszkañcy maj¹ okazjê spotykaæ siê

i poczuæ osobist¹ przynale¿noœæ do wspólnoty lokalnej.

18

 A. H. Maslow, Motivation and Personality, Harper & Row, New York 1970, s. 35 – 58.

19

 Oprócz piêciu „piêter” piramidy — Maslow wyró¿nia potrzebê estetyczn¹ i potrzebê

poznawcz¹, które jednak nie tworz¹ oddzielnego poziomu, a s¹ narzêdziami zaspokajania

potrzeb cz¹stkowych z poszczególnych „piêter” piramidy.

29

1.1.

•

Potrzeby czwartego piêtra (uznania i presti¿u) mo¿e zaspokoiæ sen-

sowna praca promocyjna i m¹drze kszta³towane public relations: bu-

dowanie mocnego wizerunku miejscowoœci, tak aby mieszkañcy mogli

byæ z niej dumni; tak¿e spektakularne w formie, publiczne og³asza-

nie i wspólne œwiêtowanie lokalnych sukcesów, nagradzanie ich twór-

ców; budowanie sojuszu lokalnych w³adz, mediów i mieszkañców

wokó³ pozytywnego wizerunku miejscowoœci.

•

Wreszcie potrzeby najwy¿szego, pi¹tego poziomu (potrzeba samoak-

tualizacji, rozwoju osobistego i wykorzystania swego twórczego poten-

cja³u), realizuj¹ siê miêdzy innym w rzeczywistej partycypacji obywa-

telskiej w ca³ym procesie kszta³towania lokalnej rzeczywistoœci, ale tak¿e

— poprzez przyjmowanie na siebie przez najaktywniejszych mieszkañ-

ców ról liderów lokalnych. Zreszt¹, wachlarz sposobów zaspokajania

tej grupy potrzeb mieszkañców jest du¿o szerszy; przyk³adowo wymieñ-

my tylko: dobry, otwarty system edukacji ustawicznej doros³ych, ama-

torsk¹ (w najszlachetniejszym znaczeniu tego s³owa) twórczoœæ arty-

styczn¹ mieszkañców, lokaln¹ aktywnoœæ polityczn¹. Warto na koniec

dobitnie stwierdziæ: szczególnie pe³n¹ form¹ zaspokojenia tej potrzeby

mieszkañców bêdzie ich udzia³ w tworzeniu lokalnej strategii rozwoju.

1.1.3. Co znaczy „lokalny”?

„Lokalny”, to tyle co „miejscowy”, „tutejszy”, ale tak¿e — „ograniczony skal¹

do tego, a nie innego   m i e j s c a ” (³ac. locum). W takim w³aœnie znaczeniu

nazywamy zasadniczy poziom podzia³u terytorialnego kraju — poziomem

lokalnym, przeciwstawiaj¹c go (co do skali) poziomowi regionalnemu.
Strategie   l o k a l n e   to przede wszystkim strategie gmin. Przyjê³o siê do

strategii lokalnych zaliczaæ tak¿e strategie powiatów (choæ dalej przedsta-

wimy pewne zastrze¿enia co do „lokalnoœci” powiatów). Mo¿na tak¿e wy-

obraziæ sobie, ¿e wspólne plany strategiczne o skali lokalnej formu³uj¹ pod-

mioty inne, ni¿ gminy i powiaty. Przyk³adowo: wspóln¹ strategiê mo¿e mieæ

lokalny zwi¹zek samorz¹dowy. Jeszcze ciekawsza (i efektywniejsza!) mo¿e

byæ strategia, sformu³owana przez porozumienie heterogeniczne z udzia³em

partnerów nie bêd¹cych samorz¹dami, np. porozumienie trzech gmin i Za-

rz¹du Specjalnej Strefy Ekonomicznej, czy szeœciu gmin, Dyrekcji Parku

Krajobrazowego i Konsorcjum Przedsiêbiorców Turystycznych.
Zanim skupimy siê na najwa¿niejszych podmiotach, formu³uj¹cych strategie lo-

kalne — na gminach, wspomnijmy jeszcze o jednostkach szczebla sublokalnego.

