1 1 ZANIM ZACZNIEMY Słowniczek, czyli ustalamy aparat pojęciowy (s 15 37)

background image

15

1.1.

1.1. S³owniczek, czyli:

ustalamy aparat pojêciowy

Na pozór wszystko w tej ksi¹¿ce jest proste. Ka¿dy przecie¿ intuicyjnie

rozumie, co to strategia, czym jest rozwój i co to znaczy, ¿e jest on lokalny.

K³opot zaczyna siê na poziomie szczegó³ów. Co dok³adnie oznacza termin

rozwój? Czy mo¿na uto¿samiaæ pojêcie rozwoju z bliskimi mu znaczenio-

wo pojêciami wzrostu i postêpu? A rozwój lokalny? Jak go zdefiniowaæ?

Co w tym kontekœcie znaczy termin: lokalny? Co dok³adnie mamy na myœli

mówi¹c o strategicznym planie rozwoju lokalnego? Czy lokalna strategia, to

w³aœnie taki plan, czy coœ wiêcej?
W³aœnie z tych w¹tpliwoœci wynik³a potrzeba wyjaœnienia na wstêpie trzech

podstawowych — wydawa³oby siê, ¿e oczywistych — pojêæ. Spróbujemy

kolejno opisaæ, co to jest s t r a t e g i a , co uwa¿amy za r o z w ó j i wresz-

cie — co to znaczy, ¿e ów rozwój jest l o k a l n y . Zaœ przy objaœnianiu

pojêcia strategii Czytelnik byæ mo¿e zechce powzi¹æ g³êbsz¹ refleksjê me-

todologiczn¹ nad pojêciem p l a n u i usystematyzowaæ sobie, czego wi-

nien oczekiwaæ od dobrego planu strategicznego (ale te¿ — od wszelkiego

planu). Takiemu g³êbiej zainteresowanemu Czytelnikowi polecamy rozdzia³

4.1. „Plan, ale jaki?”, rozpoczynaj¹cy czêœæ czwart¹ ksi¹¿ki, zatytu³owa-

nej: „Obieramy strategiczne cele rozwoju gminy”.

1.1.1. Co to jest „strategia”?

S³owo „strategia” wywodzi siê od greckiego: óôñáôÞãéêç (stratégike), czyli sztu-

ka dowodzenia i przez wieki odnosi³o siê wy³¹cznie do dowodzenia armi¹.

Warto jednak zauwa¿yæ, ¿e ju¿ u staro¿ytnych greków zawiera³o ono dwa pod-

stawowe elementy, które i dziœ mo¿emy wyró¿niæ w ogólnie pojêtej strategii:

planowanie strategiczne i dowodzenie (zarz¹dzanie strategiczne)

2

. Strateg za-

równo uk³ada³ plany kampanii i bitew, planowa³ obronê miast, jak i dowodzi³

dzia³aniami militarnymi. Tak rozumiemy pojêcie strategii i dziœ, gdy od dawna

ju¿ zaw³adnê³o ono cywilnymi obszarami jêzyka. Mamy przecie¿ strategie in-

westowania, strategie marketingowe, strategie rozwoju organizacji i ca³¹ masê

innych, z modnymi ostatnio indywidualnymi strategiami kariery osobistej...

2

por.: D. R. Gilbert jr, E. Hartman, J. Mauriel, R. E. Freeman, A Logic for Strategy, Ballin-

ger Press, Boston 1988.

background image

16

Definicja strategii powinna obejmowaæ oba wspomniane aspekty: planowa-

nia i zarz¹dzania. Jeœli nawet u¿ywamy terminu strategia wy³¹cznie w w¹skim

znaczeniu planu strategicznego (a takie u¿ycie jest bardzo czêste), to trzeba

pamiêtaæ, ¿e plan strategiczny zawsze — oprócz wskazania celów strate-

gicznych — musi zawieraæ w sobie „instrukcjê wykonawcz¹”, dobór œrod-

ków do osi¹gniêcia tych celów. Przyk³adowo mo¿emy przytoczyæ definicjê

Alfreda D. Chandlera, wed³ug którego strategia (przedsiêbiorstwa), to:

„[...] ustalenie podstawowych d³ugoterminowych celów przedsiêbiorstwa

oraz przyjêcie kierunków dzia³ania i przydzielenie œrodków do osi¹gniê-

cia tych celów.”

3

Gdybyœmy poprzestali na ustaleniu podstawowych d³ugoterminowych

celów, bez wskazania, jakimi œrodkami bêd¹ realizowane te cele, mielibyœmy

nie strategiê, a jedynie tezy strategiczne. Takie tezy stanowi¹ dopiero punkt

wyjœcia do prac nad strategi¹ z prawdziwego zdarzenia.
Planowanie strategiczne mo¿emy dodatkowo podzieliæ na:

1. etap formu³owania celów strategicznych,
2. etap planowania œrodków realizacji tych celów (uk³adania planów,

programów, projektów strategicznych).

Natomiast zarz¹dzanie strategiczne sk³ada siê z:

1. etapu wdra¿ania strategii,
2. etapu kontroli strategicznej.

W ksi¹¿ce tej zajmujemy siê przede wszystkim planowaniem strategicznym,

ale bêdzie te¿ szereg odniesieñ do strategicznego zarz¹dzania sprawami lokal-

nymi. O zarz¹dzaniu bêdziemy wspominali szczególnie tam, gdzie usprawnienie

przysz³ych procesów zarz¹dczych mo¿e mieæ swoje Ÿród³o w odpowiednich

krokach planistycznych, jakie powinniœmy zawczasu poczyniæ.

1.1.1.1. Planowanie strategiczne

W ujêciu klasycznym teorii organizacji, w procesie planowania wyró¿nia-

my trzy poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny.

4

Odpowiadaj¹ im,

3

A. D. Chandler, Strategy and Structure, MIT Press, Cambridge, Massachusetts 1962.

4

por. np. R. W. Griffin, Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 1998, s. 200.

background image

17

1.1.

co oczywiste, trzy poziomy zarz¹dzania. Planowanie na poziomie strate-

gicznym wyró¿nia siê:

•

najd³u¿szym horyzontem czasowym (na ogó³ od kilku lat do granicy

przewidywalnoœci),

•

najszerszym zakresem oddzia³ywania decyzji (przynajmniej poœred-

nio wp³ywa n a c a ³ ¹ o r g a n i z a c j ê ),

•

najwy¿szym szczeblem podejmowania decyzji

5

.

5

Podzia³ na trzy poziomy planowania i zarz¹dzania, przypisane trzem poziomom w hierar-

chicznej strukturze organizacji (poziom strategiczny — Zarz¹d G³ówny, taktyka — mene-

d¿erowie œredniego szczebla itd.), jest tym bardziej aktualny, im wyraŸniejsza i sztywniejsza

jest hierarchia w strukturze danej organizacji. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e gmina, tak jak j¹

rozumiemy w tej ksi¹¿ce, a wiêc wspólnota lokalna, tylko w niewielkim zakresie daje siê

uj¹æ jako struktura hierarchiczna o sztywno przypisanych zadaniach. St¹d — jak poka¿emy

dalej — poziom strategiczny w praktyce jest czêsto nierozerwalnie zroœniêty z taktycznym.

Por. te¿: Montgomery C. A., Porter M. E. (red.), Strategy, Harvard Business School Press,

Boston 1991; Ansoff H. I., The Emerging Paradigm of Strategic Behavior, [w:] Strategic

Management Journal, t. 8, s. 501 – 515.

Ryc. 1:

Schemat procesu planowania (wg R. W. Griffina)

background image

18

W odniesieniu do strategii lokalnych doϾ istotne jest, jaki horyzont czasowy

przyjmiemy za strategiczny. W niniejszym opracowaniu zachêcamy samorz¹-

dy do przyjmowania piêtnastoletniego horyzontu czasowego. Piêtnaœcie lat, to

okres na tyle krótki, ¿e mo¿na w nim jeszcze przewidywaæ (przynajmniej wa-

riantowo) g³ówne procesy lokalnego rozwoju i jednoczeœnie — wystarczaj¹co

d³ugi, by nakreœliæ wizjê z nale¿ytym rozmachem, z oderwaniem od bie¿¹cych

kalkulacji wyborczych. W koñcu — 15 lat, to b¹dŸ co b¹dŸ prawie cztery ka-

dencje samorz¹dowe. Odrêbny horyzont warto przyj¹æ dla czêœci finansowej

strategii, gdzie przewidywania (z coraz mniejsz¹ szczegó³owoœci¹) mog¹ obej-

mowaæ jedynie horyzont dwu-, cztero- i szeœcioletni, natomiast w d³u¿szej ni¿

szeœcioletnia, perspektywie planowanie bêdzie ca³kowicie nieskuteczne.
Od¿egnujemy siê od dzielenia strategii na d³ugo-, œrednio- i krótkookreso-

we. Praktyka podpowiada, ¿e w lokalnym planowaniu strategicznym war-

to raczej przypisywaæ ró¿nym elementom strategii zró¿nicowane, w³aœci-

we im horyzonty czasowe i odpowiedni do nich poziom precyzji planu.

