Nadzór Bankowy







Danuta
Mliczewska
INSTYTUCJA NADZORU
BANKOWEGO W
POLSCE




Spis treści:



Wstęp



Część
I


1.
Pojęcie nadzoru bankowego, jego cele, funkcje i
formy


2.
Ogólna charakterystyka systemu nadzoru bankowego
w Niemczech



Część
II


3.
Powstanie, organizacja i podstawy prawne nadzoru
bankowego w Polsce


4.
Kierunki dyskusji o modelu i lokalizacji nadzoru
bankowego w Polsce w latach 1994-1996


5.
Podsumowanie

Bibliografia





 
Wstęp
Przedmiotem analizy w niniejszym opracowaniu jest problematyka nadzoru
bankowego, który istnieje w Polsce w sformalizowanej
(zinstytucjonalizowanej) postaci od sześciu lat. W pracy staramy się
wykazać, że: po pierwsze, państwowy nadzór bankowy stanowi jeden z podstawowych
elementów całego mechanizmu bezpieczeństwa systemu bankowego, po drugie, nadzór
bankowy może być różnie usytuowany instytucjonalnie (w banku centralnym lub poza
nim), po trzecie, w Polsce, w obecnej sytuacji na rynku usług
finansowych, nadzór powinien pozostać w Narodowym Banku Polskim.
Będziemy zatem chcieli udowodnić ogólniejszą tezę, głoszącą, iż model nadzoru
bankowego musi być adekwatny do charakteru gospodarki rynkowej (mechanizmu jej
funkcjonowania) jeżeli ma stanowić element skutecznego mechanizmu bezpieczeństwa
systemu bankowego. W pierwszym punkcie opracowania definiujemy używane
w pracy pojęcia nadzoru bankowego (i kontroli), celu i podstawowych
funkcji nadzoru, określamy możliwe usytuowanie instytucji nadzoru.
Ogólna charakterystyka nadzoru w Republice Federalnej Niemiec stanowi
tło do prezentacji instytucji nadzoru bankowego w Polsce, zlokalizowanej
inaczej niż w Niemczech, choć realizującej podobne zadania.
Działalność nadzoru bankowego w Polsce omawiamy po prezentacji genezy
jego powstania oraz podstaw prawnych nadzoru. Szczególną rolę w naszej
analizie pełni omówienie kierunków dyskusji na temat usytuowania nadzoru
bankowego w Polsce. Opracowanie kończą rozważania na temat nadzoru
bankowego w Polsce w XXI w.





Część
I


 
1. Pojęcie nadzoru bankowego, jego cele,
funkcje i formy
Bankowość jest jedną z dziedzin gospodarki
rynkowej, występującą w warunkach istotnego zakresu wolności przepływu
kapitału i świadczenia usług, która jest przedmiotem regulacyjnej
działalności ze strony państwa (czy ekonomicznej roli państwa
w gospodarce).
Andrzej Wojtyna zauważa, iż pojęcie regulacyjnej
działalności ze strony państwa, obejmującej również bankowość, w pracach z
dziedziny ekonomii, traktujących o roli państwa w gospodarce jest
często zastępowane pojęciami: ekonomicznej roli państwa, ekonomicznych funkcji
państwa czy też ingerencji ze strony państwa. Sam jest zwolennikiem określania
wpływu państwa na gospodarkę pojęciem: "ekonomicznej roli państwa
w gospodarce", gdyż pojęcia "ingerencja" czy też "regulacja" sytuują
państwo jako podmiot działający na zewnątrz systemu gospodarczego. Tymczasem
jednak, z czym należy się zgodzić, państwo jest jednym z podmiotów systemu
gospodarczego (instytucją) o określonym zakresie uprawnień, realizującym
dane funkcje1.
Według Daniluka, autora interesującej pracy
o polskim nadzorze bankowym, regulacyjne oddziaływanie (w rozumieniu
regulujące działalność) na banki komercyjne przez podmioty wobec niego
zewnętrzne (w tej liczbie również państwowe) jest uzasadnione trojakimi
potrzebami, tzn.:

potrzebą utrzymania bezpieczeństwa oraz
stabilności finansowej całego systemu bankowego, który świadczy szczególne
usługi na rzecz podmiotów gospodarczych,
potrzebą zagwarantowania kontroli monetarnej,
a głównie podaży pieniądza i stabilności cen, oraz
potrzebą zapewnienia prawdziwej konkurencji
między bankami oraz uniknięcia nadmiernej koncentracji kapitału i praktyk
monopolistycznych.
Pod pojęciem systemu bankowego będziemy rozumieć
"...sieć różnorodnych, niezależnych i świadczących wiele różnych usług
instytucji finansowych"2.
Zapewnienie bezpieczeństwa systemu bankowego
oznacza bezpieczeństwo wszystkich uczestników rynku usług bankowych: banków, ich
klientów ale również przedstawicieli niektórych organów władzy
i administracji państwowej.
W przypadku klientów banku chodzi
o zwiększenie bezpieczeństwa wkładów, które są gromadzone
w bankach.
Zdaniem D. T. Llewellyna3 klienci w stosunku do dostawców usług
finansowych (w tym banków) oczekują:

dostępności odpowiednich informacji przed
zawarciem umowy,
uczciwości dostawcy usług,
reasekuracji umów, szczególnie
długoterminowych,
akceptowanego poziomu kompetencji dostawcy
usług,
odpowiedniej porady w razie wystąpienia
takiej potrzeby,
służenia przez usługodawcę interesom
klienta,
rozsądnej rekompensaty w przypadku
zerwania umowy.
Można więc powiedzieć, że klienci zgłaszają
popyt na regulacje zwiększające bezpieczeństwo wkładów zdeponowanych
w bankach.
Zwiększenie roli regulacji w systemie
bankowym oznacza z reguły rezygnację z pewnych profitów z wolnej
konkurencji i odwrotnie, zaspokojenie popytu na korzyści ż wolnej
konkurencji odbywa się kosztem zmniejszenia uregulowania działalności sektora
bankowego za cenę pewnych korzyści, które płyną z owych uregulowań.
Jak zauważa Hewelt4 skrajne modele przedstawiają sytuacje,
w których:

nastąpiłoby uregulowanie systemu bankowego,
zapewniające stuprocentowe bezpieczeństwo zgromadzonych wkładów za cenę
poważnego ograniczenia innowacji i bardzo prawdopodobnego pogorszenia
pozycji konkurencyjnej wobec instytucji zagranicznych, lub też
instytucje finansowe zostaną całkowicie
pozbawione nadzoru, co będzie oznaczało w konsekwencji potraktowanie
deponentów tak jak graczy na rynkach finansowych, którzy ponoszą pełne ryzyko
związane z podejmowanymi przez nich decyzjami inwestycyjnymi.