30

Mamy tu na myœli jednostki pomocnicze samorz¹du gminnego: dzielnice, osie-

dla i — mo¿e w szczególnoœci — so³ectwa, gdzie bezpoœrednie wiêzi mieszkañ-

ców bywaj¹ najsilniejsze. Warto zaznaczyæ, ¿e z ustrojowego punktu widzenia

strategia lokalna nie mo¿e byæ w ¿adnym wypadku mechaniczn¹ sum¹ strategii

sublokalnych. Traktowanie strategii gminnej jako pola wygrywania interesów

dzielnic, osiedli czy so³ectw, jest karykatur¹ planowania strategicznego i dezin-

tegruje podstawow¹ jednostkê podzia³u terytorialnego, jak¹ jest gmina. To w³a-

œnie gmina jest w³aœciwym podmiotem formu³owania lokalnej strategii, nato-

miast podmiotowoœæ (a wiêc i mo¿liwoœæ realizowania w³asnych zamierzeñ

strategicznych) jednostek pomocniczych jest przez ustawodawcê radykalnie ogra-

niczona i podporz¹dkowana podmiotowoœci gminy.
Nie chcemy byæ tutaj Ÿle zrozumiani: oczywiœcie interes lokalny bêdzie ar-

tyku³owany na takim poziomie, na jakim siê realnie ujawnia, na jakim ist-

nieje faktyczne spo³eczne poczucie takiego wspólnego interesu. I czêsto jest

to w³aœnie poziom dzielnicy czy so³ectwa. Jednak musi on byæ negocjowany

z interesami innych so³ectw czy dzielnic, a kryterium rozstrzygaj¹cym musi

byæ interes gminy jako wspólnoty. Sytuacja, gdy radni z poszczególnych wsi

z terenu gminy tocz¹ bezpardonow¹ walkê o œrodki z gminnego bud¿etu na

inwestycje „u nas”, bez brania pod uwagê interesu ca³ej wspólnoty, to nie

jest dobry model. Znamy tak¹ gminê, gdzie w celu unikniêcia ci¹g³ych awan-

tur w Radzie Gminy i sta³ego pata decyzyjnego — przyjêto zasadê, ¿e ka¿dy

radny ma do rozdysponowania 187 tys. z³ gminnych œrodków inwestycyj-

nych (po prostu wolne œrodki podzielono przez liczbê radnych). Tak wiêc

planowanie inwestycji zesz³o na poziom zdecydowanie „sublokalny”, bo na

poziom okrêgu wyborczego. Pytanie: jak w takiej gminie sfinansowaæ budo-

wê gminnej oczyszczalni? Radni zrobi¹ zrzutkê?
Na koniec dwie uwagi. Po pierwsze: w niniejszym opracowaniu zajmuje-

my siê planami strategicznymi gmin, powiatów i innymi planami o analo-

gicznej skali, w których realizuj¹ siê strategiczne interesy gmin (np. strate-

gie zwi¹zków komunalnych i innych porozumieñ lokalnych). Niech nam

Czytelnik daruje skrót myœlowy, który bêdziemy czêsto stosowaæ: piszemy

o „gminach”, strategiach „gminnych”, gdy w istocie chodzi nam na równi

o inne podmioty, tworz¹ce strategie lokalne. Nie chcieliœmy jednak za ka¿-

dym razem powtarzaæ: „gmina i powiat”, „gminny i powiatowy”.
Po drugie: w tak zarysowanym obszarze naszych zainteresowañ najwiêcej uwagi

poœwiêcimy problematyce charakterystycznej dla strategii œrednich i ma³ych

miast oraz gmin wiejskich. Mniej szczegó³owo omówimy pewn¹ czêœæ zagad-

nieñ, w³aœciwych tylko dla du¿ych metropolii: te na ogó³ dysponuj¹ sztabami

31

1.1.

w³asnych fachowców i nie ma a¿ takiego zapotrzebowania na zewnêtrzne

doradztwo dla nich.

1.1.3.1. Gmina

Czytelnik wybaczy nam, ¿e chcemy zatrzymaæ siê na chwilê przy haœle

gmina. Gmina bowiem to niez³y wêze³ek zawi³oœci. Po pierwsze: gmina —

to jednostka podzia³u terytorialnego kraju, a wiêc kawa³ek obszaru Polski.

