PRAWO UE A PRAWO
KRAJOWE

Prof. UJ dr hab. Nina Półtorak

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE

Prawo wspólnotowe zawiera normy o bezpośrednim skutku, które tworzą
prawa dla jednostek i które sądy krajowe są zobowiązane chronić (6/64
Costa v. ENEL)

26/62 van Gend and Loos, 5.02. 1963 „państwa członkowskie nadały prawu
wspólnotowemu moc wiążącą, na którą pochodzące z nich jednostki mogą się przed tymi
sądami powoływać; że wobec powyższego należy uznać, iż Wspólnota stanowi nowy
porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły,
jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy
znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich
jednostek; że w związku z tym prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa
państw członkowskich, nie tylko nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również
być źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego tych jednostek”

van Gend & Loos:

„czujność zainteresowanych jednostek w celu ochrony ich praw,

tworzy efektywną dodatkową kontrolę w stosunku do kontroli sprawowanej
przez Komisję i państwa członkowskie”

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE



Rodzaje bezpośredniego skutku:



subiektywny – przyznanie praw, zastosowanie przepisu
wprost w postępowaniu krajowym (substytucja przepisu
krajowego);



obiektywny – niezależny od przyznawania praw, przepis
unijny jako standard oceny przepisu krajowego
(wykluczenie stosowania przepisu krajowego) – np. C-
287/98 Linster - powołanie przez jednostkę przepisu
dyrektywy z zakresu ochrony środowiska nieprzyznającej
praw podmiotom prywatnym w celu oceny działań
państwa.

Zasada bezpośredniego skutku i zasada
pierwszeństwa prawa UE – zagadnienia szczegółowe

Skutek wykluczający – przepis UE jako standard oceny dla przepisu
krajowego prowadzi do eliminacji przepisu krajowego w procesie
stosowania prawa

Skutek substytucyjny - przepis UE jako standard oceny dla
przepisu krajowego prowadzi do eliminacji przepisu krajowego w
procesie stosowania prawa i zastosowanie w to miejsce wprost
przepisu unijnego

Skutek oceny (prawo powołania) - przepis UE wyłącznie jako
standard oceny dla przepisu krajowego (np. w ramach
postępowania odszkodowawczego, roszczeń restytucyjnych)

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE –
zagadnienia szczegółowe

• jasny i precyzyjny;
• bezwarunkowy;

Warunki zastosowania zasady

bezpośredniego skutku -

przepis prawa UE (traktatu,

rozporządzenia, dyrektywy)

musi być wystarczająco:

• możliwość powołania normy prawa unijnego przez

jednostkę wobec państwa;

Skutek wertykalny

(pionowy) prawa UE:

• możliwość powołania normy przez jednostkę wobec

innej jednostki

Skutek horyzontalny

(poziomy) prawa UE:

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE –
zagadnienia szczegółowe

Kryterium jasności, precyzyjności,

bezwarunkowości przepisów prawa UE:

przepis pozwala na
określenie treści normy
prawnej, zakreślenie
granic kompetencji sądu,
który nie zastępuje
ustawodawcy, ale
wykonuje precyzyjny i
bezwarunkowy przepis

;

konieczność analizy

konkretnej sytuacji

stosowania prawa;

inne standardy mogą być stosowane
dla oceny przepisu dla jego
substytucyjnego zastosowania oraz
dla wykluczającego zastosowania; ten
sam przepis może nie być
wystarczająco precyzyjny i
bezwarunkowy, aby mógł przyznać
prawa jednostkom, ale może być
określony w odpowiednio jasny i
precyzyjny sposób, aby ocenić na jego
podstawie prawo krajowe

Zasada bezpośredniego skutku prawa unijnego –
zagadnienia szczegółowe

Bezwarunkowość :



nie chodzi o działania wykonawcze (implementujące), ale o precyzowanie
treści, zakresu normy przez działania państwa lub instytucje UE,
swobodny wybór spośród możliwości wykonania przepisu, konieczność
analizy konkretnej sytuacji stosowania prawa;



C-397/01 Pfeiffer – pozostawienie pewnego zakresu uznania państwu co
do implementacji przepisu dyrektywy nie zawsze oznacza, że przepis jest
warunkowy, w szczególności, gdy „Jest zatem możliwe określenie
minimalnej ochrony, która w każdym razie musi być zapewniona.”

