Wiesław Zbigniew Byczkowski1
PRAWNE UWARUNKOWANIA PRZEKSZTAA
CENIA KOMUNALNEGO
ZAKA
ADU BUDŻETOWEGO W SPÓA
K
PRAWA HANDLOWEGO
Stan prawny. Charakterystyka prawna zakładu budżetowego. Zakład budżetowy jako forma
gospodarki komunalnej. Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego. Zakład budżetowy
a pojęcie przedsiębiorcy. Prawa majątkowe przysługujące zakładowi budżetowemu. Likwidacja
a przekształcenie zakładu budżetowego. Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy
gospodarki komunalnej w spółkę prawa handlowego. Majątek spółki. Sukcesja. Uwagi
końcowe.
1. Stan prawny
1. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43
z póz
niejszymi zmianami);
2. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz. U. Nr
15, poz. 138 z póz
niejszymi zmianami);
3. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r.: Dz. U. Nr 142,
poz. 1591 z póz
niejszymi zmianami);
4. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001r.: Dz. U.
Nr 142, poz. 1592 z póz
niejszymi zmianami);
5. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U.
Nr 142, poz. 1590 z póz
niejszymi zmianami);
6. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r.: Dz.
U. Nr 46, poz. 543 z póz
niejszymi zmianami);
7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad
gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw
pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń
i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych
(Dz. U. Nr 122, poz. 1333).
2. Charakterystyka prawna zakładu budżetowego.
Działalność podstawowa, wynikająca z zadań jednostki samorządu terytorialnego (a więc
gminy, powiatu i województwa samorządowego) może być podejmowana między innymi w formie
komunalnego zakładu budżetowego.
Jako typowe przykłady zakładów budżetowych podaje się: przedszkola, żłobki, świetlice,
domy kultury, zakłady gospodarki mieszkaniowej, zakłady weterynarii, a także działalność w zakresie
gminnych dróg, ulic, mostów, placów, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego
i innych.
Zakłady budżetowe tworzy się, gdy w danej dziedzinie przewidywane jest prowadzenie
działalności na zasadzie odpłatności i pokrywanie kosztów z dochodów własnych oraz gdy
działalność w innych formach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych (np. środek
specjalny lub gospodarstwo pomocnicze), a także na zasadach prawa cywilnego lub handlowego, nie
jest uważana za optymalne rozwiązanie.
1
Wiesław Zbigniew Byczkowski  specjalista w dziedzinie prawa gospodarczego, finansowego oraz zagadnień
samorządowych, autor publikacji dotyczących gospodarki komunalnej, jako wiceprezydent Gdyni sprywatyzował
większość przedsiębiorstw komunalnych, był radnym miejskim, delegatem do Sejmiku Samorządowego, kierował
zarządem Związku Miast i Gmin Morskich.
1
Zakłady budżetowe są instytucją finansów publicznych i mogą być powoływane, likwidowane
oraz przekształcane przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz.
U. Nr 15, poz. 138 z póz
niejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia
1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z póz
niejszymi zmianami).
Co prawda w aktualnym brzmieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nadal
przywoływane jest nieobowiązujące już prawo budżetowe, tym niemniej, zgodnie z art. 189 ust. 1
ustawy o finansach publicznych:  Ilekroć przepisy ustaw odrębnych odwołują się do przepisów, zasad
lub definicji zawartych w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, należy przez to
rozumieć odpowiednie przepisy, zasady lub definicje zawarte w niniejszej ustawie .
Przyjęte w art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej rozwiązania stanowią w zasadzie
powtórzenie obowiązujących w tym zakresie przepisów, a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt. 2
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz. U. Nr 15,
poz. 148, z póz
niejszymi zmianami), zgodnie z którym zakłady budżetowe tworzą, łączą,
przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują organy stanowiące jednostek
samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zakładami budżetowymi są takie
jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione
zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych.
Tak więc komunalny zakład budżetowy powinien być definiowany, jako jednostka:
a) organizacyjna komunalna zaliczana do sektora finansów publicznych;
b) prowadzącą działalność gospodarczą;
c) działająca na zasadzie odpłatności;
d) o kosztach pokrywanych z dochodów własnych.
Ad a) Dawniej, na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 1991r.  Prawo budżetowe, która  na
mocy art. 202 ust. 1 ustawy o finansach publicznych  utraciła moc w dniu 1 stycznia 1999 r.,
zakład budżetowy stanowił jedną z form tzw. gospodarki pozabudżetowej, obecnie
 na podstawie ustawy o finansach publicznych  jest definiowany jako jednostka zaliczana
do sektora finansów publicznych. Należy przyjąć, że pojęcie  jednostki organizacyjnej
przyjęte w art. 19 ust. 1 ustawy o finansach publicznych można zdefiniować jako
wyodrębnioną część struktury organizacyjnej gminy, w ramach której prowadzona jest
konkretna działalność gminy. Wyodrębnienie to dotyczy płaszczyzny organizacyjno-prawnej,
majątkowej i personalnej.
Ad b) Działalność gospodarcza jest kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Zgodnie z
art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.  Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr
101, poz. 178, z póz
niejszymi zmianami):  Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy
jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie,
rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany
i ciągły . Fakt spełniania przez zakład budżetowy kryterium  działalności zarobkowej nie
oznacza jednak, że jest to jednostka organizacyjna, której celem podstawowym jest
osiągnięcie zysku, taki cel bowiem mają wyznaczone spółki prawa handlowego. Celem
podstawowym zakładu budżetowego jest bowiem realizacja określonych zadań własnych
jednostki samorządu terytorialnego (świadczenie konkretnych usług dla ludności).
Ad c) W sytuacji, gdy działalność nie może być prowadzona na zasadzie odpłatności
działalność prowadzona jest najczęściej w formie jednostki budżetowej.
Ad d) Pokrywanie przez zakład budżetowy kosztów swej działalności nie ma charakteru
bezwzględnego, jako że zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy o finansach publicznych zakład
budżetowy może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową (zasady przyznawania tej
dotacji reguluje art. 117 ustawy o finansach publicznych), a według ust. 8 tego artykułu,
zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową lub dotację celową
2
na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji na zasadach i w zakresie określonych
w odrębnych przepisach.
Zakłady budżetowe rozliczają się z budżetem jednostki samorządu terytorialnego w drodze
wpłat nadwyżek środków obrotowych (art. 19 ust. 11 ustawy o finansach publicznych), chyba,
że zakład jest rentowny i nie korzysta z dotacji.
Zgodnie z art. 19 ust. 13 ustawy o finansach publicznych:  W planie finansowym zakładu
budżetowego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku w przypadku realizowania wyższych
od planowanych przychodów i wydatków, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat
do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu .
Na podstawie ż 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r.
w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad
i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa
pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333):  Kierownik zakładu budżetowego
może dokonywać zmian w planie wydatków zakładu budżetowego w ciągu roku budżetowego w
przypadku i pod warunkami określonymi w art. 19 ust. 13 ustawy , zgodnie natomiast z jego ust. 2:
 Inne niż wymienione w ust. 1 zmiany planu finansowego mogą być dokonywane tylko po uprzednim
wprowadzeniu zmian odpowiednio w budżecie państwa lub budżecie jednostki samorządu
terytorialnego .
3. Zakład budżetowy jako forma gospodarki komunalnej
A. Gospodarka komunalna
Gospodarka komunalna w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej, polega
na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu
zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1),
a w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2).
Z powyższej definicji, a także z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, z art. 6 ust. 2
Ustawy o samorządzie powiatowym, oraz z art. 13 ustawy o samorządzie województwa
wynika, że tylko część gospodarki komunalnej to zadania o charakterze użyteczności
publicznej.
Gospodarki komunalnej (która jest realizowana także przez zakłady budżetowe  art. 2
ustawy o gospodarce komunalnej) nie należy utożsamiać z działalnością gospodarczą
w rozumieniu ustawy  Prawo działalności gospodarczej. Analizując art. 7, art. 10 i art. 24,
pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, można dojść do wniosku, że  sfera użyteczności
publicznej ,  zadania o charakterze użyteczności publicznej i  zadania użyteczności
publicznej obejmować powinny ten sam zbiór desygnatów (por. W. Dłużewski, Ustawa
o gospodarce komunalnej  nadal nie rozwiązany problem komercyjności
przedsiębiorczości gminnej, PUG 1997, nr 7-8, s. 26).
Działalność gminy o charakterze użyteczności publicznej jest wycinkiem jej ogólnej
działalności polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gminie nie wolno
jedynie prowadzić działania przekraczające zakres użyteczności publicznej w formie
zakładu budżetowego, natomiast może ona poza tą sferą tworzyć spółki prawa
handlowego (art. 7 Ustawy o gospodarce komunalnej). Odbywać się to będzie tylko
w warunkach wyraz
nie wymienionych w art. 10, ust. 1 i 2 Ustawy o gospodarce
komunalnej. Bez żadnych ograniczeń wolno natomiast gminie nabywać akcje lub udziały
spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością
doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz jednostek samorządu
terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy (art. 10 ust. 3 ustawy
o gospodarce komunalnej).
3
Zgodnie z art. 10, ust. 4 ustawy poza sferą użyteczności publicznej województwo może
tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie
o samorządzie województwa.
B. Specyfika powiatów.
Analiza ustawy o gospodarce komunalnej pozwala przyjąć, że nie reglamentuje ona
kwestii działalności powiatu poza sferą użyteczności publicznej. Z analizy zapisów samej
ustawy można by więc wywnioskować, że skoro wśród jednostek samorząd terytorialnego,
których gospodarkę komunalną reguluje ustawa znalazł się również powiat (art. 1a, lit. b),
nadto, zgodnie z art. 9 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego (a więc i powiat) mogą
tworzyć spółki z o.o. lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek,
a działalność powiatu wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej nie jest
reglamentowana przepisami art. 10 ustawy (reglamentacja ta dotyczy jedynie gminy
i województwa samorządowego), to powiat może poza sferą użyteczności publicznej
tworzyć spółki z o.o. oraz spółki akcyjne oraz przystępować do takich spółek.
Tak jednak nie jest. Z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym jednoznacznie wynika, że:  Powiat nie może prowadzić działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej .
Zgodnie z tym przepisem, rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów konsekwentnie zakazują
prowadzenia przez powiaty działalności komunalnej wykraczającej poza sferę
użyteczności publicznej. Na przykład Wojewoda A
ódzki w swym rozstrzygnięciu z dnia
30 sierpnia 2002 r. (brak sygnatury, OSS 2003/1/19) stwierdził, że:  Przepis art. 6 ust. 2
ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż powiat nie może prowadzić działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Powiat
nie może więc na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej przystąpić do spółki
handlowej, jeśli przedmiot działania spółki nie mieści się w zakresie pojęcia działalności
o charakterze użyteczności publicznej .
Także J. Czarnow (Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego jako
element gospodarki komunalnej, Rejent nr 2-3, 2002, teza 6) stwierdza:  Swoboda wyboru
formy organizacyjnej podmiotów realizujących działalność komunalną dotyczy tylko
podmiotów funkcjonujących w sferze użyteczności publicznej. Działalność poza tą sferą, tj.
komercyjna, podlega ograniczeniom zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.
Działalność ta jest w całości zabroniona powiatom oraz miastom na prawach
powiatu (art. 6 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.p.), a gminy i województwa mogą ją
prowadzić w ograniczonym zakresie i tylko w formie spółek handlowych określonego typu
(art. 10 u.g.k. oraz art. 13, ust. 1 u.s.w.) .