Powinno siê to jednak dziaæ w obrêbie jednej spójnej strategii, nie powo-

duj¹c rozbicia jej na odrêbne plany o ró¿nych horyzontach. Przy pracach

nad kolejnymi aktualizacjami strategii bêdziemy potem kolejno przesuwaæ

ten horyzont w przysz³oœæ tak, aby zawsze mieæ przed sob¹ 13 – 15 lat

strategicznej wizji i ogólnego planu strategicznego, a w tym np. 4 – 6 lat

Wieloletniego Planu Inwestycyjnego. Taka „krocz¹ca” metoda pracy nad

planami strategicznymi wydaje siê najw³aœciwsza.
Jeœli chodzi o zakres tego, co nale¿y do strategii — s¹ do rozstrzygniêcia

dwa dylematy: jak „szeroka” i jak „g³êboka” ma byæ strategia, czyli jakie

pola i dziedziny ma obejmowaæ swym zakresem, a z drugiej strony — jak

dalece ma penetrowaæ obszar styku z poziomem taktycznym. W tym pierw-

szym aspekcie wydaje siê konieczne przypomnienie, ¿e nie mo¿na ograniczaæ

siê do strategii inwestycyjnej, czy ogólnie — gospodarczej. Misj¹ samorz¹du

jest dbanie o zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkañców, o podnosze-

nie jakoœci ich ¿ycia. Inwestycje komunalne to nie cel strategiczny, lecz je-

den ze œrodków do tego celu prowadz¹cych. Na jakoœæ ¿ycia wp³ywa tak¿e

bardzo wiele innych czynników i wszystkie one winny byæ objête planem

strategicznym. A wiêc: „strategia rozwoju lokalnego” — to w ¿adnym wy-

padku nie to samo, co „strategia lokalnego rozwoju gospodarczego”.

1.1.1.2. A co z zarz¹dzaniem strategicznym?

O strategii w tej ksi¹¿ce piszemy prawie wy³¹cznie jako o planie stra-

tegicznym, rzadko dotykaj¹c problematyki zarz¹dzania strategicznego.

background image

19

1.1.

Dla porz¹dku odniesiemy siê jednak krótko i do problematyki zarz¹dzania.

Jak zauwa¿a s³usznie T. Domañski

6

, w samorz¹dach nagminnie myli siê

dwa podobnie brzmi¹ce pojêcia: r z ¹ d z e n i e i z a r z ¹ d z a n i e .

Tymczasem „zarz¹dzanie”, to bynajmniej nie to samo, co „rz¹dzenie”.

R z ¹ d z e n i e , to podejmowanie na poziomie politycznym decyzji o najwa¿-

niejszych sprawach terenu i wspólnoty lokalnej, to sprawowanie lokalnej

w³adzy. Z a r z ¹ d z a n i e , to w szerokim sensie — organizowanie praktycz-

nych dzia³añ, wydawanie poleceñ, w tym tak¿e po prostu — administrowanie,

czyli realizowanie przewidzianych przepisami procedur, sk³adaj¹cych siê na

dany wycinek zadañ administracji. Kto na poziomie lokalnym rz¹dzi, kto

zarz¹dza, a kto administruje? Ustrojowy model jest taki: rada gminy rz¹dzi,

a zarz¹d gminy — jak sama nazwa wskazuje — zarz¹dza (oraz administruje

za poœrednictwem struktur urzêdu gminy).
Czasami spotykamy siê z uproszczonym stwierdzeniem, ¿e domen¹ zarz¹-

dzania jest poziom t a k t y c z n y i o p e r a c y j n y , natomiast s t r a -

t e g i a , to domena rz¹dzenia, wiêc zbiorowym autorem strategii winna

byæ rada gminy. Nie jest tak do koñca. Na poziomie strategicznym musi byæ

realizowane równie¿ zarz¹dzanie (natomiast rz¹dzenie — rzeczywiœcie, lepiej

niech nie zag³êbia siê w taktykê). W praktyce w tych gminach, gdzie zarz¹dy

nie tylko administruj¹, ale staraj¹ siê zarz¹dzaæ strategicznie — to w³aœnie

zarz¹d mo¿e najlepiej pokierowaæ tworzeniem strategii.
Wœród osób, zajmuj¹cych siê dziœ zarz¹dzaniem polskimi miastami, gminami

i powiatami, wci¹¿ jeszcze wyró¿nia siê dwie postawy. Pierwsza z nich jest

postaw¹ administratora, by nie rzec: aministratora-biurokraty:

Gmina wykonuje swoje zadania w zakresie obowi¹zków nakazanych

prawem, w sposób prawem zdefiniowany. Nieomal wszystkie dylematy

rozstrzyga w³aœciwa interpretacja przepisów, prawo lokalne kszta³towane

jest na podstawie intencji urzêdów centralnych, zawartych w odpowiednich

komentarzach. Gmina nie potrzebuje planowania strategicznego, wystarczy

sprawna administracja. Bud¿et dzielony wskaŸnikowo s³u¿y po prostu

do pokrywania kosztów administrowania i wykonywania zadañ. Pod-

stawow¹ miar¹ dzia³ania jest realizowanie wszystkich zaplanowanych

wydatków.

6

T. Domañski, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Hamal Books, £ódŸ

1999, s. 47.

background image

20

Alternatyw¹ dla takiego podejœcia jest postawa mened¿era-stratega:

Podstawowym zadaniem gminy jest przygotowanie i realizowanie po-

wszechnie akceptowanej wizji, dotycz¹cej z jednej strony dzia³alnoœci

bie¿¹cej, zaœ z drugiej — rozwoju wed³ug odpowiednio sformu³owanego

planu strategicznego. Dzia³anie w³adz nakierowane jest przede wszyst-

kim na osi¹gniêcie zapisanych i wyra¿onych iloœciowo celów, przy

skrupulatnej analizie kosztów. Przepisy prawa pe³ni¹ rolê regulacyjn¹,

okreœlaj¹c ramy i narzêdzia, jakich gmina mo¿e u¿ywaæ. Wieloletni kro-

cz¹cy plan inwestycyjny oraz bud¿et pe³ni¹ funkcje podstawowych na-

rzêdzi zarz¹dzania. Najwa¿niejszym kryterium oceny jest stopieñ reali-

zacji zaplanowanych celów i osi¹gniête wskaŸniki ekonomiczne.

Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e postawa stratega znacznie lepiej odpowiada na

wyzwania okresu transformacji. W³aœnie taki mened¿er-strateg mo¿e naj-

skuteczniej poprowadziæ proces tworzenia lokalnej strategii.

1.1.2. Co to jest „rozwój”?

Skoro piszemy o strategiach rozwoju lokalnego — warto chwilê zastano-

wiæ siê w³aœnie nad pojêciem r o z w o j u oraz bliskimi znaczeniowo po-

jêciami w z r o s t u i p o s t ê p u . Wszystkie trzy odnosz¹ siê do „pro-

cesu zmian, przeobra¿eñ powoduj¹cych przejœcie od stanu mniej doskona-

³ego do doskonalszego”

7

. Skojarzenie intuicyjne podpowiada nam, ¿e wzrost

odnosi siê przede wszystkim do zmian uchwytnych iloœciowo (wzrastaj¹

odpowiednie wyliczalne wskaŸniki), natomiast postêp ma wyczuwalne od-

niesienia aksjologiczne (postêpem nazwiemy zmiany s³uszne w œwietle war-

toœci przyjêtych jako punkt odniesienia oceny). A co z rozwojem? Tutaj ju¿

nie ma takich intuicyjnych podpowiedzi. £atwiej rozpoznaæ w terenie,

¿e w danej spo³ecznoœci nastêpuje rozwój, a w innej nie widaæ jego sympto-

mów, ni¿ uchwyciæ pojêciowo i s t o t ê (to co istotne dla) rozwoju.

1.1.2.1. Trudnoœci ze zdefiniowaniem „rozwoju lokalnego”

Poniewa¿ rozwój — gdy ju¿ nastêpuje — dzieje siê naraz we wszystkich aspek-

tach ¿ycia wspólnoty lokalnej, nie jest oczywiste, jakiej dziedziny specjaliœci

7

Oczywiœcie, wnikliwy Czytelnik znajdzie zaraz wyj¹tki od tej regu³y, a wiêc przyk³ady

u¿ycia wszystkich trzech terminów do opisania nasilenia zjawisk negatywnych: wzrost

przestêpczoœci, postêp choroby, rozwój korupcji itp. Regu³a przytoczona przez nas nie jest

wiêc absolutna.

background image

21

1.1.

maj¹ najpowa¿niejsze kompetencje do opisywania go. Za objaœnianie pojê-

cia rozwoju lokalnego bior¹ siê wiêc ekonomiœci, politolodzy, socjolodzy,

geografowie gospodarczy, specjaliœci od teorii organizacji, od zarz¹dzania...