W praktyce mamy najczęściej do czynienia z
rozwiązaniami pośrednimi, tzn. nie do końca regulowanym (nadzorowanym) systemem
bankowym i nie w pełni rynkową gospodarką (w rozumieniu
wolnorynkową), co równocześnie oznacza, że korzyści regulacji nie są dobrem
darmowym. Regulacja i nadzór bankowy mają przede wszystkim chronić klientów
banków przed istnieniem niedoskonałości i błędów rynku, które byłyby dla
nich bardzo dotkliwe w sytuacji pełnego zderegulowania rynku.
Jednak jak słusznie autor zauważa5, o ile regulacje i nadzór
powinny chronić klientów instytucji finansowych (w tym banków) przed asymetrią
i brakiem informacji, oszustami i niekompetencją instytucji
finansowych, jak też niebezpieczeństwem konfliktu interesów i instytucji
finansowych, o tyle nie jest słusznym chronienie klientów przed wszystkimi
możliwościami utraty pieniędzy, albowiem zniknąłby ważny element działalności
gospodarczej, jakim jest ryzyko.
Ostatecznie na rynku decyzje gospodarcze są
podejmowane przez uczestników działalności gospodarczej: przedsiębiorstwa
produkcyjne i handlowe, konsumentów (gospodarstwa konsumenckie), banki,
firmy ubezpieczeniowe, pracujących itp. Konsumenci (gospodarstwa konsumenckie)
rozstrzygają m.in. o sposobie lokowania wolnych środków finansowych. Banki
podejmują decyzję o wyborze kredytobiorców, wielkości udzielanych kredytów,
warunkach na jakich kredytobiorcą zostaną udostępnione kredyty. Z wszystkimi
tego typu decyzjami jest związane ryzyko i odpowiedzialność (szeroko na
temat ryzyka i odpowiedzialności pisałam w pracy: Przedsiębiorstwo
w gospodarce. Aspekt teoretyczny i praktyczny)6.
Rolą nadzoru bankowego nie jest podejmowanie za
banki decyzji komercyjnych, co nie oznacza, iż nie może on, w trosce
o interesy wierzycieli banków i bezpieczeństwo całego systemu
bankowego, wykorzystywać wobec banków środków przymusu administracyjnego,
w które został wyposażony przez ustawodawcę. Jak zauważymy dalej, taka jest
jego powinność.
Daniluk proponuje odróżnić pojęcie nadzoru od
pojęcia kontroli7. Istotą działalności kontrolnej -
podkreśla autor - jest obserwacja zjawisk, które są przedmiotem kontroli, ich
analizowanie i przedstawianie wyników tej analizy organom bezpośrednio
kierującym działalnością kontrolowanego podmiotu. Kontrolujący nigdy nie
odpowiada za działalność kontrolowanego podmiotu. Z kolei nadzorujący obserwuje
i rozpoznaje sytuację, dokonuje jej oceny, ale też współkieruje czy
współadministruje podmiotem i tym samym odpowiada (czy też współodpowiada)
za wyniki działalności nadzorowanego podmiotu. Nadzór bankowy co prawda nie
współzarządza bankami, ale jest współodpowiedzialny za funkcjonowanie
(bezpieczeństwo, sprawność, stabilność) systemu bankowego. Jako, w pewnym
sensie rzecznik interesu publicznego (jednym z elementów tego interesu jest
sprawny, bezpieczny i stabilny system bankowy), powinien być niezależny (na
temat interesu publicznego pisałam w pracy pt. "Kategoria interesu Skarbu
państwa")8.
Daniluk upatruje niezależność instytucji
sprawującej nadzór bankowy zarówno w niezależności organizacyjnej, jak
również finansowej, programowej i metodologicznej9. Przez niezależność organizacyjną autor
rozumie takie usytuowanie nadzoru w systemie administracji publicznej,
w którym nie można byłoby wpływać na wykonywanie przez instytucję nadzoru
jej ustawowych uprawnień i obowiązków przez decyzję, zalecenia lub inne
formy oddziaływania administracyjnego.
Niezależność finansowa oznacza zagwarantowanie
takich środków finansowych jak działalność instytucji nadzoru, które umożliwiają
realizację, z jednej strony bieżących ustawowych uprawnień i obowiązków,
a z drugiej stabilny, planowy, jak również perspektywiczny rozwój
nadzoru.
Niezależność programowa to swoboda określania
przedmiotu i zakresu realizowanych działań tak kontrolnych jak również
nadzorczych. Jest niezależna od decyzji administracji rządowej, ale też nacisków
np. zarządów banków czy organizacji konsumenckich.
I wreszcie, czwarty wymiar niezależności nadzoru
bankowego, to niezależność metodologiczna, przez którą rozumie się swobodę
wyboru przez instytucję nadzoru metodologii, metod i technik badania
podmiotów podlegających analizie.
Podane wyżej cztery wymiary niezależności
instytucji nadzoru bankowego, dodajmy pełnej niezależności, mogą wystąpić
jedynie w rozważaniach modelowych.
W skrajnym modelu nadzoru bankowego można sobie
wyobrazić instytucję nadzoru w pełni zależną (podporządkowaną) od
administracji rządowej. Od rządu otrzymywałaby zlecenia dotyczące sposobu
realizacji funkcji nadzoru, byłaby finansowana ze środków będących w gestii
rządu, o wyborze metod i techniki badania jak również przedmiocie
działań kontrolnych i nadzorczych decydowałaby również administracja
rządowa. Taki formalny nadzór bankowy mógł funkcjonować w modelu gospodarki
nakazowo-rozdzielczej.
Jak wynika z doświadczeń państw, w których
system bankowy ma dłuższą tradycję niż w Polsce, do podstawowych zadań
nadzoru bankowego należą:

określenie zasad funkcjonowania banków
komercyjnych, które można by określić mianem zasad bezpiecznego funkcjonowania
drogą stworzenia tzn. regulacji ostrożnościowych, które dotyczą:



równoważenia ryzyka bankowego (tworzenie
rezerw celowych),
ustalenia norm dopuszczalnego ryzyka
walutowego, pokrycia funduszami własnymi aktywów, kontrolowania kredytów
i pożyczek dla kierownictwa banku,
zasad ogłaszania zweryfikowanych bilansów
oraz rachunków zysków i strat, współczynnika wypłacalności, norm
płynności itp.