Nie sposób zgodzić się z przedstawionym powyżej poglądem J. Czarnowa, dotyczącym
reglamentacji zakresu działalności komunalnej dla tzw. powiatów grodzkich. Kategoryczne
stwierdzenie, że działalność powiatu grodzkiego poza sferą użyteczności publicznej jest
zabroniona, zdaje się nie dostrzegać, że powiat taki jest jednocześnie gminą, a więc
jednostką mogącą prowadzić poza sferą użyteczności publicznej działalność komunalną
na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, należy więc stwierdzić, że zakres
działania art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej ogranicza się jedynie do sfery
użyteczności publicznej. Tak więc w sferze użyteczności publicznej wszystkie jednostki
samorządu terytorialnego mogą tworzyć jedynie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
oraz spółki akcyjne (art. 9) lub działalność może być prowadzona w formie zakładu
budżetowego (art. 6 ust. 1 w związku z art. 7), natomiast poza sferą użyteczności
publicznej działalność gospodarcza może być prowadzona tylko przez gminy
i województwa samorządowe, wyłącznie w formie spółek handlowych i tylko na zasadach
okresowych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej.
4
4. Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego
Względna samodzielność finansowa zakładu budżetowego nie oznacza jednak jego
samodzielności organizacyjnej, jednostka samorządu terytorialnego ma bowiem pełen wpływ na jego
funkcjonowanie.
Co prawda, zgodnie z ż 30 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia
2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad
i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa
pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333):  w terminie 10 dni od dnia otrzymania
od zarządu jednostki samorządu terytorialnego informacji o ostatecznych kwotach przychodów
i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu kierownik samorządowego zakładu
budżetowego zatwierdza plan finansowy zakładu, dostosowując go do uchwały budżetowej , to
jednak jest on uzależniony od parametrów ustalonych w uchwale budżetowej wcześniej przyjętej
przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Przyjęte rozwiązania ustrojowe i finansowe powodują, że w zakładach budżetowych brak jest
naturalnych mechanizmów podnoszenia efektywności działania, szczególnie w wymiarze
perspektywicznym. Wynika to przede wszystkim z przejmowania wszelkich oszczędności zakładu
przez budżet. Mechanizmów takich nie stwarza ani system wynagrodzeń (punktowy, ustalany przez
jednostkę samorządu terytorialnego), ani system planowania finansowego i inwestycyjnego, ani
rozliczeń z budżetem, ani też udział w konkurencji rynkowej. Jeżeli czasem wydaje się, że zakład
budżetowy jest  tańszą dla budżetu formą gospodarowania w porównaniu ze spółką prawa
handlowego, to dzieje się tak przede wszystkim ze względu na ograniczoną ewidencję kosztów,
w których nie są ujmowane nakłady związane z odtworzeniem i rozwojem majątku. W dłuższej
perspektywie, gdy jednostka samorządu terytorialnego musi doliczyć wydatki majątkowe (np.
odtworzenie parku maszynowego lub taboru w przedsiębiorstwach komunikacji zbiorowej),
efektywność ta często jest niezadowalająca.
Ze względu na specyficzne uwarunkowania ustrojowe zakłady budżetowe mogą mieć
uprzywilejowaną pozycję na rynku lokalnym. Oprócz przedstawionych powyżej okoliczności, również
preferowanie  swojego zakładu budżetowego na rynku lokalnym jest nieraz  wymuszane
przez radnych tworzących organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Należy wreszcie zauważyć, że zakłady budżetowe wykazują, naturalną skądinąd, tendencję
do obniżania efektywności działania, między innymi poprzez ukrywanie rezerw. Wynika to przede
wszystkim z zasad planowania i powiązania z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Skoro
bowiem wszelkie  nadwyżki budżet jednostki samorządowej przejmuje już na etapie
przygotowywania planu finansowego zakładu, to działalność zakładu nastawiona na uzyskanie
dużych rezerw jest pozbawiona racjonalnych podstaw z punktu widzenia zasad działania takiego
zakładu. Ta specyfika planowania finansowego w zakładach budżetowych powoduje, że zazwyczaj
składają one zawyżone zapotrzebowanie na środki finansowe, ukrywając rezerwy przede wszystkim
w wielkości zatrudnienia, wysokości nakładów niezbędnych na remonty w roku budżetowym,
manipulowanie kosztami poszczególnych rodzajów działalności w zakładach wielobranżowych, czy
też  ostatnio w mniejszym zakresie  planowaniem wielkości inflacji.
Przedstawione powyżej uwagi wskazują na szereg charakterystycznych cech zakładów
budżetowych, które w dłuższym czasie przyczyniają się do zawyżenia kosztów utrzymywania
infrastruktury komunalnej:
działanie władz jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań jednostki, a nie na
podstawie rachunku ekonomicznego;
uzależnienie władz jednostek samorządu terytorialnego od przyjętych celów politycznych,
odstających od racjonalności gospodarowania;
ograniczona samodzielność;
niewielka efektywność działania;
brak wewnętrznych mechanizmów wzmagających możliwości rozwojowe.
Powyższe cechy zakładów budżetowych są już od dawna zauważane przez jednostki
samorządu terytorialnego i w konsekwencji uzasadniają podejmowanie przez nie działań
zmierzających do poszukiwania takich rozwiązań organizacyjno-prawnych, które realizując zadania
5
jednostki samorządu terytorialnego, stworzą efektywniejsze formy działania samorządów w tym
zakresie.
Historycznie, atrakcyjność zakładów budżetowych opierała się na tym, że nie płaciły one
podatku od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń. W aktualnym układzie prawnym, gdy nie ma
już tego rozwiązania, atrakcyjność zakładu budżetowego jest coraz częściej kontestowana.
5. Zakład budżetowy a pojęcie przedsiębiorcy
A. Pojęcie  przedsiębiorcy .
Istnieją w doktrynie wątpliwości, czy komunalny zakład budżetowy jako jednostka nie
posiadająca osobowości prawnej może być uważany za podmiot jakiegokolwiek prawa
podmiotowego, czy też należy go traktować wyłącznie jako stationis municipii, a więc
tylko  w zastępstwie gminy (szerzej  jednostki samorządu terytorialnego).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej:  Przedsiębiorcą w rozumieniu
ustawy jest to osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej
spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje
działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 , a w oparciu o art. 43 Kodeksu
cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna
nie będąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, która prowadzi
we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową.
Z przepisów tych wynika, że komunalny zakład budżetowy nie jest przedsiębiorcą
w rozumieniu ustawy  Prawo działalności gospodarczej, bowiem nie wypełnia zakresu
podmiotowego przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy. Nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu
obu wymienionych powyżej ustaw także dlatego, że w obrocie nie występuje
we własnym imieniu, lecz jedynie jako  część osoby prawnej  jednostki samorządu
terytorialnego (Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent Nr 5/1998, s. 96).
B. Zdolność sądowa zakładu budżetowego.
W konsekwencji więc, zgodnie z art. 479 Kodeksu postępowania cywilnego (art. 479:
 W postępowaniu przed sądem gospodarczym zdolność sądową mają także
przedsiębiorcy będący jednostkami organizacyjnymi nie mającymi osobowości prawnej,
utworzonymi zgodnie z przepisami prawa, jeżeli ich przedmiot działania obejmuje
prowadzenie działalności gospodarczej ), zakład budżetowy jednostki samorządu
terytorialnego nie ma zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem gospodarczym
(Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r., III C 34/96, OSNCP 1996 r.,
nr 8-9).
Powyższa linia orzecznicza została utrzymana także w nowszych orzeczeniach,
np. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2001 r. (I ACa 1147/00, Pr.
Gosp. 2002/6/56) czytamy:  Jednostki organizacyjne gminy (zakłady budżetowe) nie
posiadające osobowości prawnej nie mają zdolności sądowej także w postępowaniu
odrębnym przed sądami gospodarczymi . Tak więc zdolność prawną i sądową posiada
gmina jako osoba prawna (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
9 kwietnia 1993 r., I ACZ 200/93, OSA 1993, nr 11, poz. 76).
W tym miejscu chciałbym jedynie zauważyć, że powyższe rozstrzygnięcia judykatury
były wydane jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Należy
jednak zauważyć, że w postanowieniu z dnia 19 paz
dziernika 1999 r. (III CZ 112/99
OSNC 2000/4/27) Sąd Najwyższy stwierdził, iż:  W judykaturze Sądu Najwyższego
wyjaśniono już ponad wszelką wątpliwość, że wśród wielu przejawów działalności gminy
jako korporacji publicznoprawnej, mieści się także prowadzenie działalności
gospodarczej (& ); w tych wypadkach gmina, a ściślej powołane lub utworzone przez nią
jednostki jest więc przedsiębiorcą (podmiotem gospodarczym) .
6
W dalszej części tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, iż:  można przyjąć, że
o tym, co, w ujęciu generalnym, jest działalnością gospodarczą gminy przesądza
współcześnie art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu
ustalonym przez art. 24 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Wynika z niego, że działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie
wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, na którą zezwala
inna ustawa, a także działalność w sferze użyteczności publicznej prowadzona
w ramach przewidzianych w odrębnej ustawie (przez komunalne zakłady budżetowe lub
spółki prawa handlowego  art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Należy zarazem
podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy samorządowej, zadaniem użyteczności
publicznej w tym rozumieniu są zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 tej
ustawy, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych (np. najem lokali) .
W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdził, że dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb
określonych w art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej odbywa się na etapie realizacji zadań
statutowych, to taka działalność nie jest działalnością gospodarczą. Jeżeli jednak
jednostka gminna, o której mowa w ustawie o gospodarce komunalnej rozpocznie
działalność polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług
powszechnie dostępnych, to dopiero wtedy jej działalność będzie działalnością
gospodarczą.
Tak więc w powyższym orzeczeniu, wydanym już po wejściu w życie ustawy
o gospodarce komunalnej, Sąd Najwyższy rozstrzygnął, że przedsiębiorcą jest bez
wątpienia gmina oraz  na pewno  gminna osoba prawna, np. w postaci komunalnej
spółki prawa handlowego (która zawsze ma zdolność sądową). Natomiast otwartym
pozostawił przypisanie statusu przedsiębiorcy komunalnemu zakładowi budżetowemu,
który, w świetle definicji z art. 2 ust. 2 ustawy  Prawo działalności gospodarczej,
przedsiębiorcą nie jest, albowiem nie działa we własnym imieniu, lecz w imieniu
odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.
W analizowanym aspekcie trudno uznać stan naszego ustawodawstwa za spójny
i jasny. Z jednej bowiem strony (jak pokazano powyżej) obowiązujące prawo odmawia
zakładowi budżetowemu prawno-materialnego statusu przedsiębiorcy oraz
proceduralnego przymiotu zdolności sądowej w sprawach gospodarczych, z drugiej
natomiast  w płaszczyz
nie prawa pracy przyznaje zakładowi budżetowemu zarówno
zdolność sądową, jak i pełną możliwość bycia powodem i pozwanym w sprawach ze
stosunku pracy.
C. Działalność gospodarcza a gospodarka komunalna.
Tak więc pojęcie gospodarki komunalnej jest pojęciem węższym od pojęcia
działalności gospodarczej. Jak już było wcześniej wspomniane, działalność
gospodarcza jest kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.  Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101,
poz. 178 z póz
niejszymi zmianami):  Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy
jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz
poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w
sposób zorganizowany i ciągły .
Fakt spełniania przez zakład budżetowy kryterium  działalności zarobkowej nie oznacza
jednak, że jest to jednostka organizacyjna, której celem podstawowym jest osiągnięcie
zysku, taki cel bowiem mają wyznaczone spółki prawa handlowego. Celem
podstawowym zakładu budżetowego jest bowiem realizacja określonych zadań
własnych jednostki samorządu terytorialnego (świadczenie konkretnych usług
dla ludności). Gospodarka komunalna to taka działalność gospodarcza, która nie musi
być nakierowana na zysk lecz jest realizowana ze względu na cel, którym jest  zgodnie
z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej  bieżące i nieprzerwane zaspokajanie
zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych.