Ka¿dy z nich zapewne stara siê uchwyciæ istotê rozwoju z punktu widzenia

swej specjalnoœci, jednak pozostaje w¹tpliwoœæ, kto ma siê podj¹æ pojêcio-

wego uchwycenia owej interdyscyplinarnej specyfiki rozwoju. To nie jest

³atwe zadanie.
Wed³ug ró¿nych autorów rozwój lokalny, to:

„[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie, prowadzone w spo-

³ecznoœci lokalnej z udzia³em zainteresowanych, którego rezultaty s³u¿¹

zaspokajaniu potrzeb spo³ecznych miejscowej ludnoœci i przyczyniaj¹

siê do ogólnego postêpu” (R. Rezsohazy)

8

;

„[...] proces, w którym w³adze lokalne lub (oraz) organizacje s¹siedzkie

anga¿uj¹ siê w celu stymulowania lub przynajmniej utrzymania dzia³alno-

œci gospodarczej lub zatrudnienia. G³ównym celem tego zaanga¿owania jest

stworzenie lokalnych mo¿liwoœci (powstania) zatrudnienia w dziedzinach

korzystnych dla ca³ej spo³ecznoœci lokalnej. W procesie gospodarczego

rozwoju lokalnego u¿ywane s¹ miejscowe zasoby naturalne, ludzkie oraz

instytucjonalne” (E. J. Blakely)

9

;

„[...] prowadzenie dzia³añ na rzecz rozwoju gospodarczego i spo³eczne-

go danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z wykorzystaniem jej

zasobów, uwzglêdnieniem potrzeb mieszkañców oraz przy ich udziale

w podejmowanych dzia³aniach” (J. Parysek)

10

;

„[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie spo³ecznoœci lokalnej,

w³adzy lokalnej oraz pozosta³ych podmiotów, funkcjonuj¹cych w gminie,

zmierzaj¹ce do kreowania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿yt-

kowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki

oraz zapewnienia ³adu przestrzennego i ekologicznego” (R. Brol)

11

;

8

R. Rezsohazy, Le développement des communautés, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve

1988.

9

E. J. Blakely, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library

of Social Research, London 1989.

10

J. Parysek, Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:] Rozwój lokalny:

zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjnoœci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995,

s. 37.

11

R. Brol, Rozwój lokalny — nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:] Gospodarka lokal-

na w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr 785, Wroc³aw 1998, s. 11.

background image

22

„[...] procesy œwiadomie inicjowane i kreowane przez w³adze lokalne,

przedsiêbiorców, lobby ekologiczne, stowarzyszenia spo³eczne i kultu-

ralne oraz mieszkañców, zmierzaj¹ce do kreatywnego, efektywnego i ra-

cjonalnego wykorzystania miejscowych zasobów niematerialnych i ma-

terialnych” (A. Myna)

12

.

Podzielaj¹c wyra¿ony we wszystkich przytoczonych definicjach pogl¹d

o szczególnej roli „spo³ecznoœci lokalnej”, „mieszkañców”, czy „organiza-

cji s¹siedzkich” — nie sposób powstrzymaæ siê od wyra¿enia w¹tpliwoœci

wobec takiego podejœcia do rozwoju lokalnego. Zacznijmy od w¹tpliwoœci

najprostszych: dlaczego np. zdaniem autorów rozwój lokalny to wy³¹cznie

dzia³ania „zharmonizowane i systematyczne” (Rezsohazy, Brol), lub „œwia-

domie inicjowane i kreowane” (Myna)? Historia spo³eczna i gospodarcza

zna masê przyk³adów rozwoju lokalnego jako wyniku spontanicznych, burz-

liwych procesów, dalekich od zharmonizowania i systematycznoœci, któ-

rych nikt œwiadomie nie „inicjowa³” i nie „kreowa³”. W pewnym zakresie

w¹tpliwoœæ dotyczy te¿ „wykorzystania miejscowych zasobów” (Myna,

Parysek, Blakely); rzeczywiœcie, najczêœciej rozwój nastêpuje w oparciu

o zasoby lokalne, ale definicja ma okreœlaæ nie najczêstsze przypadki, ale

istotê zjawiska, a mo¿na znaleŸæ przecie¿ liczne i jednoznaczne przyk³ady

rozkwitu uk³adu lokalnego, który nie nast¹pi³by pewnie, gdyby nie zasoby

dostarczone z zewn¹trz

13

.

Z innej beczki: dlaczego za „rozwój” uwa¿aj¹ autorzy „dzia³ania zmierza-

j¹ce do kreowania [...] walorów u¿ytkowych gminy”(Brol), a nie — wynik

tych dzia³añ (czyli — proces powstawania owych walorów)? Polska usiana

jest gminami, które „podejmuj¹ dzia³ania zmierzaj¹ce do...”, a rozwoju u nich

jak nie by³o, tak nie ma.
Wiele z przytoczonych definicji operuje takim ogólnikiem, który umo¿liwia

nazwanie rozwojem... czegokolwiek. Có¿ to bowiem znaczy, ¿e rozwój, to ta-

kie „dzia³ania, które przyczyniaj¹ siê [...] do ogólnego postêpu” (a postêp — to

zapewne stan wynikaj¹cy z ogólnego rozwoju)? Wreszcie: czyst¹ tautologi¹

12

A. Myna, Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm, [w:] Samorz¹d

Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998 (cytat wg publikacji w Internecie).

13

Nawet takie wzorce rozwoju lokalnego w Polsce, jak Bi³goraj czy Zelów — choæ w ni-

czym nie umniejsza to ich sukcesu — otrzyma³y decyduj¹cy zastrzyk œrodków finanso-

wych „na start” z zewn¹trz (Bi³goraj — co najmniej 665 000 ECU ze œrodków Phare,

Zelów — co najmniej 2 762 000 z³, g³ównie ze œrodków Phare i Banku Œwiatowego; [Ÿró-

d³o:] Porz¹dnie poza rz¹dem, AED, Warszawa 1998). Bez tych œrodków rozwój lokalny

sta³by pod znakiem zapytania, pomimo pe³nej mobilizacji zasobów miejscowych.

background image

23

1.1.

jest definicja, uznaj¹ca za rozwój lokalny „prowadzenie dzia³añ na rzecz roz-

woju gospodarczego i spo³ecznego” (a wiêc — rozwój, to dzia³ania na rzecz

rozwoju...).
Zacytujmy na koniec objaœnienie pojêcia rozwoju lokalnego autorstwa

A. Sztandy. Sztando stwierdza, ¿e pojêcie rozwoju (w ogólnoœci) wino byæ

kojarzone „z po¿¹danymi, pozytywnymi przeobra¿eniami iloœciowych,

jakoœciowych i strukturalnych w³aœciwoœci danego uk³adu”. O rozwoju

lokalnym zaœ mo¿emy mówiæ, jeœli uk³ad, którego w³aœciwoœci ulegaj¹

przeobra¿eniom, to „wyodrêbniona struktura spo³eczno-terytorialna, posia-

daj¹ca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzen-

nych i kulturowych, wyra¿aj¹ca w³asne potrzeby oraz hierarchiê wartoœci”

14

.

To opisowe okreœlenie jest zapewne trafniejsze i bardziej precyzyjne, ni¿

przytaczane poprzednio próby definicji. Dla nas jednak jest nadal niewystar-

czaj¹ce w tym znaczeniu, ¿e choæ zadowala oczekiwania teoretyka-badacza,

trudno jest u¿ywaæ go w praktyce.

1.1.2.2. Nasza definicja rozwoju lokalnego

Poszukajmy wspólnego mianownika w pogl¹dach poszczególnych autorów.

Jak widaæ ju¿ z przytoczonych przyk³adów okreœleñ pojêcia rozwoju lokalne-

go, ale jeszcze wyraziœciej w kontekœcie szerszego przeanalizowania pogl¹-

dów, wyra¿anych w cytowanych publikacjach — pomimo ró¿nych sformu³owañ,

panuje wspólny pogl¹d autorów w zasadniczych piêciu kwestiach:

•

rozwój lokalny — to proces, dzia³anie, a nie — stan;

•

podmiotem rozwoju lokalnego s¹ nie w³adze lokalne, ale lokalna

wspólnota: mieszkañcy danego terenu (jeœli nawet plan strategiczny

uk³ada w³adza samorz¹dowa — robi to w imieniu wspólnoty);

•

motorem rozwoju s¹ (g³ównie) si³y i czynniki endogenne;

•

gospodarka jest wprawdzie kluczem rozwoju lokalnego, ale rozwój

lokalny, to coœ wiêcej ni¿ lokalny rozwój gospodarczy;

•

kryterium rozwoju jest zadowolenie mieszkañców, zaspokojenie ich

aspiracji, ich odczucie „poprawy warunków...”, „podniesienia stan-

dardu...”.

