15
1.1.
1.1. S³owniczek, czyli:
ustalamy aparat pojêciowy
Na pozór wszystko w tej ksi¹¿ce jest proste. Ka¿dy przecie¿ intuicyjnie
rozumie, co to strategia, czym jest rozwój i co to znaczy, ¿e jest on lokalny.
K³opot zaczyna siê na poziomie szczegó³ów. Co dok³adnie oznacza termin
rozwój? Czy mo¿na uto¿samiaæ pojêcie rozwoju z bliskimi mu znaczenio-
wo pojêciami wzrostu i postêpu? A rozwój lokalny? Jak go zdefiniowaæ?
Co w tym kontekcie znaczy termin: lokalny? Co dok³adnie mamy na myli
mówi¹c o strategicznym planie rozwoju lokalnego? Czy lokalna strategia, to
w³anie taki plan, czy co wiêcej?
W³anie z tych w¹tpliwoci wynik³a potrzeba wyjanienia na wstêpie trzech
podstawowych wydawa³oby siê, ¿e oczywistych pojêæ. Spróbujemy
kolejno opisaæ, co to jest s t r a t e g i a , co uwa¿amy za r o z w ó j i wresz-
cie co to znaczy, ¿e ów rozwój jest l o k a l n y . Za przy objanianiu
pojêcia strategii Czytelnik byæ mo¿e zechce powzi¹æ g³êbsz¹ refleksjê me-
todologiczn¹ nad pojêciem p l a n u i usystematyzowaæ sobie, czego wi-
nien oczekiwaæ od dobrego planu strategicznego (ale te¿ od wszelkiego
planu). Takiemu g³êbiej zainteresowanemu Czytelnikowi polecamy rozdzia³
4.1. Plan, ale jaki?, rozpoczynaj¹cy czêæ czwart¹ ksi¹¿ki, zatytu³owa-
nej: Obieramy strategiczne cele rozwoju gminy.
1.1.1. Co to jest strategia?
S³owo strategia wywodzi siê od greckiego: óôñáôÞãéêç (stratégike), czyli sztu-
ka dowodzenia i przez wieki odnosi³o siê wy³¹cznie do dowodzenia armi¹.
Warto jednak zauwa¿yæ, ¿e ju¿ u staro¿ytnych greków zawiera³o ono dwa pod-
stawowe elementy, które i dzi mo¿emy wyró¿niæ w ogólnie pojêtej strategii:
planowanie strategiczne i dowodzenie (zarz¹dzanie strategiczne)
2
. Strateg za-
równo uk³ada³ plany kampanii i bitew, planowa³ obronê miast, jak i dowodzi³
dzia³aniami militarnymi. Tak rozumiemy pojêcie strategii i dzi, gdy od dawna
ju¿ zaw³adnê³o ono cywilnymi obszarami jêzyka. Mamy przecie¿ strategie in-
westowania, strategie marketingowe, strategie rozwoju organizacji i ca³¹ masê
innych, z modnymi ostatnio indywidualnymi strategiami kariery osobistej...
2
por.: D. R. Gilbert jr, E. Hartman, J. Mauriel, R. E. Freeman, A Logic for Strategy, Ballin-
ger Press, Boston 1988.
16
Definicja strategii powinna obejmowaæ oba wspomniane aspekty: planowa-
nia i zarz¹dzania. Jeli nawet u¿ywamy terminu strategia wy³¹cznie w w¹skim
znaczeniu planu strategicznego (a takie u¿ycie jest bardzo czêste), to trzeba
pamiêtaæ, ¿e plan strategiczny zawsze oprócz wskazania celów strate-
gicznych musi zawieraæ w sobie instrukcjê wykonawcz¹, dobór rod-
ków do osi¹gniêcia tych celów. Przyk³adowo mo¿emy przytoczyæ definicjê
Alfreda D. Chandlera, wed³ug którego strategia (przedsiêbiorstwa), to:
[...] ustalenie podstawowych d³ugoterminowych celów przedsiêbiorstwa
oraz przyjêcie kierunków dzia³ania i przydzielenie rodków do osi¹gniê-
cia tych celów.
3
Gdybymy poprzestali na ustaleniu podstawowych d³ugoterminowych
celów, bez wskazania, jakimi rodkami bêd¹ realizowane te cele, mielibymy
nie strategiê, a jedynie tezy strategiczne. Takie tezy stanowi¹ dopiero punkt
wyjcia do prac nad strategi¹ z prawdziwego zdarzenia.
Planowanie strategiczne mo¿emy dodatkowo podzieliæ na:
1. etap formu³owania celów strategicznych,
2. etap planowania rodków realizacji tych celów (uk³adania planów,
programów, projektów strategicznych).
Natomiast zarz¹dzanie strategiczne sk³ada siê z:
1. etapu wdra¿ania strategii,
2. etapu kontroli strategicznej.
W ksi¹¿ce tej zajmujemy siê przede wszystkim planowaniem strategicznym,
ale bêdzie te¿ szereg odniesieñ do strategicznego zarz¹dzania sprawami lokal-
nymi. O zarz¹dzaniu bêdziemy wspominali szczególnie tam, gdzie usprawnienie
przysz³ych procesów zarz¹dczych mo¿e mieæ swoje ród³o w odpowiednich
krokach planistycznych, jakie powinnimy zawczasu poczyniæ.
1.1.1.1. Planowanie strategiczne
W ujêciu klasycznym teorii organizacji, w procesie planowania wyró¿nia-
my trzy poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny.
4
Odpowiadaj¹ im,
3
A. D. Chandler, Strategy and Structure, MIT Press, Cambridge, Massachusetts 1962.
4
por. np. R. W. Griffin, Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1998, s. 200.
17
1.1.
co oczywiste, trzy poziomy zarz¹dzania. Planowanie na poziomie strate-
gicznym wyró¿nia siê:
najd³u¿szym horyzontem czasowym (na ogó³ od kilku lat do granicy
przewidywalnoci),
najszerszym zakresem oddzia³ywania decyzji (przynajmniej pored-
nio wp³ywa n a c a ³ ¹ o r g a n i z a c j ê ),
najwy¿szym szczeblem podejmowania decyzji
5
.
5
Podzia³ na trzy poziomy planowania i zarz¹dzania, przypisane trzem poziomom w hierar-
chicznej strukturze organizacji (poziom strategiczny Zarz¹d G³ówny, taktyka mene-
d¿erowie redniego szczebla itd.), jest tym bardziej aktualny, im wyraniejsza i sztywniejsza
jest hierarchia w strukturze danej organizacji. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e gmina, tak jak j¹
rozumiemy w tej ksi¹¿ce, a wiêc wspólnota lokalna, tylko w niewielkim zakresie daje siê
uj¹æ jako struktura hierarchiczna o sztywno przypisanych zadaniach. St¹d jak poka¿emy
dalej poziom strategiczny w praktyce jest czêsto nierozerwalnie zroniêty z taktycznym.
Por. te¿: Montgomery C. A., Porter M. E. (red.), Strategy, Harvard Business School Press,
Boston 1991; Ansoff H. I., The Emerging Paradigm of Strategic Behavior, [w:] Strategic
Management Journal, t. 8, s. 501 515.
Ryc. 1:
Schemat procesu planowania (wg R. W. Griffina)
18
W odniesieniu do strategii lokalnych doæ istotne jest, jaki horyzont czasowy
przyjmiemy za strategiczny. W niniejszym opracowaniu zachêcamy samorz¹-
dy do przyjmowania piêtnastoletniego horyzontu czasowego. Piêtnacie lat, to
okres na tyle krótki, ¿e mo¿na w nim jeszcze przewidywaæ (przynajmniej wa-
riantowo) g³ówne procesy lokalnego rozwoju i jednoczenie wystarczaj¹co
d³ugi, by nakreliæ wizjê z nale¿ytym rozmachem, z oderwaniem od bie¿¹cych
kalkulacji wyborczych. W koñcu 15 lat, to b¹d co b¹d prawie cztery ka-
dencje samorz¹dowe. Odrêbny horyzont warto przyj¹æ dla czêci finansowej
strategii, gdzie przewidywania (z coraz mniejsz¹ szczegó³owoci¹) mog¹ obej-
mowaæ jedynie horyzont dwu-, cztero- i szecioletni, natomiast w d³u¿szej ni¿
szecioletnia, perspektywie planowanie bêdzie ca³kowicie nieskuteczne.