7
D. Zakres umocowania kierownika zakładu budżetowego.
W myśl art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst
jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z póz
niejszymi zmianami):  Kierownicy
jednostek organizacyjnych gminy nie posiadający osobowości prawnej działają
jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta .
Potwierdza to Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1991 r.
(S.A./Wr 637/91, OSP 1992, nr 11-12, poz. 234), zgodnie z którym kierownik zakładu
budżetowego wyraża wolę samej osoby prawnej, jaką jest gmina i może występować
w jej imieniu w granicach udzielonego pełnomocnictwa.
Podobnie, zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z póz
niejszymi
zmianami):  Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie
mających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa
udzielonego przez zarząd województwa .
Odmiennie natomiast, znacznie węziej, ustawodawca potraktował zakres działania
powiatowych zakładów budżetowych w art. 48 ust. 2 w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142, poz. 1592,
z póz
niejszymi zmianami):  Zarząd może upoważnić pracowników starostwa,
kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych
powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności
powiatu .
Tak więc udział zakładu budżetowego w obrocie prawnym opiera się nie
na wyodrębnieniu prawnym, lecz na umocowaniu jego kierownika do dokonywania
czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla jednostki samorządu terytorialnego, jako
osoby prawnej.
Każdorazowo wymagana jest zgoda organu wykonawczego jednostki samorządu
terytorialnego na dokonanie czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa. Tak
więc w szczególności umowy zawierane przez kierownika zakładu budżetowego są
skuteczne, jeżeli działał w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeżeli kierownik
zakładu budżetowego przekracza zakres pełnomocnictwa, wtedy ważność umowy
zależy od potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa ma być zawarta (art. 103
ż 1 Kodeksu cywilnego). W odniesieniu do komunalnych zakładów budżetowych
ważność takiej umowy zależałaby od potwierdzenia przez organ wykonawczy jednostki
samorządu terytorialnego. Brak potwierdzenia umowy zawartej przez kierownika
komunalnego zakładu budżetowego powoduje, zgodnie z art. 104 kodeksu cywilnego,
nieważność takiej jednostronnej czynności prawnej, dokonanej przez kierownika
z przekroczeniem zakresu umocowania.
6. Prawa majątkowe przysługujące zakładowi budżetowemu
A. Zakład budżetowy jako podmiot praw i obowiązków
Nie można nie zauważyć, że zakład budżetowy ma przyznane przepisami prawa liczne
własne prawa i obowiązki, co stanowi przymiot podmiotowości prawnej. Są to nie tylko
prawa i obowiązki administracyjno-prawne (np. podatkowe), ale także prawa i obowiązki
określone przepisami prawa pracy (np. zakład budżetowy jest pracodawcą w rozumieniu
art. 3 Kodeksu pracy, a zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy kierownik takiego zakładu działa
za zakład budżetowy jako pracodawcę), oraz prawa i obowiązki cywilnoprawne.
Kierownik zakładu budżetowego zawiera bowiem umowy cywilnoprawne o świadczenie
usług komunalnych; stroną takiej umowy jest jednak określona jednostka samorządu
terytorialnego, a nie zakład budżetowy, bowiem kierownik zakładu budżetowego
świadczącego określone usługi komunalne na podstawie umów cywilnoprawnych,
wyraża jedynie wolę tej jednostki i działa w jej imieniu.
8
Należy jednak zauważyć, że w praktyce umowy powyższe są zawierane
przez komunalny zakład budżetowy, który jest w niej wskazany jako jednostka faktycznie
świadcząca określoną działalność. Koszty świadczonych usług są kosztami uzyskania
przychodu zakładu budżetowego w rozumieniu ustawy z dnia 15 lutego 1992 r.
o podatku dochodowym od osób prawnych. Koszty działalności zakładu budżetowego
pokrywane są z uzyskiwanych dochodów własnych, a dotacje ze strony jednostki
samorządu terytorialnego stanowią jedynie dodatkową formę dofinansowania. Kategoria
 dochodów własnych zakładu budżetowego zdaje się przemawiać za przyjęciem, że
działa on w zakresie działalności statutowej na własny rachunek i we własnym imieniu.
Tak więc, na gruncie stanowiska negującego zdolność posiadania przez zakład
budżetowy jakichkolwiek praw i obowiązków cywilnoprawnych, trudno byłoby wyjaśnić
różne obciążenia zakładu budżetowego wobec jednostek samorządu terytorialnego oraz
zawierane z nimi umowy. Z obciążeń można wskazać na przykład na opłaty za trwały
zarząd nieruchomości oddanych komunalnemu zakładowi budżetowemu. Gdyby przyjąć
brak jakiejkolwiek podmiotowości cywilnoprawnej zakładu budżetowego, konsekwentnie
należałoby odmówić takiego charakteru także wskazanym powyżej opłatom, choć
w ustawie o gospodarce nieruchomościami regulacja ich dotycząca jest zamieszczona
w tej samej części ustawy, co opłaty za użytkowanie wieczyste, a poza tym charakter
obu opłat jest podobny, choćby w zakresie zasad ich ustalania.
Także w przypadku zawarcia umowy użyczenia między jednostką samorządu
terytorialnego, jako użyczającym, a zakładem budżetowym (biorącym do używania),
jednostka ta wchodziłaby w stosunek prawny sama z sobą (por. M. Bednarek,
Przemiany własnościowe w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne,
Warszawa 1994 r., s. 281-282).
Rozwijając konsekwentnie powyższą interpretację, można by wskazać, że na podstawie
art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oddanie przez
gminę zakładowi budżetowemu nieruchomości gminnej w najem lub dzierżawę byłoby
czynnością gminy samej z sobą. Prowadzi to do konfuzji; gmina jest jednocześnie
wynajmującym i najemcą, wydzierżawiającym i dzierżawcą, a więc jednocześnie
uprawnionym i zobowiązanym z tej samej umowy, a przecież istota umowy najmu czy
dzierżawy polega na rozdzieleniu wymienionych powyżej ról.
Aby uniknąć przedstawionych powyżej sprzeczności należałoby zatem uznać, że
kierownik komunalnego zakładu budżetowego, zawierając wymienione powyżej umowy
cywilnoprawne, działa w imieniu tego zakładu, a nie w imieniu gminy. Działa więc
w charakterze  organu zakładu budżetowego, jako ułomnej (niepełnej) osoby prawnej
(tak: M. Bednarek, Przemiany własnościowe w Polsce. Podstawowe koncepcje
i konstrukcje normatywne, Warszawa 1994 r., s. 282).
B. Charakter prawny trwałego zarządu
Kontrowersje powstają także przy próbie analizy charakteru prawnego trwałego zarządu
nieruchomościami przez zakłady budżetowe. W piśmiennictwie (jeszcze na podstawie
ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) ukształtowały
się dwa przeciwstawne stanowiska. Zwolennicy pierwszego negują możliwość
zakwalifikowania zarządu (trwałego zarządu) nieruchomościami jako prawa
podmiotowego w rozumieniu prawa cywilnego, w drugim ujęciu przyjmuje się natomiast
podmiotowo-prawny charakter zarządu.
Na gruncie pierwszego z tych stanowisk przyjmuje się, że stały zarząd
nieruchomościami ustanawiany na rzecz zakładu budżetowego sprowadzony zostaje
jedynie do terminu technicznego (por. Z. Czernik, Zarząd jako forma korzystania
z nieruchomości stanowiącej własność państwa lub gminy, Samorząd Terytorialny
1994 r., nr 9, s. 46). Oddanie w trwały zarząd ma oznaczać tylko przekazanie
wykonywania niektórych uprawnień płynących z własności gminy na rzecz określonej
jednostki organizacyjnej. Nie mające osobowości prawnej komunalne jednostki
organizacyjne wykonują zarząd w sensie techniczno-prawnym (E. Gniewek,
9
O przekształceniach prawa do nieruchomości państwowych osób prawnych, Państwo
i Prawo 1991 r., nr 12, s. 60).
Drugie natomiast stanowisko opiera się przede wszystkim na Uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 5 paz
dziernika 1993 r. (III CZP 129/93, OSP 1994, nr 11, poz.
205), w której przyjęto, że  Zarząd jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna
w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest bezspornie
ograniczony prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin
techniczny lub technicznoprawny, lecz jako prawo o określonej treści, do którego należy
 w sprawach nieuregulowanych  stosować przepisy kodeksu cywilnego . Dalej Sąd
Najwyższy wskazał, że zarząd  podlega ujawnieniu w dziale II księgi wieczystej oraz,
że  nie sposób kwestionować uprawienia zarządcy do wniesienia skargi windykacyjnej,
jak również możliwości wejścia zarządcy w stosunki obligacyjne z osobami trzecimi .
W konkluzji Sąd Najwyższy przyjął, że  Wskazane wyżej niektóre cechy zarządu
składające się na jego treść upoważniają do stwierdzenia, że zarządcy przysługują
określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego
prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzania nieruchomością objętą
zarządem .
Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego spotkało się z aprobatą G. Bieńka
i Z. Marmaja (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości. Komentarz, przepisy wykonawcze i związkowe, wydanie II uaktualnione
i poszerzone, Warszawa-Zielona Góra, s. 131).
Nie ma więc, moim zdaniem, zasadniczych przeszkód prawnych, aby uznać, że
powyższe stanowisko Sądu Najwyższego wypowiedziane w stosunku do  zarządu
w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości, pozostało aktualne także do  trwałego zarządu ,
na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r.
Według Zdzisława Kubota (Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5/1998, s. 108) uprawnienia
zarządcy do korzystania z nieruchomości na własną rzecz i we własnym imieniu zostały
wyrażone wprost w art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami. Wedle tej regulacji jednostka organizacyjna nie posiadająca
osobowości prawnej ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd,
a w szczególności oddania, za zgodą organu nadzorującego, nieruchomości lub jej
części w najem, dzierżawę lub użyczenie w drodze umowy zwartej na okres nie dłuższy
niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd (art. 43 ust. 2 pkt. 3).
Jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego,
każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających
nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu
wypowiedzenia (art. 43 ust. 4).
Przypisanie zarządcy prawa zawarcia umowy najmu, dzierżawy i użyczenia
oraz możliwość wypowiadania tych umów zostało więc wyraz
nie przypisane jednostce
organizacyjnej, która posiada nieruchomość w trwałym zarządzie. Oznacza to  zdaniem
Z. Kubota  że uprawnienia zarządcy do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały
zarząd są jego własnymi uprawnieniami realizowanymi w ramach prawa zarządu.
Zarządca nieruchomości nie wykonuje więc w tym zakresie uprawnień właścicielskich
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
O tym, że powyższe uregulowanie nie ma charakteru pozornego może także świadczyć,
że zarząd nieruchomościami przez komunalny zakład budżetowy został expressis verbis
określony jako prawo przez ustawodawcę w art. 23, ust. 2 Ustawy o gospodarce
komunalnej, zgodnie z którym:  Prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego
przekształconego spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki .
10
 Co prawda w doktrynie podnoszone są uwagi o wadliwości tej regulacji, bo wszak nie
ma  prawa zarządu (por. C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa
o gospodarce komunalnej, Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997 r., s.