14

A. Sztando, Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny w œwietle ewolucji

modeli ustrojowych gmin, [w:] Samorz¹d Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998

(cytat za publikacj¹ w Internecie).

background image

24

Z powy¿szymi piêcioma stwierdzeniami i my zgadzamy siê w pe³ni. Jednak

definicja pojêcia rozwoju musi spe³niaæ jeszcze jedno praktyczne zadanie:

powinna byæ praktycznym narzêdziem dla autorów strategii, pomocnym do

odpowiadania sobie na ró¿nych etapach pracy na pytanie: czy to, co w³aœnie

planujemy, wspó³tworzy rozwój naszej gminy, czy mo¿e jest dreptaniem

w miejscu lub cofa nas wstecz?
Otó¿ ¿adne z przytoczonych objaœnieñ pojêcia rozwoju nie spe³nia oczeki-

wanego przez nas zadania: nie jest dobrym narzêdziem autorefleksji meto-

dologicznej dla autorów strategii. Stwierdzenia zawarte w przytoczonych

okreœleniach s¹ bowiem z zasady zbyt ogólne, jak na potrzeby praktyczne-

go kryterium. Zapewne niewiele wniesie stawianie sobie podczas prac nad

strategi¹ pytania kontrolnego, czy nasze pomys³y strategiczne „przyczy-

niaj¹ siê do ogólnego postêpu” (R. Rezsohazy), lub czy „zmierzaj¹ do kre-

owania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿ytkowych gminy”

(R. Brol); to zbyt ogólne pytania, aby mog³y byæ praktyczn¹ pomoc¹.
Proponujemy przyjêcie innego objaœnienia, czym jest rozwój lokalny, odwo-

³uj¹cego siê do stwierdzenia, ¿e kryterium rozwoju jest z a d o w o l e n i e

m i e s z k a ñ c ó w , zaspokojenie ich aspiracji. Nie trac¹c z pola widzenia

faktu, ¿e aspiracje ró¿nych grup mieszkañców (a nawet: ró¿ne aspiracje tej

samej grupy) konkuruj¹ ze sob¹ nawzajem, a zadaniem samorz¹du jest dba-

nie o rozwój ca³ej wspólnoty, proponujemy nastêpuj¹c¹ definicjê:

Przez rozwój lokalny rozumiemy taki (wzglêdnie systematyczny

i trwa³y) proces zmian w uk³adzie lokalnym, w wyniku którego

zwiêksza siê suma szans indywidualnego rozwoju poszczególnych

mieszkañców.

Przyjêcie takiego rozumienia pojêcia rozwoju lokalnego wskazuje zespo³om

i osobom przygotowuj¹cym strategie, c o jest podstawowym kryterium decy-

zji strategicznych, n a c z y m trzeba siê koncentrowaæ. Jeœli nastêpnie roz-

wa¿a siê wytyczenie jakiegoœ celu strategicznego, w³¹czenie do strategii jakie-

goœ planu, czy projektu, to, podstawowe pytanie kontrolne dla autorów takiego

planu/projektu brzmi: jak wp³ynie to na sumê szans indywidualnego rozwoju

mieszkañców? Jakie s¹ w danej sprawie grupy interesariuszy? Kto straci, a kto

zyska nowe szanse? Ile straci, a ile zyska? Jaki jest bilans? Oczywiœcie,

zawsze wa¿enie takiego „bilansu szans” jest ocenne i w ostatecznym rachunku

background image

25

1.1.

jest to (polityczna) rola w³adz gminy. Jednak po przyjêciu takiego pojêcia

rozwoju lokalnego wiadomo wreszcie, co ma byæ przedmiotem owej poli-

tycznej, wa¿onej oceny: ma byæ nim bilans szans indywidualnego rozwoju

mieszkañców. Tak wiêc przyjêcie proponowanego tu rozumienia rozwoju

lokalnego daje praktykom, tworz¹cym strategie w gminach, potê¿ne narzê-

dzie, s³u¿¹ce „sprawdzaniu” w przebiegu procesu, czy poszczególne po-

mys³y strategiczne wspó³tworz¹ rozwój lokalny.
Skoro myœlimy o takich zmianach, które zwiêkszaj¹ potencja³ samorealiza-

cji i indywidualne poczucie sukcesu jak najwiêkszej iloœci mieszkañców

danego uk³adu lokalnego, to musimy przyj¹æ, ¿e nigdy nie bêdzie tak, i¿

rozwiniemy w równym stopniu szanse wszystkich mieszkañców. Niektóre

aspiracje i plany osobiste obywateli konkuruj¹ przecie¿ ze sob¹ nawzajem —

tak¿e o skromny bud¿et samorz¹du. Stwarzaj¹c szanse w³aœcicielowi fabryki,

mo¿emy ograniczyæ szanse samorealizacji mi³oœnikom nieska¿onej przy-

rody czy w³aœcicielowi hotelu. Istotne jest jednak, aby ros³a lokalna suma

indywidualnych szans rozwoju i samorealizacji. Jakiej samorealizacji? Takiej,

jakiej pragn¹ poszczególni mieszkañcy, a wiêc — bardzo ró¿norodnej. Jedni

pragn¹ szybkiego bogacenia siê, inni wol¹ spokojniejsze tempo ¿ycia za

cenê zgody na ni¿szy standard materialny. Jedni aspiruj¹ do szybkiego prze-

jêcia wzorców europejskich, dla innych najwa¿niejsze jest przechowanie

i kultywowanie miejscowej tradycji. Jedni pragn¹ stabilnego zatrudnienia

w du¿ej firmie, dla innych najwa¿niejsza jest samodzielnoœæ i niezale¿noœæ,

zak³adaj¹ wiêc w³asny biznes. W wyniku rozwoju jak najwiêcej z tych ró¿-

norodnych aspiracji winno mieæ szanse spe³nienia siê.
Mówi¹c najproœciej: w efekcie rozwoju lokalnego ludzie bêd¹ szczêœliwsi.

Eric Berne, wybitny psycholog amerykañski, tak opisuje cz³owieka szczê-

œliwego: „Jego krok jest sprê¿ysty, oczy mu b³yszcz¹, a jego dzieci œmiej¹

siê radoœnie”

15

. Wolimy takie w³aœnie okreœlenie: rozwój lokalny to taki

przebieg procesów lokalnych, w wyniku którego mieszkañcy uœmiechaj¹

siê, chodz¹ sprê¿ystym krokiem, patrz¹ œmia³o w oczy rozmówcom, s¹

optymistami co do przysz³oœci. Rozwój to przyrost iloœci ludzi dumnych

z miejsca, w którym ¿yj¹. Rozwój ma wprawdzie u swych Ÿróde³ procesy

ekonomiczne, ale na nich siê nie koñczy: papierkiem lakmusowym rozwoju

s¹ zmiany spo³eczne, jakie zachodz¹ w konsekwencji procesów ekono-

micznych.

15

E. Berne, Sex in Human Loving, CNB, Beverly Hills, 1970, str. 204.

background image

26

1.1.2.3. HDI — WskaŸnik Rozwoju Spo³ecznego

Wydaje siê, ¿e warto siêgn¹æ do zespolonych wskaŸników okreœlaj¹cych ja-

koœæ ¿ycia, jak choæby u¿ywany w corocznych raportach UNDP WskaŸnik

Rozwoju Spo³ecznego — Human Development Index

16

.

HDI jest miar¹ liczbow¹, zawieraj¹c¹ siê w przedziale [0 – 1], która

charakteryzuje poziom rozwoju spo³ecznego danego pañstwa, regionu

czy powiatu. Oblicza siê go, uwzglêdniaj¹c cztery nastêpuj¹ce mierniki:

•

przeciêtn¹ d³ugoœæ ¿ycia,

•

przeciêtn¹ liczbê lat nauki w szkole (obliczany tylko dla osób doros³ych),

•

procent osób umiej¹cych czytaæ ze zrozumieniem tekstu oraz pisaæ,

•

PKB w przeliczeniu na jednego mieszkañca, wed³ug parytetu si³y na-

bywczej waluty lokalnej w stosunku do dolara amerykañskiego (PPP$).