Po drugie — to wspólnota mieszkañców, zamieszkuj¹cych gminê w zna-

czeniu pierwszym. Zwróæmy uwagê: nie mieszkañcy, lecz wspólnota miesz-

kañców, a wiêc nie prosty zbiór osób fizycznych, lecz grupa spo³eczna

o uœwiadomionym poczuciu wspólnej to¿samoœci, a z drugiej strony — swo-

ista korporacja prawa publicznego, której cz³onkiem zostaje siê automa-

tycznie z mocy prawa, przez fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy

(w pierwszym znaczeniu). Po trzecie wreszcie — gmina to osoba prawna,

reprezentuj¹ca interesy gminy w znaczeniu drugim, a wiêc wspólnoty miesz-

kañców. Do dzia³ania w imieniu tej osoby prawnej umocowana jest rada

gminy, a z jej upowa¿nienia — zarz¹d gminy. W tej ksi¹¿ce, gdy u¿ywamy

pojêcia strategia gminna, mamy na myœli strategiê wspólnoty lokalnej, a nie

tylko — gminy jako osoby prawnej. Strategiê spo³ecznoœci mieszkañców,

a nie — w³adz gminnych, dzia³aj¹cych w ich imieniu.

1.1.3.2. Powiat

Jeœli zaœ chodzi o strategie powiatowe... [w tym miejscu Czytelnik powi-

nien us³yszeæ nasze ciê¿kie westchnienie], no, có¿... Po pierwsze: nie jest

dla nas oczywiste, ¿e powiat to jednostka o skali lokalnej. Wiêkszoœæ spraw

lokalnych zamyka siê w skali gminy i nie przekracza jej. Mieszkaniec gmi-

ny na ogó³ ogarnia swoj¹ œwiadomoœci¹ terytorium gminne, wie, dok¹d siê-

ga gmina, zna nazwy i krajobraz, czêsto tak¿e — ludzi. Nie dzieje siê tak

w przypadku powiatu: znamy w nim tylko swoj¹ gminê i drogê do pobli-

skiego miasta powiatowego. Co jest z drugiej strony miasta — nic a nic nas

nie obchodzi. Dok¹d prowadz¹ inne drogi ze stolicy powiatu — nie wiemy.

Czy wiêc mieszkañcy powiatu to jeszcze spo³ecznoœæ lokalna? Czy maj¹

swoj¹ wspóln¹ to¿samoœæ, swoich naturalnych liderów, swoje wspólne in-

teresy? To czasami jest problematyczne. A jeœli nie jest oczywiste, ¿e mo¿-

na w skali powiatu artyku³owaæ wspólne interesy, to — jak budowaæ wspóln¹

strategiê? Przy tych wszystkich zastrze¿eniach bêdziemy w tej ksi¹¿ce trak-

towaæ powiaty jako jednostki skali lokalnej, a to dlatego, ¿e jeszcze trud-

niej by³oby je potraktowaæ jako jednostki subregionalne.

32

Zapewne, suma doœwiadczeñ dotycz¹cych strategii powiatowych bêdzie szyb-

ko ros³a. W chwili jednak, gdy piszemy tê ksi¹¿kê, nie ma dobrych wzorców

robienia takich strategii, a doœwiadczenia s¹ niewielkie

20

. Same powiaty maj¹

te¿ poczucie tymczasowoœci swej sytuacji i brak pewnoœci, jaka w istocie

jest ich rola ustrojowa w systemie samorz¹du terytorialnego. Mo¿na jednak

wskazaæ pewne modele relacji pomiêdzy powiatem, a gminami z terenu

powiatu, z których wyniknie odmienne podejœcie do strategii powiatowej.

•

P o w i a t   j a k o   l i d e r :  samorz¹d powiatowy przyjmuje na sie-

bie rolê lidera aktywnoœci lokalnej, próbuje byæ wobec gmin inicjato-

rem i pomys³odawc¹ wspólnych przedsiêwziêæ; strategia powiatowa

jest tworzona w oparciu o wizjê wspólnych dzia³añ, a nie — sumê,

czy wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.

•

P o w i a t   j a k o   m o d e r a t o r :   samorz¹d powiatowy przyjmu-

je nieco wycofan¹ postawê moderatora w procesie uzgadniania stra-

tegicznych planów poszczególnych gmin; to one decyduj¹ w swoich

strategiach, co bêd¹ robiæ, a powiat tylko pomaga uzgodniæ wymaga-

j¹ce tego elementy i ³agodzi ewentualne konflikty; strategia powiato-

wa jest wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.

