Katarzyna Smyk
Zasady podejmowania decyzji a pozycja Polski
w Radzie Unii Europejskiej
1. Uwagi wstępne
Rada Unii Europejskiej jako główny organ decyzyjny UE przyjmuje rocznie ok. 300 aktów prawnych
stanowiących o bieżącej polityce i kierunkach rozwoju Unii1. W ciągu 2002 roku Rada przyjęła 140 roz-
porządzeń, 113 dyrektyw i 51 decyzji2, działając w większoSci przypadków na wniosek Komisji Euro-
pejskiej i przy różnym zakresie udziału Parlamentu Europejskiego3. Wraz z tymi dwoma instytucjami
Rada tworzy tzw. trójkąt legislacyjny, w ramach którego stanowione jest prawo UE. Jednak w odróż-
nieniu od Komisji Europejskiej, wypełniającej swe obowiązki w interesie ogólnym Wspólnoty, a także
inaczej niż Parlament Europejski, który składa się z przedstawicieli społeczeństw , Rada UE jest
przede wszystkim forum reprezentowania interesów narodowych państw członkowskich. Kluczowe
znaczenie dla roli Rady ma jej bezpoSrednie powiązanie z państwami UE. W Radzie zasiadają bo-
wiem przedstawiciele wszystkich państw członkowskich szczebla ministerialnego, upoważnieni do spra-
wowania rządów w danym państwie 4.
Przystępując do UE Polska zyska prawo uczestnictwa w pracach tego gremium i tym samym
współdecydowania o polityce i kierunkach rozwoju Unii. Przedstawiciele rządu polskiego będą mieli
możliwoSć wywierania wpływu na kluczowe decyzje podejmowane w UE, obejmujące sprawy
wspólnotowe, wspólnąpolitykę zagranicznąi bezpieczeństwa oraz wymiar sprawiedliwoSci i sprawy
wewnętrzne. Istotnym czynnikiem stanowiącym o jakoSci polskiego głosu na tym forum będzie m.in.
stworzenie efektywnego systemu koordynacji i uzgadniania stanowiska Polski w sprawach będących
przedmiotem zainteresowania Rady, jak też umiejętnoSci negocjacyjne reprezentujących Polskę
przedstawicieli. Jednak niezależnie od tych wewnętrznych czynników, kluczowe znaczenie dla pozy-
cji państwa w Radzie mają formalne zasady dotyczące sposobu podejmowania decyzji. Są to szcze-
gólne reguły gry , które w znaczący sposób determinują siłę i potencjał państwa w procesie
decyzyjnym.
Na tle rozwiązań obowiązujących w pozostałych instytucjach UE, zasady podejmowania decyzji
przez Radę sąszczególnie skomplikowane. W zależnoSci od przedmiotu decyzji Rada może decydo-
wać zwykłąwiększoSciągłosów, większoSć kwalifikowanąlub jednomySlnie. W związku z rozszerze-
niem UE zasady te ulegną modyfikacjom, które w największym stopniu obejmują głosowanie
1
Zgodnie z art. 7 Regulaminu Rady Rada działa w charakterze prawodawcy w rozumieniu drugiego akapitu art. 207 ust. 3 Traktatu WE,
gdy przyjmuje przepisy, które są prawnie wiążące w lub dla Państw Członkowskich, a więc rozporządzenia, dyrektywy, decyzje ramowe lub
decyzje, na podstawie stosownych postanowień Traktatów, z wyjątkiem dyskusji prowadzących do przyjęcia Srodków wewnętrznych, aktów
administracyjnych lub budżetowych, aktów dotyczących stosunków międzyinstytucjonalnych lub międzynarodowych oraz aktów nie-
wiążących (takich jak konkluzje, zalecenia lub rezolucje) .
2
General Report on the Activities of the European Union, 2002.
3
Zakres udziału Parlamentu Europejskiego w procesie podejmowania decyzji w UE uzależniony jest od obowiązującej w danej
dziedzinie procedury decyzyjnej. Katalog możliwoSci parlamentarnego współudziału obejmuje m.in. rolę doradczą w proce-
durze konsultacji, poprzez możliwoSć zgłoszenia opóxniającego veta w procedurze współpracy (po zmianach Traktatu Am-
sterdamskiego procedura ta ma bardzo ograniczone zastosowanie) i niemal równorzędną Radzie UE pozycję w procedurze
współdecydowania.
4
Art. 203 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).
155
większoSciąkwalifikowaną. Podstawąmodyfikacji sąodpowiednie przepisy Traktatu Nicejskiego z 26
lutego 2001 r. oraz Traktatu akcesyjnego, podpisanego 16 kwietnia 2003 r. Na mocy tych przepisów, za-
sady decydowania w Radzie podlegać będą ewolucji. W poszczególnych jej etapach Polska i pozo-
stałe państwa członkowskie, w przypadku głosowania większoSciąkwalifikowaną, dysponować będą
różnąliczbągłosów oraz decydować będąw oparciu o inne zasady szczegółowe. Dlatego istotne zna-
czenie dla skutecznego reprezentowania i realizowania przez Polskę jej interesów na forum Rady ma
dobre poznanie i zrozumienie zasad Srodowiska instytucjonalnego, w które Polska wkroczy 1 maja
2004 r. Zostały one przedstawione w poniższym tekScie, w którym dokonano także pomiaru siły
Polski w Radzie UE.
2. Zasady głosowania w Radzie UE stan obecny
Zasady podejmowania decyzji w Radzie UE nie mająjedynie technicznego i proceduralnego charak-
teru, w istotny sposób przesądzają one bowiem o sile i wadze politycznej poszczególnych państw,
wpływając na sposób przedstawiania, uzasadniania i obrony przez nie ich stanowiska narodowego.
Mimo, że w sensie formalnym do głosowania w Radzie UE dochodzi raczej rzadko, a wkomitetach
i grupach roboczych nigdy, to zasady okreSlające iloSć głosów przypadających państwom w procesie
decyzyjnym determinującały jego przebieg. Brak głosowania nie oznacza bowiem, że nie istnieje wy-
magana większoSć dla przyjęcia danej propozycji. Dowodzi jedynie, że nie została ona zweryfikowa-
na w formalnym głosowaniu. W rzeczywistoSci obliczenia i kalkulacje co do osiągnięcia wymaganej
w danej kwestii większoSci stale towarzyszą pracom Rady i jej organów pomocniczych. Zajmuje się
nimi zarówno prezydencja zainteresowana pozyskaniem poparcia jak największej liczby państw, jak
też przedstawiciele państw (zwłaszcza na szczeblu Coreper), którzy oceniająpozycję reprezentowa-
nego przez nich państwa, szanse przyjęcia proponowanego przez nie stanowiska, możliwoSć zawar-
cia kompromisu, a w szczególnoSci ryzyko przegłosowania przez innych.
O wyborze zasady głosowania w odniesieniu do danej propozycji aktu prawnego decydująprzepisy
prawa wspólnotowego. Każdorazowo sposób głosowania precyzuje odpowiedni artykuł Traktatów
odnoszący się do dziedziny, której dotyczy dana decyzja5. W związku z tym, każda propozycja aktu
prawnego będąca przedmiotem decyzji Rady, zawiera podstawę prawną stosownej zasady głosowa-
nia w Radzie.
Obecnie, zgodnie z art. 205 TWE, Rada podejmuje decyzje większoScią zwykłą, jednomySlnie bądx
większoSciąkwalifikowaną. Dla ważnoSci głosowania wymagana jest obecnoSć większoSci członków,
co w obecnej UE oznacza co najmniej 8 przedstawicieli spoSród 15 państw członkowskich. Po rozsze-
rzeniu kworum wynosić będzie 13 spoSród 25 państw. Wszystkie trzy zasady głosowania w Radzie
różnią się od siebie zakresem obowiązywania, iloScią głosów przypadających poszczególnym pań-
stwom, a także konsekwencjami związanymi ze wstrzymaniem się od głosu.
5
Obok sposobu głosowania, Traktaty rozstrzygają w odnoSnym artykule także procedurę decyzyjną, która w danej kwestii
i dziedzinie będzie miała zastosowanie. Procedury (np. współdecydowania lub konsultacji) odnoszą się do rozumianego
całoSciowo procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej i okreSlają rolę jaką obok Rady UE pełnią w nim pozostałe instytucje,
a w szczególnoSci Parlament Europejski. Ponadto, w proces decyzyjny w różnym zakresie włączone są instytucje opiniodaw-
cze jak np. Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, Trybunał Obrachunkowy czy Europejski Bank Centralny.
W ramach każdej procedury, uczestniczące w procesie decyzyjnym instytucje głosują według swoich wewnętrznych zasad.
W efekcie przyjętych rozwiązań, w UE obowiązuje obecnie ok. 30 różnych procedur decyzyjnych różniących się od siebie za-
kresem udziału poszczególnych instytucji, jak też sposobem podejmowania ostatecznej decyzji przez Radę. Nie ma bezpoSred-
niego związku pomiędzy obowiązującą procedurą a zasadą głosowania w Radzie UE. Są dziedziny, w których obowiązuje
procedura współdecydowania i większoSć kwalifikowana (np. podejmowanie przez Radę Srodków koniecznych dla zapew-
nienia swobodnego przepływu pracowników, art. 40 TWE), a jednoczeSnie można wymienić obszary, w których mimo zastoso-
wania tej samej procedury współdecydowania, Rada decyduje jednomySlnie (np. podejmowanie Srodków w dziedzinie
ubezpieczeń społecznych, niezbędnych do zapewnienia swobodnego przepływu pracowników, art. 42 TWE).
156
Zwykła większoSć
W głosowaniu większoSciązwykłąkażde państwo dysponuje jednym głosem, a decyzję uznaje się za
przyjętą, gdy za jej poparciem opowie się więcej członków niż przeciwko. Mimo obiegowego stoso-
wania okreSlenia większoSć zwykła , w przypadku Rady UE mamy raczej do czynienia z większoScią
bezwzględną, co potwierdza art. 205 TWE, zgodnie z którym z zastrzeżeniem odmiennych postanowień
niniejszego Traktatu, decyzje Rady podejmowane są większoScią głosów jej członków . Oznacza to, że dla
przyjęcia decyzji wymagane jest jej poparcie przez co najmniej 8 z 15 państw (a w przyszłoSci 13
z 25 państw), co oznacza większoSć bezwzględnąa nie zwykłą6. Wstrzymanie się od głosu 8 lub więcej
państw uniemożliwia podjęcie decyzji według tej zasady. Wstrzymanie się od głosu ma więc taki sam
praktyczny skutek, jak głos przeciwko. Każdy głos, który nie jest na tak , ogranicza uzyskanie nie-
zbędnej większoSci.
Cytowany powyżej art. 205 TWE stanowi, że Rada podejmuje decyzje większoScią głosów jej człon-
ków, o ile inne postanowienia Traktatu nie stanowią inaczej. W rzeczywistoSci jednak ten sposób
głosowania zastrzeżony jest dla niewielkiej iloSci spraw i z reguły o relatywnie niewielkim znaczeniu.