102) oraz niemożliwe jest istnienie prawa podmiotowego bez podmiotu, bo jednostki
organizacyjne nie mające osobowości prawnej nie mogą być podmiotem jakiegokolwiek
prawa (E. Drozda, Uwagi do projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami,
Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 r., zeszyt nr 2, s. 48), tym niemniej zdaniem
cytowanego już W. Kubota ustawodawca poprzez sformułowanie art. 23 ust. 2 ustawy o
gospodarce komunalnej zmierza jednoznacznie do tego, aby prawo zakładu
budżetowego do gruntu (prawo zarządu) przekształciło się w inne prawo do gruntu
spółki gminy (prawo użytkowania wieczystego). Sens tego przepisu sprowadza się więc
do przekształcenia prawa podmiotowego jednostki organizacyjnej ulegającej
przekształceniu w prawo podmiotowe osoby prawnej powstającej w wyniku
przekształcenia.
Z. Kubot wysnuwa ze swych rozważań tezę, że skoro komunalnemu zakładowi
budżetowemu przysługuje ww. prawo podmiotowe, to zakład taki ma przymiot podmiotu
prawa cywilnego. Istota przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego polega
wówczas na przekształceniu jednostki organizacyjnej gminy (części osoby prawnej)
mającej ograniczoną podmiotowość cywilnoprawną w osobę prawną (spółkę gminy).
C. Nabywanie nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami:
 1. Państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają
nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki
organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - na własność odpowiedniej
jednostki samorządu terytorialnego.
2. W przypadku nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania
wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność
Skarbu Państwa, prawo to wygasa. Przepis ten stosuje się również w przypadku
nabycia przez samorządową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania
wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność
odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.
3. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych
nieruchomości trwały zarząd z dniem ich nabycia .
Ustawodawca, w przywołanym powyżej przepisie dozwolił, z mocy samego prawa, aby
samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (a więc
także komunalne zakłady budżetowe) nabywały własność (ust. 1) lub użytkowanie
wieczyste (ust. 2) na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Także z mocy prawa
na tak nabytych nieruchomościach jednostki te uzyskują trwały zarząd (ust. 3).
Analizowany przepis nie uzależnia możliwości nabycia nieruchomości przez jednostki
organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej od spełnienia jakichkolwiek
dodatkowych warunków, np. działania na podstawie pełnomocnictwa jednostki
samorządu terytorialnego. Sprawa nie jest jednak w doktrynie oczywista, bowiem np.
A. Oleszko w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r. (III
CZP 92/96, PiP 1998/11/109  teza 3) stwierdza:  Ustawodawca, jak się wydaje, nie
zauważył, że o ile państwowa jednostka organizacyjna jako strona umowy występuje
w charakterze statio fisci Skarbu Państwa, to komunalna jednostka w stosunkach
cywilnoprawnych nigdy nie ma statusu samodzielnego podmiotu. Stroną "nabywającą
nieruchomość" może być wyłącznie gmina. Jeżeli komunalna jednostka "nabywa
nieruchomość na własność gminy", to może to uczynić wyłącznie na podstawie
udzielonego przez gminę pełnomocnictwa kierownikowi tej jednostki. Zatem jednostka
ta nie nabywa z mocy prawa trwałego zarządu, a jego ustanowienie wymaga wydania
decyzji przez zarząd tej gminy .
Trudno jednoznacznie przesądzić, czy regulacja przedstawiona w analizowanym
przepisie to  wypadek przy pracy , czy też zamierzone rozwiązanie ustawodawcy.
11
Zakładając jednak jego racjonalne działanie, uzasadnionym wydaje się przyjęcie, że
konstrukcja analizowanego przepisu, przewidująca bezpośrednie (i z mocy samego
prawa) nabywanie nieruchomości przez samorządowe jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej - na własność odpowiedniej jednostki samorządu
terytorialnego, nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego wyposażającą kierownika
zakładu budżetowego w pełnomocnictwo (na podstawie którego kierownik działa)
ustawowy obowiązek zawarcia nim również passusu, odpowiadającego treści art. 17
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby bowiem przyjąć, że do nabywania
nieruchomości przez komunalny zakład budżetowy, kierownik tego zakładu
każdorazowo musiałby się starać o specjalne pełnomocnictwo odpowiedniej jednostki
samorządu terytorialnego, należałoby również konsekwentnie przyjąć, że art. 17 ustawy
o gospodarce nieruchomościami to ewidentny błąd ustawodawcy, skutkujący
odmówieniem mocy obowiązującej temu przepisowi ustawowemu.
7. Likwidacja a przekształcenie zakładu budżetowego
A. Kompetencja jednostek samorządu terytorialnego do likwidacji zakładu budżetowego
na podstawie ustaw o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie
województwa.
Zagadnienie likwidacji i przekształcenia zakładu budżetowego nie jest szczegółowo
uregulowane przepisami prawa, tak jak ma to miejsce w odniesieniu np.
do przedsiębiorstw państwowych czy spółek kapitałowych. Tym niemniej regulacje
dotyczące kwestii zarówno likwidacji jak i przekształcenia zakładu budżetowego są
zawarte zarówno w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego (tj.
w ustawach o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz w ustawie
o samorządzie województwa), jak i w prawie finansów publicznych oraz w ustawie
o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. a oraz lit. f ustawy o samorządzie gminnym
do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących:
określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich
wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie
stanowią inaczej, a także tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni
oraz rozwiązywania i występowania z nich. Rada gminy ma również wyłączną
kompetencję do określania wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać
zobowiązania. Ponadto, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. h rada gminy ma
kompetencję m. in. do likwidacji gminnych zakładów budżetowych.
W ustawie o samorządzie powiatowym, radzie powiatu przysługuje (na podstawie art. 12
pkt. 8, lit. i) wyłączna kompetencja do tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek
organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten przewiduje więc m. in.
kompetencję organu stanowiącego powiatu do likwidacji powiatowego zakładu
budżetowego.
Natomiast w ustawie o samorządzie województwa kompetencja sejmiku w powyższym
zakresie została przez ustawodawcę przewidziana w art. 18 pkt. 19, lit. f.
Także w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych decyzję
o likwidacji zakładu budżetowego podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego. W najczęściej występującym przypadku likwidacji zakładu budżetowego
przez gminę będzie to uchwała rady gminy podjęta w trybie przywołanego już powyżej
art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. h ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym
do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach
majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia,
likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych
oraz wyposażenia ich w majątek.
Regulacja powyższa ulega konkretyzacji w ż 38 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek
budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek
12
budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu
przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr
122, poz. 1333), zgodnie z którym, jeżeli zakład budżetowy nie spełnia warunków
określonych w art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych lub jest to uzasadnione
względami organizacyjnymi, organ, który powołał ten zakład, wydaje decyzję o jego
likwidacji nie póz
niej niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Jest to więc
przypadek obligatoryjnej likwidacji zakładu budżetowego; jeżeli zakład nie prowadzi
działalności na zasadzie odpłatności oraz nie pokrywa swych kosztów z dochodów
własnych, rada gminy która powołała ten organ wydaje uchwałę o jego likwidacji. Należy
jednak zauważyć, że gmina nie jest zobowiązana do podjęcia decyzji likwidacji zakładu
budżetowego, przyznawane są mu dotacje z budżetu gminy.
B. Procedury transformacyjne, którym może być poddany zakład budżetowy.
Tak więc, w oparciu o ww. przepisy zakład budżetowy może być poddany następującym
procedurom transformacyjnym (za: J. Baehr, R. Grobelny, T. Kwieciński, Przekształcenia
własnościowe komunalnych zakładów budżetowych, Warszawa 1994, s. 39):
likwidacja zakładu budżetowego w celu jego wydzierżawienia lub wydzierżawienia
zorganizowanej części mienia zakładu;
likwidacja zakładu budżetowego w celu wniesienia go lub zorganizowanej części jego
mienia do spółki;
likwidacja zakładu budżetowego w celu jego sprzedaży lub sprzedaży
zorganizowanej części jego mienia;
likwidacja zakładu budżetowego i powołanie w jego miejsce jednostki budżetowej;
likwidacja zakładu budżetowego i utworzenie gospodarstwa pomocniczego;
likwidacja zakładu budżetowego bez powoływania w jego miejsce innej jednostki
organizacyjnej (tj. bez zamiaru prywatyzacji mienia znajdującego się w dyspozycji
zakładu budżetowego).
C. Możliwość przekształcenia zakładu budżetowego na podstawie ustawy o gospodarce
komunalnej.
Przedstawione powyżej przypadki likwidacji zakładu budżetowego nie wiążą się jednak
wprost z procesami prywatyzacyjnymi zakładu budżetowego, te bowiem rozwiązania są
zawarte w ustawie o gospodarce komunalnej. Likwidację oraz przekształcenie zakładu
budżetowego dopuszcza przepis art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej. Należy zwrócić
uwagę, że występujące w art. 6 ust. 1 ww. ustawy pojęcie  przekształcenia zakładu
budżetowego miało swe wyraz
ne odniesienie w tej ustawie do dnia 1 stycznia 1999 r., tj.
do momentu, gdy na mocy art. 118 pkt. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie
niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w
związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z póz
niejszymi
zmianami) zmianie uległa treść art. 22 ust. 1 tej ustawy.
Pierwotnie, analizowany przepis art. 22 ust. 1 miał brzmienie:  Rada gminy może
w drodze uchwały przekształcić zakład budżetowy w spółkę .
Począwszy od 1 stycznia 1999 r. uzyskał on nowe brzmienie:  Organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji
zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia
zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji . Przepis ten powyższe brzmienie
zachował do dnia dzisiejszego.
Zmiana jest, jak się wydaje, istotna, bowiem dotychczas w piśmiennictwie prawniczym
przyjmowano, iż przekształcić można tylko jeden typ osoby prawnej w inny, tymczasem
zakład budżetowy nie posiada przymiotu osobowości prawnej i takie przekształcenie w
sensie prawnym nie mogło nastąpić (tak twierdzili np. J. Baehr, R. Grobelny,
T. Kwieciński, Przekształcenia własnościowe komunalnych zakładów budżetowych,
Warszawa 1994, s. 60).
13
Poza tym, oprócz rozlicznych wątpliwości odnośnie kwestii podmiotowości
cywilnoprawnej zakładu budżetowego (co w podstawowych aspektach zostało
przedstawione powyżej), nawet w czasie, gdy na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce
komunalnej dopuszczalne było  bezpośrednie przekształcenie zakładu budżetowego
w spółkę, przyjmowano i tak, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę musiała jednocześnie
zawierać postanowienie o likwidacji zakładu budżetowego i postanowienie o wyborze
formy prawnej spółki utworzonej z przekształcenia zakładu budżetowego.
Trudno działania ustawodawcy, zmieniającego zapisy art. 22 ww. ustawy, uznać
za konsekwentne. Skoro pierwotne brzmienie art. 22 i 23 ww. ustawy operowały
wyłącznie pojęciem  przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę, nie wzmiankując
w ogóle o likwidacji zakładu budżetowego, przyjmowano (tak np. C. Banasiński,
M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz i przepisy
towarzyszące, Warszawa 1997, s. 43, 99-101), że ustawa wprowadziła nowe rozwiązanie
prawne, którego istotą jest powstanie spółki gminy w oparciu o składniki mienia zakładu
budżetowego i jego działalność bez przeprowadzenia likwidacji. Wydawać się mogło, że
było to zasadnicze założenie ustawy, otwierające nową ścieżkę przekształceń
w gospodarce komunalnej.
W tym kontekście nowelizacja ustawy o gospodarce komunalnej, w brzmieniu
obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. zawiera trudne do zrozumienia odejście
ustawodawcy z pierwotnie przyjętego, specyficznego rozwiązania,  powracając
nomenklaturowo do znanego już z prawa budżetowego  przekształcenia zakładu
budżetowego przez jego likwidację.