Od¿egnujemy siê od dzielenia strategii na d³ugo-, rednio- i krótkookreso-
we. Praktyka podpowiada, ¿e w lokalnym planowaniu strategicznym war-
to raczej przypisywaæ ró¿nym elementom strategii zró¿nicowane, w³aci-
we im horyzonty czasowe i odpowiedni do nich poziom precyzji planu.
Powinno siê to jednak dziaæ w obrêbie jednej spójnej strategii, nie powo-
duj¹c rozbicia jej na odrêbne plany o ró¿nych horyzontach. Przy pracach
nad kolejnymi aktualizacjami strategii bêdziemy potem kolejno przesuwaæ
ten horyzont w przysz³oæ tak, aby zawsze mieæ przed sob¹ 13 15 lat
strategicznej wizji i ogólnego planu strategicznego, a w tym np. 4 6 lat
Wieloletniego Planu Inwestycyjnego. Taka krocz¹ca metoda pracy nad
planami strategicznymi wydaje siê najw³aciwsza.
Jeli chodzi o zakres tego, co nale¿y do strategii s¹ do rozstrzygniêcia
dwa dylematy: jak szeroka i jak g³êboka ma byæ strategia, czyli jakie
pola i dziedziny ma obejmowaæ swym zakresem, a z drugiej strony jak
dalece ma penetrowaæ obszar styku z poziomem taktycznym. W tym pierw-
szym aspekcie wydaje siê konieczne przypomnienie, ¿e nie mo¿na ograniczaæ
siê do strategii inwestycyjnej, czy ogólnie gospodarczej. Misj¹ samorz¹du
jest dbanie o zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkañców, o podnosze-
nie jakoci ich ¿ycia. Inwestycje komunalne to nie cel strategiczny, lecz je-
den ze rodków do tego celu prowadz¹cych. Na jakoæ ¿ycia wp³ywa tak¿e
bardzo wiele innych czynników i wszystkie one winny byæ objête planem
strategicznym. A wiêc: strategia rozwoju lokalnego to w ¿adnym wy-
padku nie to samo, co strategia lokalnego rozwoju gospodarczego.
1.1.1.2. A co z zarz¹dzaniem strategicznym?
O strategii w tej ksi¹¿ce piszemy prawie wy³¹cznie jako o planie stra-
tegicznym, rzadko dotykaj¹c problematyki zarz¹dzania strategicznego.
19
1.1.
Dla porz¹dku odniesiemy siê jednak krótko i do problematyki zarz¹dzania.
Jak zauwa¿a s³usznie T. Domañski
6
, w samorz¹dach nagminnie myli siê
dwa podobnie brzmi¹ce pojêcia: r z ¹ d z e n i e i z a r z ¹ d z a n i e .
Tymczasem zarz¹dzanie, to bynajmniej nie to samo, co rz¹dzenie.
R z ¹ d z e n i e , to podejmowanie na poziomie politycznym decyzji o najwa¿-
niejszych sprawach terenu i wspólnoty lokalnej, to sprawowanie lokalnej
w³adzy. Z a r z ¹ d z a n i e , to w szerokim sensie organizowanie praktycz-
nych dzia³añ, wydawanie poleceñ, w tym tak¿e po prostu administrowanie,
czyli realizowanie przewidzianych przepisami procedur, sk³adaj¹cych siê na
dany wycinek zadañ administracji. Kto na poziomie lokalnym rz¹dzi, kto
zarz¹dza, a kto administruje? Ustrojowy model jest taki: rada gminy rz¹dzi,
a zarz¹d gminy jak sama nazwa wskazuje zarz¹dza (oraz administruje
za porednictwem struktur urzêdu gminy).
Czasami spotykamy siê z uproszczonym stwierdzeniem, ¿e domen¹ zarz¹-
dzania jest poziom t a k t y c z n y i o p e r a c y j n y , natomiast s t r a -
t e g i a , to domena rz¹dzenia, wiêc zbiorowym autorem strategii winna
byæ rada gminy. Nie jest tak do koñca. Na poziomie strategicznym musi byæ
realizowane równie¿ zarz¹dzanie (natomiast rz¹dzenie rzeczywicie, lepiej
niech nie zag³êbia siê w taktykê). W praktyce w tych gminach, gdzie zarz¹dy
nie tylko administruj¹, ale staraj¹ siê zarz¹dzaæ strategicznie to w³anie
zarz¹d mo¿e najlepiej pokierowaæ tworzeniem strategii.
Wród osób, zajmuj¹cych siê dzi zarz¹dzaniem polskimi miastami, gminami
i powiatami, wci¹¿ jeszcze wyró¿nia siê dwie postawy. Pierwsza z nich jest
postaw¹ administratora, by nie rzec: aministratora-biurokraty:
Gmina wykonuje swoje zadania w zakresie obowi¹zków nakazanych
prawem, w sposób prawem zdefiniowany. Nieomal wszystkie dylematy
rozstrzyga w³aciwa interpretacja przepisów, prawo lokalne kszta³towane
jest na podstawie intencji urzêdów centralnych, zawartych w odpowiednich
komentarzach. Gmina nie potrzebuje planowania strategicznego, wystarczy
sprawna administracja. Bud¿et dzielony wskanikowo s³u¿y po prostu
do pokrywania kosztów administrowania i wykonywania zadañ. Pod-
stawow¹ miar¹ dzia³ania jest realizowanie wszystkich zaplanowanych
wydatków.
6
T. Domañski, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Hamal Books, £ód
1999, s. 47.
20
Alternatyw¹ dla takiego podejcia jest postawa mened¿era-stratega:
Podstawowym zadaniem gminy jest przygotowanie i realizowanie po-
wszechnie akceptowanej wizji, dotycz¹cej z jednej strony dzia³alnoci
bie¿¹cej, za z drugiej rozwoju wed³ug odpowiednio sformu³owanego
planu strategicznego. Dzia³anie w³adz nakierowane jest przede wszyst-
kim na osi¹gniêcie zapisanych i wyra¿onych ilociowo celów, przy
skrupulatnej analizie kosztów. Przepisy prawa pe³ni¹ rolê regulacyjn¹,
okrelaj¹c ramy i narzêdzia, jakich gmina mo¿e u¿ywaæ. Wieloletni kro-
cz¹cy plan inwestycyjny oraz bud¿et pe³ni¹ funkcje podstawowych na-
rzêdzi zarz¹dzania. Najwa¿niejszym kryterium oceny jest stopieñ reali-
zacji zaplanowanych celów i osi¹gniête wskaniki ekonomiczne.
Nie ulega w¹tpliwoci, ¿e postawa stratega znacznie lepiej odpowiada na
wyzwania okresu transformacji. W³anie taki mened¿er-strateg mo¿e naj-
skuteczniej poprowadziæ proces tworzenia lokalnej strategii.
1.1.2. Co to jest rozwój?
Skoro piszemy o strategiach rozwoju lokalnego warto chwilê zastano-
wiæ siê w³anie nad pojêciem r o z w o j u oraz bliskimi znaczeniowo po-
jêciami w z r o s t u i p o s t ê p u . Wszystkie trzy odnosz¹ siê do pro-
cesu zmian, przeobra¿eñ powoduj¹cych przejcie od stanu mniej doskona-
³ego do doskonalszego
7
. Skojarzenie intuicyjne podpowiada nam, ¿e wzrost
odnosi siê przede wszystkim do zmian uchwytnych ilociowo (wzrastaj¹
odpowiednie wyliczalne wskaniki), natomiast postêp ma wyczuwalne od-
niesienia aksjologiczne (postêpem nazwiemy zmiany s³uszne w wietle war-
toci przyjêtych jako punkt odniesienia oceny). A co z rozwojem? Tutaj ju¿
nie ma takich intuicyjnych podpowiedzi. £atwiej rozpoznaæ w terenie,
¿e w danej spo³ecznoci nastêpuje rozwój, a w innej nie widaæ jego sympto-
mów, ni¿ uchwyciæ pojêciowo i s t o t ê (to co istotne dla) rozwoju.
1.1.2.1. Trudnoci ze zdefiniowaniem rozwoju lokalnego
Poniewa¿ rozwój gdy ju¿ nastêpuje dzieje siê naraz we wszystkich aspek-
tach ¿ycia wspólnoty lokalnej, nie jest oczywiste, jakiej dziedziny specjalici
7
Oczywicie, wnikliwy Czytelnik znajdzie zaraz wyj¹tki od tej regu³y, a wiêc przyk³ady
u¿ycia wszystkich trzech terminów do opisania nasilenia zjawisk negatywnych: wzrost
przestêpczoci, postêp choroby, rozwój korupcji itp. Regu³a przytoczona przez nas nie jest
wiêc absolutna.