Generalnie zasada ta ma zastosowanie do spraw proceduralnych bądx technicznych7. Rada głosuje
większoScią zwykłą np. podczas głosowania nad przyjęciem regulaminu wewnętrznego prac Rady
oraz organizacji Sekretariatu Generalnego Rady UE (art. 207 TWE). Zasadę tą stosuje się m.in. w ra-
mach procedury współdecydowania, w sytuacji, gdy przyjęte przez Radę wymaganą większoScią
głosów (kwalifikowanąlub jednomySlnie) wspólne stanowisko zaakceptowane zostanie przez Parla-
ment Europejski (bądx PE nie zajmie stanowiska w wyznaczonym terminie). Wówczas Rada, głosując
większoScią zwykłą, formalnie przyjmuje akt wczeSniej zatwierdzony większoScią kwalifikowaną
bądx jednomySlnie (art. 252 (b) TWE).
JednomySlnoSć
Podobnie do głosowania większoScią zwykłą, głosowanie wg zasady jednomySlnoSci odzwierciedla
regułę jedno państwo, jeden głos tj. fundamentalnąw prawie międzynarodowym zasadę suweren-
nej równoSci państw. Dla przyjęcia decyzji według tej zasady wymagane jest uzyskanie zgody
wszystkich państw, a dokładnie brak sprzeciwu ze strony choćby jednego z nich. Jest to jedyny spo-
sób głosowania w Radzie UE, w którym państwa członkowskie dysponująprawem weta wobec kon-
kretnej decyzji.
Zasada jednomySlnoSci ma zastosowanie do spraw szczególnie ważnych i istotnych z punktu widze-
nia interesów narodowych państw członkowskich. Generalnie wymagana jest w najważniejszych
sprawach traktatowych, w szczególnoSci o znaczeniu konstytucyjnym i quasi-konstytucyjnym, m.in.
w odniesieniu do kwestii dotyczących obywatelstwa UE (art. 18 TWE), ordynacji wyborczej do Parla-
mentu Europejskiego (art. 190 TWE), systemu Srodków własnych Wspólnoty (art. 269 TWE), zawiera-
nia umów międzynarodowych (art. 300 ust. 2 i 3 TWE). Ponadto głosowanie jednomySlne ma
zastosowanie w odniesieniu do harmonizacji polityk krajowych, np. w takich dziedzinach jak syste-
my ubezpieczenia społecznego (art. 42) i podatki poSrednie (93 TWE) oraz w odniesieniu do niektó-
rych polityk wspólnotowych, np. polityki przemysłowej (art. 157) czy współpracy w dziedzinie
6
Dla ważnoSci decyzji podejmowanych większoSciązwykłąwymagane jest uzyskanie poparcia większoSci głosujących (więcej
głosów za niż przeciw ). W przypadku większoSci bezwzględnej poparcie musi wyrazić większoSć członków danego ciała
decyzyjnego (więcej niż 50% ogólnej liczby głosów).
7
Wyjątek od tej zasady stanowi zwołanie konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich - forum dyskusji i dokony-
wania modyfikacji traktatów. Przyjęcie przez Radę UE opinii, która jest niezbędna dla zwołania konferencji międzyrządowej
przez Przewodniczącego Rady UE, następuje w drodze głosowania większoScią zwykłą (art. 48 TWE).
157
kultury (art. 151 ust. 5 TWE). Zasada ta obowiązuje także w przypadku odrzucenia przez Radę stano-
wiska Parlamentu Europejskiego w procedurze współdecydowania, jak też przy zmianach propozy-
cji Komisji Europejskiej (art. 250 TWE)8.
JednomySlnoSć ma ponadto szerokie zastosowanie w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa, jak też w zakresie współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoSci i spraw wew-
nętrznych. W szczególnoSci Rada działając jednomySlnie przyjmuje wspólne stanowiska, decyzje ra-
mowe i decyzje (art. 34 ust. 2 TUE) w dziedzinie III filaru, a także podejmuje decyzje niezbędne dla
okreSlenia i realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (na podstawie ogólnych wy-
tycznych, okreSlonych przez Radę Europejską) oraz uzgadnia wspólne strategie.
Przyjęcie decyzji w Radzie według tej zasady nie wymaga jednak zgody wszystkich państw. Zgodnie
z art. 205 ust. 3 TWE, wstrzymanie się od głosu przez członków (obecnych lub reprezentowanych) nie
stanowi przeszkody w przyjęciu decyzji, która wymaga jednomySlnoSci. Tak więc decyzję uważa się
za podjętą, jeSli nie sprzeciwi się jej żadne państwo członkowskie9.
WiększoSć kwalifikowana
Głosowanie większoScią kwalifikowaną różni się od omówionych wyżej zasad zarówno istnieniem
progu wymaganej większoSci jak i liczbągłosów, którymi dysponująposzczególne państwa. Jest to je-
dyna zasada, w której członkowie UE nie posiadająrównej iloSci głosów, a więc ich wpływ na decyzje
również jest zróżnicowany. NierównoSć głosów wynika z zastosowanego tzw. systemu ważenia
głosów, zgodnie z którym poszczególne państwa posiadają liczbę głosów uzależnioną od ich liczby
ludnoSci. Zastosowany system nie jest jednak oparty na SciSle matematycznych kryteriach i nie stano-
wi prostego odwzorowania relacji potencjału ludnoSciowego poszczególnych członków. To szczegól-
nego rodzaju kompromis pomiędzy potrzebą poszanowania suwerennej równoSci państw
a koniecznoSciąuwzględnienia znacznych różnic w ich wielkoSci i potencjale ludnoSciowym. Obecny
system jest wyraxnie korzystniejszy dla państw małych. Ich uprzywilejowanie w stosunku do państw
dużych wynika z ogólnych rozwiązań systemowych przyjętych jeszcze w latach 50-tych.
W UE złożonej z 15 państw (czyli od momentu przystąpienia do UE Austrii, Finlandii i Szwecji
w 1995 r.) ogólna liczba głosów w Radzie wynosi 87. Poszczególne państwa posiadająod 10 (Niemcy,
Wielka Brytania, Francja, Włochy) do 2 głosów (Luksemburg). W przypadku głosowania większoScią
kwalifikowanądla podjęcia decyzji wymagane jest jej poparcie przez państwa dysponujące razem co
najmniej 62 głosami. Ponadto obowiązuje dodatkowe kryterium, zgodnie z którym, jeSli przedmio-
tem głosowania nie jest propozycja Komisji Europejskiej (jest to raczej niewielka iloSć przypadków),
dla jej przyjęcia wymagane jest poparcie co najmniej 10 spoSród 15 państw członkowskich. W Unii
złożonej z 25 i więcej państw obowiązywać będzie inny podział głosów, który ustalony został w Trak-
tacie Nicejskim i Traktacie akcesyjnym. Szczegółowe przedstawienie tych zasad zawarte zostało
w dalszej częSci pracy.
8
Komisja, jako autor projektu decyzji, zachowuje prawo do wprowadzania zmian i modyfikacji treSci propozycji aktu prawne-
go w trakcie całego procesu decyzyjnego aż do momentu formalnego jej przyjęcia. Z kolei zmiana propozycji Komisji przez
Radę jest utrudniona poprzez obwarowanie jej warunkiem jednomySlnoSci. Takie rozwiązanie gwarantuje Komisji Europej-
skiej pozycję mediatora pomiędzy państwami w procesie decyzyjnym.
9
Istniejąjednak wyjątki od tej zasady. W odniesieniu do niektórych spraw z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpie-
czeństwa (II filar) obowiązuje zasada tzw. bezwzględnej jednomySlnoSci. Dla przyjęcia decyzji wymagane jest uzyskanie po-
parcia wszystkich członków. Szczególne rozwiązanie zastosowano w przypadku spraw z zakresu polityki bezpieczeństwa
i obrony. Wstrzymanie się któregoS państwa od głosowania w danej kwestii, poparte formalnądeklaracjązłożonąna podsta-
wie artykułu 23 TUE, zwalnia to państwo od obowiązku implementacji tej decyzji.
158
Podejmowanie decyzji większoScią kwalifikowaną w Radzie to obecnie sposób najczęSciej przewi-
dziany w prawie wspólnotowym. Stanowi dominującą zasadę głosowania w odniesieniu do takich
dziedzin jak m.in. swobodny przepływ towarów (art. 26 TWE), rolnictwo (art. 37 ust 2 i 3 TWE), trans-
port (art. 71, 75, 80 TWE), polityka konkurencji (art. 83, 89 TWE), polityka zatrudnienia (art. 128, 129,
130 TWE), polityka handlowa (art. 132, 133 TWE), badania i rozwój (art. 162, 166, 172 TWE) i inne.
Podobnie jak w przypadku głosowania większoSciązwykłą, a w przeciwieństwie do zasady jednomy-
SlnoSci, wstrzymanie się od głosu utrudnia podjęcie decyzji, mając de facto takie samo znaczenie jak
głos sprzeciwu. Może to prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której łatwiejsze jest podjęcie decyzji
przy głosowaniu wg zasady jednomySlnoSci niż większoSci kwalifikowanej. W UE 15 wstrzymanie się
od głosu np. trzech dużych państw: Francji, Włoch i Hiszpanii, posiadających w sumie 28 z 87 głosów
ogółem, uniemożliwia uzyskanie dla propozycji poparcia większoSci kwalifikowanej. Natomiast
wstrzymanie się od głosu tych samych trzech państw, gdy Rada decyduje jednomySlnie, nie jest ba-
rierądla podjęcia decyzji. W praktyce taka sytuacja miała miejsce np. w odniesieniu do decyzji Rady
z 28 lutego 2002 r. dotyczącej wyrażenia zgody na udzielenie przez Francję pomocy państwa w sekto-
rze produkcji wina10. Od głosowania wstrzymały się wtedy Szwecja, Dania, Hiszpania, Holandia
i Wielka Brytania, co nie stanowiło przeszkody dla przyjęcia decyzji, gdyż w tej kwestii obowiązywała
zasada jednomySlnoSci. Gdyby Rada miała zdecydować większoScią kwalifikowaną przy takim
rozkładzie głosów, decyzja nie mogłaby zostać przyjęta. Państwa wstrzymujące się dysponowały
w sumie 30 głosami. Nawet gdyby wszystkie pozostałe państwa były za , zgromadziłyby jedynie 57
głosów wobec wymaganych większoScią kwalifikowaną 62 głosów. Podobna sytuacja może mieć
miejsce po rozszerzeniu. W UE 25 jednoczesne wstrzymanie się od głosu np. Francji, Włoch, Hiszpa-
nii i Polski uniemożliwi Radzie decydowanie większoScią kwalifikowaną, nie przesądzając o podjęciu
decyzji jednomySlnie.
Zestawienie zasad głosowania
Obecnie obowiązujące zasady głosowania w Radzie zostały zbiorczo przedstawione w Tabeli nr 1.
Z zestawienia wynika wyraxnie, że w odniesieniu do głosowania większoSciązwykłąi jednomySlnie
pozycja poszczególnych państw w Radzie jest taka sama. W przypadku zasady jednomySlnoSci ka-
żdy członek Unii posiada prawo weta w odniesieniu do wielu kwestii wrażliwych dla jego interesów.
Natomiast w przypadku zasady głosowania większoScią kwalifikowaną najczęSciej przewidzianą
w prawie wspólnotowym pozycja państwa uzależniona jest od iloSci posiadanych przez niego
głosów i w związku z tym jest inna od pozycji pozostałych państw (z wyjątkiem tych, które dysponują
taką samą liczbą głosów). W związku z tym, dla Polski szczególne znaczenie ma ocena jej pozycji
właSnie w zakresie spraw rozstrzyganych większoSciąkwalifikowaną. Stwierdzenie, że Polska z ra-
cji jej potencjału będzie ważnym partnerem w procesie decyzyjnym jest bez wątpienia słuszne. Dla
dobra i skutecznoSci polskiego głosu w Radzie wskazane jest jednak sprecyzowanie jak ważnym, dla
jakich partnerów i w jakich kwestiach poparcie Polski będzie szczególnie pożądane.