Językowa analiza art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej budzi wątpliwości także
dlatego, że taki sposób  przekształcenia jest dopuszczalny i bez ustawy o gospodarce
komunalnej (na bazie ustawy o finansach publicznych  art. 19, ust. 3), a poprzednio był
możliwy w oparciu o przepisy prawa budżetowego. Oczywiście warunkiem koniecznym
było tu, by nowo utworzona spółka wykonywała działalność dopuszczoną przez prawo dla
jednostek samorządu terytorialnego.
Powstaje więc pytanie: po co ustawodawca wprowadził do ustawy o gospodarce
komunalnej rozwiązanie i tak już istniejące w prawie finansów publicznych (a poprzednio
w prawie budżetowym), które przy  odczytywaniu wprost wprowadza tylko jedno nowe
rozwiązanie  egzemplifikuje dopuszczalne formy prowadzenia gospodarki komunalnej
na bazie mienia zlikwidowanego zakładu budżetowego, poprzez dopuszczenie tworzenia
spółek z ograniczoną odpowiedzialności i spółek akcyjnych. Tak naprawdę, to i takie
odczytywanie intencji ustawodawcy odnośnie analizowanego przepisu, nie ma wielkiego
sensu, bowiem w art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, ustawodawca dozwolił, by
jednostki samorządu terytorialnego mogły prowadzić gospodarkę komunalną w formie
spółki akcyjnej bądz
spółki z ograniczona odpowiedzialnością.
Pomimo, że analiza językowa art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że
przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę musi zostać poprzedzone likwidacją
zakładu, niekonsekwentnie, w art. 23 ust. 1 ustawodawca stwierdza jednak, że:
 składniki mienia zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem
spółki .
Trudno w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić przedstawioną powyżej
niekonsekwencję ustawodawcy. Uzasadnionym wydaje się więc przyjęcie założenia, że
skoro przy analizie tekstów prawnych zawsze należy zakładać racjonalność
ustawodawcy, dopuszczalne jest także uznanie, że pojęcie  przekształcenia o którym
mowa art. 23 ust. 1 ww. ustawy oznacza odniesienie się ustawodawcy do treści art. 22,
ust. 1, który tym samym stanowi swoistą definicję przekształcenia zakładu budżetowego
w spółkę, wskazującą krok po kroku  technologię takiego przekształcenia.
14
Taka interpretacja przekształcenia zakładu budżetowego, pozwala także na uznanie
za możliwe dokonanie przekształcenia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy
o finansach publicznych. Przepis ten nie precyzuje docelowej formy przekształcenia (tak
jak to czynił ż 3 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
8 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych, przewidując możliwość przekształcenia
zakładu budżetowego w jednostkę budżetową), tym niemniej uzasadnionym wydaje się
przyjęcie, że i pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych nie
ma wyraz
nych przeciwwskazań dla analogicznego pojmowania zakresu pojęcia
 przekształcenia zakładu budżetowego.
W dalszej części niniejszego opracowania zajmować się będziemy  przekształceniem
komunalnego zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego
w oparciu o art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej.
8. Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy gospodarki komunalnej, w spółkę prawa
handlowego
A. Przekształcenie zakładu budżetowego jako element restrukturyzacji.
 Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego ma
charakter złożony. Zazwyczaj stanowi ono fragment szerszych procesów
restrukturyzacyjnych, obejmujących cały zbiór dziedzin gospodarki komunalnej
i jednostek organizacyjnych określonej jednostki samorządu terytorialnego. Znajdują one
najczęściej odbicie w programach polityki danej jednostki samorządowej
w poszczególnych sferach. Często wynikają także z przyjętych przez jednostki
samorządu terytorialnego strategii rozwoju. Akt przekształcający wieńczy jedynie cały
cykl przygotowań i czynności wstępnych, wymaganych przepisami prawa
administracyjnego i prawa handlowego.
Przed przystąpieniem do wskazania najważniejszych czynności organizacyjno-prawnych
prowadzących do  przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę handlową należy
zauważyć, że działania komercjalizacyjne (i idąc dalej  prywatyzacyjne) mogą stwarzać
w pewnych sytuacjach zagrożenie dla interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej.
Władze jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane do ochrony tych interesów
powinny przeprowadzać wnikliwe analizy celów oraz konsekwencji podejmowanych
działań. Zagrożenia w tym zakresie mogą bowiem wywoływać destabilizację
funkcjonowania podstawowych i newralgicznych usług komunalnych.
W szczególności w działaniach prywatyzacyjnych w sferze gospodarki komunalnej należy
sobie zdawać sprawę z rozbieżności celów i oczekiwań, jakie mogą wystąpić między
władzami jednostki samorządu terytorialnego a prywatnymi podmiotami mającymi
prowadzić dotychczasową działalność podmiotów komunalnych.
B. Charakter przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego
na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej:  Organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji zakładu
budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia
zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji .
Tak więc  przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę akcyjną lub spółkę
z ograniczoną odpowiedzialnością musi się odbyć poprzez likwidację zakładu
budżetowego, dokonaną w celu zawiązania jednej z wymienionych rodzajów spółek,
a nie w celu definitywnego zakończenia działalności komunalnej prowadzonej dotychczas
przez daną jednostkę. W konsekwencji przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę
prawa handlowego na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej to de facto
procedura zmiany formy prowadzenia gospodarki komunalnej, zgodnie z art. 2 ustawy
o gospodarce komunalnej.
15
Przy przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę na podstawie art. 22 i 23 ustawy
o gospodarce komunalnej nie mamy do czynienia ani z likwidacją w znaczeniu
przedmiotowym (art. 55 Kodeksu cywilnego), bowiem wkładem do nowej spółki jest
mienie będące w dyspozycji zakładu budżetowego, ani z likwidacją w znaczeniu
podmiotowym (bowiem zakład budżetowy nie ma podmiotowości prawnej). Likwidacja,
o której mowa w art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej jest więc de facto jedynie
 kasowaniem jednej z dopuszczalnych form gospodarki komunalnej (zakładu
budżetowego) i zastąpienie jej inną dopuszczalną formą, w założeniu efektywniejszą
ekonomicznie.
W przypadku utworzenia spółki prawa handlowego w oparciu o mienie zakładu
budżetowego zlikwidowanego na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych,
mielibyśmy do czynienia z dwoma uchwałami organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego: pierwsza dotyczyłaby likwidacji zakładu budżetowego, druga natomiast
utworzenia nowej spółki i wyposażenia jej aportem w postaci mienia pozostałego
po zlikwidowanym zakładzie budżetowym. Tak więc pomiędzy obu wymienionymi
uchwałami musiałby upłynąć poważny okres czasu, potrzebny do całkowitego
zlikwidowania zakładu budżetowego.
Przy okazji mogłyby powstać spory dotyczące konieczności wypłacenia odpraw
dla pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego, zgodnie z przepisami
o zwolnieniach grupowych. Uzasadnionym wydaje się również przyjęcie, że z przejęciem
pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego przez nowo utworzoną spółkę na
podstawie art. 23 Kodeksu pracy mielibyśmy do czynienia jedynie w sytuacji, gdyby
w momencie zakończenia procesu likwidacji zakładu budżetowego istniałaby już spółka,
która  płynnie przejęłaby pracowników tego zakładu. W analizowanej sytuacji, skoro
spółka ta ma być wyposażona w majątek w postaci mienia pozostałego
po zlikwidowanym zakładzie budżetowym, trudno mówić o takim aporcie przed
całkowitym zakończeniem bytu prawnego zakładu budżetowego.
Oczywiście można sobie wyobrazić sytuację, w której jednostka samorządu
terytorialnego tworzy spółkę jeszcze przed zakończeniem likwidacji zakładu
budżetowego, tak by mogła ona płynnie przejąć pozostałe po nim mienie i pracowników,
tyle tylko, że takie komplikacje (i podwojenie kosztów związanych z dokonywaniem kilku
wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz stworzeniem kapitału zakładowego spółki
w oparciu o inne mienie, niż to, które spółka uzyska po zlikwidowaniu zakładu
budżetowego) są niepotrzebne, skoro można dokonać przekształcenia zakładu
budżetowego w spółkę prawa handlowego na podstawie jednej tylko uchwały organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W tym też przypadku mamy
do czynienia z przejęciem przez spółkę pracowników na mocy art. 23 Kodeksu pracy, a
więc bez zagrożenia wypłaty odpraw pracowniczych.
Stąd też  w cudzysłowie mówimy o  przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę,
mając w analizowanej sytuacji na myśli ciąg czynności określonych w art. 22 i 23 ustawy
o gospodarce komunalnej.
C. Procedura przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego.
Procedura zmierzająca do przekształcenia zakładu w spółkę prawa handlowego
w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce komunalnej składa się przynajmniej z trzech
etapów:
przygotowanie koncepcyjne;
uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji
zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki prawa handlowego;
faza wykonawcza.
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje koncepcję
przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. Przygotowuje
dla organu stanowiącego projekt uchwały w tym zakresie (art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie powiatowym),
przesądzając tym samym o rodzaju spółki, która ma powstać na bazie mienia
16
likwidowanego zakładu budżetowego (choć formalnie wyłączna kompetencja w tym
zakresie należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego).
W przypadku samorządu województwa nie mamy wyraz
nej kompetencji zarządu
województwa do przygotowania projektu uchwały o przekształceniu zakładu
budżetowego, tym niemniej ogólne zasady podziału kompetencji pomiędzy organ
stanowiący a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pozwalają przyjąć,
że w przypadku samorządu województwa także zarząd województwa posiada
kompetencję (opartą na art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa),
do przygotowania dla sejmiku województwa projektu uchwały o przekształceniu zakładu
budżetowego w spółkę prawa handlowego.
Etap ten kończy się wniesieniem projektu uchwały do organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego.
D. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady, sejmiku).
Przepisy ustawy o samorządzie gminnym uprawniają gminę do tworzenia
i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.
Decyzje w tych sprawach należą do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt.
9, lit. f).
Kompetencja ta dla organu stanowiącego powiatu została przedstawiona w art. 12
pkt. 8, lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast dla organu stanowiącego
samorządu wojewódzkiego  w art. 18 pkt. 19, lit. e Ustawy o samorządzie
województwa.  Przekształcenie jest więc prowadzone na podstawie uchwały organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Taka uchwała jest elementem
koniecznym, ale niewystarczającym. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy
o gospodarce komunalnej:  Czynności związane z likwidacją zakładu budżetowego
w celu, o którym mowa w ust. 1, wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego .
Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w trybie art.
22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jako jedna z czynności zmierzających
do ustanowienia nowej spółki komunalnej na bazie mienia pozostałego po zlikwidowanym
zakładzie budżetowym, nie musi przybierać formy aktu notarialnego. Zachowania tej
formy wymaga jedynie sporządzenie aktu założycielskiego spółki przez organ
wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Do dokonania czynności zmierzających do  przekształcenia zakładu budżetowego
w spółkę prawa handlowego mają zastosowanie przepisy art. 9-13 ustawy o gospodarce
komunalnej, nie mają natomiast przepisy rozdziału 4 tej ustawy (art. 14-21), ze względu
na fakt, że od 1 stycznia 1999 r. w art. 22 wykreślono ust. 2 nakazujący przy
przekształcaniu zakładu budżetowego w spółkę odpowiednie stosowanie przepisów tej
ustawy.
Obecnie to nie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego decyduje o rodzaju
spółki. Do końca 1998 r. kompetencja ta należała do zarządu gminy (art. 22 ust. 2
w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), począwszy od 1999 r.
kompetencja ta przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu
terytorialnego (art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).