21
1.1.
maj¹ najpowa¿niejsze kompetencje do opisywania go. Za objanianie pojê-
cia rozwoju lokalnego bior¹ siê wiêc ekonomici, politolodzy, socjolodzy,
geografowie gospodarczy, specjalici od teorii organizacji, od zarz¹dzania...
Ka¿dy z nich zapewne stara siê uchwyciæ istotê rozwoju z punktu widzenia
swej specjalnoci, jednak pozostaje w¹tpliwoæ, kto ma siê podj¹æ pojêcio-
wego uchwycenia owej interdyscyplinarnej specyfiki rozwoju. To nie jest
³atwe zadanie.
Wed³ug ró¿nych autorów rozwój lokalny, to:
[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie, prowadzone w spo-
³ecznoci lokalnej z udzia³em zainteresowanych, którego rezultaty s³u¿¹
zaspokajaniu potrzeb spo³ecznych miejscowej ludnoci i przyczyniaj¹
siê do ogólnego postêpu (R. Rezsohazy)
8
;
[...] proces, w którym w³adze lokalne lub (oraz) organizacje s¹siedzkie
anga¿uj¹ siê w celu stymulowania lub przynajmniej utrzymania dzia³alno-
ci gospodarczej lub zatrudnienia. G³ównym celem tego zaanga¿owania jest
stworzenie lokalnych mo¿liwoci (powstania) zatrudnienia w dziedzinach
korzystnych dla ca³ej spo³ecznoci lokalnej. W procesie gospodarczego
rozwoju lokalnego u¿ywane s¹ miejscowe zasoby naturalne, ludzkie oraz
instytucjonalne (E. J. Blakely)
9
;
[...] prowadzenie dzia³añ na rzecz rozwoju gospodarczego i spo³eczne-
go danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z wykorzystaniem jej
zasobów, uwzglêdnieniem potrzeb mieszkañców oraz przy ich udziale
w podejmowanych dzia³aniach (J. Parysek)
10
;
[...] zharmonizowane i systematyczne dzia³anie spo³ecznoci lokalnej,
w³adzy lokalnej oraz pozosta³ych podmiotów, funkcjonuj¹cych w gminie,
zmierzaj¹ce do kreowania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿yt-
kowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki
oraz zapewnienia ³adu przestrzennego i ekologicznego (R. Brol)
11
;
8
R. Rezsohazy, Le développement des communautés, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve
1988.
9
E. J. Blakely, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library
of Social Research, London 1989.
10
J. Parysek, Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:] Rozwój lokalny:
zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjnoci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995,
s. 37.
11
R. Brol, Rozwój lokalny nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:] Gospodarka lokal-
na w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr 785, Wroc³aw 1998, s. 11.
22
[...] procesy wiadomie inicjowane i kreowane przez w³adze lokalne,
przedsiêbiorców, lobby ekologiczne, stowarzyszenia spo³eczne i kultu-
ralne oraz mieszkañców, zmierzaj¹ce do kreatywnego, efektywnego i ra-
cjonalnego wykorzystania miejscowych zasobów niematerialnych i ma-
terialnych (A. Myna)
12
.
Podzielaj¹c wyra¿ony we wszystkich przytoczonych definicjach pogl¹d
o szczególnej roli spo³ecznoci lokalnej, mieszkañców, czy organiza-
cji s¹siedzkich nie sposób powstrzymaæ siê od wyra¿enia w¹tpliwoci
wobec takiego podejcia do rozwoju lokalnego. Zacznijmy od w¹tpliwoci
najprostszych: dlaczego np. zdaniem autorów rozwój lokalny to wy³¹cznie
dzia³ania zharmonizowane i systematyczne (Rezsohazy, Brol), lub wia-
domie inicjowane i kreowane (Myna)? Historia spo³eczna i gospodarcza
zna masê przyk³adów rozwoju lokalnego jako wyniku spontanicznych, burz-
liwych procesów, dalekich od zharmonizowania i systematycznoci, któ-
rych nikt wiadomie nie inicjowa³ i nie kreowa³. W pewnym zakresie
w¹tpliwoæ dotyczy te¿ wykorzystania miejscowych zasobów (Myna,
Parysek, Blakely); rzeczywicie, najczêciej rozwój nastêpuje w oparciu
o zasoby lokalne, ale definicja ma okrelaæ nie najczêstsze przypadki, ale
istotê zjawiska, a mo¿na znaleæ przecie¿ liczne i jednoznaczne przyk³ady
rozkwitu uk³adu lokalnego, który nie nast¹pi³by pewnie, gdyby nie zasoby
dostarczone z zewn¹trz
13
.
Z innej beczki: dlaczego za rozwój uwa¿aj¹ autorzy dzia³ania zmierza-
j¹ce do kreowania [...] walorów u¿ytkowych gminy(Brol), a nie wynik
tych dzia³añ (czyli proces powstawania owych walorów)? Polska usiana
jest gminami, które podejmuj¹ dzia³ania zmierzaj¹ce do..., a rozwoju u nich
jak nie by³o, tak nie ma.
Wiele z przytoczonych definicji operuje takim ogólnikiem, który umo¿liwia
nazwanie rozwojem... czegokolwiek. Có¿ to bowiem znaczy, ¿e rozwój, to ta-
kie dzia³ania, które przyczyniaj¹ siê [...] do ogólnego postêpu (a postêp to
zapewne stan wynikaj¹cy z ogólnego rozwoju)? Wreszcie: czyst¹ tautologi¹
12
A. Myna, Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm, [w:] Samorz¹d
Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998 (cytat wg publikacji w Internecie).
13
Nawet takie wzorce rozwoju lokalnego w Polsce, jak Bi³goraj czy Zelów choæ w ni-
czym nie umniejsza to ich sukcesu otrzyma³y decyduj¹cy zastrzyk rodków finanso-
wych na start z zewn¹trz (Bi³goraj co najmniej 665 000 ECU ze rodków Phare,
Zelów co najmniej 2 762 000 z³, g³ównie ze rodków Phare i Banku wiatowego; [ró-
d³o:] Porz¹dnie poza rz¹dem, AED, Warszawa 1998). Bez tych rodków rozwój lokalny
sta³by pod znakiem zapytania, pomimo pe³nej mobilizacji zasobów miejscowych.
23
1.1.
jest definicja, uznaj¹ca za rozwój lokalny prowadzenie dzia³añ na rzecz roz-
woju gospodarczego i spo³ecznego (a wiêc rozwój, to dzia³ania na rzecz
rozwoju...).
Zacytujmy na koniec objanienie pojêcia rozwoju lokalnego autorstwa
A. Sztandy. Sztando stwierdza, ¿e pojêcie rozwoju (w ogólnoci) wino byæ
kojarzone z po¿¹danymi, pozytywnymi przeobra¿eniami ilociowych,
jakociowych i strukturalnych w³aciwoci danego uk³adu. O rozwoju
lokalnym za mo¿emy mówiæ, jeli uk³ad, którego w³aciwoci ulegaj¹
przeobra¿eniom, to wyodrêbniona struktura spo³eczno-terytorialna, posia-
daj¹ca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzen-
nych i kulturowych, wyra¿aj¹ca w³asne potrzeby oraz hierarchiê wartoci
14
.
To opisowe okrelenie jest zapewne trafniejsze i bardziej precyzyjne, ni¿
przytaczane poprzednio próby definicji. Dla nas jednak jest nadal niewystar-
czaj¹ce w tym znaczeniu, ¿e choæ zadowala oczekiwania teoretyka-badacza,
trudno jest u¿ywaæ go w praktyce.
1.1.2.2. Nasza definicja rozwoju lokalnego
Poszukajmy wspólnego mianownika w pogl¹dach poszczególnych autorów.