10
Decyzja Rady nr 193/2002 z 28 lutego 2002 r., Dz.U. WE nr L 064 z 07.03.2002, str. 24-25.
159
Tabela nr 1. Zestawienie zasad głosowania w Radzie UE stan obecny
WiększoSć zwykła JednomySlnoSć WiększoSć kwalifikowana
IloSć głosów 1 1 Każde państwo dysponuje
przypadających państwu różnąliczbągłosów
ważonych
Opis zasady Decyzję uznaje się za Decyzję uznaje się za przy- Decyzję uznaje się za przy-
przyjętągdy poprze ją jętą, gdy żadne z państw jętąjeSli poprąjąpaństwa
większoSć państw U UE nie wyrazi wobec niej dysponujące w sumie co
(8 z 15) sprzeciwu* najmniej 62 głosami na
87 głosów ogółem (co sta-
nowi 71,3% ogólnej liczby
głosów)**
Zastosowanie Sprawy proceduralne Sprawy szczególnie ważne Pozostałe sprawy; zasada
i techniczne dla interesów państw najczęSciej przewidziana
członkowskich najważniej- i stosowana w prawie
sze sprawy traktatowe, har- wspólnotowym
monizacja polityk
wewnętrznych, II i III filar
Znaczenie wstrzymania się Utrudnia podjęcie decyzji Nie stanowi przeszkody dla Utrudnia podjęcie decyzji
od głosu podjęcia decyzji
Pozycja Polski Taka sama Taka sama Inna
na tle innych państw
Prawo weta
* Z wyjątkiem wybranych kwestii z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
** W przypadku gdy przedmiotem decyzji nie jest propozycja Komisji wymagane jest uzyskanie poparcia co najmniej 10 państw (10 z 15)
Zestawienie zawiera także porównanie poszczególnych zasad pod kątem znaczenia wstrzymania się
od głosu. Z analizy praktyki dotychczasowego procesu decyzyjnego wynika, że członkowie UE rela-
tywnie dwa razy częSciej wstrzymująsię od głosu w kwestiach rozstrzyganych większoSciąkwalifiko-
waną niż w przypadku zasady jednomySlnoSci. W latach 2001-2002 spoSród 381 aktów prawnych
(rozporządzeń, dyrektyw, decyzji) Rada 266 razy głosowała większoSciąkwalifikowanąi 115 razy jed-
nomySlnie. Ogółem państwa wstrzymywały się od głosowania 54 razy, z czego 43 podczas głosowa-
nia większoScią kwalifikowaną i 11 przy zastosowaniu zasady jednomySlnoSci. Fakt ten wynika
z kilku przyczyn. Po pierwsze, można założyć, że w kwestiach dotyczących istotnych interesów naro-
dowych (a w takich obowiązuje zasada jednomySlnoSci), państwa negocjują dłużej, chcąc znalexć
rozwiązanie satysfakcjonujące wszystkie strony. Po drugie, można postawić hipotezę, że głosowanie
jednomySlne sprzyja współpracy, podczas gdy głosowanie większoSciowe skazuje państwa na kon-
frontację (poprzez istnienie ryzyka bycia przegłosowanym, którego nie ma podczas głosowania jed-
nomySlnego). I wreszcie, częstsze wstrzymywanie się od głosu podczas decydowania większoScią
kwalifikowanąmożna wytłumaczyć wykorzystywaniem opcji wstrzymywania się dla celów taktyki
negocjacyjnej. JeSli państwo członkowskie nie chce formalnie sprzeciwić się danej decyzji podejmo-
wanej większoSciąkwalifikowaną, to wstrzymanie się od głosu może być wykorzystane jako poSredni
sposób jej zablokowania. W latach 2001-2002 od głosu najczęSciej wstrzymywały się: Francja (8),
Niemcy (6) i Wielka Brytania (5).
3. Zmiany wprowadzone przez Traktat Nicejski i Traktat akcesyjny w zakresie
zasad podejmowania decyzji w Radzie UE
Modyfikacje zasad podejmowania decyzji w Radzie UE wprowadzone przez Traktat Nicejski i Traktat
akcesyjny obejmująprzede wszystkim głosowanie większoSciąkwalifikowaną. Pozostałe dwie zasa-
dy nie były przedmiotem zmian traktatowych, z tym zastrzeżeniem, że w Unii Europejskiej rozsze-
rzonej do 25 państw, w przypadku głosowania większoScią zwykłą, wymaganą większoSć stanowić
będzie 13 z 25 państw (14 państw w UE 27). Ponadto, na mocy Traktatu Nicejskiego zmniejszono
160
przedmiotowy zakres obowiązywania zasady jednomySlnoSci, wprowadzając w odniesieniu do od-
powiednich artykułów zasadę głosowania większoSciąkwalifikowaną11.
Potrzeba dostosowania dotychczasowego systemu głosowania ważonego wynikała z powiększenia
składu członkowskiego UE. Odpowiednie dostosowania miały miejsce każdorazowo przy kolejnych
rozszerzeniach. Podział głosów pomiędzy państwa członkowskie w okresie od 1958 r. przedstawia Ta-
bela nr 2. Zmiany, jakie przeprowadzone zostały w zakresie głosowania większoScią kwalifikowaną
w związku z planowanym przystąpieniem do Unii Europejskiej nowych państw w 2004 r., przekro-
czyły jednak swym zakresem dostosowania wynikające z rozszerzeń w 1973 r., 1981 r., 1986 r. i 1995 r.
Tabela nr 2. Podział głosów w Radzie w okresie EWG 6 (1958 r.) do UE 27 (ok. 2007 r.)
1995 1.05.2004 1.11.2004
Państwo 1958-72 1973-80 1981-85 1986-94 ok. 2007
-30.04.2004 -31.10.2004 -ok. 2007
Niemcy 4 10 10 10 10 10 29 29
W. Brytania - 10 10 10 10 10 29 29
Francja 4 10 10 10 10 10 29 29
Włochy 4 10 10 10 10 10 29 29
Hiszpania - - - 8 8 8 27 27
Polska -----8 27 27
Rumunia ------- 14
Holandia 255555 13 13
Grecja - -5555 12 12
Czechy -----5 12 12
Belgia 255555 12 12
Węgry -----5 12 12
Portugalia - - - 5 5 5 12 12
Szwecja ----44 10 10
Bułgaria ------- 10
Austria ----44 10 10
Słowacja -----377
Dania -3333377
Finlandia ----3377
Irlandia 3333377
Litwa -----377
Łotwa -----344
Słowenia -----344
Estonia -----344
Cypr -----244
Luksemburg 12222244
Malta -----233
Ogółem 17 58 63 76 87 124 321 345
WiększoSć 12 41 45 54 62 88 232 255 lub 258
kwalifikowana (70,6%) (70,7%) (71,4%) (71,1%) (71,3%) (70,97%) (72,27%) (73,91%
lub
74,78%)
MniejszoSć 6 18 19 23 26 37 90 91 lub 88
blokująca (35,5%) (31%) (30,2%) (30,3) (29,9%) (29,84%) (28,04%) (26,38%
lub
25,51%)
11
Na mocy Traktatu Nicejskiego zasadę większoSci kwalifikowanej rozszerzono na 27 artykuły TWE, w których dotychczas
obowiązywała zasada jednomySlnoSci. Ustalono, że odejScie od prawa weta obejmie m.in. art. 18 dot. swobody przepływu
osób, art. 65 dot. współpracy sądowej w sprawach cywilnych (z wyłączeniem prawa rodzinnego), art. 157 dot. polityki prze-
mysłowej, art. 214 dot. wyboru przewodniczącego i pozostałych członków Komisji Europejskiej, art. 247 dot. wyboru członków
Trybunału Obrachunkowego i inne.
161
Przy zastosowaniu dotychczas obowiązujących zasad głosowania do Unii Europejskiej złożonej z 27
państw i prostej ekstrapolacji systemu ważenia głosów na nowe państwa członkowskie nastąpiłby
spadek reprezentatywnoSci decyzji podejmowanych na zasadzie głosowania większoSciowego. Przy-
czynątakiego stanu rzeczy jest fakt, że jedynie trzy spoSród trzynastu państw kandydujących dyspo-
nująwiększąliczbąludnoSci niż Srednia dla rozszerzonej Unii . W związku z tym, konieczna stała się
modyfikacja rozkładu głosów w taki sposób, aby wyeliminować możliwoSć przyjęcia decyzji przez
grupę państw nie spełniającą któregoS z trzech kryteriów: większoSci głosów, państw lub ludnoSci.
Niezbędne zmiany wprowadzono na mocy Traktatu Nicejskiego (TN), który wszedł w życie 1 lutego
2003 r.12 Zawarto w nim m.in. przepisy modyfikujące dotychczasową zasadę głosowania większoScią
kwalifikowaną, wprowadzając nowe, dodatkowe kryteria. Postanowiono, że przepisy te będą miały
zastosowanie od 1 stycznia 2005 r.13 JednoczeSnie uzgodniono podział głosów w UE rozszerzonej o 12
państw. Pewne dostosowania i zmiany w tym zakresie wprowadza Traktat akcesyjny okreSlający wa-
runki przystąpienia do UE 10 nowych członków, podpisany 16 kwietnia 2003 r. Traktat dostosowuje
próg większoSci kwalifikowanej do UE złożonej z 25 państw. Ponadto w Traktacie akcesyjnym zmie-
niono termin wejScia w życie postanowień TN odnoszących się do Rady z 1 stycznia 2005 r. na 1 listo-
pada 2004 r. Wprowadzono też niezbędne uregulowania przejSciowe, obejmujące okres od rozszerze-
nia (1 maja 2004 r.) do wejScia w życie wspomnianych wyżej postanowień (1 listopada 2004 r.).
W konsekwencji dokonanych zmian, nowe państwa członkowskie wkroczą 1 maja 2004 r. w nowy,
jeszcze bardziej skomplikowany niż obecnie system głosowania w Radzie. Ulegnie on zmianie
w pierwszym roku członkostwa Polski, jak też dalszej ewolucji wraz z kolejnymi rozszerzeniami. Ze
względu na brak pewnoSci co do terminów kolejnych faz rozszerzenia możemy obecnie w procesie
tym wyróżnić trzy następujące etapy:
I. od 1 maja 2004 r. do 31 paxdziernika 2004 r., tj. okres przejSciowy pomiędzy datą rozszerzenia UE
a wejSciem w życie postanowień TN odnoszących się do Rady UE.
Nowy podział głosów w Radzie w okresie przejSciowym opiera się na ekstrapolacji obecnie ist-
niejącego systemu. W ciągu pierwszych 5 miesięcy członkostwa Polski w UE obowiązywać więc bę-
dzie dotychczasowy system większoSci kwalifikowanej. Suma głosów ważonych w Radzie wynosić
będzie 124. Dla przyjęcia decyzji niezbędne będzie 88 głosów (70,89%), zaS dla jej zablokowania 37
(29,84%)14. Ponadto, w przypadku, gdy przedmiotem głosowania nie będzie propozycja Komisji Euro-
pejskiej, dla jej przyjęcia wymagane będzie poparcie co najmniej dwóch trzecich ogólnej liczby
państw (w tym wypadku 17 z 25).