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE -
zagadnienia szczegółowe

Bezwarunkowość :



Podobnie C-152/07 Arcor - Przepis dyrektywy dawał możliwość organowi
regulacyjnemu określenia opłaty za połączenia wzajemne w zależności od
ponoszonych kosztów, ale podstawa określenia była precyzyjna i
bezwarunkowa (pokrycie kosztów i zakaz dodatkowych opłat) – ETS
uznał, że przepis ma bezpośredni skutek;



Gdy państwo ma wybór kilku opcji do wyboru wskazanych w przepisie
dyrektywy nie można przy stosowaniu dyrektywy założyć, że wybrałoby
którąś z nich - C-268/06 Impact.

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE -
dyrektywy

Zasada bezpośredniego skutku dyrektywy: możliwość powołania
przez jednostki przepisów dyrektywy bezpośrednio przed organami
krajowymi w celu uzyskania ochrony określonych uprawnień

„Zobowiązanie państw byłoby nieefektywne, gdyby państwo mogło
poprzez brak transpozycji dyrektywy uchylić się od poniesienia
skutków dyrektywy, które może ona wywołać” (41/74 van Duyn; 8/81
Becker)

Problem bezpośredniego skutku horyzontalnego dyrektyw C-91/92
Faccini Dori

Incydentalny skutek
horyzontalny dyrektyw

“Sam negatywny wpływ na prawa stron trzecich (…) nie
usprawiedliwia braku możliwości powołania przez jednostkę
dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu” (C-201/02
Delena Wells, pkt 57 – chodziło o postępowanie wszczęte
przez jednostkę przeciwko decyzji zezwalającej na działalność
kopalni, a wydanej bez przeprowadzenia wymaganej
dyrektywą oceny wpływu działalności na środowisko
naturalne).

Trybunał dopuszcza więc incydentalny bezpośredni skutek
horyzontalny dyrektyw, czyli sytuację, w której bezpośredni
skutek dyrektywy jest przede wszystkim instrumentem
pozwalającym stwierdzić naruszenie przez państwo
obowiązku implementacji dyrektywy, a jedynie incydentalnie,
przy okazji, wpływa na prawa i obowiązki jednostek.

Incydentalny skutek
horyzontalny dyrektyw

Możliwość powołania przepisów dyrektywy w sporze pomiędzy
jednostkami w celu oceny prawa krajowego – nie może
doprowadzić do nałożenia wprost z dyrektywy obowiązków na
jednostkę, ale może prowadzić do wybronienia się od negatywnych
skutków braku zastosowania się do przepisów krajowych
sprzecznych z dyrektywą

C-443/98 Unilever; C-194/94 CIA Security – spory dotyczące czynu
nieuczciwej konkurencji, w których przedsiębiorcy z powołaniem
się na przepis dyrektywy wybronili się od zarzutów wprowadzania
na rynek towarów niespełniających norm krajowych

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE -
dyrektywy

Od jakiego momentu można powołać się na bezpośredni
skutek dyrektywy:

• Zasada – upływ terminu implementacji;
• Wyjątek – sprzeczność prawa krajowego z zasadą prawa UE:

• C-144/04 Mangold: „Na sądzie krajowym spoczywa obowiązek

zagwarantowania pełnej skuteczności ogólnej zasady
niedyskryminacji ze względu na wiek poprzez niestosowanie
wszelkich przepisów prawa krajowego, które są z nią sprzeczne
również wtedy, gdy termin do dokonania transpozycji tej dyrektywy
jeszcze nie upłynął.”

Zasada pierwszeństwa prawa UE

6/64 Flaminio Costa v. ENEL, 15.07.1964 r. „prawa wynikające z
Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze
względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez
postanowienia prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez
pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego
oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty.”