Nowa regulacja art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wyeliminowała
ewentualne kontrowersje co do podziału, pomiędzy organ stanowiący i wykonawczy
jednostki samorządu terytorialnego, kompetencji co do określenia rodzaju spółki, która
ma powstać z likwidowanego zakładu budżetowego, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy
o gospodarce komunalnej.
Wskazany powyżej (obowiązujący do końca 1998 r.) stan prawny przyznający tę
kompetencję zarządowi gminy, stał w sprzeczności z wyłączną kompetencją rady gminy
określoną w art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. f ustawy o samorządzie gminnym, a więc ustawy
o charakterze ustrojowym. W oparciu o wymieniony przepis rada gminy, podejmując
17
uchwałę o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę gminy, mogła także określić
rodzaj spółki kapitałowej (spółka z ograniczona odpowiedzialnością, bądz
spółka
akcyjna).
Co prawda art. 22, ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (w wersji obowiązującej
do końca 1998 r.) nakazywał jedynie odpowiednie stosowanie do przekształcenia zakładu
budżetowego w spółkę, przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (a więc nie wprost,
co da się także wyłożyć, jako wtórne  w stosunku do art. 18 ust. 2, pkt. 9, lit. f ustawy
o samorządzie gminnym  stosowanie art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej,
a więc mające zastosowanie jedynie w sytuacji gdy rada gminy na zasadach art. 18
ustawy o samorządzie gminnym nie dokona wyboru rodzaju spółki), tym niemniej nie
wymaga wcale szczególnej przenikliwości dopatrzenie się praktycznej kolizji w sytuacji,
gdy zarówno organ stanowiący, jak i wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego
zechciałyby samodzielnie określić rodzaj spółki mającej powstać z przekształcenia
zakładu budżetowego, każdy odmiennie, szukając uzasadnienia swej kompetencji
w odmiennych przepisach.
Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej:  do wnoszenia wkładów
oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych
oraz przepisy Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz
o komercjalizacji i prywatyzacji .
Oprócz mających tu wprost zastosowanie przepisów Kodeksu spółek handlowych
dotyczących wnoszenia udziałów i akcji, należy zauważyć, że wprowadzone przez
analizowany przepis zastrzeżenia wynikające z trzech wyszczególnionych w tym
przepisie ustaw samorządowych mają przede wszystkim odniesienie do określenia kręgu
osób mogących być współudziałowcami jednostek samorządu terytorialnego w spółkach
komunalnych. Obowiązujące przepisy w zasadzie nie wprowadzają ograniczeń co do
osób mogących zostać współudziałowcami jednostek samorządu terytorialnego
w spółkach komunalnych. Jedyny wyjątek dotyczy pełniących funkcje publiczne,
w szczególności radnych, członków zarządu, sekretarzy i skarbników jednostek
samorządu terytorialnego, a także osób wydających w imieniu tych jednostek decyzje
administracyjne (S. Czarnow, Działalność gospodarcza jednostek samorządu
terytorialnego jako element gospodarki komunalnej, Rejent nr 2-3, 2002, teza 8).
Poza tym, skoro w przypadku  przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę
na podstawie art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej, nie ma zastosowania art. 16
tej ustawy, tak więc, w konsekwencji, uzasadnionym wydaje się przyjęcie, że
zastosowanie mają przepisy Kodeksu spółek handlowych dotyczące wkładów
niepieniężnych (aportów), sprawozdań założycieli w tym zakresie oraz kontroli tych
sprawozdań.
Jednakże dokładna analiza leksykalna art. 22 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce
komunalnej zdaje się prowadzić do odmiennego wniosku. Zgodnie z tą regulacją organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego likwiduje zakład budżetowy w celu
zawiązania nowej spółki (akcyjnej lub z ograniczoną odpowiedzialnością), a kapitał takiej
spółki ma być pokryty wkładem w postaci mienia zakładu budżetowego pozostałego
po jego likwidacji.
W art. 158, ż 1 Kodeksu spółek handlowych, mającym zastosowanie do spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością, pojęcie  wkładu odnosi się zarówno do  gotowizny
(pieniędzy), jak i  wkładu niepieniężnego (aportu). Podobnie jest w przypadku spółki
akcyjnej (art. 309, ż 3 i 4 Kodeksu spółek handlowych). W przypadku art. 22 ust. 1
ustawy o gospodarce komunalnej mamy natomiast do czynienia z  wkładem w postaci
mienia zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji . Stąd uzasadnione wydaje
się przyjęcie, że wkład, o którym mowa w art. 22 ust. 1 Ustawy o gospodarce komunalnej
nie stanowi  wkładu niepieniężnego w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych.
18
Problem komplikuje się przy próbie analizy słów:  & pozostałego po jego likwidacji&  ,
zawartych w art. 22 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce komunalnej. Językowa analiza
tego pojęcia zdaje się wskazywać, że mamy tu do czynienia z całkowitą likwidacją
zakładu budżetowego, a następnie (już po jej zakończeniu) z pokryciem kapitału spółki
przez wkład w postaci mienia pozostałego po zlikwidowanym zakładzie budżetowym.
Natomiast w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej (którego brzmienie nie uległo
zmianie od momentu uchwalenia tej ustawy) ustawodawca przyjął, że składniki mienia
zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki. Zakładając
racjonalność ustawodawcy (a w szczególności, że treść i zakres regulacji zawartej w art.
22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest sprzeczna z postanowieniami art. 23
ust. 1 tej ustawy) należy uznać, że art. 22 ust. 1 ustawy wcale nie oznacza (wbrew jego
dosłownemu brzmieniu) definitywnej likwidacji zakładu budżetowego, lecz jedynie
likwidację w znaczeniu zaprzestania wykonywania działalności statutowej, połączoną z
wniesieniem mienia tego zakładu na pokrycie wkładu w spółce prawa handlowego
jednostki samorządu terytorialnego.
Za przyjęciem powyżej przedstawionego charakteru prawnego przekształcenia zakładu
budżetowego w spółkę prawa handlowego przemawiają przynajmniej trzy argumenty:
Po pierwsze, spółka jednostki samorządu terytorialnego nie jest tworzona  od nowa ,
poprzez wnoszenie składników mienia zlikwidowanego zakładu budżetowego jako
aportu.  Przekształcenie zakładu budżetowego spółkę odbywa się przy założeniu, iż
składniki mienia wydzielonego zakładowi budżetowemu stają się majątkiem spółki.
Spółka staje się tu właścicielem składników mienia zakładu budżetowego z mocy
prawa, w następstwie zarejestrowania spółki powstającej na podstawie aktu
założycielskiego (statutu), jako aktu wykonawczego wobec uchwały organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o przekształceniu zakładu
budżetowego
Po drugie, przyjęcie odmiennej interpretacji powoduje uznanie, że przepisy art. 22
i 23 ustawy o gospodarce komunalnej są niepotrzebne, skoro kwestie likwidacji
zakładu budżetowego i kwestie dyspozycji mieniem pozostałym po likwidacji zakładu,
regulują przepisy ustawy o finansach publicznych. Takie ujęcie zakłada nieracjonalne
działanie ustawodawcy. Tymczasem za całkiem racjonalne można przyjąć
rozumowanie Z. Kubota (Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5, 1998, s. 116), że
ustawodawca w ww. przepisach ustawy o gospodarce komunalnej wprowadził nowe
rozwiązanie prawne (tyle, że niekonsekwentnie sformułowane w tych przepisach),
którego istotą jest przekształcenie jednostki organizacyjnej będącej częścią osoby
prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) w osobę prawną (jednostki samorządu
terytorialnego
Po trzecie wreszcie, interpretacje negujące możliwość przekształcenia komunalnego
zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego wydają się być
także sprzeczne z ogólniejszym celem ustawodawcy. Regulacja przekształcenia
zakładu budżetowego w spółkę ma na celu wprowadzenie nowego rodzaju
przekształcenia, ułatwiającego możliwie szybkie odejście od zakładu budżetowego,
jako formy gospodarki nieefektywnej w formę kapitałową, w założeniu
proefektywnościową. Przekształcenie to powoduje przejście na spółkę jednostki
samorządu terytorialnego praw i obowiązków przysługujących zarówno tej jednostce,
jak i likwidowanemu zakładowi budżetowemu
W tym miejscu należy wyjaśnić różnice pomiędzy  mieniem komunalnym ,  mieniem
gminnym oraz  mieniem zakładu budżetowego .
 Mieniem komunalnym , zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym jest własność
i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie
innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ustawa o samorządzie
gminnym rozgranicza sfery prawne gminy i poszczególnych komunalnych osób
prawnych. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia
komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach
19
prawa. Gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób
prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy (art. 49 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym).
Pojęcie  mienia gminnego ma węższy zakres znaczeniowy.  Mienie gminne to ta część
mienia komunalnego, która nie znajduje się we władaniu komunalnych osób prawnych.
Pozostaje ona w bezpośrednim władztwie gminy. Mienie pozostające w  dyspozycji
zakładu budżetowego pozostaje w bezpośrednim władztwie gminy. Ma ono bowiem
cechy mienia gminnego. W przypadku zobowiązań powstałych w związku z działalnością
jednostki komunalnej, która nie ma osobowości prawnej (np. zakładu budżetowego)
gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania takiej jednostki. Z majątku
 wydzielonego takiej jednostce mogą być bezpośrednio egzekwowane zobowiązania
gminy. (J. Baehr, R. Grobelny, T. Kwieciński, Przekształcenia własnościowe
komunalnych zakładów budżetowych, Warszawa 1994, s. 37-38).
Podobnie kwestia ta jest uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym, gdzie
w art. 46 ust. 1 ustawodawca zadecydował, że:  Mieniem powiatu jest własność i inne
prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne . Także
konstrukcja art. 49 ustawy powiatowej w kwestii odpowiedzialności powiatu powiela
wzorzec przyjęty w art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Konsekwentnie w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa czytamy:  Mieniem
województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne
wojewódzkie osoby prawne . Zgodnie z art. 55:  Prawa majątkowe województwa, nie
należące do innych wojewódzkich osób prawnych wykonuje zarząd województwa .
W konsekwencji więc  składniki mienia zakładu budżetowego , o których mowa w art. 23,
ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej to elementy  mienia gminnego ,  mienia powiatu
lub  mienia województwa , w zależności od  przynależności przekształcanego zakładu
budżetowego.
Zdaje się jednak, że na samorządach terytorialnych powyższe zawiłości doktrynalne
dotyczące charakteru prawnego przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa
handlowego nie robią większego wrażenia. Podejmują bowiem uchwały o przekształceniu
zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego bezpośrednio na podstawie
analizowanej ustawy o gospodarce komunalnej.
Na przykład, w uchwale Nr XI/275/2003 Rady Miasta Gdańska z dnia 10 lipca
2003 r. w sprawie przekształcenia Zakładu Komunikacji Miejskiej w Gdańsku w spółkę
z ograniczoną odpowiedzialnością, w ż 1 czytamy:  Zakład budżetowy, działający
pod nazwą Zakład Komunikacji Miejskiej w Gdańsku, zwany dalej Zakładem przekształca
się z dniem 1 stycznia 2004 r. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zwaną dalej
Spółką .
Również w nieco wcześniejszej uchwale Nr XXXIII/400/III/2000 Rady Miasta Poznania
z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie restrukturyzacji zakładu budżetowego  Miejskie
Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Poznaniu w ż 1 ust. 1 czytamy:  Rada Miasta
Poznania postanawia przekształcić zakład budżetowy Miejskie Przedsiębiorstwo
Komunikacyjne w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie
na pokrycie kapitału spółki mienia zakładu budżetowego i dalej, w ust. 3:  Spółka
zostanie utworzona na bazie składników majątkowych przekształconego zakładu
budżetowego o nazwie Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Poznaniu .