II. od 1 listopada 2004 r. do prawdopodobnie 2007 r., tj. okres pomiędzy wejSciem w życie wspomnia-
nych postanowień TN a kolejnym rozszerzeniem UE.
Zasady obowiązujące w tym okresie będą miały kluczowe znaczenie dla pozycji Polski i innych pa-
ństw w Radzie UE. Od tego momentu, zgodnie z postanowieniami Traktatu Nicejskiego, dla przyjęcia
decyzji konieczne będzie jednoczesne spełnienie trzech kryteriów. Pierwszym z nich jest dotychcza-
sowe kryterium większoSci kwalifikowanej głosów. W UE 25 wymagane będzie zgromadzenie 232
z 321 głosów (tj. 72,27% ogólnej liczby głosów). Podział głosów pomiędzy 25 państw członkowskich
w tym okresie zaprezentowany został w kolumnie 8 Tabeli nr 2. Po drugie, niezbędne będzie uzyska-
12
Szczegółowe omówienie postanowień Traktatu Nicejskiego: Ł. Szymczyk, Analiza postanowień instytucjonalnych Traktatu Ni-
cejskiego, częSć I , Biuletyn Analiz UKIE nr 5, styczeń 2001 oraz Analiza postanowień instytucjonalnych Traktatu Nicejskiego, częSć II ,
Biuletyn Analiz UKIE nr 6, maj 2001.
13
Art. 3 Protokołu w sprawie rozszerzenia UE , dołączonego do Traktatu Nicejskiego.
14
Szczegóły przedstawia 7 kolumna Tabeli nr 2.
162
nie poparcia większoSci państw w odniesieniu do propozycji Komisji Europejskiej lub kwalifikowanej
większoSci 2/3 ogólnej liczby państw w pozostałych przypadkach (tzw. kryterium większoSci
państw). Ponadto, każdy członek Rady będzie mógł zażądać sprawdzenia, czy ludnoSć państw opo-
wiadających się za przyjęciem decyzji stanowi przynajmniej 62% ogólnej liczby ludnoSci UE (tzw.
kryterium ludnoSciowe). Jeżeli warunek ten nie będzie spełniony, decyzja nie będzie mogła zostać
przyjęta. W Swietle tego przepisu możliwe jest jednak przyjęcie decyzji popieranej przez grupę państw,
których ludnoSć stanowi mniej niż wymagane 62% ogółu populacji UE, w sytuacji gdy żaden z człon-
ków Rady nie zażąda jego zweryfikowania. Taki wariant wydaje się mało prawdopodobny,
w związku z czym od 1 listopada 2004 r. w Radzie obowiązywać będzie de facto wymóg potrójnej wię-
kszoSci15.
Ocena wprowadzonych przez TN zmian, jak też okreSlenie pozycji Polski w Radzie UE, wymaga
zwrócenia uwagi na kilka aspektów nowych kryteriów większoSci kwalifikowanej. Po pierwsze,
wszystkie możliwe koalicje państw zdolne spełnić pierwsze kryterium (jest ich ogółem ok. 1,2 mln)
w ok. 99,9% przypadków spełniająjednoczeSnie kryterium drugie tj. większoSci ogólnej liczby państw.
Przykładem wyjątku od tej zasady a więc koalicji, która spełnia pierwsze kryterium nie spełniając dru-
giego jest koalicja 12 największych państw UE (Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy, Hiszpa-
nia, Polska, Holandia, Grecja, Czechy, Belgia, Węgry, Portugalia), w sumie gromadzących dysponująca
243 głosami. Koalicja ta spełnia natomiast z nawiązką wymóg trzeciego kryterium: większoSci popula-
cji UE (89,44%), co jest naturalne, wziąwszy pod uwagę fakt, że są to państwa największe.
Inaczej sytuacja przedstawia się w drugim wariancie kryterium większoSci państw, tzn. gdy przed-
miotem decyzji nie jest propozycja Komisji Europejskiej i w związku z tym wymagane jest uzyskanie
jednoczesnego poparcia większoSci 2/3 ogólnej liczby państw. Taki warunek zasadniczo zmniejsza
liczbę możliwych koalicji spełniających wszystkie trzy kryteria. Niemniej zastosowanie tego wariantu
dotyczy ograniczonej liczby przypadków, głównie w II i III filarze, w których to dziedzinach Komisja
nie ma monopolu inicjatywy ustawodawczej.
Po drugie, wszystkie możliwe koalicje państw zdolne spełnić pierwsze i drugie kryterium w ponad
99,9% przypadków spełniająjednoczeSnie kryterium populacji. Z ogólnej liczby ponad 1,2 mln teore-
tycznie możliwych koalicji państw dysponujących wymaganą liczbą głosów ważonych i grupujących
większoSć państw członkowskich jedynie 11 nie spełnia kryterium populacji. Sąto koalicje złożone ze
wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem 3 największych: Niemiec w przypadku wszystkich 11
koalicji, Wielkiej Brytanii i Francji w odniesieniu do 6 z nich, Włoch i Hiszpanii - w 4 przypadkach, Pol-
ski w odniesieniu do 3 koalicji. Jedną z takich koalicji jest np. koalicja wszystkich państw z wy-
jątkiem Niemiec, Wielkiej Brytanii i Polski, która dysponuje 236 głosami i obejmuje większoSć państw,
ale w związku z tym, że ludnoSć tych krajów stanowi jedynie 60,53% populacji UE, nie spełnia kryte-
rium ludnoSciowego. Mimo, że z rachunku prawdopodobieństwa wynika, że wystąpienie jednej z ta-
kich koalicji jest raczej mało prawdopodobne, to w praktyce nie można jej wykluczyć. Nie ulega
jednak wątpliwoSci, że kryterium ludnoSciowe ma znaczenie przede wszystkim dla Niemiec, w pew-
nym zakresie zwiększając możliwoSci tego kraju blokowania decyzji w Radzie.
Z powyższego wynika, że w praktyce kryterium większoSci głosów będzie mieć decydujący wpływ
na przebieg procesu decyzyjnego w Radzie. Drugie i trzecie kryterium, wprowadzone Traktatem Ni-
cejskim i oznaczające znaczne formalne skomplikowanie zasad obowiązujących po rozszerzeniu, bę-
dzie mieć ograniczone znaczenie.
15
G. Tsebelis, X. Yataganas, Veto Players and Decision-making in the EU After Nice: Policy Stability and Bureaucratic and Judicial Di-
scretion , Journal of Common Market Studies, vol. 40, No. 2, pp. 283-307, 2002.
163
III. od prawdopodobnie 2007 r., tj. okres od przystąpienia do UE kolejnych nowych członków.
W związku z brakiem pewnoSci co do ram czasowych i składu kolejnego rozszerzenia UE, można je-
dynie teoretycznie rozważać znaczenie przewidzianych w Traktacie Nicejskim zasad odnoszących się
do UE złożonej z 27 państw. Zgodnie z TN zmiany w strukturze instytucjonalnej UE przewidują
miejsce dla dodatkowych 2 państw (w zamierzeniu Bułgarii i Rumunii). W przypadku rozszerzenia
o większą liczbę państw, co jest prawdopodobne choćby w związku ze złożeniem przez Chorwację
wniosku o członkostwo w UE w lutym 2003 r., konieczne będą dalsze modyfikacje podziału głosów
w Radzie. Nie można też wykluczyć zmian w zakresie głosowania większoScią kwalifikowaną, do
których może dojSć w rezultacie prac Konwentu w sprawie przyszłoSci UE16 a w dalszym etapie konfe-
rencji międzyrządowej. W obu przypadkach wszelkie wnioski wyciągane na podstawie dzisiejszej
wiedzy wymagać będązasadniczych korekt.
Zgodnie z TN suma głosów w Radzie UE złożonej z 27 państw wynosić będzie 345. Wszystkie stare
państwa członkowskie zachowajątę samąliczbę głosów ważonych (np. Polska 27), natomiast państwa
przystępujące do UE - Rumunia i Bułgaria otrzymają odpowiednio 14 i 10 głosów (szczegółowy po-
dział głosów przedstawiony został w ostatniej kolumnie Tabeli nr 2). Istnieją jednak pewne, wciąż nie
wyjaSnione, rozbieżnoSci co do progu większoSci kwalifikowanej17. Według dwóch rozważanych opcji
jego wysokoSć wynosić będzie 73,91% bądx 74,78%. W związku z tym, wszelkie rozważania co do pozy-
cji Polski w UE 27 wymagać będąuwzględnienia dwóch wariantów: A (74,78% i 258 głosów) i B (73,91%
i 255 głosów).
Wstępna ocena przyjętych dla UE 27 zasad potwierdza istnienie prawidłowoSci analogicznych do UE
25. Po pierwsze, niemalże wszystkie koalicje gromadzące wymaganą liczbę głosów ważonych jedno-
czeSnie spełniąkryterium większoSci państw. Wyjątek stanowiąprzypadki, gdy przedmiotem decyzji
nie będzie propozycja Komisji. W przypadku kryterium ludnoSciowego w wariancie A, spoSród po-
nad 2,2 mln teoretycznie możliwych koalicji spełniających dwa pierwsze kryteria, jedynie 3 nie
spełnia automatycznie trzeciego. Są to koalicje złożone ze wszystkich państw z wyjątkiem 3 z 4 naj-
większych (Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji lub Włoch). W wariancie B wystąpić może 7 takich ko-
alicji. Składająsię one, podobnie jak w wariancie A, z wszystkich państw poza największymi. Istotną
różnicę w tym wariancie stanowi możliwoSć wystąpienia dodatkowo 16 koalicji, które zapewniają
wymaganą liczbę głosów i odpowiedni udział liczby ludnoSci, lecz w swoim składzie nie gromadzą
większoSci państw. W skład wszystkich tych koalicji zawsze wchodzi Polska oraz 7 innych najwięk-
szych państw członkowskich. Przykładem jednej z nich jest np. koalicja złożona z 13 państw: Nie-
miec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch, Hiszpanii, Polski, Rumunii, Holandii, Grecji, Czech, Belgii,
Węgier, Portugalii, która gromadzi 257 głosów (wobec wymaganych w wariancie B 255), ponad 88%
ludnoSci UE (wobec wymaganych 62%), lecz nie spełnia kryterium większoSci państw (14 w UE 27).
Prawdopodobieństwo wystąpienia takich koalicji jest jednak bardzo małe. Podobnie jak we wczeSniej
omówionych etapach i wariantach, znaczenie dodatkowych kryteriów większoSci kwalifikowanej
wprowadzonych przez Traktat Nicejski będzie więc ograniczone.
16
W projekcie Traktatu konstytucyjnego zaproponowano wprowadzenie podwójnej większoSci jako zasady podejmowania
decyzji w Radzie UE (art. 24 częSci I). Zgodnie z tąpropozycjądla podjęcia decyzji wymagane byłoby jej poparcie przez więk-
szoSć państw (13 w UE 25), reprezentujących co najmniej 3/5 populacji Unii Europejskiej. Oznaczałoby to rezygnację z systemu
głosów ważonych.
17
Istnieje rozbieżnoSć pomiędzy treScią dwóch Deklaracji dotyczących tej kwestii dołączonych do Traktatu Nicejskiego.