Pierwszeństwo przed konstytucjami krajowymi w orzecznictwie
ETS: ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują
one wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być podważane
przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami
zawartymi w Konstytucji danego państwa (wyrok w sprawie 11/70
Internationale Handelsgesellschaft GmbH).

Zasada pierwszeństwa prawa UE

Pierwszeństwo stosowania:ETS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal: „Każdy przepis prawa

krajowego i każda praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, która mogłaby osłabić

efektywność prawa wspólnotowego poprzez odebranie sądowi krajowemu rozpatrującemu sprawę,

w której stosowane ma być prawo wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych

do wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłyby pozbawić, nawet czasowo, pełnej

mocy i skuteczności przepisów prawa wspólnotowego, jest niezgodna z wymogami wynikającymi z

samej natury prawa wspólnotowego”.

Z orzecznictwa ETS (m.in. 6/64 Costa v. ENEL) wynika:

państwa mają obowiązek

zapewnić skuteczność prawa

UE;

państwom członkowskim nie

wolno wprowadzać przepisów

prawa krajowego, które byłyby

sprzeczne z prawem UE

w razie sprzeczności przepisów

prawa UE i krajowego,

zastosowanie mają przepisy

prawa UE;

Zasada pierwszeństwa prawa UE

,,nie ma powodu, dla którego ochrona prawna, jaka płynie dla

jednostek z bezpośredniego skutku przepisów prawa wspólnotowego i

której zapewnienie należy do obowiązków sądów krajowych, miałaby

zostać odmówiona jednostkom w sprawach, w których spór dotyczy

legalności aktu prawnego o charakterze administracyjnym.”

C – 224/97, Erich Ciola – pierwszeństwo prawa UE przed ostatecznymi

decyzjami administracyjnymi?

Zasada pierwszeństwa prawa UE

Deklaracja nr 17 do TUE odnosząca się do pierwszeństwa

Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie
Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach
ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. Do Aktu końcowego Konferencji
zostanie załączona opinia Służby Prawnej Rady dotycząca pierwszeństwa:

„Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca 2007 r. Z orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową
zasadę tego prawa. Według Trybunału zasada ta jest nieodłącznie związana ze
szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok
zapoczątkowujący to obecnie już utrwalone orzecznictwo (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w
sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL ), w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie
pierwszeństwa. Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie
zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani
obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

Zasada pierwszeństwa prawa UE w prawie
polskim

• art. 91 ust. 3 Konstytucji: „jeżeli wynika to z

ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską
umowy konstytuującej organizację
międzynarodową, prawo przez nią stanowione
jest stosowane bezpośrednio, mając
pierwszeństwo w przypadku kolizji z
ustawami”

Zasada pierwszeństwa

prawa UE w relacji do

prawa polskiego ma

wyraźne podstawy

konstytucyjne

• „nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą

Konstytucji a normą prawa wspólnotowego nie
można w polskim systemie prawnym rozwiązywać
przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w
relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też
niezgodność ta prowadzić do utraty mocy
obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej
normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu
stosowania tej normy do obszaru, który nie został
objęty regulacją prawa wspólnotowego” (wyrok TK z
11 maja 2005 r. sygn. akt K 18/04)

Pierwszeństwo przed

Konstytucją?

Zasada pierwszeństwa prawa UE w prawie polskim

ETS: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania

prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów

krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę

mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.

Czy zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego i unormowania wynikające z art.10 oraz art. 43

ust. 1 i 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, iż

wyprzedzają one przepisy krajowe przyjęte w art.91 ust.2 i 3 i art.190 ust.1 i 3 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1997 r. nr 14, poz. 176 ze zm.) w zakresie, w jakim na ich

podstawie nastąpiło odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego?