Dla ka¿dej z tych miar przyjmuje siê pewne wartoœci skrajne, spotykane na

œwiecie:

1. dla œredniej d³ugoœci trwania ¿ycia: minimum 25 lat, maksimum 85 lat;
2. dla przeciêtnej liczby lat nauki w szkole: minimum 0, maksimum 15 lat;
3. dla wskaŸnika umiejêtnoœci czytania ze zrozumieniem: minimum 0,

maksimum 100%;

4. dla PKB w przeliczeniu wed³ug PPP$: minimum 400 USD, maksimum

40 000 USD.

Dla ka¿dej z tych czterech miar oblicza siê wspó³czynnik wed³ug wzoru:

16

Po raz pierwszy wskaŸnik ten zosta³ u¿yty w 1990 roku w opracowanym przez ONZ-

owski Program Rozwoju (UNDP) Raporcie o Rozwoju Spo³ecznym (Human Development

Report), który opisuje poziom rozwoju spo³ecznego w poszczególnych krajach œwiata, po-

przez stopieñ zapewnienia ludziom mo¿liwoœci rozwoju indywidualnego. Zdaniem auto-

rów raportu, miar¹ rozwoju ludzkiego jest nie tylko iloœciowy wzrost gospodarczy, ale

równie¿ w miarê pe³ne uczestnictwo spo³eczeñstwa w procesie tego wzrostu.

background image

27

1.1.

HDI jest wa¿on¹ œredni¹ z czterech tak wyliczonych wspó³czynników i przy-

biera wartoœæ liczbow¹ z przedzia³u [0 – 1]. Poni¿ej 0,5 mieszcz¹ siê kraje

s³abo rozwiniête (zacofane). W przedziale 0,5 – 0,8 — kraje rozwijaj¹ce

siê, a powy¿ej 0,8 — kraje rozwiniête. HDI dla Polski w roku 1998 wyniós³

0,872, ale nie bêdziemy kryli, ¿e wynik ten wzbudza nasze powa¿ne w¹t-

pliwoœci co do poprawnoœci wyliczenia. By³oby ciekawe przebadanie HDI

dla poszczególnych uk³adów lokalnych w Polsce. Nie jest to jednak ani ta-

nie, ani ³atwe metodologicznie, szczególnie z powodu trudnoœci wyliczenia

w warunkach polskich PLB (Produktu Lokalnego Brutto).

1.1.2.4. Rozwój zrównowa¿ony

Skoro mówimy o rozwoju — nie da siê pomin¹æ pojêcia rozwoju zrówno-

wa¿onego

17

. Wyznacza nam ono w³aœciw¹ perspektywê widzenia rozwoju

(nie tylko lokalnego, ale i — mo¿e przede wszystkim — globalnego) jako

stanu dynamicznej równowagi, swoistej homeostazy, pomiêdzy rozwojem

gospodarczym, spo³ecznym i ekologiczno-przestrzennym. W metodzie przy-

gotowywania strategii lokalnych, jak¹ proponujemy, rozwój zrównowa¿o-

ny zajmuje szczególne miejsce i jest — mo¿na rzec — krêgos³upem ca³ej

metody. Wiêcej o rozwoju zrównowa¿onym piszemy na stronie 66.

1.1.2.5. Zaspokajanie potrzeb, ale jakich?

Samorz¹dowcy pytani o to, jak widz¹ stoj¹ce przed nimi zadania, wykrê-

caj¹ siê bardzo czêsto sloganowymi ogólnikami w rodzaju: „zaspokajanie

zbiorowych potrzeb mieszkañców”. Ciekawe by³oby przebadanie, jaki pro-

cent decydentów samorz¹dowych rzeczywiœcie próbuje poznaæ te „zbiorowe

potrzeby”. Intuicja podpowiada, ¿e to niewielki u³amek. Warto jednak —

przynajmniej jako swoisty eksperyment myœlowy — zastanowiæ siê, jakie

potrzeby mieszkañców samorz¹d w ogóle mo¿e obj¹æ swym zaintereso-

waniem, jakie musi mieæ na uwadze z mocy prawa, a jakie dotychczas

rzeczywiœcie zaspokaja? Zanim jednak udzielimy sobie odpowiedzi na tak

postawione pytanie, spróbujmy zastanowiæ siê ogólniej nad struktur¹

ludzkich potrzeb.

17

Termin rozwój zrównowa¿ony jest powszechnie przyjêtym polskim (umownym) odpo-

wiednikiem angielskiego terminu sustainable development. Dla porz¹dku dodajmy, ¿e w

polskim piœmiennictwie — obok rozwoju zrównowa¿onego — doœæ czêsto czytamy o eko-

rozwoju; terminy te nale¿y traktowaæ jako synonimy.

background image

28

Najbardziej znan¹ koncepcjê struktury i zale¿noœci poszczególnych rodza-

jów ludzkich potrzeb stworzy³ wybitny amerykañski psycholog, Abraham H.

Maslow. Osi¹ koncepcji Maslowa jest uznanie, ¿e potrzeby ludzkie uk³adaj¹

siê w piêcioszczeblow¹ hierarchiê, a zaspokajanie tych potrzeb musi nastê-

powaæ w sekwencji od potrzeb najni¿szych do najwy¿szych. I tak na najni¿-

szym, podstawowym poziomie, spoczywaj¹ potrzeby f i z j o l o g i c z n e :

potrzeba snu, jedzenia... Dopiero po ich podstawowym zaspokojeniu istotne

staj¹ siê potrzeby b e z p i e c z e ñ s t w a : opieki, oparcia, ³adu... Dalej —

potrzeby p r z y n a l e ¿ n o œ c i i a k c e p t a c j i . Po podstawowym

zaspokojeniu tych — na plan pierwszy wychodz¹ potrzeby u z n a n i a i

p r e s t i ¿ u . Na najwy¿szym poziomie znajduje siê potrzeba s a m o a k -

t u a l i z a c j i : d¹¿enia do rozwoju osobistego i wykorzystania swego twór-

czego potencja³u

18

. Ta piêciostopniowa hierarchia (i zarazem — sekwencja

zaspokajania) potrzeb znana jest jako piramida Maslowa

19

. W tym kon-

tekœcie warto zauwa¿yæ, ¿e postrzeganie przez w³adze lokalne swoich za-

dañ, jako ograniczonych do zaspokojenia mieszkañcom potrzeb z najni¿-

szego piêtra piramidy, jest absolutnie niewystarczaj¹ce.

•

Potrzeby pierwszego piêtra piramidy, a wiêc potrzeby fizycznego

przetrwania, to jedynie u³amek pola zadañ samorz¹du. Nawet bez-

domnym „schronienie i jeden ciep³y posi³ek dziennie” wystarcz¹ tyl-

ko na pocz¹tek. Gmina musi widzieæ swe zadania du¿o szerzej.

•

Potrzeby drugiego piêtra (bezpieczeñstwa: opieki, oparcia, ³adu)

zaspokajaj¹ dobrze zorganizowane programy spo³eczne, przyk³adowo:

programy wsparcia i opieki dla grup znajduj¹cych siê w najtrud-

niejszej sytuacji, programy obywatelskiego zaanga¿owania w lokalny

system bezpieczeñstwa, programy przeciwdzia³ania przemocy

w rodzinach, przeciwdzia³ania uzale¿nieniom itp.

•

Potrzeby trzeciego piêtra (przynale¿noœci i akceptacji) zostan¹

zaspokojone dziêki wsparciu w³adz lokalnych dla spontanicznego

(choæby i biernego) uczestnictwa obywateli w stowarzyszeniach, klu-

bach, radach szkolnych i parafialnych, w spotkaniach i imprezach

publicznych; równie wa¿ne jest stwarzanie takich zmian w przestrze-

ni publicznej, dziêki którym mieszkañcy maj¹ okazjê spotykaæ siê

i poczuæ osobist¹ przynale¿noœæ do wspólnoty lokalnej.

18

A. H. Maslow, Motivation and Personality, Harper & Row, New York 1970, s. 35 – 58.

19

Oprócz piêciu „piêter” piramidy — Maslow wyró¿nia potrzebê estetyczn¹ i potrzebê

poznawcz¹, które jednak nie tworz¹ oddzielnego poziomu, a s¹ narzêdziami zaspokajania

potrzeb cz¹stkowych z poszczególnych „piêter” piramidy.

background image

29

1.1.

•

Potrzeby czwartego piêtra (uznania i presti¿u) mo¿e zaspokoiæ sen-

sowna praca promocyjna i m¹drze kszta³towane public relations: bu-

dowanie mocnego wizerunku miejscowoœci, tak aby mieszkañcy mogli

byæ z niej dumni; tak¿e spektakularne w formie, publiczne og³asza-

nie i wspólne œwiêtowanie lokalnych sukcesów, nagradzanie ich twór-

ców; budowanie sojuszu lokalnych w³adz, mediów i mieszkañców

wokó³ pozytywnego wizerunku miejscowoœci.