Jak widaæ ju¿ z przytoczonych przyk³adów okreleñ pojêcia rozwoju lokalne-
go, ale jeszcze wyraziciej w kontekcie szerszego przeanalizowania pogl¹-
dów, wyra¿anych w cytowanych publikacjach pomimo ró¿nych sformu³owañ,
panuje wspólny pogl¹d autorów w zasadniczych piêciu kwestiach:
rozwój lokalny to proces, dzia³anie, a nie stan;
podmiotem rozwoju lokalnego s¹ nie w³adze lokalne, ale lokalna
wspólnota: mieszkañcy danego terenu (jeli nawet plan strategiczny
uk³ada w³adza samorz¹dowa robi to w imieniu wspólnoty);
motorem rozwoju s¹ (g³ównie) si³y i czynniki endogenne;
gospodarka jest wprawdzie kluczem rozwoju lokalnego, ale rozwój
lokalny, to co wiêcej ni¿ lokalny rozwój gospodarczy;
kryterium rozwoju jest zadowolenie mieszkañców, zaspokojenie ich
aspiracji, ich odczucie poprawy warunków..., podniesienia stan-
dardu....
14
A. Sztando, Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny w wietle ewolucji
modeli ustrojowych gmin, [w:] Samorz¹d Terytorialny, nr 11, Municipium, Warszawa 1998
(cytat za publikacj¹ w Internecie).
24
Z powy¿szymi piêcioma stwierdzeniami i my zgadzamy siê w pe³ni. Jednak
definicja pojêcia rozwoju musi spe³niaæ jeszcze jedno praktyczne zadanie:
powinna byæ praktycznym narzêdziem dla autorów strategii, pomocnym do
odpowiadania sobie na ró¿nych etapach pracy na pytanie: czy to, co w³anie
planujemy, wspó³tworzy rozwój naszej gminy, czy mo¿e jest dreptaniem
w miejscu lub cofa nas wstecz?
Otó¿ ¿adne z przytoczonych objanieñ pojêcia rozwoju nie spe³nia oczeki-
wanego przez nas zadania: nie jest dobrym narzêdziem autorefleksji meto-
dologicznej dla autorów strategii. Stwierdzenia zawarte w przytoczonych
okreleniach s¹ bowiem z zasady zbyt ogólne, jak na potrzeby praktyczne-
go kryterium. Zapewne niewiele wniesie stawianie sobie podczas prac nad
strategi¹ pytania kontrolnego, czy nasze pomys³y strategiczne przyczy-
niaj¹ siê do ogólnego postêpu (R. Rezsohazy), lub czy zmierzaj¹ do kre-
owania nowych i poprawy istniej¹cych walorów u¿ytkowych gminy
(R. Brol); to zbyt ogólne pytania, aby mog³y byæ praktyczn¹ pomoc¹.
Proponujemy przyjêcie innego objanienia, czym jest rozwój lokalny, odwo-
³uj¹cego siê do stwierdzenia, ¿e kryterium rozwoju jest z a d o w o l e n i e
m i e s z k a ñ c ó w , zaspokojenie ich aspiracji. Nie trac¹c z pola widzenia
faktu, ¿e aspiracje ró¿nych grup mieszkañców (a nawet: ró¿ne aspiracje tej
samej grupy) konkuruj¹ ze sob¹ nawzajem, a zadaniem samorz¹du jest dba-
nie o rozwój ca³ej wspólnoty, proponujemy nastêpuj¹c¹ definicjê:
Przez rozwój lokalny rozumiemy taki (wzglêdnie systematyczny
i trwa³y) proces zmian w uk³adzie lokalnym, w wyniku którego
zwiêksza siê suma szans indywidualnego rozwoju poszczególnych
mieszkañców.
Przyjêcie takiego rozumienia pojêcia rozwoju lokalnego wskazuje zespo³om
i osobom przygotowuj¹cym strategie, c o jest podstawowym kryterium decy-
zji strategicznych, n a c z y m trzeba siê koncentrowaæ. Jeli nastêpnie roz-
wa¿a siê wytyczenie jakiego celu strategicznego, w³¹czenie do strategii jakie-
go planu, czy projektu, to, podstawowe pytanie kontrolne dla autorów takiego
planu/projektu brzmi: jak wp³ynie to na sumê szans indywidualnego rozwoju
mieszkañców? Jakie s¹ w danej sprawie grupy interesariuszy? Kto straci, a kto
zyska nowe szanse? Ile straci, a ile zyska? Jaki jest bilans? Oczywicie,
zawsze wa¿enie takiego bilansu szans jest ocenne i w ostatecznym rachunku
25
1.1.
jest to (polityczna) rola w³adz gminy. Jednak po przyjêciu takiego pojêcia
rozwoju lokalnego wiadomo wreszcie, co ma byæ przedmiotem owej poli-
tycznej, wa¿onej oceny: ma byæ nim bilans szans indywidualnego rozwoju
mieszkañców. Tak wiêc przyjêcie proponowanego tu rozumienia rozwoju
lokalnego daje praktykom, tworz¹cym strategie w gminach, potê¿ne narzê-
dzie, s³u¿¹ce sprawdzaniu w przebiegu procesu, czy poszczególne po-
mys³y strategiczne wspó³tworz¹ rozwój lokalny.
Skoro mylimy o takich zmianach, które zwiêkszaj¹ potencja³ samorealiza-
cji i indywidualne poczucie sukcesu jak najwiêkszej iloci mieszkañców
danego uk³adu lokalnego, to musimy przyj¹æ, ¿e nigdy nie bêdzie tak, i¿
rozwiniemy w równym stopniu szanse wszystkich mieszkañców. Niektóre
aspiracje i plany osobiste obywateli konkuruj¹ przecie¿ ze sob¹ nawzajem
tak¿e o skromny bud¿et samorz¹du. Stwarzaj¹c szanse w³acicielowi fabryki,
mo¿emy ograniczyæ szanse samorealizacji mi³onikom nieska¿onej przy-
rody czy w³acicielowi hotelu. Istotne jest jednak, aby ros³a lokalna suma
indywidualnych szans rozwoju i samorealizacji. Jakiej samorealizacji? Takiej,
jakiej pragn¹ poszczególni mieszkañcy, a wiêc bardzo ró¿norodnej. Jedni
pragn¹ szybkiego bogacenia siê, inni wol¹ spokojniejsze tempo ¿ycia za
cenê zgody na ni¿szy standard materialny. Jedni aspiruj¹ do szybkiego prze-
jêcia wzorców europejskich, dla innych najwa¿niejsze jest przechowanie
i kultywowanie miejscowej tradycji. Jedni pragn¹ stabilnego zatrudnienia
w du¿ej firmie, dla innych najwa¿niejsza jest samodzielnoæ i niezale¿noæ,
zak³adaj¹ wiêc w³asny biznes. W wyniku rozwoju jak najwiêcej z tych ró¿-
norodnych aspiracji winno mieæ szanse spe³nienia siê.
Mówi¹c najprociej: w efekcie rozwoju lokalnego ludzie bêd¹ szczêliwsi.
Eric Berne, wybitny psycholog amerykañski, tak opisuje cz³owieka szczê-
liwego: Jego krok jest sprê¿ysty, oczy mu b³yszcz¹, a jego dzieci miej¹
siê radonie
15
. Wolimy takie w³anie okrelenie: rozwój lokalny to taki
przebieg procesów lokalnych, w wyniku którego mieszkañcy umiechaj¹
siê, chodz¹ sprê¿ystym krokiem, patrz¹ mia³o w oczy rozmówcom, s¹
optymistami co do przysz³oci. Rozwój to przyrost iloci ludzi dumnych
z miejsca, w którym ¿yj¹. Rozwój ma wprawdzie u swych róde³ procesy
ekonomiczne, ale na nich siê nie koñczy: papierkiem lakmusowym rozwoju
s¹ zmiany spo³eczne, jakie zachodz¹ w konsekwencji procesów ekono-
micznych.
15
E. Berne, Sex in Human Loving, CNB, Beverly Hills, 1970, str. 204.
26
1.1.2.3. HDI Wskanik Rozwoju Spo³ecznego
Wydaje siê, ¿e warto siêgn¹æ do zespolonych wskaników okrelaj¹cych ja-
koæ ¿ycia, jak choæby u¿ywany w corocznych raportach UNDP Wskanik
Rozwoju Spo³ecznego Human Development Index
16
.
HDI jest miar¹ liczbow¹, zawieraj¹c¹ siê w przedziale [0 1], która
charakteryzuje poziom rozwoju spo³ecznego danego pañstwa, regionu
czy powiatu. Oblicza siê go, uwzglêdniaj¹c cztery nastêpuj¹ce mierniki:
przeciêtn¹ d³ugoæ ¿ycia,
przeciêtn¹ liczbê lat nauki w szkole (obliczany tylko dla osób doros³ych),
procent osób umiej¹cych czytaæ ze zrozumieniem tekstu oraz pisaæ,
PKB w przeliczeniu na jednego mieszkañca, wed³ug parytetu si³y na-
bywczej waluty lokalnej w stosunku do dolara amerykañskiego (PPP$).