Według Deklaracji w sprawie progu większoSci kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganych dla mniejszoSci blokującej w rozszerzonej
UE próg wymagany dla większoSci kwalifikowanej wynosić będzie 255 głosów tj. 73,91%, zaS w Swietle Deklaracji w sprawie
rozszerzenia 258 głosów tj. 74,78%.
164
4. Pozycja Polski w Radzie UE a zasada głosowania większoScią kwalifikowaną
Siła przetargowa państwa członkowskiego w Radzie w odniesieniu do kwestii rozstrzyganych więk-
szoSciąkwalifikowanązależy od posiadanej liczby głosów ważonych. Jednak wbrew potocznej opinii
siła przetargowa państwa nie musi odpowiadać wadze tj. udziałowi jego głosów w ogólnej liczbie
wszystkich głosów w Radzie, co potwierdza rozkład siły we Wspólnocie w latach 1958-1973. W tym
okresie Luksemburg dysponował 1 spoSród 17 głosów w Radzie, co stanowiło 5,9% ich ogólnej liczby.
Dla porównania Belgia i Holandia posiadały po 2 głosy, zaS trzy pozostałe państwa po 4 głosy. Ustano-
wienie progu większoSci kwalifikowanej na poziomie 12 głosów powodowało jednak, że poparcie
Luksemburga nie miało w praktyce żadnego znaczenia dla uzyskania wymaganej większoSci, tzn. po-
parcie Luksemburga lub jego brak nie przesądzał o pozytywnym bądx negatywnym wyniku głoso-
wania. W ówczesnej konfiguracji wymagane dla przyjęcia decyzji 12 głosów zapewniała np. koalicja
Francji, Niemiec i Włoch bądx koalicja 2 z tych państw oraz Belgii i Holandii. Głos Luksemburga nie
mógł przesądzić o wyniku, stąd jego siła równa była 0 mimo, że jego waga wynosiła 5,9% i była je-
dynie 2 razy mniejsza od wagi głosów Belgii i Holandii oraz 4 razy mniejsza od wagi głosów Francji,
Niemiec i Włoch. Z kolei rozkład głosów w WE po rozszerzeniu w 1981 r. wskazuje, że siła głosów
Luksemburga oraz Danii i Irlandii była taka sama, mimo że dysponowały one różną liczbą głosów
(Luksemburg 2, Dania i Irlandia po 3)18. Dowodzi to, że miernikiem pozycji państwa w Radzie nie jest
waga posiadanych głosów lecz ich siła, wyrażająca się rzeczywistym wpływem na proces decyzyjny.
RównoczeSnie wskazuje, jak istotne znaczenie dla przyszłej pozycji Polski w Radzie ma okreSlenie
progu większoSci kwalifikowanej oraz ogólny podział głosów pomiędzy pozostałymi członkami UE.
Dla okreSlenia siły przetargowej uczestników kolektywnego procesu decyzyjnego a taki ma miejsce
w Radzie UE stosuje się tzw. wskaxniki pomiaru siły wyrażone wzorami matematycznymi. W litera-
turze przedmiotu najczęSciej stosowanymi wskaxnikami sątzw. znormalizowany wskaxnik Banzhalf a,
bezwzględny wskaxnik Banzhalf a (nazywany też wskaxnikiem Penrosa) oraz wskaxnik Sha-
pley-Shubik19. Ponadto istnieją inne wskaxniki mierzące różne aspekty wpływu uczestnika procesu
decyzyjnego na jego przebieg. I tak np. wskaxnik Coleman a koncentruje się na okreSleniu zdolnoSci
uczestnika do uniemożliwienia przyjęcia niekorzystnej dla niego propozycji. Wskaxniki pomiaru siły
mają szerokie zastosowanie np. do obliczania pozycji przetargowej klubów politycznych w parla-
mentach narodowych, w kontekScie tworzenia przez nie koalicji niezbędnych do uzyskania wymaga-
nej większoSci i przegłosowania okreSlonej propozycji. Powyższe wskaxniki stosowane sąrównież do
analizy rozkładu sił pomiędzy poszczególne państwa członkowskie w Radzie UE, przy czym więk-
szoSć badaczy stosuje w tym celu znormalizowany wskaxnik Banzhalf a jako najbardziej odpowia-
dający praktyce unijnego procesu decyzyjnego20.
Dla potrzeb tej analizy wykorzystane zostały dwa wskaxniki. Pierwszy z nich to wymieniony powy-
żej znormalizowany wskaxnik Banzhalf a, który pozwoli okreSlić ogólnąpozycję przetargowąPolski
w Radzie na tle innych państw członkowskich, a więc prawdopodobieństwo, że głosy Polski będąklu-
czowe dla przyjęcia danej propozycji. Drugim jest wskaxnik Coleman a, nazywany też wskaxnikiem
siły blokowania (preventive power index), który pozwoli zmierzyć zdolnoSć Polski do ewentualnego za-
pobiegania przyjęciu decyzji, które uzna za niekorzystne dla swoich interesów.
18
Szerzej: D. S. Falsenthal, M. Machover Enlargement of the EU and Weighted Voting in its Council of Ministers , London School of
Economics, Voting Power Report 01/00, London.
19
J. F. Banzhaf, Weighted Voting Does not Work: A Mathematical Analysis , Rutgers Law Review 1965, Vol. 35, pp. 317-343; L. S.
Shapley, M.Shubik A Method of Evaluating the Distribution of Power in a Committee System , American Political Science Review
1954, Vol. 48(3), pp. 787-792.
20
Szerzej: D. S. Falsenthal, M. Machover The Treaty of Nice and Qualified Majority Voting , London School of Economics, Voting
Power and Procedures Report 02/00, London.
165
Podstawą okreSlenia wartoSci obu wskaxników jest ustalenie pewnych zmiennych wynikających
z ogólnej sumy głosów w Radzie, podziału tych głosów pomiędzy państwa członkowskie oraz wyso-
koSci progu większoSci kwalifikowanej. Pierwsząz nich jest liczba tzw. koalicji wygrywających, czyli
takich, których członkowie dysponują liczbą głosów spełniającą wymóg większoSci kwalifikowanej.
Dla przykładu, w obecnej UE 15 spoSród ogólnej liczby ponad 32 tys. wszystkich teoretycznie możli-
wych koalicji, jedynie 7,78% (ok. 2,5 tys.) stanowiąkoalicje wygrywające. Z kolei w UE 25 koalicje wy-
grywające stanowić będą 3,59% (ok. 1,2 mln) spoSród 33,5 mln możliwych koalicji. Kolejną istotną
zmiennąjest liczba tych koalicji wygrywających, dla których głos Polski będzie kluczowy, tzn. takich,
które w wyniku ewentualnego odstąpienia od nich Polski przestaną spełniać warunek wymaganej
większoSci. Ustalenie analogicznych wartoSci dla wszystkich pozostałych państw członkowskich i ze-
stawienie ich z liczbąkoalicji, dla których głosy Polski będąkluczowe, pozwoli na okreSlenie znorma-
lizowanego wskaxnika Banzhalf a. Uzyskany w ten sposób wskaxnik ma wartoSć względną, tzn.
pokazuje pozycję Polski na tle innych państw.
Podstawą obliczenia wskaxnika siły blokowania (wskaxnik Coleman a), podobnie jak w przypadku
pierwszego wskaxnika, jest okreSlenie liczby przypadków, w których przynależnoSć Polski do koalicji
decyduje o jej wygrywającym charakterze. W związku z tym, wykorzystywane są te same zmienne,
ale zestawione w innym stosunku. ZdolnoSć do zapobiegania przyjęcia danej decyzji okreSla stosu-
nek liczby koalicji wygrywających, dla których głos Polski będzie kluczowy (podobnie jak w pierw-
szym wskaxniku) do liczby wszystkich koalicji wygrywających ogółem.
WartoSć obu wskaxników dla Polski będzie miała inną wartoSć na opisanych wczeSniej poszczegól-
nych etapach ewolucji sposobu głosowania w Radzie. W rozszerzonej Unii zmianom ulegać będzie
ogólna suma głosów w Radzie, podział głosów pomiędzy poszczególne państwa oraz wartoSć progu
większoSci kwalifikowanej co wyjaSnione zostało w poprzedniej częSci a więc te czynniki, które
determinujązmienne stanowiące podstawę do obliczenia wartoSci wskaxników pomiaru siły. Z tych
względów siła przetargowa Polski w poszczególnych wariantach systemu decyzyjnego będzie miała
innąwartoSć.
Pozycja Polski w Radzie UE w okresie przejSciowym (1 maja 31 paxdziernika 2004 r.)
Pozycja Polski w Radzie w okresie przejSciowym, tj. od przystąpienia do Unii Europejskiej 1 maja
2004 r. do wejScia w życie przepisów TN odnoszących się do głosowania w Radzie przedstawiona zo-
stała w Tabeli nr 3. W drugiej jej kolumnie zawarto podział głosów pomiędzy 25 państwa członkow-
skie, który dokonany został na podstawie ekstrapolacji obecnie obowiązującego systemu. W tym
okresie obowiązywać będą obecne zasady dotyczące wymaganej większoSci kwalifikowanej. Ozna-
cza to, że kryterium ludnoSciowe nie będzie miało zastosowania (stąd liczba ludnoSci nie została
uwzględniona w tabeli). W tym okresie Polska posiadać będzie 8 głosów, tyle samo ile obecnie ma
Hiszpania. Ich udział w ogólnej liczbie głosów wynosić będzie 6,45%. Zgodnie z obliczonym w ko-
lumnie czwartej Tabeli nr 3 wskaxnikiem Banzhalfa, siła Polski w tym okresie wynosić będzie 6,36%,
co stanowi wartoSć stosunkowo zbliżonądo wagi jej głosów. JednoczeSnie przedstawiony w ostatniej
kolumnie wskaxnik Coleman a czyli wskaxnik siły blokowania wskazuje, że Polska będzie kluczo-
wym uczestnikiem procesu decyzyjnego, tj. mogącym skutecznie wykorzystać swą siłę blokowania,
w przypadku 61,97% wszystkich koalicji spełniających wymogi większoSci kwalifikowanej21.
21
Z wyjątkiem przypadków, w których Rada nie decyduje na podstawie propozycji Komisji i obowiązuje wymóg uzyskania po-
parcia 2/3 liczby państw.
166
Tabela nr 3. Pozycja Polski w Radzie w okresie 1 maja 31 paxdziernika 2004 r.