Pytanie prejudycjalne WSA w Poznaniu, C-314/08 Filipiak:

Prounijna wykładnia prawa krajowego

Prounijna wykładnia prawa krajowego to takie

odczytywanie normy prawa krajowego, które

zapewni zgodność z normą prawa UE;

ETS w sprawie 14/83 von Colson und Kamann:

• Dokonywanie wykładni prawa krajowego

zarówno przez sądy, jak i organy
administracyjne państwa członkowskiego w
zgodzie z prawem UE jest obowiązkiem
wynikającym z zasady lojalnej współpracy

Prounijna wykładnia prawa krajowego

• „Stąd stosując prawo krajowe, a zwłaszcza

przepisy uregulowania przyjętego specjalnie w celu
wprowadzenia wymagań dyrektywy, sąd krajowy
jest zobowiązany interpretować prawo krajowe w
najszerszym możliwym zakresie w świetle
brzmienia i celu danej dyrektywy, aby osiągnąć
rezultat przez nią przewidziany, a co za tym idzie,
zapewnić zgodność z art. 249 akapit trzeci WE”

• „Zasada dokonywania wykładni zgodnej prawa

krajowego wymaga zatem, aby sąd krajowy czynił
wszystko co leży w zakresie jego właściwości,
biorąc pod uwagę całość norm prawa krajowego,
aby zagwarantować pełną skuteczność dyrektywy
93/104 i zapobiec przekraczaniu maksymalnego
tygodniowego czasu pracy ustalonego w art. 6 ust.
2 tej dyrektywy .”

ETS w

sprawie

C-397/01

Bernhard

Pfeiffer

Prounijna wykładnia prawa krajowego

Granice prounijnej wykładni:

interpretacja prawa

krajowego nie może

doprowadzić do nałożenia

na jednostki obowiązków

wynikających z

nieimplementowanej

dyrektywy (14/86 Pretore

di Salo);

interpretacja prawa

krajowego nie może

prowadzić do

odpowiedzialności karnej

jednostki z tytułu

naruszenia obowiązków

określonych w

nieimplementowanej

dyrektywie (80/86

Kolpinghuis Nijmegen);

nie może służyć do

wykładni prawa krajowego

contra legem (80/86

Kolpinghuis Nijmegen);

Np. prawo krajowe

zakazuje stosowania

ustawy z mocą wsteczną –

nie ma obowiązku

odmiennej interpretacji

(C-268/06 Impact

);

Prounijna wykładnia prawa krajowego

Granice

czasowe

prounijnej

wykładni:

Zasada

upływ

terminu

implementacji dyrektywy:
ETS (C-212/04 Adeneler):
„Wynika z tego, że w razie
spóźnionej

transpozycji

dyrektywy

ciążący

na

sądach krajowych ogólny
obowiązek

dokonywania

wykładni prawa krajowego
w

sposób

zgodny

z

dyrektywą

powstaje

z

chwilą upływu terminu na
dokonanie

transpozycji

dyrektywy”.

Wyjątek:

• ETS (C-212/04 Adeneler):

„W świetle powyższego
począwszy od daty wejścia
w życie dyrektywy sądy
państw

członkowskich

zobowiązane są tak dalece
jak jest to możliwe do
powstrzymania

się

od

dokonywania

wykładni

prawa wewnętrznego w
sposób, który poważnie
zagrażałby − po upływie
terminu dla jej transpozycji
− osiągnięciu wskazanego
w niej rezultatu.”

Kolejność – wykładnia prounijna a bezpośredni
skutek

• „Jest obowiązkiem sądu krajowego, przed którym strona postępowania polega na

przepisach traktatowych o bezpośrednim skutku, w zakresie jego władzy dyskrecjonalnej
wyznaczonej w prawie krajowym, aby podczas stosowania prawa krajowego przyjąć taką
jego interpretację, która jest zgodna z wymogami bezpośrednio skutecznego przepisu
prawa wspólnotowego, a w przypadku, gdy nie jest to możliwe, uznać prawo krajowe za
niemające zastosowania" (157/86 Murphy);

ETS:

• „Zasada pierwszeństwa dotyczy także prawa wspólnotowego (art. 91 ust. 3 Konstytucji).