•

Wreszcie potrzeby najwy¿szego, pi¹tego poziomu (potrzeba samoak-

tualizacji, rozwoju osobistego i wykorzystania swego twórczego poten-

cja³u), realizuj¹ siê miêdzy innym w rzeczywistej partycypacji obywa-

telskiej w ca³ym procesie kszta³towania lokalnej rzeczywistoœci, ale tak¿e

— poprzez przyjmowanie na siebie przez najaktywniejszych mieszkañ-

ców ról liderów lokalnych. Zreszt¹, wachlarz sposobów zaspokajania

tej grupy potrzeb mieszkañców jest du¿o szerszy; przyk³adowo wymieñ-

my tylko: dobry, otwarty system edukacji ustawicznej doros³ych, ama-

torsk¹ (w najszlachetniejszym znaczeniu tego s³owa) twórczoœæ arty-

styczn¹ mieszkañców, lokaln¹ aktywnoœæ polityczn¹. Warto na koniec

dobitnie stwierdziæ: szczególnie pe³n¹ form¹ zaspokojenia tej potrzeby

mieszkañców bêdzie ich udzia³ w tworzeniu lokalnej strategii rozwoju.

1.1.3. Co znaczy „lokalny”?

„Lokalny”, to tyle co „miejscowy”, „tutejszy”, ale tak¿e — „ograniczony skal¹

do tego, a nie innego m i e j s c a ” (³ac. locum). W takim w³aœnie znaczeniu

nazywamy zasadniczy poziom podzia³u terytorialnego kraju — poziomem

lokalnym, przeciwstawiaj¹c go (co do skali) poziomowi regionalnemu.
Strategie l o k a l n e to przede wszystkim strategie gmin. Przyjê³o siê do

strategii lokalnych zaliczaæ tak¿e strategie powiatów (choæ dalej przedsta-

wimy pewne zastrze¿enia co do „lokalnoœci” powiatów). Mo¿na tak¿e wy-

obraziæ sobie, ¿e wspólne plany strategiczne o skali lokalnej formu³uj¹ pod-

mioty inne, ni¿ gminy i powiaty. Przyk³adowo: wspóln¹ strategiê mo¿e mieæ

lokalny zwi¹zek samorz¹dowy. Jeszcze ciekawsza (i efektywniejsza!) mo¿e

byæ strategia, sformu³owana przez porozumienie heterogeniczne z udzia³em

partnerów nie bêd¹cych samorz¹dami, np. porozumienie trzech gmin i Za-

rz¹du Specjalnej Strefy Ekonomicznej, czy szeœciu gmin, Dyrekcji Parku

Krajobrazowego i Konsorcjum Przedsiêbiorców Turystycznych.
Zanim skupimy siê na najwa¿niejszych podmiotach, formu³uj¹cych strategie lo-

kalne — na gminach, wspomnijmy jeszcze o jednostkach szczebla sublokalnego.

background image

30

Mamy tu na myœli jednostki pomocnicze samorz¹du gminnego: dzielnice, osie-

dla i — mo¿e w szczególnoœci — so³ectwa, gdzie bezpoœrednie wiêzi mieszkañ-

ców bywaj¹ najsilniejsze. Warto zaznaczyæ, ¿e z ustrojowego punktu widzenia

strategia lokalna nie mo¿e byæ w ¿adnym wypadku mechaniczn¹ sum¹ strategii

sublokalnych. Traktowanie strategii gminnej jako pola wygrywania interesów

dzielnic, osiedli czy so³ectw, jest karykatur¹ planowania strategicznego i dezin-

tegruje podstawow¹ jednostkê podzia³u terytorialnego, jak¹ jest gmina. To w³a-

œnie gmina jest w³aœciwym podmiotem formu³owania lokalnej strategii, nato-

miast podmiotowoœæ (a wiêc i mo¿liwoœæ realizowania w³asnych zamierzeñ

strategicznych) jednostek pomocniczych jest przez ustawodawcê radykalnie ogra-

niczona i podporz¹dkowana podmiotowoœci gminy.
Nie chcemy byæ tutaj Ÿle zrozumiani: oczywiœcie interes lokalny bêdzie ar-

tyku³owany na takim poziomie, na jakim siê realnie ujawnia, na jakim ist-

nieje faktyczne spo³eczne poczucie takiego wspólnego interesu. I czêsto jest

to w³aœnie poziom dzielnicy czy so³ectwa. Jednak musi on byæ negocjowany

z interesami innych so³ectw czy dzielnic, a kryterium rozstrzygaj¹cym musi

byæ interes gminy jako wspólnoty. Sytuacja, gdy radni z poszczególnych wsi

z terenu gminy tocz¹ bezpardonow¹ walkê o œrodki z gminnego bud¿etu na

inwestycje „u nas”, bez brania pod uwagê interesu ca³ej wspólnoty, to nie

jest dobry model. Znamy tak¹ gminê, gdzie w celu unikniêcia ci¹g³ych awan-

tur w Radzie Gminy i sta³ego pata decyzyjnego — przyjêto zasadê, ¿e ka¿dy

radny ma do rozdysponowania 187 tys. z³ gminnych œrodków inwestycyj-

nych (po prostu wolne œrodki podzielono przez liczbê radnych). Tak wiêc

planowanie inwestycji zesz³o na poziom zdecydowanie „sublokalny”, bo na

poziom okrêgu wyborczego. Pytanie: jak w takiej gminie sfinansowaæ budo-

wê gminnej oczyszczalni? Radni zrobi¹ zrzutkê?
Na koniec dwie uwagi. Po pierwsze: w niniejszym opracowaniu zajmuje-

my siê planami strategicznymi gmin, powiatów i innymi planami o analo-

gicznej skali, w których realizuj¹ siê strategiczne interesy gmin (np. strate-

gie zwi¹zków komunalnych i innych porozumieñ lokalnych). Niech nam

Czytelnik daruje skrót myœlowy, który bêdziemy czêsto stosowaæ: piszemy

o „gminach”, strategiach „gminnych”, gdy w istocie chodzi nam na równi

o inne podmioty, tworz¹ce strategie lokalne. Nie chcieliœmy jednak za ka¿-

dym razem powtarzaæ: „gmina i powiat”, „gminny i powiatowy”.
Po drugie: w tak zarysowanym obszarze naszych zainteresowañ najwiêcej uwagi

poœwiêcimy problematyce charakterystycznej dla strategii œrednich i ma³ych

miast oraz gmin wiejskich. Mniej szczegó³owo omówimy pewn¹ czêœæ zagad-

nieñ, w³aœciwych tylko dla du¿ych metropolii: te na ogó³ dysponuj¹ sztabami

background image

31

1.1.

w³asnych fachowców i nie ma a¿ takiego zapotrzebowania na zewnêtrzne

doradztwo dla nich.

1.1.3.1. Gmina

Czytelnik wybaczy nam, ¿e chcemy zatrzymaæ siê na chwilê przy haœle

gmina. Gmina bowiem to niez³y wêze³ek zawi³oœci. Po pierwsze: gmina —

to jednostka podzia³u terytorialnego kraju, a wiêc kawa³ek obszaru Polski.

Po drugie — to wspólnota mieszkañców, zamieszkuj¹cych gminê w zna-

czeniu pierwszym. Zwróæmy uwagê: nie mieszkañcy, lecz wspólnota miesz-

kañców, a wiêc nie prosty zbiór osób fizycznych, lecz grupa spo³eczna

o uœwiadomionym poczuciu wspólnej to¿samoœci, a z drugiej strony — swo-

ista korporacja prawa publicznego, której cz³onkiem zostaje siê automa-

tycznie z mocy prawa, przez fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy

(w pierwszym znaczeniu). Po trzecie wreszcie — gmina to osoba prawna,

reprezentuj¹ca interesy gminy w znaczeniu drugim, a wiêc wspólnoty miesz-

kañców. Do dzia³ania w imieniu tej osoby prawnej umocowana jest rada

gminy, a z jej upowa¿nienia — zarz¹d gminy. W tej ksi¹¿ce, gdy u¿ywamy

pojêcia strategia gminna, mamy na myœli strategiê wspólnoty lokalnej, a nie

tylko — gminy jako osoby prawnej. Strategiê spo³ecznoœci mieszkañców,

a nie — w³adz gminnych, dzia³aj¹cych w ich imieniu.