Udział w liczbie Wskaxnik Wskaxnik
Państwo Liczba głosów
głosów ogółem (%) Banzhalfa(%) Colemana (%)
Niemcy 10 8,06 7,60 74,11
Wielka Brytania 10 8,06 7,60 74,11
Francja 10 8,06 7,60 74,11
Włochy 10 8,06 7,60 74,11
Hiszpania 8 6,45 6,36 61,97
Polska 8 6,45 6,36 61,97
Holandia 5 4,03 4,14 40,36
Grecja 5 4,03 4,14 40,36
Czechy 5 4,03 4,14 40,36
Belgia 5 4,03 4,14 40,36
Węgry 5 4,03 4,14 40,36
Portugalia 5 4,03 4,14 40,36
Szwecja 4 3,23 3,38 32,97
Austria 4 3,23 3,38 32,97
Słowacja 3 2,42 2,52 24,56
Dania 3 2,42 2,52 24,56
Finlandia 3 2,42 2,52 24,56
Irlandia 3 2,42 2,52 24,56
Litwa 3 2,42 2,52 24,56
Łotwa 3 2,42 2,52 24,56
Słowenia 3 2,42 2,52 24,56
Estonia 3 2,42 2,52 24,56
Cypr 2 1,61 1,69 16,50
Luksemburg 2 1,61 1,69 16,50
Malta 2 1,61 1,69 16,50
Ogółem 124 100 100 -
WiększoSć
88 70,97 --
kwalifikowana
MniejszoSć blokująca 37 29,84 --
Z analizy systemu głosowania w Radzie UE, który funkcjonować będzie w okresie pierwszych 5 mie-
sięcy członkostwa, dla Polski wynika kilka wniosków. Po pierwsze, siła głosów jej przypadających
w tym okresie jest w znacznym stopniu zbliżona do ich wagi czyli udziału tu trzeba objaSnić co ozna-
cza siła, a co oznacza waga, co oznacza, iż obecny podział głosów, rozumiany jako relacja wagi do siły,
można uznać za sprawiedliwy . Z drugiej jednak strony zastrzeżenia budzi sama waga głosów. O ile
widoczne jest pewne niedoreprezentowanie dużych państw w stosunku do małych, o tyle w przy-
padku Polski i Hiszpanii jest ono stosunkowo największe. Obrazuje to wyraxna dysproporcja pomię-
dzy wagąi siłągłosów tych państw w okresie przejSciowym w stosunku do rozwiązań przewidzianych
od 1 listopada 2004 r. Nieduża waga głosów przekłada się także na niższy niż w póxniejszym okresie
wskaxnik siły blokowania. Z tego punktu widzenia, rozwiązania okresu przejSciowego na tle docelo-
wych rozwiązań dla UE 25 można więc uznać za stosunkowo najmniej korzystne dla Polski (i Hiszpa-
nii). Co, abstrahując od wskaxników, wynika z prostego faktu, że okres przejSciowy opiera się na
ekstrapolacji systemu obecnego, która to ekstrapolacja pogłębia niedoreprezentowanie państw du-
żych. Docelowy system ważenia głosów w UE 25 częSciowo to niedoreprezentowanie rekompensuje.
Zasady głosowania obowiązujące w tym okresie są zdecydowanie bardziej korzystne dla małych
państw członkowskich. Zarówno waga, jak i siła głosów małych państw (np. Łotwy, Słowenii, Esto-
nii), będą w trakcie okresu przejSciowego blisko dwa razy większe niż w systemie obowiązującym od
1 listopada 2004 r. (waga: 2,42% wobec 1,25%; siła: 2,52% wobec 1,32%). Tylko w okresie przejSciowym
167
potencjalna koalicja wszystkich 10 nowych państw członkowskich (złożona z 9 małych państw i Pol-
ski) będzie w stanie zablokować niekorzystnądla niej propozycję.
W porównaniu do obecnych zasad, podejmowanie decyzji w UE 25 może się okazać znacznie trud-
niejsze. Mimo relatywnie niskiego progu większoSci kwalifikowanej wymaganej dla przyjęcia decyzji
(70,97%), koalicje zdolne spełnić kryterium większoSci kwalifikowanej stanowić będą jedynie 3,49%
ogółu możliwych koalicji. Dla porównania, obecnie wskaxnik ten wynosi 7,78%, a w pierwszym okre-
sie funkcjonowania Wspólnot kształtował się na poziomie 21,88%.
Pozycja Polski w Radzie UE w okresie od 1 listopada 2004 r. do co najmniej 2007 r.
Kluczowe znaczenie dla pozycji Polski w Radzie mająustalenia, które zacznąobowiązywać od 1 listo-
pada 2004 r. Pozycja Polski w tym okresie zaprezentowana została w Tabeli nr 422. Biorąc pod uwagę, że
od tego momentu obowiązywać będą nowe zasady głosowania, w tym m.in. wprowadzone zostanie
nowe ludnoSciowe kryterium większoSci kwalifikowanej, w drugiej i trzeciej kolumnie tabeli
umieszczone zostały dane dotyczące liczby ludnoSci poszczególnych państw członkowskich oraz ich
udziału w całej populacji UE. Zgodnie z przedstawionymi w niej danymi, ponad 38,6 mln Polaków
stanowić będzie w rozszerzonej UE 8,54% ogółu ludnoSci. Podczas głosowania większoSciąkwalifiko-
waną Polska dysponować będzie, analogicznie jak Hiszpania, 27 głosami w liczącej w sumie 321
głosów Radzie, co oznacza, że waga polskich głosów wynosić będzie 8,41%. W kolumnie szóstej
przedstawione zostały wyniki pomiaru siły 25 państw członkowskich, z których wynika, że siła pol-
skich głosów będzie nieznacznie mniejsza niż ich waga i wyniesie 8,13%. Przedstawiony w ostatniej
kolumnie wskaxnik siły blokowania decyzji wskazuje, że Polska będzie kluczowym uczestnikiem
72,81% wszystkich koalicji spełniających wymogi większoSci kwalifikowanej (tzn. wystąpienie z nich
oznaczałoby, że koalicja ta nie spełnia już tych wymogów).
Wnioski płynące z analizy zasad głosowania obowiązujących w Radzie od 1 listopada 2004 r. są nastę-
pujące. Po pierwsze, pozycja Polski (i analogicznie Hiszpanii) w Radzie wzroSnie w tym okresie o bli-
sko 1/3 w stosunku do rozwiązań okresu przejSciowego, zarówno jeSli chodzi o wagę jak i siłę głosów
(z 6,45% do 8,41% i z 6,35% do 8,13%). IloSć koalicji, dla których głos Polski będzie kluczowy, zwiększy
się o ponad 1/6 i wynosić będzie 72,81% wszystkich koalicji wygrywających. Uwagę zwraca także
zwiększenie siły blokowania państw dużych wobec jej spadku w przypadku państw małych. Ponad-
to, w odniesieniu do Polski podział głosów w tym okresie uznać można za bardziej sprawiedliwy ,
jeżeli za punkt odniesienia przyjmiemy udział w ogólnej liczbie ludnoSci. Różnica pomiędzy
udziałem ludnoSci Polski (8,54%), wagąjej głosów (8,41%) i ich siłą(8,13%) jest stosunkowo niewielka.
W przypadku żadnego innego państwa wskaxniki te nie sątak zbliżone. Skrajny przypadek stanowią
Niemcy i Malta, dla których wartoSci te wynosząodpowiednio: 18,17% 9,03% 8,57% oraz 0,09%
0,93% 0,99%.
W dalszym ciągu jednak państwa małe będą nadreprezentowane , co obrazuje zestawienie udziału
ludnoSci tych państw i wagi ich głosów w porównaniu z państwami dużymi. Małe państwa będąteż
nadal uprzywilejowane w stosunku do dużych, co z kolei obrazuje zestawienie waga siła dla
państw małych i państw dużych (np. udział głosów Wielkiej Brytanii wynosi 9,03% i jest większy niż
ich siła kształtująca się na poziomie 8,57%, podczas gdy w przypadku Litwy jest odwrotnie, siła prze-
wyższa wagę: 2,31% do 2,18%). Nie ulega jednak wątpliwoSci, że zarówno ich waga, jak i siła w proce-
sie decyzyjnym zmniejszy się w porównaniu z okresem przejSciowym. W odniesieniu do 6 najmniej-
szych państw, wskaxnik Colemana ulegnie znaczącemu zmniejszeniu w porównaniu do okresu prze-
22
Dane nie uwzględniają przypadków, w których Rada nie decyduje na podstawie propozycji Komisji i obowiązuje wymóg
uzyskania poparcia 2/3 liczby państw.
168
jSciowego (dla Malty z 16,50% do 8,85%; dla Cypru i Luksemburga z 16,50% do 11,86%; w przypadku
Łotwy, Słowenii, Estonii z 22,56% do 11,86%). System ten będzie więc relatywnie mniej korzystny dla
państw małych i bardziej korzystny dla państw dużych, w tym Polski.
Tabela nr 4. Pozycja Polski w Radzie w okresie od 1 listopada 2004 r. do kolejnego rozszerzenia
LudnoSć Głosy
Wskaxnik Wskaxnik
Państwo
Banzhalfa Colemana
Liczba (tys.) Udział (%) Liczba Udział (%)
Niemcy 82 193 18,17 29 9,03 8,57 76,74
Wielka Brytania 59 832 13,22 29 9,03 8,57 76,74
Francja 59 521 13,16 29 9,03 8,57 76,74
Włochy 57 844 12,78 29 9,03 8,57 76,74
Hiszpania 39 490 8,73 27 8,41 8,13 72,81
Polska 38 649 8,54 27 8,41 8,13 72,81
Holandia 15 983 3,53 13 4,05 4,23 37,90
Grecja 10 565 2,34 12 3,74 3,91 35,05
Czechy 10 272 2,27 12 3,74 3,91 35,05
Belgia 10 262 2,27 12 3,74 3,91 35,05
Węgry 10 024 2,22 12 3,74 3,91 35,05
Portugalia 10 023 2,22 12 3,74 3,91 35,05
Szwecja 8 883 1,96 10 3,12 3,27 29,31
Austria 8 121 1,79 10 3,12 3,27 29,31
Słowacja 5 401 1,19 7 2,18 2,31 20,66
Dania 5 349 1,18 7 2,18 2,31 20,66
Finlandia 5 181 1,15 7 2,18 2,31 20,66
Irlandia 3 820 0,84 7 2,18 2,31 20,66
Litwa 3 696 0,82 7 2,18 2,31 20,66
Łotwa 2 417 0,53 4 1,25 1,32 11,86
Słowenia 1 989 0,44 4 1,25 1,32 11,86
Estonia 1 436 0,32 4 1,25 1,32 11,86
Cypr 671 0,15 4 1,25 1,32 11,86
Luksemburg 441 0,10 4 1,25 1,32 11,86
Malta 390 0,09 3 0,93 0,99 8,85
Ogółem 452 918 100 321 100 100
WiększoSć
232 72,27 --
kwalifikowana
MniejszoSć
90 28,04 --
blokująca
Od 1 listopada 2004 r. próg większoSci kwalifikowanej wymaganej do przyjęcia decyzji wzroSnie
z 70,97% w okresie przejSciowym do 72,27%, co paradoksalnie nie będzie miało wpływu na efektyw-
noSć procesu decyzyjnego. Udział koalicji wygrywających w ogólnej liczbie wynosić będzie 3,59% tj.
nieznacznie więcej niż w okresie przejSciowym. Oznacza to, że w znacznie większym stopniu na
efektywnoSć podejmowania decyzji w Radzie wpłynie relatywne ograniczenie pozycji państw ma-
łych, a w szczególnoSci zmniejszenie ich siły blokowania.
Pozycja Polski w UE 27 (od ok. 2007 r.)23
Szczegółowy podział głosów w UE złożonej z 27 państw zawarty został w Tabeli nr 5. Zasady do-
tyczące wymogów większoSci kwalifikowanej obowiązujące w tym okresie nie będą się różnić w sto-
23
Z zastrzeżeniem, że na obecnym etapie wariant ten ma znaczenie jedynie teoretyczne.