•

P o w i a t   j a k o   p a r t n e r :  samorz¹d powiatowy przyjmuje part-

nersk¹ postawê równoprawnego uczestnika wspólnych planów i dzia-

³añ, na równi z poszczególnymi samorz¹dami gminnymi z terenu po-

wiatu; strategia powiatowa jest uzupe³nieniem strategii gmin o plany w

dziedzinach przypisanych zadaniom powiatu. Zapewne odmian¹ tego

ostatniego modelu jest ciekawe rozwi¹zanie, gdy powiat i gminy two-

rz¹ razem zwi¹zek samorz¹dowy. Taki zwi¹zek komunalny to doskona-

³a p³aszczyzna dyskutowania o zakresie i zasadach wspó³dzia³ania.

Czy polecamy lub odradzamy szczególnie któryœ z modeli budowania stra-

tegii powiatowej? Nie. Ka¿dy z opisanych schematów ma racjê bytu, jeœli

miejscowe warunki, uk³ad si³ i predyspozycji osobowych czy racje histo-

ryczne, sk³aniaj¹ do wybrania w³aœnie jego. I ka¿dy z modeli mo¿e spraw-

dziæ siê dobrze.
Powiat powiatowi nie równy. A. Klasik wyró¿nia trzy odmienne typy po-

wiatów

21

(niech nam Pan Profesor wybaczy, ¿e pozwalamy sobie tê klasyfi-

kacjê zinterpretowaæ nieco po swojemu).

20

 Wartoœæ wdro¿onych strategii powiatowych bêdzie mo¿na oceniæ najwczeœniej ok. 2003 r.

21

 A. Klasik, Metodologia programowania strategicznego rozwoju powiatu (materia³ powie-

laczowy na u¿ytek prac nad strategiami powiatów woj. œl¹skiego), Katowice 2000, s. 5.

33

1.1.

1. Typ pierwszy tworz¹ powiaty z³o¿one z obszaru wiejskiego wokó³

miejskiego oœrodka powiatowego o randze ponadlokalnej, a wiêc —

tereny miejsko-wiejskie, które same nie promieniuj¹ wp³ywem na te-

reny s¹siednie, natomiast mog¹ doznawaæ takiego wp³ywu.

2. Typ drugi stanowi¹ powiaty grodzkie: oœrodki o randze subregio-

nalnej, otoczone przez powiaty typu pierwszego, a wiêc: miasta —

stolice naturalnych subregionów — promieniuj¹ce wp³ywem na s¹-

siednie tereny miejsko-wiejskie (s¹siednie powiaty)”.

3. Typ trzeci to specyficzne powiaty grodzkie, po³o¿one w najsilniej

zurbanizowanych obszarach, np. wchodz¹ce w sk³ad aglomeracji gór-

noœl¹skiej, a wiêc „miasta otoczone miastami”, gdzie promieniowa-

nie wp³ywów i oddzia³ywañ jest wzajemne i wielokierunkowe.

Do tej u¿ytecznej, porz¹dkuj¹cej klasyfikacji dodalibyœmy jeszcze czwarty

(na szczêœcie rzadko wystêpuj¹cy) typ powiatu. Tym zupe³nie odmiennym

typem s¹ tzw. powiaty ziemskie — „obwarzanki” gmin wokó³ miast na pra-

wach powiatu (powiatów grodzkich), czyli najczêœciej — wokó³ dawnych

miast wojewódzkich. Te rozcz³onkowane terytorialnie twory, gdzie nie spo-

sób czêsto wskazaæ wspólnych interesów przestrzennych, maj¹ sytuacjê nie

do pozazdroszczenia: wiêkszoœæ ich interesów strategicznych sytuuje siê

w aglomeracjach miejskich, wokó³ których s¹ „owiniête”, a które stanowi¹

przecie¿ odrêbne powiaty. Powiat grodzki jest na ogó³ wzglêdnie samowy-

starczalny. Otaczaj¹cy go powiat ziemski — prawie nigdy.

1.1.3.3. Subregion...

Podczas wdra¿ania reformy podzia³u terytorialnego Polski, przez kraj prze-

toczy³a siê dyskusja, w której wyg³oszono bodaj wszystkie mo¿liwe i nie-

mo¿liwe zdania na temat po¿¹danej skali i iloœci województw-regionów oraz

powiatów, a tak¿e — na temat celowoœci tworzenia tych ostatnich. W dys-

kusji tej utonê³y nieliczne g³osy, podpowiadaj¹ce dostosowanie do wymo-

gów operatywnoœci nie tylko planowanej skali województw-regionów, ale

te¿ skali jednostek subregionalnych. Powiaty bowiem subregionami nie s¹;

ich skala jest raczej lokalna. Tymczasem polityka regionalna Unii Europej-

skiej, choæ skierowana g³ównie na regiony, ma jednak te¿ swoje elementy

skierowane do subregionów — jednostek terytorialnych o klasyfikacji

NUTS-3. Taka skala w naturalny sposób odpowiada rozwi¹zywaniu nie-

których spraw publicznych, na które region jest zbyt rozleg³y, a powiat —

za s³aby. W polskim podziale terytorialnym takich jednostek po prostu

nie by³o.