Dla ka¿dej z tych miar przyjmuje siê pewne wartoci skrajne, spotykane na
wiecie:
1. dla redniej d³ugoci trwania ¿ycia: minimum 25 lat, maksimum 85 lat;
2. dla przeciêtnej liczby lat nauki w szkole: minimum 0, maksimum 15 lat;
3. dla wskanika umiejêtnoci czytania ze zrozumieniem: minimum 0,
maksimum 100%;
4. dla PKB w przeliczeniu wed³ug PPP$: minimum 400 USD, maksimum
40 000 USD.
Dla ka¿dej z tych czterech miar oblicza siê wspó³czynnik wed³ug wzoru:
16
Po raz pierwszy wskanik ten zosta³ u¿yty w 1990 roku w opracowanym przez ONZ-
owski Program Rozwoju (UNDP) Raporcie o Rozwoju Spo³ecznym (Human Development
Report), który opisuje poziom rozwoju spo³ecznego w poszczególnych krajach wiata, po-
przez stopieñ zapewnienia ludziom mo¿liwoci rozwoju indywidualnego. Zdaniem auto-
rów raportu, miar¹ rozwoju ludzkiego jest nie tylko ilociowy wzrost gospodarczy, ale
równie¿ w miarê pe³ne uczestnictwo spo³eczeñstwa w procesie tego wzrostu.
27
1.1.
HDI jest wa¿on¹ redni¹ z czterech tak wyliczonych wspó³czynników i przy-
biera wartoæ liczbow¹ z przedzia³u [0 1]. Poni¿ej 0,5 mieszcz¹ siê kraje
s³abo rozwiniête (zacofane). W przedziale 0,5 0,8 kraje rozwijaj¹ce
siê, a powy¿ej 0,8 kraje rozwiniête. HDI dla Polski w roku 1998 wyniós³
0,872, ale nie bêdziemy kryli, ¿e wynik ten wzbudza nasze powa¿ne w¹t-
pliwoci co do poprawnoci wyliczenia. By³oby ciekawe przebadanie HDI
dla poszczególnych uk³adów lokalnych w Polsce. Nie jest to jednak ani ta-
nie, ani ³atwe metodologicznie, szczególnie z powodu trudnoci wyliczenia
w warunkach polskich PLB (Produktu Lokalnego Brutto).
1.1.2.4. Rozwój zrównowa¿ony
Skoro mówimy o rozwoju nie da siê pomin¹æ pojêcia rozwoju zrówno-
wa¿onego
17
. Wyznacza nam ono w³aciw¹ perspektywê widzenia rozwoju
(nie tylko lokalnego, ale i mo¿e przede wszystkim globalnego) jako
stanu dynamicznej równowagi, swoistej homeostazy, pomiêdzy rozwojem
gospodarczym, spo³ecznym i ekologiczno-przestrzennym. W metodzie przy-
gotowywania strategii lokalnych, jak¹ proponujemy, rozwój zrównowa¿o-
ny zajmuje szczególne miejsce i jest mo¿na rzec krêgos³upem ca³ej
metody. Wiêcej o rozwoju zrównowa¿onym piszemy na stronie 66.
1.1.2.5. Zaspokajanie potrzeb, ale jakich?
Samorz¹dowcy pytani o to, jak widz¹ stoj¹ce przed nimi zadania, wykrê-
caj¹ siê bardzo czêsto sloganowymi ogólnikami w rodzaju: zaspokajanie
zbiorowych potrzeb mieszkañców. Ciekawe by³oby przebadanie, jaki pro-
cent decydentów samorz¹dowych rzeczywicie próbuje poznaæ te zbiorowe
potrzeby. Intuicja podpowiada, ¿e to niewielki u³amek. Warto jednak
przynajmniej jako swoisty eksperyment mylowy zastanowiæ siê, jakie
potrzeby mieszkañców samorz¹d w ogóle mo¿e obj¹æ swym zaintereso-
waniem, jakie musi mieæ na uwadze z mocy prawa, a jakie dotychczas
rzeczywicie zaspokaja? Zanim jednak udzielimy sobie odpowiedzi na tak
postawione pytanie, spróbujmy zastanowiæ siê ogólniej nad struktur¹
ludzkich potrzeb.
17
Termin rozwój zrównowa¿ony jest powszechnie przyjêtym polskim (umownym) odpo-
wiednikiem angielskiego terminu sustainable development. Dla porz¹dku dodajmy, ¿e w
polskim pimiennictwie obok rozwoju zrównowa¿onego doæ czêsto czytamy o eko-
rozwoju; terminy te nale¿y traktowaæ jako synonimy.
28
Najbardziej znan¹ koncepcjê struktury i zale¿noci poszczególnych rodza-
jów ludzkich potrzeb stworzy³ wybitny amerykañski psycholog, Abraham H.
Maslow. Osi¹ koncepcji Maslowa jest uznanie, ¿e potrzeby ludzkie uk³adaj¹
siê w piêcioszczeblow¹ hierarchiê, a zaspokajanie tych potrzeb musi nastê-
powaæ w sekwencji od potrzeb najni¿szych do najwy¿szych. I tak na najni¿-
szym, podstawowym poziomie, spoczywaj¹ potrzeby f i z j o l o g i c z n e :
potrzeba snu, jedzenia... Dopiero po ich podstawowym zaspokojeniu istotne
staj¹ siê potrzeby b e z p i e c z e ñ s t w a : opieki, oparcia, ³adu... Dalej
potrzeby p r z y n a l e ¿ n o c i i a k c e p t a c j i . Po podstawowym
zaspokojeniu tych na plan pierwszy wychodz¹ potrzeby u z n a n i a i
p r e s t i ¿ u . Na najwy¿szym poziomie znajduje siê potrzeba s a m o a k -
t u a l i z a c j i : d¹¿enia do rozwoju osobistego i wykorzystania swego twór-
czego potencja³u
18
. Ta piêciostopniowa hierarchia (i zarazem sekwencja
zaspokajania) potrzeb znana jest jako piramida Maslowa
19
. W tym kon-
tekcie warto zauwa¿yæ, ¿e postrzeganie przez w³adze lokalne swoich za-
dañ, jako ograniczonych do zaspokojenia mieszkañcom potrzeb z najni¿-
szego piêtra piramidy, jest absolutnie niewystarczaj¹ce.
Potrzeby pierwszego piêtra piramidy, a wiêc potrzeby fizycznego
przetrwania, to jedynie u³amek pola zadañ samorz¹du. Nawet bez-
domnym schronienie i jeden ciep³y posi³ek dziennie wystarcz¹ tyl-
ko na pocz¹tek. Gmina musi widzieæ swe zadania du¿o szerzej.
Potrzeby drugiego piêtra (bezpieczeñstwa: opieki, oparcia, ³adu)
zaspokajaj¹ dobrze zorganizowane programy spo³eczne, przyk³adowo:
programy wsparcia i opieki dla grup znajduj¹cych siê w najtrud-
niejszej sytuacji, programy obywatelskiego zaanga¿owania w lokalny
system bezpieczeñstwa, programy przeciwdzia³ania przemocy
w rodzinach, przeciwdzia³ania uzale¿nieniom itp.
Potrzeby trzeciego piêtra (przynale¿noci i akceptacji) zostan¹
zaspokojone dziêki wsparciu w³adz lokalnych dla spontanicznego
(choæby i biernego) uczestnictwa obywateli w stowarzyszeniach, klu-
bach, radach szkolnych i parafialnych, w spotkaniach i imprezach
publicznych; równie wa¿ne jest stwarzanie takich zmian w przestrze-
ni publicznej, dziêki którym mieszkañcy maj¹ okazjê spotykaæ siê
i poczuæ osobist¹ przynale¿noæ do wspólnoty lokalnej.
18
A. H. Maslow, Motivation and Personality, Harper & Row, New York 1970, s. 35 58.
19
Oprócz piêciu piêter piramidy Maslow wyró¿nia potrzebê estetyczn¹ i potrzebê
poznawcz¹, które jednak nie tworz¹ oddzielnego poziomu, a s¹ narzêdziami zaspokajania
potrzeb cz¹stkowych z poszczególnych piêter piramidy.
29
1.1.