1.1.3.2. Powiat

Jeœli zaœ chodzi o strategie powiatowe... [w tym miejscu Czytelnik powi-

nien us³yszeæ nasze ciê¿kie westchnienie], no, có¿... Po pierwsze: nie jest

dla nas oczywiste, ¿e powiat to jednostka o skali lokalnej. Wiêkszoœæ spraw

lokalnych zamyka siê w skali gminy i nie przekracza jej. Mieszkaniec gmi-

ny na ogó³ ogarnia swoj¹ œwiadomoœci¹ terytorium gminne, wie, dok¹d siê-

ga gmina, zna nazwy i krajobraz, czêsto tak¿e — ludzi. Nie dzieje siê tak

w przypadku powiatu: znamy w nim tylko swoj¹ gminê i drogê do pobli-

skiego miasta powiatowego. Co jest z drugiej strony miasta — nic a nic nas

nie obchodzi. Dok¹d prowadz¹ inne drogi ze stolicy powiatu — nie wiemy.

Czy wiêc mieszkañcy powiatu to jeszcze spo³ecznoœæ lokalna? Czy maj¹

swoj¹ wspóln¹ to¿samoœæ, swoich naturalnych liderów, swoje wspólne in-

teresy? To czasami jest problematyczne. A jeœli nie jest oczywiste, ¿e mo¿-

na w skali powiatu artyku³owaæ wspólne interesy, to — jak budowaæ wspóln¹

strategiê? Przy tych wszystkich zastrze¿eniach bêdziemy w tej ksi¹¿ce trak-

towaæ powiaty jako jednostki skali lokalnej, a to dlatego, ¿e jeszcze trud-

niej by³oby je potraktowaæ jako jednostki subregionalne.

background image

32

Zapewne, suma doœwiadczeñ dotycz¹cych strategii powiatowych bêdzie szyb-

ko ros³a. W chwili jednak, gdy piszemy tê ksi¹¿kê, nie ma dobrych wzorców

robienia takich strategii, a doœwiadczenia s¹ niewielkie

20

. Same powiaty maj¹

te¿ poczucie tymczasowoœci swej sytuacji i brak pewnoœci, jaka w istocie

jest ich rola ustrojowa w systemie samorz¹du terytorialnego. Mo¿na jednak

wskazaæ pewne modele relacji pomiêdzy powiatem, a gminami z terenu

powiatu, z których wyniknie odmienne podejœcie do strategii powiatowej.

•

P o w i a t j a k o l i d e r : samorz¹d powiatowy przyjmuje na sie-

bie rolê lidera aktywnoœci lokalnej, próbuje byæ wobec gmin inicjato-

rem i pomys³odawc¹ wspólnych przedsiêwziêæ; strategia powiatowa

jest tworzona w oparciu o wizjê wspólnych dzia³añ, a nie — sumê,

czy wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.

•

P o w i a t j a k o m o d e r a t o r : samorz¹d powiatowy przyjmu-

je nieco wycofan¹ postawê moderatora w procesie uzgadniania stra-

tegicznych planów poszczególnych gmin; to one decyduj¹ w swoich

strategiach, co bêd¹ robiæ, a powiat tylko pomaga uzgodniæ wymaga-

j¹ce tego elementy i ³agodzi ewentualne konflikty; strategia powiato-

wa jest wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.

•

P o w i a t j a k o p a r t n e r : samorz¹d powiatowy przyjmuje part-

nersk¹ postawê równoprawnego uczestnika wspólnych planów i dzia-

³añ, na równi z poszczególnymi samorz¹dami gminnymi z terenu po-

wiatu; strategia powiatowa jest uzupe³nieniem strategii gmin o plany w

dziedzinach przypisanych zadaniom powiatu. Zapewne odmian¹ tego

ostatniego modelu jest ciekawe rozwi¹zanie, gdy powiat i gminy two-

rz¹ razem zwi¹zek samorz¹dowy. Taki zwi¹zek komunalny to doskona-

³a p³aszczyzna dyskutowania o zakresie i zasadach wspó³dzia³ania.

Czy polecamy lub odradzamy szczególnie któryœ z modeli budowania stra-

tegii powiatowej? Nie. Ka¿dy z opisanych schematów ma racjê bytu, jeœli

miejscowe warunki, uk³ad si³ i predyspozycji osobowych czy racje histo-

ryczne, sk³aniaj¹ do wybrania w³aœnie jego. I ka¿dy z modeli mo¿e spraw-

dziæ siê dobrze.
Powiat powiatowi nie równy. A. Klasik wyró¿nia trzy odmienne typy po-

wiatów

21

(niech nam Pan Profesor wybaczy, ¿e pozwalamy sobie tê klasyfi-

kacjê zinterpretowaæ nieco po swojemu).

20

Wartoœæ wdro¿onych strategii powiatowych bêdzie mo¿na oceniæ najwczeœniej ok. 2003 r.

21

A. Klasik, Metodologia programowania strategicznego rozwoju powiatu (materia³ powie-

laczowy na u¿ytek prac nad strategiami powiatów woj. œl¹skiego), Katowice 2000, s. 5.

background image

33

1.1.

1. Typ pierwszy tworz¹ powiaty z³o¿one z obszaru wiejskiego wokó³

miejskiego oœrodka powiatowego o randze ponadlokalnej, a wiêc —

tereny miejsko-wiejskie, które same nie promieniuj¹ wp³ywem na te-

reny s¹siednie, natomiast mog¹ doznawaæ takiego wp³ywu.

2. Typ drugi stanowi¹ powiaty grodzkie: oœrodki o randze subregio-

nalnej, otoczone przez powiaty typu pierwszego, a wiêc: miasta —

stolice naturalnych subregionów — promieniuj¹ce wp³ywem na s¹-

siednie tereny miejsko-wiejskie (s¹siednie powiaty)”.

3. Typ trzeci to specyficzne powiaty grodzkie, po³o¿one w najsilniej

zurbanizowanych obszarach, np. wchodz¹ce w sk³ad aglomeracji gór-

noœl¹skiej, a wiêc „miasta otoczone miastami”, gdzie promieniowa-

nie wp³ywów i oddzia³ywañ jest wzajemne i wielokierunkowe.

Do tej u¿ytecznej, porz¹dkuj¹cej klasyfikacji dodalibyœmy jeszcze czwarty

(na szczêœcie rzadko wystêpuj¹cy) typ powiatu. Tym zupe³nie odmiennym

typem s¹ tzw. powiaty ziemskie — „obwarzanki” gmin wokó³ miast na pra-

wach powiatu (powiatów grodzkich), czyli najczêœciej — wokó³ dawnych

miast wojewódzkich. Te rozcz³onkowane terytorialnie twory, gdzie nie spo-

sób czêsto wskazaæ wspólnych interesów przestrzennych, maj¹ sytuacjê nie

do pozazdroszczenia: wiêkszoœæ ich interesów strategicznych sytuuje siê

w aglomeracjach miejskich, wokó³ których s¹ „owiniête”, a które stanowi¹

przecie¿ odrêbne powiaty. Powiat grodzki jest na ogó³ wzglêdnie samowy-

starczalny. Otaczaj¹cy go powiat ziemski — prawie nigdy.

1.1.3.3. Subregion...

Podczas wdra¿ania reformy podzia³u terytorialnego Polski, przez kraj prze-

toczy³a siê dyskusja, w której wyg³oszono bodaj wszystkie mo¿liwe i nie-

mo¿liwe zdania na temat po¿¹danej skali i iloœci województw-regionów oraz

powiatów, a tak¿e — na temat celowoœci tworzenia tych ostatnich. W dys-

kusji tej utonê³y nieliczne g³osy, podpowiadaj¹ce dostosowanie do wymo-

gów operatywnoœci nie tylko planowanej skali województw-regionów, ale

te¿ skali jednostek subregionalnych. Powiaty bowiem subregionami nie s¹;

ich skala jest raczej lokalna. Tymczasem polityka regionalna Unii Europej-

skiej, choæ skierowana g³ównie na regiony, ma jednak te¿ swoje elementy

skierowane do subregionów — jednostek terytorialnych o klasyfikacji

NUTS-3. Taka skala w naturalny sposób odpowiada rozwi¹zywaniu nie-

których spraw publicznych, na które region jest zbyt rozleg³y, a powiat —

za s³aby. W polskim podziale terytorialnym takich jednostek po prostu

nie by³o.

background image

34

Poniewa¿ ¿ycie nie znosi pró¿ni, subregiony w Polsce naprêdce i bez rozg³o-

su utworzono

22

, przyjmuj¹c, ¿e NUTS-ami trzeciego poziomu bêd¹ subre-

giony GUS (w rozporz¹dzeniu u¿ywa siê nazwy „podregiony”, a jednostki

polskie nazywaj¹ siê NTS). O ile sprawdz¹ siê one na pewno w dziedzinie

sprawozdawczoœci statystycznej dla EUROSTAT, o tyle nie mo¿na siê raczej

spodziewaæ po nich sprawnego korzystania z programów polityki struktural-

nej, skierowanych do jednostek subregionalnych; brak przecie¿ na szczeblu

subregionalnym jakichkolwiek struktur zarz¹dzania takimi programami.
Tutaj stwierdzamy tylko, co nastêpuje: subregiony nie tworz¹ i nie bêd¹ za-

pewne tworzy³y w przysz³oœci odrêbnych subregionalnych strategii rozwoju.