34

Poniewa¿ ¿ycie nie znosi pró¿ni, subregiony w Polsce naprêdce i bez rozg³o-

su utworzono

22

, przyjmuj¹c, ¿e NUTS-ami trzeciego poziomu bêd¹ subre-

giony GUS (w rozporz¹dzeniu u¿ywa siê nazwy „podregiony”, a jednostki

polskie nazywaj¹ siê NTS). O ile sprawdz¹ siê one na pewno w dziedzinie

sprawozdawczoœci statystycznej dla EUROSTAT, o tyle nie mo¿na siê raczej

spodziewaæ po nich sprawnego korzystania z programów polityki struktural-

nej, skierowanych do jednostek subregionalnych; brak przecie¿ na szczeblu

subregionalnym jakichkolwiek struktur zarz¹dzania takimi programami.
Tutaj stwierdzamy tylko, co nastêpuje: subregiony nie tworz¹ i nie bêd¹ za-

pewne tworzy³y w przysz³oœci odrêbnych subregionalnych strategii rozwoju.

Ich odrêbne interesy winny byæ uwzglêdnione w wystarczaj¹cym stopniu w stra-

tegii regionalnej. Natomiast otwarte pozostaje pytanie, czy strategie poziomu

lokalnego winny byæ wkomponowane w ramy wyznaczone subregionalnymi

fragmentami strategii wojewódzkich? Czy mo¿e powinny raczej — tworz¹c

lobbing w skali subregionu — urabiaæ odpowiednie fragmenty strategii woje-

wództwa pod k¹tem priorytetów, przyjêtych w strategiach lokalnych?
Jest to pytanie natury ustrojowej, bowiem — o ile spo³ecznoœci lokalne

maj¹ prawo artyku³owaæ po prostu swoje lokalne interesy (choæby i stoj¹ce

w konflikcie z interesem ogólnym) — o tyle na regionie spoczywa nie tylko

zadanie reprezentowania interesu spo³ecznoœci regionu, lecz tak¿e obowi¹-

zek dba³oœci o regionalny wycinek interesu ogólnego. Na poziomie subre-

gionu dojdzie wiêc zapewne do starcia tych dwu odpowiedzialnoœci.

1.1.3.4. A co z regionem?

Ksi¹¿ka jest wprawdzie o strategiach lokalnych, ale dla porz¹dku chcemy

w tym miejscu wspomnieæ tak¿e, choæby najkrócej, jak — naszym zdaniem

— powinno wygl¹daæ planowanie strategiczne na poziomie regionu. Powin-

no wygl¹daæ inaczej, ni¿ wygl¹da. Polska ma z³¹ ustawê o zasadach wspiera-

nia rozwoju regionalnego, która wymusza z³y model, z³e podejœcie do two-

rzenia strategii wojewódzkich. Tak uwa¿amy i dawaliœmy ju¿ temu wyraz w

innych naszych publikacjach.
Poprzednio prezentowaliœmy sformu³owan¹ przez nas definicjê rozwoju

lokalnego, jakiej u¿ywamy w naszej pracy eksperckiej. Zaproponujemy te-

raz analogicznie skonstruowan¹ definicjê rozwoju   r e g i o n a l n e g o .

22

 Obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 21 grudnia 2000 r. — jak siê wydaje — przes¹dzi³o

ju¿ podzia³ Polski na jednostki statystyczne na poziomie NTS-2 i NTS-3.

35

1.1.

Rozwojem regionalnym nazwiemy taki (wzglêdnie systematyczny

i trwa³y) proces zmian w uk³adzie regionalnym, w wyniku którego

zwiêksza siê suma szans lokalnego rozwoju poszczególnych wspól-

not lokalnych w ramach regionu.

Z tego wynika³oby, ¿e decyzje o strategicznych priorytetach regionu warto

przygotowywaæ razem z samorz¹dami lokalnymi. ¯e warto by³oby uk³adaæ

strategiê wojewódzk¹ pod k¹tem maksymalizacji sumy szans lokalnych.