Potrzeby czwartego piêtra (uznania i presti¿u) mo¿e zaspokoiæ sen-
sowna praca promocyjna i m¹drze kszta³towane public relations: bu-
dowanie mocnego wizerunku miejscowoci, tak aby mieszkañcy mogli
byæ z niej dumni; tak¿e spektakularne w formie, publiczne og³asza-
nie i wspólne wiêtowanie lokalnych sukcesów, nagradzanie ich twór-
ców; budowanie sojuszu lokalnych w³adz, mediów i mieszkañców
wokó³ pozytywnego wizerunku miejscowoci.
Wreszcie potrzeby najwy¿szego, pi¹tego poziomu (potrzeba samoak-
tualizacji, rozwoju osobistego i wykorzystania swego twórczego poten-
cja³u), realizuj¹ siê miêdzy innym w rzeczywistej partycypacji obywa-
telskiej w ca³ym procesie kszta³towania lokalnej rzeczywistoci, ale tak¿e
poprzez przyjmowanie na siebie przez najaktywniejszych mieszkañ-
ców ról liderów lokalnych. Zreszt¹, wachlarz sposobów zaspokajania
tej grupy potrzeb mieszkañców jest du¿o szerszy; przyk³adowo wymieñ-
my tylko: dobry, otwarty system edukacji ustawicznej doros³ych, ama-
torsk¹ (w najszlachetniejszym znaczeniu tego s³owa) twórczoæ arty-
styczn¹ mieszkañców, lokaln¹ aktywnoæ polityczn¹. Warto na koniec
dobitnie stwierdziæ: szczególnie pe³n¹ form¹ zaspokojenia tej potrzeby
mieszkañców bêdzie ich udzia³ w tworzeniu lokalnej strategii rozwoju.
1.1.3. Co znaczy lokalny?
Lokalny, to tyle co miejscowy, tutejszy, ale tak¿e ograniczony skal¹
do tego, a nie innego m i e j s c a (³ac. locum). W takim w³anie znaczeniu
nazywamy zasadniczy poziom podzia³u terytorialnego kraju poziomem
lokalnym, przeciwstawiaj¹c go (co do skali) poziomowi regionalnemu.
Strategie l o k a l n e to przede wszystkim strategie gmin. Przyjê³o siê do
strategii lokalnych zaliczaæ tak¿e strategie powiatów (choæ dalej przedsta-
wimy pewne zastrze¿enia co do lokalnoci powiatów). Mo¿na tak¿e wy-
obraziæ sobie, ¿e wspólne plany strategiczne o skali lokalnej formu³uj¹ pod-
mioty inne, ni¿ gminy i powiaty. Przyk³adowo: wspóln¹ strategiê mo¿e mieæ
lokalny zwi¹zek samorz¹dowy. Jeszcze ciekawsza (i efektywniejsza!) mo¿e
byæ strategia, sformu³owana przez porozumienie heterogeniczne z udzia³em
partnerów nie bêd¹cych samorz¹dami, np. porozumienie trzech gmin i Za-
rz¹du Specjalnej Strefy Ekonomicznej, czy szeciu gmin, Dyrekcji Parku
Krajobrazowego i Konsorcjum Przedsiêbiorców Turystycznych.
Zanim skupimy siê na najwa¿niejszych podmiotach, formu³uj¹cych strategie lo-
kalne na gminach, wspomnijmy jeszcze o jednostkach szczebla sublokalnego.
30
Mamy tu na myli jednostki pomocnicze samorz¹du gminnego: dzielnice, osie-
dla i mo¿e w szczególnoci so³ectwa, gdzie bezporednie wiêzi mieszkañ-
ców bywaj¹ najsilniejsze. Warto zaznaczyæ, ¿e z ustrojowego punktu widzenia
strategia lokalna nie mo¿e byæ w ¿adnym wypadku mechaniczn¹ sum¹ strategii
sublokalnych. Traktowanie strategii gminnej jako pola wygrywania interesów
dzielnic, osiedli czy so³ectw, jest karykatur¹ planowania strategicznego i dezin-
tegruje podstawow¹ jednostkê podzia³u terytorialnego, jak¹ jest gmina. To w³a-
nie gmina jest w³aciwym podmiotem formu³owania lokalnej strategii, nato-
miast podmiotowoæ (a wiêc i mo¿liwoæ realizowania w³asnych zamierzeñ
strategicznych) jednostek pomocniczych jest przez ustawodawcê radykalnie ogra-
niczona i podporz¹dkowana podmiotowoci gminy.
Nie chcemy byæ tutaj le zrozumiani: oczywicie interes lokalny bêdzie ar-
tyku³owany na takim poziomie, na jakim siê realnie ujawnia, na jakim ist-
nieje faktyczne spo³eczne poczucie takiego wspólnego interesu. I czêsto jest
to w³anie poziom dzielnicy czy so³ectwa. Jednak musi on byæ negocjowany
z interesami innych so³ectw czy dzielnic, a kryterium rozstrzygaj¹cym musi
byæ interes gminy jako wspólnoty. Sytuacja, gdy radni z poszczególnych wsi
z terenu gminy tocz¹ bezpardonow¹ walkê o rodki z gminnego bud¿etu na
inwestycje u nas, bez brania pod uwagê interesu ca³ej wspólnoty, to nie
jest dobry model. Znamy tak¹ gminê, gdzie w celu unikniêcia ci¹g³ych awan-
tur w Radzie Gminy i sta³ego pata decyzyjnego przyjêto zasadê, ¿e ka¿dy
radny ma do rozdysponowania 187 tys. z³ gminnych rodków inwestycyj-
nych (po prostu wolne rodki podzielono przez liczbê radnych). Tak wiêc
planowanie inwestycji zesz³o na poziom zdecydowanie sublokalny, bo na
poziom okrêgu wyborczego. Pytanie: jak w takiej gminie sfinansowaæ budo-
wê gminnej oczyszczalni? Radni zrobi¹ zrzutkê?
Na koniec dwie uwagi. Po pierwsze: w niniejszym opracowaniu zajmuje-
my siê planami strategicznymi gmin, powiatów i innymi planami o analo-
gicznej skali, w których realizuj¹ siê strategiczne interesy gmin (np. strate-
gie zwi¹zków komunalnych i innych porozumieñ lokalnych). Niech nam
Czytelnik daruje skrót mylowy, który bêdziemy czêsto stosowaæ: piszemy
o gminach, strategiach gminnych, gdy w istocie chodzi nam na równi
o inne podmioty, tworz¹ce strategie lokalne. Nie chcielimy jednak za ka¿-
dym razem powtarzaæ: gmina i powiat, gminny i powiatowy.
Po drugie: w tak zarysowanym obszarze naszych zainteresowañ najwiêcej uwagi
powiêcimy problematyce charakterystycznej dla strategii rednich i ma³ych
miast oraz gmin wiejskich. Mniej szczegó³owo omówimy pewn¹ czêæ zagad-
nieñ, w³aciwych tylko dla du¿ych metropolii: te na ogó³ dysponuj¹ sztabami
31
1.1.
w³asnych fachowców i nie ma a¿ takiego zapotrzebowania na zewnêtrzne
doradztwo dla nich.
1.1.3.1. Gmina
Czytelnik wybaczy nam, ¿e chcemy zatrzymaæ siê na chwilê przy hale
gmina. Gmina bowiem to niez³y wêze³ek zawi³oci. Po pierwsze: gmina
to jednostka podzia³u terytorialnego kraju, a wiêc kawa³ek obszaru Polski.
Po drugie to wspólnota mieszkañców, zamieszkuj¹cych gminê w zna-
czeniu pierwszym. Zwróæmy uwagê: nie mieszkañcy, lecz wspólnota miesz-
kañców, a wiêc nie prosty zbiór osób fizycznych, lecz grupa spo³eczna
o uwiadomionym poczuciu wspólnej to¿samoci, a z drugiej strony swo-
ista korporacja prawa publicznego, której cz³onkiem zostaje siê automa-
tycznie z mocy prawa, przez fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy
(w pierwszym znaczeniu). Po trzecie wreszcie gmina to osoba prawna,
reprezentuj¹ca interesy gminy w znaczeniu drugim, a wiêc wspólnoty miesz-
kañców. Do dzia³ania w imieniu tej osoby prawnej umocowana jest rada
gminy, a z jej upowa¿nienia zarz¹d gminy. W tej ksi¹¿ce, gdy u¿ywamy
pojêcia strategia gminna, mamy na myli strategiê wspólnoty lokalnej, a nie
tylko gminy jako osoby prawnej. Strategiê spo³ecznoci mieszkañców,
a nie w³adz gminnych, dzia³aj¹cych w ich imieniu.