W związku z tym sąd – jeśli nie ma wątpliwości co do treści normy prawa wspólnotowego
– powinien odmówić zastosowania sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu
ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie – jeśli nie
jest możliwe bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego – szukać
możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. W wypadku
pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy
powinien zwrócić się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii.”

Kolejność w postanowieniu TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05:

Prounijna wykładnia prawa krajowego

Prounijna wykładnia poza zakresem

prawa UE?

Np. C-28/95 Leur-Bloem

Rola sądów krajowych i organów administracji
w stosowaniu prawa unijnego

Sądy krajowe

jak

o sądy

UE

:

Nie tylko stosują prawo krajowe, ale także je oceniają;

Rzecznik generalny w opinii w sprawie C-224/01 Koebler: „Sąd
krajowy występuje zarówno w roli rozsądzającego w przypadku
konfliktu prawa krajowego i prawa wspólnotowego, jak i
chroniącego prawa jednostek wynikające z systemu
wspólnotowego”

ETS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal: „Każdy przepis
prawa krajowego i każda praktyka legislacyjna, administracyjna
lub sądowa, która mogłaby osłabić efektywność prawa
wspólnotowego poprzez odebranie sądowi krajowemu
rozpatrującemu sprawę, w której stosowane ma być prawo
wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych
do wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłyby
pozbawić, nawet czasowo, pełnej mocy i skuteczności przepisów
prawa wspólnotowego, jest niezgodna z wymogami wynikającymi
z samej natury prawa wspólnotowego”.

Rola sądów krajowych i organów administracji
w stosowaniu prawa unijnego

• ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v.

Comune di Milano: „jeżeli postanowienia dyrektyw
są, jeśli chodzi o ich treść, bezwarunkowe i
dostatecznie precyzyjne, jednostka może się na tych
postanowieniach oprzeć przeciwko państwu w
sytuacji, gdy państwo nie wprowadziło dyrektywy do
prawa krajowego przed upływem przewidzianego w
niej terminu, lub gdy nie stosuje dyrektywy w
prawidłowy sposób. Jeśli spełnione są warunki, pod
którymi jednostki mogą opierać się na
postanowieniach dyrektywy przed sądami
krajowymi, wszystkie organy administracji (…)
zobowiązanie są do stosowania tych
postanowień”.

Rola organów

administracyjnych

w stosowaniu

prawa unijnego:

Stanowisko TK w sprawie zasady
pierwszeństwa - Prawo UE a Konstytucja



WYROK z dnia 11 maja 2005 r. , Sygn. akt K 18/04 –
sprzeczność [pomiędzy prawem UE a Konstytucją] nie
może być w polskim systemie prawnym w żadnym
razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności
normy wspólnotowej w relacji do normy
konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty
mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i
zastąpienia jej normą wspólnotową ani do
ograniczenia zakresu stosowania tej normy do
obszaru, który nie został objęty regulacją prawa
wspólnotowego.

Stanowisko TK w sprawie
zasady pierwszeństwa



WYROK z dnia 11 maja 2005 r. , Sygn. akt K 18/04



W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy
należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie
Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w
regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie –
decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę
winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub
organ władzy państwowej, który w zgodzie z
Konstytucją może Naród reprezentować.

Stanowisko TK w sprawie zasady
pierwszeństwa – ustawy a prawo UE



Postanowienie TK z 19.12.2006, P 37/05TK: „(...) należy
uznać brak konieczności zwracania się do TK z pytaniami
prawnymi dotyczącymi zgodności prawa krajowego z
prawem wspólnotowym – nawet w sytuacji, gdy sąd
zamierza odmówić zastosowania ustawy krajowej.
Problem rozwiązywania kolizji z ustawami krajowymi
pozostaje więc w zasadzie poza zainteresowaniem TK. O
tym, czy ustawa koliduje z prawem wspólnotowym,
rozstrzygać będą bowiem Sąd Najwyższy, sądy
administracyjne i sądy powszechne, a o tym, co znaczą
normy prawa wspólnotowego, rozstrzygać będzie ETS,
wydając orzeczenia wstępne”