E. Faza wykonawcza
Ta faza składa się w zasadzie z dwóch elementów:
aktu zawiązania spółki;
aktu zgłoszenia jej do Krajowego Rejestru Sądowego.
20
Akt zawiązania spółki
Kompetencję w tym zakresie ma organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Akt ten, zgodnie z wymaganiami kodeksu spółek handlowych, musi nastąpić w formie
aktu notarialnego.Do powstania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (która jest
przeważającą formą wybieraną przez jednostki samorządu terytorialnego) wymagane
jest:
zawarcie umowy spółki (sporządzenie aktu założycielskiego);
wniesienie całego kapitału zakładowego;
ustanowienie władz spółki;
wpis do Krajowego Rejestru Sądowego.
Zawarcie umowy spółki nie oznacza samo przez się prywatyzacji zakładu budżetowego.
W tym momencie mamy bowiem do czynienia z tzw. spółką w organizacji, która dopiero
po wpisaniu do Krajowego rejestru Sądowego nabywa osobowość prawną.
Rzeczywista prywatyzacja, w szczególności jednoosobowej spółki samorządu
terytorialnego, następuje dopiero z chwilą wyzbycia się udziałów przez tę jednostkę.
Jednostka samorządu terytorialnego może postanowić, że umowa zbycia udziałów
powinna być poprzedzona procedurą przetargową. Możliwe jest także przyjęcie
rozwiązania, w którym zbycie udziałów następuje po zaproszeniu do rokowań albo
po ogłoszeniu oferty publicznej sprzedaży tych udziałów.
Zgłoszenie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego.
Swoistością przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę na podstawie art. 22 i 23
ustawy o gospodarce komunalnej jest także  według Z. Kubota (Ustanie bytu prawnego
komunalnego zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy,
Rejent nr 5 z 1998, s. 112)  i to, że wniosek o wpisanie spółki do rejestru handlowego
składa organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie zarząd spółki.
Jednakże w aktualnym stanie prawnym nie można się z tym poglądem zgodzić. Należy
w tym miejscu jedynie zauważyć, że w praktyce wszystkie dokumenty do Krajowego
Rejestru Sądowego składa Zarząd nowoutworzonej spółki (spółka w organizacji), zgodnie
z ogólnymi zasadami Kodeksu spółek handlowych i on też podpisuje wszystkie te
dokumenty.
Poza tym Zarząd Spółki powstałej z przekształcenia zakładu budżetowego jeszcze przed
jej rejestracją w Krajowym Rejestrze Sądowym (a więc na etapie spółki w organizacji)
występuje do Głównego Urzędu Statystycznego o nadanie numeru REGON. GUS nadaje
taki numer spółce w organizacji. Warunkiem wpisu do Rejestru jest przedstawienie przez
Zarząd takiej Spółki w organizacji nadanego spółce numeru REGON.
Ponadto, zarówno listę wspólników (nawet w sytuacji, gdy jest nim wyłącznie określona
jednostka samorządu terytorialnego) oraz oświadczenie o zgromadzeniu całego kapitału,
składa Zarząd Spółki. Należy wreszcie zauważyć, że Zarząd Spółki może łącznie
z dokumentami rejestracyjnymi dołączyć pisemne ustanowienie prokury (forma pisemna
ad solemnitatem) wraz z formularzem uzupełniającym KRS-WZ.
Skutkiem wpisu spółki do Krajowego Rejestru Sądowego jest uzyskanie przez nią
osobowości prawnej, przy jednoczesnym ustaniu bytu prawnego zakładu budżetowego
(w formularzu KRS-WH: Sposób powstania podmiotu, w pkt. I.1 wnioskodawca oznacza
sposób powstania spółki: przekształcenie). Zasadnym byłoby więc przyjęcie, że byt
prawny zakładu budżetowego ustaje w następstwie przekształcenia tego zakładu
w spółkę gminy, a nie jego likwidacji (tak: Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego komunalnego
zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5, 1998,
s. 112).
Należy jednak zauważyć, że przedstawiony powyżej pogląd na charakter
 przekształcenia zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w spółkę
jednostki samorządu terytorialnego nie jest w doktrynie jedyny. C. Kosikowski utrzymuje
(Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy dotyczące
przekształceń przedsiębiorstw komunalnych, A
ódz
- Zielona Góra, 1997), że uchwała
o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę musi zawierać jednocześnie
21
postanowienie o likwidacji zakładu budżetowego i postanowienie o wyborze formy
prawnej spółki utworzonej z przekształcenia zakładu budżetowego.
9. Majątek Spółki
A. Własność budynków i budowli.
Zakład budżetowy jest likwidowany przez jednostkę samorządu terytorialnego wyłącznie
w celu wniesienia jego mienia w postaci wkładu na pokrycie kapitału spółki. Składniki
mienia będące w dyspozycji zakładu budżetowego stają się składnikami majątku spółki,
przy czym nabycie takiego majątku przez spółkę następuje tu z mocy prawa. Budynki i
budowle oraz inne urządzenia, w które był wyposażony zakład budżetowy w uchwale
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o utworzeniu zakładu
budżetowego, stają się własnością tej spółki (Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego
komunalnego zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy,
Rejent nr 5/1998, s. 112).
Wyrażany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym budynki i lokale oraz inne
urządzenia znajdujące się na gruncie stanowiącym własność gminy  wobec braku
wyraz
nego przepisu  pozostają w użytkowaniu spółki kapitałowej do czasu ich nabycia
w innym trybie (tak: C. Banasińki, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce
komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 103).
Nie wdając się w tym miejscu w zawiłości teoretyczne, należy jednak zauważyć,
że rozumowanie zaprezentowane przez Z. Kubota można uznać za zasadne. Zgodnie
z art. 235 ż 2 Kodeksu cywilnego:  Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność
budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem
wieczystym . Skoro więc na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej:
 Prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego przekształconego w spółkę staje się
prawem użytkowania wieczystego spółki to, jak się wydaje, bez popadania
w niedozwoloną analogię można przyjąć, że spółce takiej przysługuje z mocy art. 235 ż 2
Kodeksu cywilnego także własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie, jako
prawo związane z użytkowaniem wieczystym nabytym z mocy prawa.
B. Własność środków obrotowych i środków finansowych na rachunkach bankowych zakładu
budżetowego.
To samo dotyczy środków obrotowych określonych w planie rocznym zakładu na dzień
jego zamknięcia oraz środków ulokowanych na rachunku bankowym zakładu. Środki
te tworzą w bilansie spółki jej aktywa. Tak więc w doktrynie podkreśla się, że
przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę wyklucza stosowanie unormowań prawa
budżetowego, w myśl których decyzja o likwidacji zakładu budżetowego stanowi dla banku
podstawę do zamknięcia rachunku oraz przekazania środków finansowych, pozostałych
po dokonaniu rozliczeń likwidacyjnych, na dochody budżetu jednostki samorządu
terytorialnego (ż 39 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r.
w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych
zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe
i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333).
C. Nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego.
Z art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika konstytutywny charakter nabycia
przez nowopowstałą spółkę prawa użytkowania wieczystego. Ma ono także charakter
pochodny, pochodzi bowiem od prawa trwałego zarządu przysługującego zakładowi
budżetowemu.
W konsekwencji, jeżeli zakład budżetowy włada gruntami jednostki samorządu
terytorialnego bez ustanowionego na nich trwałego zarządu, to Spółka powstała w wyniku
22
przekształcenia takiego zakładu nie może, na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce
komunalnej, uzyskać prawa użytkowania wieczystego. Aby więc przekształcenie zakładu
budżetowego w Spółkę przebiegło lege artis należy pamiętać o uregulowaniu stanu
prawnego zakładu budżetowego przed podjęciem przez organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego uchwały o przekształceniu tego zakładu w spółkę;
w szczególności przekształcenie musi zostać poprzedzone ustanowieniem dla zakładu
budżetowego trwałego zarządu.
Jeżeli zakład budżetowy włada bez tytułu prawnego zabudowanymi nieruchomościami
stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, to uzasadnionym wydaje się
wniosek, że przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę nie może w ogóle nastąpić.
Spółka bowiem nie może nabyć użytkowania wieczystego (bo nie było trwałego zarządu),
a w konsekwencji nie może nabyć na własność budynków budowli znajdujących się
na gruncie, na mocy art. 235 kodeksu cywilnego.
Sprawa jest jeszcze  do uratowania , gdy zakład budżetowy poczynił na  cudzym gruncie
(także na gruncie jednostki samorządu terytorialnego) nakłady w postaci budynków,
budowli i urządzeń trwale z gruntem związanych. W tym przypadku można owe nakłady
uczynić wierzytelnościami, wchodzącymi w skład mienia przekształcanego zakładu
budżetowego, które zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stają się
majątkiem spółki, obejmującym roszczenia o zwrot nakładów poniesionych
na wybudowanie budynków na określonych nieruchomościach.
Jeżeli nakłady powyższe zostały poczynione na gruncie jednostki samorządu
terytorialnego lub Skarbu Państwa, można próbować regulacji terenowo-prawnych
na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami już po zarejestrowaniu spółki.
Jeżeli nakłady zostały poczynione na gruntach nie stanowiących własności jednostek
samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, należy się liczyć z możliwością tych
regulacji jedynie na drodze cywilnoprawnej (porozumienia z właścicielem gruntu, co nie
zawsze musi się zakończyć sukcesem) lub  tylko w wyjątkowych sytuacjach  w drodze
powództwa opartego na art. 231 Kodeksu cywilnego.
Kwestia istnienia trwałego zarządu jest badana przez notariusza. Dlatego w akcie
notarialnym ustanawiającym Spółkę osoba stająca w imieniu organu wykonawczego
jednostki samorządu terytorialnego okazuje komplet decyzji o ustanowieniu prawa
trwałego zarządu w stosunku do zakładu budżetowego i decyzje te są w akcie
wyszczególnione.
Należy także zwrócić uwagę na pewną specyfikę zapisów art. 23 ust. 2 ustawy
o gospodarce komunalnej, nieharmonizującą z art. 27 ustawy o gospodarce
nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Otóż ustawa z 1997 r. do powstania prawa
użytkowania wieczystego wymaga jego ustanowienia (umownego) oraz wpisu do księgi
wieczystej, przy czym wpis ten ma charakter konstytutywny. Tak więc ustawa
o gospodarce nieruchomościami uzależnia powstanie prawa użytkowania wieczystego
od koniunktywnego spełnienia obu wyżej wymienionych przesłanek.
Tymczasem ustawa o gospodarce komunalnej ustanawia pochodny i konstytutywny
charakter nabycia przez spółkę prawa wieczystego użytkowania. Powstaje ono, z mocy
prawa, z prawa trwałego zarządu przysługującego zakładowi budżetowemu. Ustawa
milczy nad konstytutywnym charakterem wpisu tego prawa do księgi wieczystej.
Celem ujawnienia nabycia użytkowania wieczystego przez spółkę jednostki samorządu
terytorialnego powstałą w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego, zarząd spółki
powinien złożyć do sądu wieczystoksięgowego wniosek o wpis do księgi wieczystej
urządzonej dla określonej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego oraz własności
znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli, dołączając do wniosku akt
założycielski spółki oraz uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę.
23
10. Sukcesja
A. Charakter sukcesji.
Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej:  Spółka powstała w wyniku
przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością
zakładu budżetowego . Mamy tu więc do czynienia z sukcesją uniwersalną.