1.1.3.2. Powiat
Jeli za chodzi o strategie powiatowe... [w tym miejscu Czytelnik powi-
nien us³yszeæ nasze ciê¿kie westchnienie], no, có¿... Po pierwsze: nie jest
dla nas oczywiste, ¿e powiat to jednostka o skali lokalnej. Wiêkszoæ spraw
lokalnych zamyka siê w skali gminy i nie przekracza jej. Mieszkaniec gmi-
ny na ogó³ ogarnia swoj¹ wiadomoci¹ terytorium gminne, wie, dok¹d siê-
ga gmina, zna nazwy i krajobraz, czêsto tak¿e ludzi. Nie dzieje siê tak
w przypadku powiatu: znamy w nim tylko swoj¹ gminê i drogê do pobli-
skiego miasta powiatowego. Co jest z drugiej strony miasta nic a nic nas
nie obchodzi. Dok¹d prowadz¹ inne drogi ze stolicy powiatu nie wiemy.
Czy wiêc mieszkañcy powiatu to jeszcze spo³ecznoæ lokalna? Czy maj¹
swoj¹ wspóln¹ to¿samoæ, swoich naturalnych liderów, swoje wspólne in-
teresy? To czasami jest problematyczne. A jeli nie jest oczywiste, ¿e mo¿-
na w skali powiatu artyku³owaæ wspólne interesy, to jak budowaæ wspóln¹
strategiê? Przy tych wszystkich zastrze¿eniach bêdziemy w tej ksi¹¿ce trak-
towaæ powiaty jako jednostki skali lokalnej, a to dlatego, ¿e jeszcze trud-
niej by³oby je potraktowaæ jako jednostki subregionalne.
32
Zapewne, suma dowiadczeñ dotycz¹cych strategii powiatowych bêdzie szyb-
ko ros³a. W chwili jednak, gdy piszemy tê ksi¹¿kê, nie ma dobrych wzorców
robienia takich strategii, a dowiadczenia s¹ niewielkie
20
. Same powiaty maj¹
te¿ poczucie tymczasowoci swej sytuacji i brak pewnoci, jaka w istocie
jest ich rola ustrojowa w systemie samorz¹du terytorialnego. Mo¿na jednak
wskazaæ pewne modele relacji pomiêdzy powiatem, a gminami z terenu
powiatu, z których wyniknie odmienne podejcie do strategii powiatowej.
P o w i a t j a k o l i d e r : samorz¹d powiatowy przyjmuje na sie-
bie rolê lidera aktywnoci lokalnej, próbuje byæ wobec gmin inicjato-
rem i pomys³odawc¹ wspólnych przedsiêwziêæ; strategia powiatowa
jest tworzona w oparciu o wizjê wspólnych dzia³añ, a nie sumê,
czy wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.
P o w i a t j a k o m o d e r a t o r : samorz¹d powiatowy przyjmu-
je nieco wycofan¹ postawê moderatora w procesie uzgadniania stra-
tegicznych planów poszczególnych gmin; to one decyduj¹ w swoich
strategiach, co bêd¹ robiæ, a powiat tylko pomaga uzgodniæ wymaga-
j¹ce tego elementy i ³agodzi ewentualne konflikty; strategia powiato-
wa jest wypadkow¹ strategii poszczególnych gmin.
P o w i a t j a k o p a r t n e r : samorz¹d powiatowy przyjmuje part-
nersk¹ postawê równoprawnego uczestnika wspólnych planów i dzia-
³añ, na równi z poszczególnymi samorz¹dami gminnymi z terenu po-
wiatu; strategia powiatowa jest uzupe³nieniem strategii gmin o plany w
dziedzinach przypisanych zadaniom powiatu. Zapewne odmian¹ tego
ostatniego modelu jest ciekawe rozwi¹zanie, gdy powiat i gminy two-
rz¹ razem zwi¹zek samorz¹dowy. Taki zwi¹zek komunalny to doskona-
³a p³aszczyzna dyskutowania o zakresie i zasadach wspó³dzia³ania.
Czy polecamy lub odradzamy szczególnie który z modeli budowania stra-
tegii powiatowej? Nie. Ka¿dy z opisanych schematów ma racjê bytu, jeli
miejscowe warunki, uk³ad si³ i predyspozycji osobowych czy racje histo-
ryczne, sk³aniaj¹ do wybrania w³anie jego. I ka¿dy z modeli mo¿e spraw-
dziæ siê dobrze.
Powiat powiatowi nie równy. A. Klasik wyró¿nia trzy odmienne typy po-
wiatów
21
(niech nam Pan Profesor wybaczy, ¿e pozwalamy sobie tê klasyfi-
kacjê zinterpretowaæ nieco po swojemu).
20
Wartoæ wdro¿onych strategii powiatowych bêdzie mo¿na oceniæ najwczeniej ok. 2003 r.
21
A. Klasik, Metodologia programowania strategicznego rozwoju powiatu (materia³ powie-
laczowy na u¿ytek prac nad strategiami powiatów woj. l¹skiego), Katowice 2000, s. 5.
33
1.1.
1. Typ pierwszy tworz¹ powiaty z³o¿one z obszaru wiejskiego wokó³
miejskiego orodka powiatowego o randze ponadlokalnej, a wiêc
tereny miejsko-wiejskie, które same nie promieniuj¹ wp³ywem na te-
reny s¹siednie, natomiast mog¹ doznawaæ takiego wp³ywu.
2. Typ drugi stanowi¹ powiaty grodzkie: orodki o randze subregio-
nalnej, otoczone przez powiaty typu pierwszego, a wiêc: miasta
stolice naturalnych subregionów promieniuj¹ce wp³ywem na s¹-
siednie tereny miejsko-wiejskie (s¹siednie powiaty).
3. Typ trzeci to specyficzne powiaty grodzkie, po³o¿one w najsilniej
zurbanizowanych obszarach, np. wchodz¹ce w sk³ad aglomeracji gór-
nol¹skiej, a wiêc miasta otoczone miastami, gdzie promieniowa-
nie wp³ywów i oddzia³ywañ jest wzajemne i wielokierunkowe.
Do tej u¿ytecznej, porz¹dkuj¹cej klasyfikacji dodalibymy jeszcze czwarty
(na szczêcie rzadko wystêpuj¹cy) typ powiatu. Tym zupe³nie odmiennym
typem s¹ tzw. powiaty ziemskie obwarzanki gmin wokó³ miast na pra-
wach powiatu (powiatów grodzkich), czyli najczêciej wokó³ dawnych
miast wojewódzkich. Te rozcz³onkowane terytorialnie twory, gdzie nie spo-
sób czêsto wskazaæ wspólnych interesów przestrzennych, maj¹ sytuacjê nie
do pozazdroszczenia: wiêkszoæ ich interesów strategicznych sytuuje siê
w aglomeracjach miejskich, wokó³ których s¹ owiniête, a które stanowi¹
przecie¿ odrêbne powiaty. Powiat grodzki jest na ogó³ wzglêdnie samowy-
starczalny. Otaczaj¹cy go powiat ziemski prawie nigdy.
1.1.3.3. Subregion...
Podczas wdra¿ania reformy podzia³u terytorialnego Polski, przez kraj prze-
toczy³a siê dyskusja, w której wyg³oszono bodaj wszystkie mo¿liwe i nie-
mo¿liwe zdania na temat po¿¹danej skali i iloci województw-regionów oraz
powiatów, a tak¿e na temat celowoci tworzenia tych ostatnich. W dys-
kusji tej utonê³y nieliczne g³osy, podpowiadaj¹ce dostosowanie do wymo-
gów operatywnoci nie tylko planowanej skali województw-regionów, ale
te¿ skali jednostek subregionalnych. Powiaty bowiem subregionami nie s¹;
ich skala jest raczej lokalna. Tymczasem polityka regionalna Unii Europej-
skiej, choæ skierowana g³ównie na regiony, ma jednak te¿ swoje elementy
skierowane do subregionów jednostek terytorialnych o klasyfikacji
NUTS-3. Taka skala w naturalny sposób odpowiada rozwi¹zywaniu nie-
których spraw publicznych, na które region jest zbyt rozleg³y, a powiat
za s³aby. W polskim podziale terytorialnym takich jednostek po prostu
nie by³o.