169
sunku do tych, które zacznąobowiązywać od 1 listopada 2004 r. Poszerzenie składu członkowskiego
oznaczać będzie jednak zmianę udziału głosów poszczególnych państw w stosunku do ogólnej liczby
głosów w Radzie (kolumna czwarta). Zmieni się także udział liczby ludnoSci poszczególnych państw
członkowskich w całej populacji UE (kolumna druga) istotny czynnik w odniesieniu do kryterium
ludnoSciowego. Zmianie ulegnąw związku z tym wskaxniki ogólnej siły państw oraz ich siły bloko-
wania. Z powodu nie rozstrzygnięcia kwestii wysokoSci progu większoSci kwalifikowanej w UE 27,
w Tabeli nr 5 przedstawione zostały dwa warianty. Pierwszy z nich (wariant A) opiera się na progu
w wysokoSci 258 głosów tj. 74,78%, zgodnie z treScią Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE dołączonej
do TN. Wariant drugi (B), uwzględnia ustalenia zawarte w Deklaracji w sprawie progu większoSci kwali-
fikowanej , zgodnie z którymi, po przystąpieniu do UE 12 państw mniejszoSć blokująca zostanie
zwiększona do poziomu 91 głosów, a próg większoSci kwalifikowanej okreSlony w Deklaracji w spra-
wie rozszerzenia UE zostanie odpowiednio zmodyfikowany, tj. obniżony do poziomu 255 głosów.
Tabela nr 5. Pozycja Polski w Radzie w po rozszerzeniu do UE 27
LudnoSć Głosy Wariant A 258 Wariant B 255
Państwo
Liczba Wskaxnik Wskaxnik Wskaxnik Wskaxnik
Udział (%) Liczba Udział (%)
(tys.) Banzhalfa Colemana Banzhalfa Colemana
Niemcy 82 193 17,01 29 8,41 7,71 82,44 7,78 80,69
Wielka Brytania 59 832 12,39 29 8,41 7,71 82,44 7,78 80,69
Francja 59 521 12,32 29 8,41 7,71 82,44 7,78 80,69
Włochy 57 844 11,97 29 8,41 7,71 82,44 7,78 80,69
Hiszpania 39 490 8,17 27 7,83 7,37 78,79 7,42 76,92
Polska 38 649 8,00 27 7,83 7,37 78,79 7,42 76,92
Rumunia 22 443 4,65 14 4,06 4,28 45,71 4,26 44,16
Holandia 15 983 3,31 13 3,77 3,99 42,64 3,97 41,20
Grecja 10 565 2,19 12 3,48 3,71 39,64 3,68 38,20
Czechy 10 272 2,13 12 3,48 3,71 39,64 3,68 38,20
Belgia 10 262 2,12 12 3,48 3,71 39,64 3,68 38,20
Węgry 10 024 2,08 12 3,48 3,71 39,64 3,68 38,20
Portugalia 10 023 2,07 12 3,48 3,71 39,64 3,68 38,20
Szwecja 8 883 1,84 10 2,90 3,11 33,26 3,09 32,06
Bułgaria 7 915 1,69 10 2,90 3,11 33,26 3,09 32,06
Austria 8 121 1,68 10 2,90 3,11 33,26 3,09 32,06
Słowacja 5 401 1,12 7 2,03 2,20 23,49 2,18 22,61
Dania 5 349 1,11 7 2,03 2,20 23,49 2,18 22,61
Finlandia 5 181 1,07 7 2,03 2,20 23,49 2,18 22,61
Irlandia 3 820 0,79 7 2,03 2,20 23,49 2,18 22,61
Litwa 3 696 0,77 7 2,03 2,20 23,49 2,18 22,61
Łotwa 2 417 0,50 4 1,16 1,26 13,47 1,25 12,96
Słowenia 1 989 0,41 4 1,16 1,26 13,47 1,25 12,96
Estonia 1 436 0,30 4 1,16 1,26 13,47 1,25 12,96
Cypr 671 0,14 4 1,16 1,26 13,47 1,25 12,96
Luksemburg 441 0,09 4 1,16 1,26 13,47 1,25 12,96
Malta 390 0,08 3 0,87 0,95 10,17 0,94 9,77
Ogółem 483 067 100 345 100 100
WiększoSć 255 73,91
kwalifikowana - lub lub
258 74,78
MniejszoSć 91 26,38
blokująca - lub lub
88 25,51
170
Kolejne rozszerzenie Unii Europejskiej do 27 państw spowoduje kilka istotnych zmian w odniesieniu
do pozycji Polski, w stosunku do zasad obowiązujących od 1 listopada 2004 r. Waga głosów Polski, jak
też udział jej populacji w ogólnej liczbie ludnoSci UE ulegnie relatywnemu zmniejszeniu (do odpo-
wiednio 7,83% i 8%). Analogicznie zmniejszy się siła głosów Polski, przy czym w przypadku wariantu
A, spadek ten będzie większy (do 7,37%). Z drugiej jednak strony wzroSnie wskaxnik siły blokowania
Polski (w wariancie A do 78,79%, w B do 76,92%). PrawidłowoSć ta obejmuje wszystkie państwa człon-
kowskie i będzie miała miejsce w przypadku każdego rozszerzenia. Wzrost siły blokowania wszyst-
kich państw może wpłynąć na spadek efektywnoSci procesu decyzyjnego w Radzie. W UE 27 udział
koalicji wygrywających w ogólnej liczbie koalicji wyniesie 1,66% w wariancie A i 2,02% w wariancie B.
Porównując oba warianty z punktu widzenia Polski należy ocenić, który czynnik dla jej interesów ma
większe znaczenie: ogólny wskaxnik siły (większy w wariancie B) czy wskaxnik siły blokowania (wię-
kszy w wariancie A). Biorąc pod uwagę fakt mniejszej efektywnoSci procesu decyzyjnego przy wyż-
szym progu większoSci kwalifikowanej tj. 74,78% (wariant A) korzystniejszym dla Polski wydaje się
wariant B. Tym bardziej, że skuteczne i sprawne decydowanie w warunkach rozszerzonej UE na prze-
widzianych w TN zasadach może okazać się bardzo trudnym zadaniem.
Może się jednak okazać, że do czasu kolejnego rozszerzenia system ten zostanie zmodyfikowany,
a przewidziane w Traktacie Nicejskim rozwiązania zastąpione innymi. Dotychczasowy przebieg prac
Konwentu w sprawie przyszłoSci Unii w zakresie zasady głosowania większoScią kwalifikowaną do-
wiódł, że jest to kwestia tak wrażliwa dla interesów narodowych państw, że Konwent jej nie
przesądzi. Propozycja Prezydium Konwentu, polegająca na wprowadzeniu w artykule 24 pkt. 1 czę-
Sci I projektu Traktatu konstytucyjnego podwójnej większoSci: państw i 3/5 populacji wywołała wiele
kontrowersji24. Zaproponowany przez Prezydium wariant oznaczałby z jednej strony uproszczenie
procesu podejmowania decyzji większoScią kwalifikowaną, z drugiej jednak prowadziłby do naru-
szenia równowagi sił ustalonej kompromisem nicejskim. Propozycja ta jest korzystna jedynie dla Nie-
miec oraz 6 najmniejszych państw (Łotwy, Słowenii, Estonii, Cypru, Luksemburga i Malty), które
w porównaniu z ustaleniami TN uzyskałyby większą siłę przetargową. Przy przyjęciu takich zasad
pozostałe państwa straciłyby na sile mierzonej zarówno wskaxnikiem Banzhalfa jak i Colemana.
W sytuacji wejScia w życie takiego rozwiązania przed kolejnym rozszerzeniem, w Unii złożonej z 25
członków siła ogólna Polski zmniejszyłaby się z 8,13% do 6,72%, zaS siła blokowania z 72,81% do
34,5%. Biorąc pod uwagę skalę sprzeciwu jaką wywołała ta propozycja należy oczekiwać, że więk-
szoSć uczestników Konwentu podzieli stanowisko Hiszpanii, by nie otwierać tej kwestii na forum
Konwentu25.
Wnioski
JakoSć polskiego członkostwa w Unii Europejskiej zależeć będzie w dużej mierze od skutecznego
udziału w procesie decyzyjnym w Radzie UE. Wiele w tym względzie zależeć będzie od Polski,
a w szczególnoSci jej preferencji i interesów. Niemniej istnieją pewne reguły gry zasady głosowa-
nia w Radzie UE, które determinują pozycję państwa i decydują o stosowanych w trakcie negocjacji
taktykach i strategiach. ZnajomoSć tych zasad i umiejętnoSć ich wykorzystania dla obrony i realizacji
swoich interesów to dla nowych państw członkowskich duże wyzwanie.
24
Do art. 24 częSci I projektu Traktatu konstytucyjnego (we wczeSniejszej wersji art. 17 b) zgłoszono 37 poprawek, w których po-
stulowano zarówno obniżenie jak i podwyższenie obu z zaproponowanych kryteriów. Stosunkowo duża grupa członków
Konwentu zaproponowała utrzymanie potrójnej większoSci głosów, zgodnie z ustaleniami przyjętymi w Traktacie Nicejskim.
25
Największy sprzeciw wobec propozycji Prezydium zgłosili przedstawiciele Hiszpanii. Ana Palacio, Minister Spraw Zagra-
nicznych Hiszpanii, reprezentująca rząd tego kraju w Konwencie i jednoczeSnie członek Prezydium, oSwiadczyła, że Hiszpa-
nia nie zgodzi się na otwarcie na forum Konwentu debaty na temat zasad głosowania ustalonych w Nicei.
171
W odniesieniu do głosowania większoScią zwykłą i jednomySlnie pozycja Polski w Radzie będzie
równa innym państwom. Podobnie jak pozostali członkowie UE Polska będzie posiadała prawo weta
w odniesieniu do kwestii kluczowych dla jej interesów. Szczególnym przykładem takiej dziedziny są
fundusze strukturalne, których Polska będzie znaczącym odbiorcą. Wszelkie rozstrzygnięcia do-
tyczące funduszy strukturalnych w najbliższej perspektywie budżetowej wymagać będą zgody
wszystkich państw, w tym Polski. Sytuacja zmieni się po 1 stycznia 2007 r., kiedy to obecnie obo-
wiązująca zasada jednomySlnoSci w zakresie art. 161 TWE dotyczącego celów, zadań i organizacji fun-
duszy, na mocy zmian wprowadzonych przez TN zastąpiona zostanie większoScią kwalifikowaną26.
W przypadku głosowania większoSciąkwalifikowanąpozycja Polski w Radzie będzie inna niż pozo-
stałych państw (poza Hiszpanią), co wynika z różnej liczby głosów jakimi dysponują poszczególne
państwa. Pozycja Polski przy stosowaniu tej zasady ma bardzo istotne znaczenie wobec dużego
i sukcesywnie zwiększającego się zakresu jej stosowania. Wraz z przystąpieniem Polski i pozostałych
państw do UE, nastąpi rozszerzenie stosowania zasady większoSci kwalifikowanej na kolejne arty-
kuły, odnoszące się do współpracy w sprawach azylu i imigracji27 oraz w dalszej perspektywie fundu-
szy strukturalnych. Nie wykluczone sądalsze zmiany polegające na rozszerzeniu stosowania głosowa-
nia większoSciowego np. na kwestie z dziedziny kultury. Taki postulat pod adresem Konwentu przed-
stawili ministrowie kultury państw członkowskich podczas nieformalnego posiedzenia Rady ds.
Kultury 26 maja br. w Salonikach.