1.1.4. Pytania, zagadnienia, literatura

Z myœl¹ o studentach zamieszczamy pytania kontrolne, u³atwiaj¹ce samoocenê

stopnia przyswojenia materia³u, zawartego w tym rozdziale. Do osób sk³onnych

do g³êbszej refleksji nad przedstawion¹ problematyk¹ adresujemy propozycje

zagadnieñ dyskusyjnych. Natomiast dla wszystkich zainteresowanych

poszerzeniem wiedzy — do³¹czamy propozycje stosownej literatury przedmiotu.

1.1.4.1. Pytania kontrolne

•

Co to jest strategia (w ogólnoœci, a nie tylko w odnie-

sieniu do samorz¹du lokalnego)?

•

Wymieñ g³ówne etapy procesu planowania strategicz-

nego i zarz¹dzania strategicznego.

•

Wyjaœnij znaczenie terminu rozwój lokalny. Podaj jego definicjê.

Omów charakterystyczne cechy.

•

Co to jest HDI? Jak siê go oblicza?

•

Wyjaœnij najkrócej pojêcie rozwój zrównowa¿ony.

•

Jak rozumiesz stwierdzenie, ¿e samorz¹d lokalny powinien zaspoka-

jaæ zbiorowe potrzeby mieszkañców. O jakie potrzeby chodzi twoim

zdaniem w tym stwierdzeniu?

•

Jakie jednostki samorz¹du nazywamy lokalnymi? Wymieñ przyk³a-

dy innych, ni¿ jednostki samorz¹du, podmiotów kreuj¹cych strategie

lokalne.

•

Jakie ponadlokalne jednostki podzia³u terytorialnego pañstwa funk-

cjonuj¹ w Polsce? Jaka powinna byæ ich rola ustrojowa?

36

•

Omów najkrócej nomenklaturê statystyczn¹ jednostek terytorialnych

w Polsce i odnieœ j¹ do klasyfikacji europejskiej.

1.1.4.2. Zagadnienia dyskusyjne

•

Jak jest mo¿liwa w praktyce realizacja samorz¹dowych

strategii o horyzoncie kilkunastoletnim w sytuacji, gdy

kadencja samorz¹du trwa cztery lata? Jakie czynniki

(spo³eczne, gospodarcze, ustrojowe) mog³yby ustabilizowaæ lokalne

plany wieloletnie?

•

Jakie zmiany w tworzonym planie strategicznym gminy i w przysz³ej

praktyce zarz¹dzania strategicznego wynikn¹ z przyjêcia ró¿nych

definicji rozwoju lokalnego?

•

W œwietle obecnego zakresu kompetencji powiatu i jego dochodów

bud¿etowych — co powinno, a co mo¿e byæ przedmiotem strategii

powiatowej? Czy taka strategia jest w ogóle potrzebna?

•

Jak wypad³aby ocena przyjêtej w twoim województwie strategii

regionalnej, gdyby przyj¹æ definicjê rozwoju regionalnego analogiczn¹

do zaproponowanej tutaj definicji rozwoju lokalnego: „Przez rozwój

regionalny rozumiemy taki przebieg procesów w regionie, w wy-

niku którego zwiêksza siê suma szans rozwoju lokalnego poszcze-

gólnych gmin”?

1.1.4.3. Literatura

•

Blakely E. J., Planning local economic development.

Theory and practice, SAGE Library of Social Research,

London 1989;

•

Brol R.: Rozwój lokalny — nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:]

Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr

785, Wroc³aw 1998;

•

Domañski T., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego

gminy, Hamal Books, £ódŸ 1999;

•

Griffin R. W., Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo

Naukowe PWN, W-wa 1998;

•

Klasik A., Metodologia programowania strategicznego rozwoju

powiatu (wydruk powielony); Katowice, 2000;

37

1.1.

•

Myna A., Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm,

[w:] Samorz¹d Terytorialny, 11, Municipium, Warszawa 1998;

•

Parysek J., Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:]

Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyj-

noœci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995;

•

Rezsohazy R., Le développement des communautés, CIACO Editeur,

Louvain-la-Neuve 1988;

•

Swianiewicz P. (red.), Wartoœci podstawowe samorz¹du terytorial-

nego i demokracji lokalnej. Municipium, Warszawa 1997;

•

Sztando A., Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny

w œwietle ewolucji modeli ustrojowych gmin, Samorz¹d Terytorialny,

11, Municipium, Warszawa 1998.