34
Poniewa¿ ¿ycie nie znosi pró¿ni, subregiony w Polsce naprêdce i bez rozg³o-
su utworzono
22
, przyjmuj¹c, ¿e NUTS-ami trzeciego poziomu bêd¹ subre-
giony GUS (w rozporz¹dzeniu u¿ywa siê nazwy podregiony, a jednostki
polskie nazywaj¹ siê NTS). O ile sprawdz¹ siê one na pewno w dziedzinie
sprawozdawczoci statystycznej dla EUROSTAT, o tyle nie mo¿na siê raczej
spodziewaæ po nich sprawnego korzystania z programów polityki struktural-
nej, skierowanych do jednostek subregionalnych; brak przecie¿ na szczeblu
subregionalnym jakichkolwiek struktur zarz¹dzania takimi programami.
Tutaj stwierdzamy tylko, co nastêpuje: subregiony nie tworz¹ i nie bêd¹ za-
pewne tworzy³y w przysz³oci odrêbnych subregionalnych strategii rozwoju.
Ich odrêbne interesy winny byæ uwzglêdnione w wystarczaj¹cym stopniu w stra-
tegii regionalnej. Natomiast otwarte pozostaje pytanie, czy strategie poziomu
lokalnego winny byæ wkomponowane w ramy wyznaczone subregionalnymi
fragmentami strategii wojewódzkich? Czy mo¿e powinny raczej tworz¹c
lobbing w skali subregionu urabiaæ odpowiednie fragmenty strategii woje-
wództwa pod k¹tem priorytetów, przyjêtych w strategiach lokalnych?
Jest to pytanie natury ustrojowej, bowiem o ile spo³ecznoci lokalne
maj¹ prawo artyku³owaæ po prostu swoje lokalne interesy (choæby i stoj¹ce
w konflikcie z interesem ogólnym) o tyle na regionie spoczywa nie tylko
zadanie reprezentowania interesu spo³ecznoci regionu, lecz tak¿e obowi¹-
zek dba³oci o regionalny wycinek interesu ogólnego. Na poziomie subre-
gionu dojdzie wiêc zapewne do starcia tych dwu odpowiedzialnoci.
1.1.3.4. A co z regionem?
Ksi¹¿ka jest wprawdzie o strategiach lokalnych, ale dla porz¹dku chcemy
w tym miejscu wspomnieæ tak¿e, choæby najkrócej, jak naszym zdaniem
powinno wygl¹daæ planowanie strategiczne na poziomie regionu. Powin-
no wygl¹daæ inaczej, ni¿ wygl¹da. Polska ma z³¹ ustawê o zasadach wspiera-
nia rozwoju regionalnego, która wymusza z³y model, z³e podejcie do two-
rzenia strategii wojewódzkich. Tak uwa¿amy i dawalimy ju¿ temu wyraz w
innych naszych publikacjach.
Poprzednio prezentowalimy sformu³owan¹ przez nas definicjê rozwoju
lokalnego, jakiej u¿ywamy w naszej pracy eksperckiej. Zaproponujemy te-
raz analogicznie skonstruowan¹ definicjê rozwoju r e g i o n a l n e g o .
22
Obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 21 grudnia 2000 r. jak siê wydaje przes¹dzi³o
ju¿ podzia³ Polski na jednostki statystyczne na poziomie NTS-2 i NTS-3.
35
1.1.
Rozwojem regionalnym nazwiemy taki (wzglêdnie systematyczny
i trwa³y) proces zmian w uk³adzie regionalnym, w wyniku którego
zwiêksza siê suma szans lokalnego rozwoju poszczególnych wspól-
not lokalnych w ramach regionu.
Z tego wynika³oby, ¿e decyzje o strategicznych priorytetach regionu warto
przygotowywaæ razem z samorz¹dami lokalnymi. ¯e warto by³oby uk³adaæ
strategiê wojewódzk¹ pod k¹tem maksymalizacji sumy szans lokalnych.
1.1.4. Pytania, zagadnienia, literatura
Z myl¹ o studentach zamieszczamy pytania kontrolne, u³atwiaj¹ce samoocenê
stopnia przyswojenia materia³u, zawartego w tym rozdziale. Do osób sk³onnych
do g³êbszej refleksji nad przedstawion¹ problematyk¹ adresujemy propozycje
zagadnieñ dyskusyjnych. Natomiast dla wszystkich zainteresowanych
poszerzeniem wiedzy do³¹czamy propozycje stosownej literatury przedmiotu.
1.1.4.1. Pytania kontrolne
Co to jest strategia (w ogólnoci, a nie tylko w odnie-
sieniu do samorz¹du lokalnego)?
Wymieñ g³ówne etapy procesu planowania strategicz-
nego i zarz¹dzania strategicznego.
Wyjanij znaczenie terminu rozwój lokalny. Podaj jego definicjê.
Omów charakterystyczne cechy.
Co to jest HDI? Jak siê go oblicza?
Wyjanij najkrócej pojêcie rozwój zrównowa¿ony.
Jak rozumiesz stwierdzenie, ¿e samorz¹d lokalny powinien zaspoka-
jaæ zbiorowe potrzeby mieszkañców. O jakie potrzeby chodzi twoim
zdaniem w tym stwierdzeniu?
Jakie jednostki samorz¹du nazywamy lokalnymi? Wymieñ przyk³a-
dy innych, ni¿ jednostki samorz¹du, podmiotów kreuj¹cych strategie
lokalne.
Jakie ponadlokalne jednostki podzia³u terytorialnego pañstwa funk-
cjonuj¹ w Polsce? Jaka powinna byæ ich rola ustrojowa?
36
Omów najkrócej nomenklaturê statystyczn¹ jednostek terytorialnych
w Polsce i odnie j¹ do klasyfikacji europejskiej.
1.1.4.2. Zagadnienia dyskusyjne
Jak jest mo¿liwa w praktyce realizacja samorz¹dowych
strategii o horyzoncie kilkunastoletnim w sytuacji, gdy
kadencja samorz¹du trwa cztery lata? Jakie czynniki
(spo³eczne, gospodarcze, ustrojowe) mog³yby ustabilizowaæ lokalne
plany wieloletnie?
Jakie zmiany w tworzonym planie strategicznym gminy i w przysz³ej
praktyce zarz¹dzania strategicznego wynikn¹ z przyjêcia ró¿nych
definicji rozwoju lokalnego?
W wietle obecnego zakresu kompetencji powiatu i jego dochodów
bud¿etowych co powinno, a co mo¿e byæ przedmiotem strategii
powiatowej? Czy taka strategia jest w ogóle potrzebna?
Jak wypad³aby ocena przyjêtej w twoim województwie strategii
regionalnej, gdyby przyj¹æ definicjê rozwoju regionalnego analogiczn¹
do zaproponowanej tutaj definicji rozwoju lokalnego: Przez rozwój
regionalny rozumiemy taki przebieg procesów w regionie, w wy-
niku którego zwiêksza siê suma szans rozwoju lokalnego poszcze-
gólnych gmin?
1.1.4.3. Literatura
Blakely E. J., Planning local economic development.
Theory and practice, SAGE Library of Social Research,
London 1989;
Brol R.: Rozwój lokalny nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:]
Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wroc³awiu nr
785, Wroc³aw 1998;
Domañski T., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego
gminy, Hamal Books, £ód 1999;
Griffin R. W., Podstawy zarz¹dzania organizacjami, Wydawnictwo
Naukowe PWN, W-wa 1998;
Klasik A., Metodologia programowania strategicznego rozwoju
powiatu (wydruk powielony); Katowice, 2000;
37
1.1.
Myna A., Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizm,
[w:] Samorz¹d Terytorialny, 11, Municipium, Warszawa 1998;
Parysek J., Rola samorz¹du terytorialnego w rozwoju lokalnym, [w:]
Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyj-
noci gospodarczej, PWN, Warszawa 1995;
Rezsohazy R., Le développement des communautés, CIACO Editeur,
Louvain-la-Neuve 1988;
Swianiewicz P. (red.), Wartoci podstawowe samorz¹du terytorial-
nego i demokracji lokalnej. Municipium, Warszawa 1997;
Sztando A., Oddzia³ywanie samorz¹du lokalnego na rozwój lokalny
w wietle ewolucji modeli ustrojowych gmin, Samorz¹d Terytorialny,
11, Municipium, Warszawa 1998.