Ważnym zagadnieniem odnoszącym się do zasad głosowania w Radzie UE jest kwestia wstrzymania
się od głosu. Konsekwencje wstrzymania się od głosu są inne w przypadku głosowania większoScią
kwalifikowaną i zwykłą niż w przypadku głosowania na zasadzie jednomySlnoSci. Wstrzymanie się
od głosu przy zastosowaniu zasady większoSci kwalifikowanej (i zwykłej) utrudnia proces decyzyjny.
W przypadku głosowania jednomySlnego wstrzymanie się nie stanowi przeszkody dla podjęcia de-
cyzji. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia przyszłej taktyki negocjacyjnej Polski.
Pozycja Polski w Radzie w zakresie spraw, w których Rada decyduje większoSciąkwalifikowaną, bę-
dzie ulegać zmianom zgodnie ze scenariuszem przewidzianym w Traktacie Nicejskim i Traktacie ak-
cesyjnym. Najważniejsze znaczenie będą miały rozstrzygnięcia dotyczące okresu od 1 listopada
2004 r. do kolejnego rozszerzenia. W tym okresie, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przez TN,
znaczącej modyfikacji ulegnązasady głosowania większoSciąkwalifikowaną. Dla podjęcia decyzji wg
tej zasady niezbędne będzie spełnienie trzech kryteriów: kwalifikowanej większoSci głosów wa-
żonych, bezwzględnej większoSci państw oraz większoSci ludnoSci (62%). Kryterium pierwsze i trze-
cie w największym stopniu uwzględnia interesy państw dużych (zwłaszcza Niemiec), gdyż oba
mająpoSredni lub bezpoSredni związek z liczbąludnoSci. Z kolei kryterium drugie wyraxnie wycho-
dzi naprzeciw interesom państw małych. Ze szczegółowej analizy wszystkich możliwych koalicji wy-
nika jednak, że drugie i trzecie kryterium nie będzie miało większego znaczenia dla przebiegu
głosowania (z wyjątkiem niewielkiej iloSci przypadków, gdy przedmiotem głosowania nie jest propo-
zycja Komisji), ponieważ ogromna większoSć wszystkich możliwych koalicji spełniających pierwsze
26
Kwestia zastąpienia zasady jednomySlnoSci w zakresie art. 161 TWE na większoSć kwalifikowaną wywołała wiele kontrower-
sji podczas negocjacji dotyczących TN. Ostatecznie w rezultacie twardego stanowiska Hiszpanii wprowadzenie głosowania
większoSciowego w zakresie funduszy strukturalnych zostało przesunięte w czasie. Hiszpania wykorzystała tą kwestię jako
w element przetargowy dla uzyskania jej zgody na uzgodnienie TN.
27
Na mocy TN 1 maja 2004 r. wejdąw życie postanowienia odnoszące się do objęcia tązasadągłosowania art. 62 pkt. 2(a) TWE
w sprawie podejmowania przez Radę Srodków dotyczących przekraczania granic zewnętrznych państw oraz Srodków okre-
Slających normy i procedury, których powinny przestrzegać państwa przy wykonywaniu kontroli osób na tych granicach. Po-
nadto Rada będzie głosowała większoSciąkwalifikowanąw zakresie art. 62 pkt. 3 TWE w sprawie przyjęcia Srodków z zakresu
polityki imigracyjnej dotyczących nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, w tym odsyłanie osób przebywających nielegal-
nie. W odniesieniu do tych artykułów obecnie obowiązuje zasada jednomySlnoSci.
172
kryterium spełnia jednoczeSnie dwa kolejne. Tak więc faktyczne znaczenie nowych kryteriów więk-
szoSci kwalifikowanej będzie bardzo ograniczone.
Największy wpływ na efektywnoSć podejmowania decyzji w Radzie UE będzie miało pierwsze kryte-
rium, a w szczególnoSci podniesienie progu większoSci kwalifikowanej z 70,97% w okresie przejScio-
wym do maksymalnie 74,78% w UE 27. Utworzenie koalicji państw posiadających wymaganą liczbę
głosów ważonych będzie coraz trudniejsze. W Unii Europejskiej złożonej z 25 państw, w okresie od
1 listopada 2004 r., koalicje spełniające wymagane kryteria stanowić będą jedynie 3,5% wszystkich
możliwych koalicji. Dla porównania w UE złożonej z 6 państw (1958-72) udział tych koalicji był 7 razy
większy (21,88%). Osłabienie efektywnoSci procesu decyzyjnego może więc w przyszłoSci skłonić pań-
stwa członkowskie do uproszczenia zasad. Postulat ten wielokrotnie był zgłaszany w dyskusjach do-
tyczących zmian instytucjonalnych i przedstawiona analiza potwierdza jego słusznoSć. Nie wyklu-
czone, że kwestia ta znajdzie się w agendzie rozpoczynającej się prawdopodobnie w II połowie 2003 r.
konferencji międzyrządowej, w której Polska będzie mogła uczestniczyć na zasadach pełnoprawnego
członka. Warto jednak podkreSlić, że uproszczenie procedur w wariancie zaproponowanym przez
Prezydium Konwentu oznaczałoby osłabienie pozycji Polski w Radzie UE.
Dokonanie pomiaru siły głosów Polski w Radzie UE przy zastosowaniu wskaxnika Banhalfa po-
zwała stwierdzić, że podział głosów w Radzie w odniesieniu do Polski jest stosunkowo sprawiedli-
wy . Wskaxniki dotyczące udziału ludnoSci Polski, głosów ważonych przypadających Polsce oraz ich
faktycznej siły sągeneralnie zbliżone. Interesujące sądane dotyczące siły blokowania, mierzonej wg
wskaxnika Colemana, które wskazują, że utworzenie większoSci koalicji wygrywających będzie wy-
magało pozyskania Polski do ich grona. Polska będzie więc kluczowym uczestnikiem tj. mogącym
skutecznie wykorzystać swąsiłę blokowania w 60-70% wszystkich koalicji spełniających wymogi wię-
kszoSci kwalifikowanej. Czyni to z Polski ważnego potencjalnego sojusznika dla pozostałych
państw, w tym zarówno obecnych jak i przyszłych członków UE. W pierwszych miesiącach członko-
stwa Polska wexmie udział m.in. w procedurze uchwalania budżetu wspólnotowego, w odniesieniu
do której obowiązuje zasada głosowania większoScią kwalifikowaną w Radzie. Warto w tym kontekS-
cie przypomnieć, że tylko w okresie pierwszych 5 miesięcy po rozszerzeniu wszyscy nowi członkowie
będą w stanie zablokować niekorzystną dla nich propozycję w głosowaniu większoScią kwalifiko-
waną. Od 1 listopada, potencjał nowych państw z wyjątkiem Polski ulegnie zmniejszeniu, zasad-
niczo ograniczając pozycję bloku nowych wobec starych członków.
Rozwiązania przyjęte w okresie przejSciowym (1 maja 31 paxdziernika 2004 r.) są zdecydowanie bar-
dziej korzystne dla państw małych. Zwraca uwagę szczególnie znaczące niedoreprezentowanie
Polski (i Hiszpanii) w tym okresie, co uprawnia do wyciągnięcia wniosku, że etap ten jest stosunkowo
najmniej korzystny dla Polski. Jednak już od 1 listopada 2004 r. zarówno waga, jak i siła polskich
głosów w procesie decyzyjnym ulegną znaczącemu zwiększeniu. Jest to konsekwencja zasad wpro-
wadzonych przez TN, których intencją było ograniczenie dotychczasowego uprzywilejowania
małych państw w stosunku do dużych. Tendencję tąodzwierciedla także znaczący spadek siły bloko-
wania małych państw po wejSciu w życie postanowień TN odnoszących się do głosowania w Radzie.
JednoczeSnie znacząco wzroSnie siła blokowania państw dużych, w tym Polski. Tak więc w tym okre-
sie waga i siła Polski w UE będzie relatywnie największa. Po kolejnym rozszerzeniu, w UE złożonej
z 27 państw przy zastrzeżeniu, że wnioski te w odniesieniu do tego etapu mającharakter czysto teo-
retyczny waga i siła głosów Polski, jak też udział jej populacji w ogólnej liczbie ludnoSci UE ulegną
relatywnemu zmniejszeniu. Tendencja ta dotyczyć będzie wszystkich państw i jest naturalną konse-
kwencjąkażdego rozszerzenia.
173
Po rozszerzeniu Unii do 25 członków w skład każdej wygrywającej koalicji (tj. takiej, która spełnia
wszystkie kryteria większoSci kwalifikowanej) będzie musiało wejSć co najmniej 3 z 6 dużych państw
(Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch, Hiszpanii, Polski). Pozycja instytucjonalna Polski jako du-
żego, nowego członka UE zwiększa możliwoSć tworzenia sojuszy, zarówno z nowymi jak i obecnymi
państwami członkowskimi. Polska będzie ważna dla nowych państw członkowskich, które w pierw-
szym okresie po przystąpieniu będą miały wiele wspólnych interesów. JednoczeSnie Polska będzie
atrakcyjnym partnerem dla innych dużych państw, nie tylko Niemiec czy Francji, ale także Hiszpanii
i Wielkiej Brytanii, których stanowisko nie zawsze pokrywa się z francusko-niemieckim.
Z analizy przyjętych rozwiązań wynika także, że siła blokująca Polski jak i innych dużych państw bę-
dzie bardzo znacząca, zwłaszcza od 1 listopada 2004 r. Nie należy jednak przeceniać znaczenia tego
czynnika. Główny atut pozycji Polski w Radzie nie powinien polegać tylko na możliwoSci skuteczne-
go hamowania procesu decyzyjnego. Jak pokazująwartoSci wskaxnika blokowania, nie tylko Polska,
ale i pozostałe duże państwa UE mogąwykorzystywać swój potencjał w ten sam sposób. Obserwacja
praktyki funkcjonowania UE dowodzi, że państwom, które sąz reguły na nie grozi izolacja i przyję-
cie takiej taktyki w dłuższej perspektywie się nie opłaca28. Proces decyzyjny w Radzie UE, a także sze-
rzej w Unii Europejskiej, opiera się na kulturze konsensusu. Tak więc w praktyce państwa
członkowskie negocjują w celu znalezienia porozumienia uwzględniającego interesy możliwie jak
największej grupy państw. Dostosowanie się do tej zasady, umiejętnoSć kreatywnego podejScia do
problemów negocjacyjnych oraz postrzegania naturalnych różnic interesów w atmosferze współpra-
cy a nie rywalizacji, to istotne wyzwanie dla Polski i innych krajów kandydujących.
28
Potwierdzająto m.in. doSwiadczenia Wielkiej Brytanii. Szerzej: S. George, An Awkward Partner: Britain in the European Commu-
nity, 1999, 3rd ed. Oxford.
174
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
UE podejmowanie decyzjiUE podejmowanie decyzjiArtur Andrzeuk uczucia i sprawnosci w podejmowaniu decyzjiOgólne zasady przemieszczania zwierząt towarzyszących po terytorium UEPrzedsiębiorczość bez tajemnic test 5 Podejmowanie decyzjiPodejmowanie decyzji, dokonywanie wyborówcałośc Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiejdroga polski do uePodejmowanie decyzjiPodejmij decyzję bycia bogatym Robert KiyosakiDroga Polski do UE na wwwTwórcze rozwiązywanie problemów i podejmowanie decyzji w zespole2 3 Planowanie i podejmowanie decyzjiWpływ globalnego kryzysu zaufania na pozycję polskiego sektora bankowego 2012więcej podobnych podstron