Ich odrêbne interesy winny byæ uwzglêdnione w wystarczaj¹cym stopniu w stra-

tegii regionalnej. Natomiast otwarte pozostaje pytanie, czy strategie poziomu

lokalnego winny byæ wkomponowane w ramy wyznaczone subregionalnymi

fragmentami strategii wojewódzkich? Czy mo¿e powinny raczej — tworz¹c

lobbing w skali subregionu — urabiaæ odpowiednie fragmenty strategii woje-

wództwa pod k¹tem priorytetów, przyjêtych w strategiach lokalnych?
Jest to pytanie natury ustrojowej, bowiem — o ile spo³ecznoœci lokalne

maj¹ prawo artyku³owaæ po prostu swoje lokalne interesy (choæby i stoj¹ce

w konflikcie z interesem ogólnym) — o tyle na regionie spoczywa nie tylko

zadanie reprezentowania interesu spo³ecznoœci regionu, lecz tak¿e obowi¹-

zek dba³oœci o regionalny wycinek interesu ogólnego. Na poziomie subre-

gionu dojdzie wiêc zapewne do starcia tych dwu odpowiedzialnoœci.

1.1.3.4. A co z regionem?

Ksi¹¿ka jest wprawdzie o strategiach lokalnych, ale dla porz¹dku chcemy

w tym miejscu wspomnieæ tak¿e, choæby najkrócej, jak — naszym zdaniem

— powinno wygl¹daæ planowanie strategiczne na poziomie regionu. Powin-

no wygl¹daæ inaczej, ni¿ wygl¹da. Polska ma z³¹ ustawê o zasadach wspiera-

nia rozwoju regionalnego, która wymusza z³y model, z³e podejœcie do two-

rzenia strategii wojewódzkich. Tak uwa¿amy i dawaliœmy ju¿ temu wyraz w

innych naszych publikacjach.
Poprzednio prezentowaliœmy sformu³owan¹ przez nas definicjê rozwoju

lokalnego, jakiej u¿ywamy w naszej pracy eksperckiej. Zaproponujemy te-

raz analogicznie skonstruowan¹ definicjê rozwoju r e g i o n a l n e g o .

22

Obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 21 grudnia 2000 r. — jak siê wydaje — przes¹dzi³o

ju¿ podzia³ Polski na jednostki statystyczne na poziomie NTS-2 i NTS-3.

background image

35

1.1.

Rozwojem regionalnym nazwiemy taki (wzglêdnie systematyczny

i trwa³y) proces zmian w uk³adzie regionalnym, w wyniku którego

zwiêksza siê suma szans lokalnego rozwoju poszczególnych wspól-

not lokalnych w ramach regionu.

Z tego wynika³oby, ¿e decyzje o strategicznych priorytetach regionu warto

przygotowywaæ razem z samorz¹dami lokalnymi. ¯e warto by³oby uk³adaæ

strategiê wojewódzk¹ pod k¹tem maksymalizacji sumy szans lokalnych.

1.1.4. Pytania, zagadnienia, literatura

Z myœl¹ o studentach zamieszczamy pytania kontrolne, u³atwiaj¹ce samoocenê

stopnia przyswojenia materia³u, zawartego w tym rozdziale. Do osób sk³onnych

do g³êbszej refleksji nad przedstawion¹ problematyk¹ adresujemy propozycje

zagadnieñ dyskusyjnych. Natomiast dla wszystkich zainteresowanych

poszerzeniem wiedzy — do³¹czamy propozycje stosownej literatury przedmiotu.

1.1.4.1. Pytania kontrolne

•

Co to jest strategia (w ogólnoœci, a nie tylko w odnie-

sieniu do samorz¹du lokalnego)?

•

Wymieñ g³ówne etapy procesu planowania strategicz-

nego i zarz¹dzania strategicznego.

•

Wyjaœnij znaczenie terminu rozwój lokalny. Podaj jego definicjê.

Omów charakterystyczne cechy.

•

Co to jest HDI? Jak siê go oblicza?

•

Wyjaœnij najkrócej pojêcie rozwój zrównowa¿ony.

•

Jak rozumiesz stwierdzenie, ¿e samorz¹d lokalny powinien zaspoka-

jaæ zbiorowe potrzeby mieszkañców. O jakie potrzeby chodzi twoim

zdaniem w tym stwierdzeniu?

•

Jakie jednostki samorz¹du nazywamy lokalnymi? Wymieñ przyk³a-

dy innych, ni¿ jednostki samorz¹du, podmiotów kreuj¹cych strategie

lokalne.

•

Jakie ponadlokalne jednostki podzia³u terytorialnego pañstwa funk-

cjonuj¹ w Polsce? Jaka powinna byæ ich rola ustrojowa?

background image

36

•

Omów najkrócej nomenklaturê statystyczn¹ jednostek terytorialnych

w Polsce i odnieœ j¹ do klasyfikacji europejskiej.

1.1.4.2. Zagadnienia dyskusyjne

•

Jak jest mo¿liwa w praktyce realizacja samorz¹dowych

strategii o horyzoncie kilkunastoletnim w sytuacji, gdy

kadencja samorz¹du trwa cztery lata? Jakie czynniki

(spo³eczne, gospodarcze, ustrojowe) mog³yby ustabilizowaæ lokalne

plany wieloletnie?

•

Jakie zmiany w tworzonym planie strategicznym gminy i w przysz³ej

praktyce zarz¹dzania strategicznego wynikn¹ z przyjêcia ró¿nych

definicji rozwoju lokalnego?

•

W œwietle obecnego zakresu kompetencji powiatu i jego dochodów

bud¿etowych — co powinno, a co mo¿e byæ przedmiotem strategii

powiatowej? Czy taka strategia jest w ogóle potrzebna?

•

Jak wypad³aby ocena przyjêtej w twoim województwie strategii

regionalnej, gdyby przyj¹æ definicjê rozwoju regionalnego analogiczn¹

do zaproponowanej tutaj definicji rozwoju lokalnego: „Przez rozwój

regionalny rozumiemy taki przebieg procesów w regionie, w wy-

niku którego zwiêksza siê suma szans rozwoju lokalnego poszcze-

gólnych gmin”?

1.1.4.3. Literatura

•

Blakely E. J., Planning local economic development.

Theory and practice, SAGE Library of Social Research,

London 1989;

•

Brol R.: Rozwój lokalny — nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:]

Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr

785, Wroc³aw 1998;

•

Domañski T., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego

gminy, Hamal Books, £ódŸ 1999;

•

Griffin R. W., Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo

Naukowe PWN, W-wa 1998;

•

Klasik A., Metodologia programowania strategicznego rozwoju

powiatu (wydruk powielony); Katowice, 2000;

background image

37

1.1.

•

Myna A., Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm,

[w:] Samorz¹d Terytorialny, 11, Municipium, Warszawa 1998;

•

Parysek J., Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:]

Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyj-

noœci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995;

•

Rezsohazy R., Le développement des communautés, CIACO Editeur,

Louvain-la-Neuve 1988;

•

Swianiewicz P. (red.), Wartoœci podstawowe samorz¹du terytorial-

nego i demokracji lokalnej. Municipium, Warszawa 1997;

•

Sztando A., Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny

w œwietle ewolucji modeli ustrojowych gmin, Samorz¹d Terytorialny,

11, Municipium, Warszawa 1998.


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
ZANIM ZACZNIESZ RATOWAC KOMUS ZYCIE CZYLI JAK SIE ZACHOWAC GDY JESTES SWIADKIEM WYPADKU, JAK UDZIEL
2003 15 Zanim zaczniesz pranie
Obliczcie wasze zapotrzebowanie na kalorie zanim zaczniecie drastycznie ograiczać to co jecie
Zanim zaczniesz rozwiązywać test
finanse-pojęcia (15 str)(1), Bankowość i Finanse
Zanim zaczniesz ratować, Pierwsza pomoc
Zanim zaczniesz ratować, BHP, URBAŃSKI - Pierwsza pomoc przedlekarska, inne
BHP na CD Przeczytaj zanim zaczniesz korzystac z DEMO
ZANIM ZACZNIESZ BUDOWAĆ
ZANIM ZACZNIESZ RATOWAC, PIERWSZA POMOC
Aparat pojęciowy morfologii
Zanim zaczniesz ratowac, Nauka jazdy
Słownik? czyli jak rozmawiać przez?
Mancer, zanim zaczniesz uwodzenie cz2
Zanim zaczniesz robić cokolwiek w LYONESS
aparat pojeciowy
Mancer zanim zaczniesz uwodzenie cz1 i

więcej podobnych podstron