C. Banasiński, M. Kulesza i D. Szafrański w swym komentarzu do ustawy o gospodarce
komunalnej (Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące,
Warszawa 1997, s. 103) stwierdzają, że wobec tego, iż do przekształcenia zakładu
budżetowego w spółkę nie da się zastosować konstrukcji komunalnej osoby prawnej
(bowiem zakład budżetowy nie jest osobą prawną lecz jedynie jednostką organizacyjną
nieposiadającą tego przymiotu), tak więc przepis art. 23, ust. 3 ustawy o gospodarce
komunalnej o sukcesji generalnej (uniwersalnej) daje się zastosować jedynie przy użyciu
przepisu art. 55 Kodeksu cywilnego, co ma dalej idące konsekwencje, m. in. i taką, że
niezależnie od konieczności ustalenia w akcie założycielskim spółki kapitału zakładowego,
do przekształcenia w tym trybie niezbędne będzie sporządzenie inwentarza aktywów
i pasywów przekazywanych przez gminę (jednostkę samorządu terytorialnego).
Należy zwrócić uwagę, że taka spółka (odmiennie od spółki powstałej z przekształcenia
przedsiębiorstwa komunalnego) nie wstępuje we wszystkie prawa zakładu budżetowego
lecz tylko w te z nich, które są związane z działalnością zakładu budżetowego.
Oznacza to w konsekwencji przejęcie przez spółkę wszystkich praw i obowiązków
związanych z działalnością zakładu budżetowego, niezależnie od tego, czy są to prawa
i obowiązki samego zakładu budżetowego, czy też prawa i obowiązki jednostki samorządu
terytorialnego. Formuła prawna przyjęta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej
usuwa w zasadzie sprzeczności prawne (opisane we wcześniejszej części niniejszego
opracowania) odnoszące się do podmiotowości zakładu budżetowego.
B. Unormowania szczegółowe.
Ta ogólna formuła jest doprecyzowana w przepisach szczególnych: w oparciu o art. 93 b
w związku z art. 93 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U.
Nr 137, poz. 926 z póz
niejszymi zmianami) spółka powstała w wyniku przekształcenia
zakładu budżetowego wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa
podatkowego prawa i obowiązki przekształcanego zakładu.
Nadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 z dnia 14 paz
dziernika 1995 r. o zasadach ewidencji
identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Nr 142, poz. 702, z póz
niejszymi zmianami):
 NIP nadany podatnikowi nie przechodzi na następcę prawnego, z wyjątkiem:
przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu
Państwa lub przedsiębiorstwa komunalnego w jednoosobową spółkę gminy;
przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową lub spółki handlowej w inną spółkę
handlową.
Należy zauważyć, że ustawodawca w ww. regulacji (pkt. 1) w zakresie następstwa
prawnego NIP odmiennie ukształtował sytuację spółki komunalnej powstałej
z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, od sytuacji spółki komunalnej powstałej
z przekształcenia zakładu budżetowego. Nie jest dostatecznie jasne, dlaczego regulacja
powyższa przewiduje następstwo prawne NIP po przedsiębiorstwie komunalnym
a wyklucza je po zakładzie budżetowym.
Spółka jest następcą prawnym zakładu budżetowego w zakresie stosunków pracy,
bowiem to poprzednik spółki  zakład budżetowy był pracodawcą w rozumieniu art. 3
Kodeksu pracy, a nie jednostka samorządu terytorialnego. W szczególności spółka
powstała z przekształcenia zakładu budżetowego musi przestrzegać przepisów art. 23
Kodeksu pracy, dotyczącego przejęcia pracowników przekształconego zakładu
budżetowego.
24
W art. 7 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób
prawnych (tekst jednolity z 2000 r.: Dz. U. Nr 54, poz. 654, z póz
niejszymi zmianami)
ustawodawca zadecydował, że straty pokrywa się z dochodu uzyskanego w najbliższych,
kolejno następujących po sobie pięciu latach podatkowych, z tym że wysokość obniżenia
w którymkolwiek z tych lat nie może przekroczyć 50% tej kwoty, a przy jej ustalaniu nie
uwzględnia się straty przedsiębiorców przekształcanych. Oznacza to, że spółka powstała
w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego nie przejmuje prawa tego zakładu
do pokrywania jego strat z dochodu uzyskanego w najbliższych, kolejno po sobie
następujących latach podatkowych.
C. Sukcesja a dotacja.
Spółka powstała z przekształcenia zakładu budżetowego nie przejmuje prawa zakładu
budżetowego do dotacji od jednostki samorządu terytorialnego. Może ją uzyskać
wyłącznie na zasadach określonych w art. 118 ustawy o finansach publicznych, przy czym
jest oczywiste, że uzyskanie przez spółkę dotacji w trybie art. 118 ustawy o finansach
publicznych w żadnym razie nie stanowi następstwa prawnego w rozumieniu art. 23 ust. 3
ustawy o gospodarce komunalnej, lecz jest wyłącznie wynikiem pomyślnego przejścia
procedury przewidzianej w tym przepisie.
D. Sukcesja w zakresie umów cywilnoprawnych.
Wydaje się również, że regulacja zawarta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce
komunalnej dotyczy także następstwa praw i obowiązków wynikających
z cywilnoprawnych umów łączących zakład budżetowy z podmiotami trzecimi, co można
uznać za rozwiązanie kontrowersyjne. Zmiana dłużnika jest  zgodnie z art. 519 Kodeksu
cywilnego  możliwa jedynie za zgodą wierzyciela, przy czym wyrażenie takiej zgody musi
 pod rygorem nieważności  nastąpić w formie pisemnej.
Określona w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej sukcesja uniwersalna
na rzecz spółki  & pozbawia tym samym wierzycieli uprawnień do decydowania o zmianie
dłużnika. W sytuacjach skrajnych odnoszących się do upadłości spółki powstałej w wyniku
przekształcenia zakładu budżetowego będzie to prowadzić do pozbawienia wierzycieli
możliwości dochodzenia swych roszczeń. Wszak  Gmina nie ponosi odpowiedzialności
za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych (& )  art. 49 ust. 1 u.s.t.
Rozwiązanie przyjęte w art. 23 ustawy powinno ulec zmianie, zwłaszcza że przyjęta
konstrukcja nie znajduje szczególnego uzasadnienia praktycznego, chyba że za cel tego
przepisu uznamy możliwość unikania przez gminy odpowiedzialności za zobowiązania
zaciągane prze zakład budżetowy (C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o
gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 104).
Należy w przedstawionym powyżej kontekście zauważyć, że analizowany przepis ustawy
o gospodarce komunalnej może być także poddany badaniu pod kątem jego zgodności
z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w aspekcie równości podmiotów
wobec prawa.
11. Uwagi końcowe
Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego powinno stanowić
wstępny etap do pełnej prywatyzacji zarówno usługi, jak i majątku jednostki samorządu terytorialnego.
Taka konstrukcja pozwala jednostce samorządu terytorialnego na oddziaływanie na podmiot
świadczący usługę tak długo, dopóki dana jednostka samorządu terytorialnego posiada w spółce
znaczący udział i w zakresie, na jaki pozwala jej prawo handlowe, ustawa o gospodarce komunalnej
oraz umowa (statut) spółki. Umowa spółki może zastrzec dla jednostki samorządu terytorialnego
określone uprawnienia (np. w zakresie podziału zysku, zbycia majątku, zmian zakresu działalności,
itp.).
Niezależnie od tego, jak bardzo lokalne samorządy są przywiązane do  swojego zakładu
budżetowego, jego ograniczona samodzielność oraz nieefektywna ekonomicznie działalność,
25
stawiają pod znakiem zapytania pozostawanie jednostki samorządu terytorialnego przy tej formie
gospodarki komunalnej.
Niejasności co do charakteru prawnego zakładu budżetowego, a w szczególności
niespójność polskiego systemu prawnego zwłaszcza co do jego zdolności sądowej oraz przydania mu
przymiotu przedsiębiorcy, zdają się przemawiać za potrzebą nadania zakładowi
efektywniejszej formuły spółki prawa handlowego.
Również odmówienie zakładowi budżetowemu możliwości dokonywania amortyzacji (a
przyznanie tej możliwości np. jednostce budżetowej) nie polepsza jego kondycji ekonomicznej
i możliwości inwestycyjnych.
Powyższe zastrzeżenia dotyczące zakładu budżetowego nie oznaczają jednak, że spółka
zawsze będzie formą efektywniejszą od zakładu budżetowego. Trzeba bowiem pamiętać, że spółka
może prowadzić efektywną działalność tylko wtedy, gdy ze swej działalności może generować zysk.
Ze względu na to, że spółka musi w pełni pokrywać koszty swej działalności z przychodów
własnych, rozwiązanie to nadaje się przede wszystkim do prywatyzacji usług dochodowych.
W przypadku usług o charakterze deficytowym, zachodzić może konieczność dotowania spółki (na
podstawie rozwiązań ustawy o finansach publicznych, a przede wszystkim jego art. 118) lub zakupu
przez jednostkę samorządu terytorialnego usług świadczonych przez spółkę (w trybie zamówień
publicznych). Należy zauważyć, że ze względu na fakt, iż wkład jednostki samorządu terytorialnego
w takiej spółce może być uzupełniony przez wkłady pieniężne i aporty innych udziałowców,
rozwiązanie to może być z korzyścią stosowane dla usług, które wymagają dofinansowania majątku,
wprowadzenia nowych technologii lub nowej organizacji pracy.
Rozwiązanie to, co do zasady, cechuje się racjonalnością ekonomiczną. Wynika ona przede
wszystkim z immanentnej cechy spółki prawa handlowego, którą jest dążenie do maksymalizacji
zysku. Jest więc taka spółka w konsekwencji zainteresowana także obniżką kosztów działalności.
Środki na odtworzenie i rozwój majątku spółki muszą pochodzić z jej przychodów. Odtworzenie proste
powinno być finansowane z odpisów amortyzacyjnych, natomiast środki na inwestycje rozwojowe
muszą w zasadzie pochodzić z zysku po opodatkowaniu lub ze z
ródeł zwrotnych (np. kredyty).
Rozwój spółki można także zapewnić poprzez podnoszenie kapitału.
W praktyce uzyskanie równowagi pomiędzy racjonalnością ekonomiczną takiej spółki
a wymaganym poziomem wykonywania przez nią zadań określonej jednostki samorządu
terytorialnego, może być trudne do osiągnięcia. Truizmem jest stwierdzenie, że poziom cen na pewne
usługi komunalne ze sfery użyteczności publicznej (np. komunikacja zbiorowa) nie może przy
istniejącym obecnie poziomie dochodów indywidualnych członków określonej wspólnoty
samorządowej, być oparty wyłącznie na rachunku ekonomicznym. Stąd np. ceny biletów komunikacji
miejskiej są ustalane na poziomie nie pozwalającym na pełną amortyzację, co w konsekwencji
prowadzi do trudności z remontami, nie mówiąc już o nowych inwestycjach.
Spółka podlega pełnemu opodatkowaniu, w tym także podatkami i opłatami lokalnymi. Gmina
może czerpać dodatkowe dochody z dywidendy, jeżeli jest udziałowcem spółki.
Pełna prywatyzacja (lub przynajmniej prywatyzacja w znacznym stopniu) polegająca
na wycofaniu się określonej jednostki samorządu terytorialnego ze spółki, wymaga znacznego
zaangażowania kapitałowego ze strony nabywców akcji lub udziałów. Z tego też powodu forma ta
nadaje się przede wszystkim do prywatyzacji stopniowej lub prywatyzacji dziedzin.
26