określenie systemu licencjonowania banków
i kontroli przepływu własności akcji, po to, żeby ograniczyć dopływ do
sektora bankowego kapitałów uznanych za nie pożądane,
analiza danych przekazywanych przez
banki,
badanie sytuacji banku w sposób
bezpośredni (przeprowadzanie inspekcji w bankach),
przekazywanie bankom komercyjnym informacji
o wynikach badań przeprowadzonych przez nadzór bankowy, opinii oraz
zleceń dotyczących ostrożności aspektów ich działania10.
Daniluk proponuje nieco inny sposób określenia
zadań (funkcji) nadzoru bankowego postrzeganych na podstawie wieloletnich
doświadczeń krajów zachodnich, ale w perspektywie złożonego procesu rozwoju
tej instytucji. Proponuje wyróżnienie czterech podstawowych funkcji nadzoru
w gospodarce rynkowej, tj. licencyjną, regulacyjną, kontrolną
i dyscyplinującą, którą określa też mianem "policyjnej"11.
Funkcja licencyjna polega na umożliwieniu
prowadzenia działalności bankowej przez ludzi i kapitały w taki
sposób, ażeby od momentu powstania banku spełniał on warunki pozwalające na
traktowanie go jako instytucji zaufania publicznego.
Funkcja regulacyjna polega na określaniu przez
instytucje nadzoru minimalnych standardów bezpieczeństwa w działalności
banków.
Istotą funkcji kontrolnej jest identyfikowanie
przez nadzór podstawowych zagrożeń w funkcjonowaniu banków. Owa
identyfikacja jest prowadzona zarówno poprzez badanie nadsyłanych przez banki
sprawozdań jak też przez inspekcje przeprowadzane przez pracowników nadzoru
w bankach.
Funkcja dyscyplinująca ("policyjna") oznacza, iż
w określonych ustawowo przypadkach nadzór bankowy może korzystać ze środków
administracyjnych (władczych) tak w stosunku do instytucji jak też osób
odpowiedzialnych za wystąpienie określonych nieprawidłowości.
Efektem realizacji powyższych funkcji, jak
podkreśla Daniluk, powinno być oddziaływanie o charakterze prewencyjnym na
banki.
Jak wynika z powyższego, zadania (funkcje)
nadzoru w rozwiniętych krajach o gospodarce rynkowej są stosunkowo
rozległe, choć nie odbiegające od istoty czynności, które określa się mianem
nadzoru. Jego celem jest zwykle podniesienie bezpieczeństwa, sprawności
i stabilnego funkcjonowania systemu bankowego. Nadzór bankowy
w większości państw stanowi jeden z elementów całego mechanizmu
bezpieczeństwa systemu bankowego (obejmującego również nadzór właścicielski,
audytorów zewnętrznych, instytucje zrzeszające banki i instytucje
gwarantujące depozyty banków).
Formy sprawowania nadzoru to najczęściej:


badanie sprawozdawczości nadsyłanej przez
banki komercyjne,
kontrola (inspekcja) przeprowadzana
w bankach oraz
regulacja polegająca na określaniu przez
nadzór odpowiednich norm ostrożnościowych.
Badanie sprawozdawczości pozwala na dokonanie
analizy zdarzeń zachodzących w banku, które mogą mieć poważny wpływ na
funkcjonowanie systemu bankowego (efekt "domina") i ich ocenę. Stwarzają
również podstawę do opracowania prognoz zdarzeń gospodarczych, które mogą
wystąpić w określonej perspektywie czasowej.
Inspekcje przeprowadzane w samych bankach
są źródłem, uwiarygodnionych przez inspektorów nadzoru, informacji
o bankach, nie zawsze zbieżnych z przekazywanymi do instytucji nadzoru
sprawozdaniami.
Regulacyjna działalność nadzoru może:

stymulować albo wręcz zniechęcać banki do
większej ostrożności w podejmowanych działaniach,
kształtować strukturę systemu bankowego jak
również praktykę jego funkcjonowania,
ograniczać lub też wspierać konkurencję na
rynku usług bankowych,
chronić w sposób bezpośredni interesy
określonych grup klientów banku, także przez wspieranie polityki gospodarczej
państwa12.
Nadzór bankowy wypełniający w gospodarce
rynkowej szereg zadań, występując na różnych obszarach, w krańcowych
przypadkach może być usytuowany w banku centralnym lub poza bankiem
centralnym.
Cytowany przez nas obficie Daniluk zauważa, że
istnieją cztery możliwości instytucjonalnego usytuowania nadzoru bankowego
tzn.:

po pierwsze, w banku centralnym. Jak
wynika z wyników ankiety przeprowadzonej w 1994 r. przez Bazylejski
Komitet Nadzoru Bankowego, na którą powołuje się Daniluk, na 114 państw, które
odpowiedziały na ankietę, w 71 krajach (62,3%) nadzór bankowy jest
sprawowany przez bank centralny, zaś w 21 krajach (18,4%) bank centralny
odgrywa istotną rolę w procesie nadzoru,
po drugie, w Ministerstwie
Finansów,
po trzecie, w wyspecjalizowanej agendzie
państwa. Z tym przypadkiem mamy do czynienia w Niemczech (piszemy
o tym w następnej części opracowania) oraz na Węgrzech (Państwowy
Nadzór Bankowy). Na Węgrzech działalność Państwowego Nadzoru Bankowego może
być na wniosek premiera badana przez Państwową Izbę Kontroli. Taki przypadek
wystąpił po upadku węgierskiego Agrobanku w kwietniu 1995 r. Premier
rządu węgierskiego polecił wówczas Państwowej Izbie Kontroli zbadać, czy
Państwowy Nadzór Bankowy uczynił wszystko co mógł, aby nie dopuścić do
sytuacji, w której ta duża instytucja finansowa utraciła zdolność
płatniczą13,
po czwarte, w ramach banku centralnego
istnieje autonomiczna instytucja zajmująca się nadzorem bankowym. Jest to tzw.
model mieszany.
Zanim przedstawimy model funkcjonowania
polskiego nadzoru bankowego, odpowiadający pierwszemu z przedstawionych wyżej
czterech wariantów działania tej instytucji, dominującego na świecie,
zaprezentujemy nadzór bankowy w państwie, którego pewne elementy systemu
bankowego zostały wykorzystane przy budowie modelu bankowości polskiej końca lat
osiemdziesiątych tj. w Republice Federalnej Niemiec.



 




2.
Ogólna charakterystyka systemu
nadzoru bankowego
w Niemczech
Pierwszą instytucję realizującą zadania nadzoru
bankowego w Rzeszy Niemieckiej powołano do życia w 1931 r. Początkowo
istniała ona przy banku centralnym, a następnie jako samodzielna
instytucja, która funkcjonowała do 17 kwietnia 1944 r. Po upadku III Rzeszy
nadzór bankowy został przekazany bankom centralnym poszczególnych landów.
W 1948 r. został utworzony Bank Deutscher L�nder (poprzednik banku
centralnego RFN) oraz Komisja Nadzoru Bankowego, do zadań której należała
koordynacja nadzoru bankowego. W skład Komisji wchodzili przedstawiciele
urzędów nadzoru, odpowiednich resortów oraz Bank Deutscher L�nder.
Komisja nie miała statusu urzędu państwowego, jedynie mogła wydawać zalecenia
nadzorowanym podmiotom.
W 1957 r. z Banku Deutscher L�nder
i banków centralnych poszczególnych landów został utworzony bank centralny
Republiki Federalnej Niemiec - Deutsche Bundesbank. Fakt utworzenia
Bundesbanku nie miał istotnego wpływu na sposób realizacji funkcji nadzoru
bankowego. Nadzór bankowy, jak stwierdza Aramowicz, nadal był sprawowany
decentralnie, aż do czasu nowelizacji ustawy Prawo kredytowe z 1961 r.14. Głośnym przesłaniem podjęcia powyższej
ustawy było utrzymanie stabilności systemu bankowego oraz ochrona interesów
wierzycieli, powierzających bankowi swoje środki pieniężne w postaci
wkładów. Ustawa stworzyła ogólne ramy określające zasady działania instytucji
kredytowych, a więc wszystkich instytucji prowadzących transakcje bankowe,
tzn. transakcje polegające na:

przyjmowaniu wkładów,
udzielaniu pożyczek i kredytów,
skupie weksli i czeków,
obrocie papierami wartościowymi,
lokatach kapitałowych,
prowadzeniu obrotu bezgotówkowego,
udzielaniu gwarancji,
rozliczaniu transakcji handlu
zagranicznego.
Ustawa Prawo kredytowe z dniem 1 stycznia 1962
r. powołała do życia Federalny Urząd Nadzoru Bankowego Aufsichtsamt,
który otrzymał status samodzielnego urzędu federalnego. Prezesa Federalnego
Urzędu Nadzoru Bankowego mianuje prezydent Niemiec, na wniosek ministra
finansów, jednak po uwzględnieniu opinii Prezesa Banku Centralnego. Sprawozdania
ze swojej działalności oraz raporty dotyczące kondycji systemu bankowego
Federalny Urząd Bankowy przedkłada bezpośrednio ministrowi finansów.
Niemieckie Prawo kredytowe wyznaczając główną
rolę w nadzorowaniu banków komercyjnych Federalnemu Urzędowi Nadzoru
Bankowego jednocześnie zobowiązuje Bundesbank do przejęcia części
czynności związanych z nadzorem. Techniczną obsługą czynności z zakresu nadzoru
bankowego sprawowanego przez bank centralny zajmują się pracownicy danego
departamentu nadzoru w Bundesbanku15. Federalny Urząd Nadzoru Bankowego
określa się jako instytucję "kadrową", formalnie niezależną od rządu i od
banku centralnego.
W swojej działalności kontrolnej posługuje się
on stosunkowo niewielką liczbą urzędników oraz bardzo rozbudowaną, obowiązkową
sprawozdawczością banków komercyjnych - głównie raportami biegłych rewidentów
banków (Berndt Beham, jeden z dyrektorów Urzędu Nadzoru określa swój urząd jako
instytucję przeregulowaną). Potok informacji trafiających z banków komercyjnych
do rządu, zwłaszcza szczegółowe raporty miesięczne, jest, jego zdaniem, bardziej
użyteczny dla statystyk Banku Federalnego niż Urzędu Nadzoru. Dla Urzędu Nadzoru
informacje te są najczęściej zbędne, zwłaszcza wobec faktu możliwości
każdorazowego żądania od banków wszelkich informacji w dowolnym czasie16.
Federalny Urząd Nadzoru współpracuje z Bankiem
Federalnym (Bundesbankiem), co nie oznacza "rozmycia" granic
odpowiedzialności, zakresów uprawnień i obowiązków dotyczących nadzoru obu
podmiotów nad instytucjami kredytowymi17.
Choć domeną Federalnego Urzędu Nadzoru Bankowego
jest wydawanie aktów administracyjnych, to w przypadku wydawania regulacji
o charakterze generalnym jest ustawowo zobowiązany do przedyskutowania ich
z Bankiem Federalnym. O zakresie współuczestniczenia Banku Federalnego
w tworzeniu nowego aktu administracyjnego przesądza stopień, w jakim
projektowana regulacja dotyczy banku centralnego. Zawsze w przypadku
określenia przez Urząd Nadzoru wielkości kapitału własnego banku i stosunku
wielkości aktywów ryzykownych (tj. niosących ze sobą ryzyko) do wielkości
kapitału oraz stopnia płynności tj. zdolności banku do regulowania swoich
zobowiązań, musi on uzyskać akceptację ze strony Banku Federalnego.
W przypadku wydawania przez Urząd mniej istotnych regulacji wystarcza
jedynie konsultacja z bankiem centralnym18.
Jak wynika z zapisów ustawy Prawo kredytowe,
Federalny Urząd Nadzoru Bankowego został utworzony w celu zapewnienia
stabilności systemu bankowego. Jednym z podstawowych zadań Urzędu jest bieżący
nadzór nad wszystkimi instytucjami kredytowymi. Nie podlegają mu jednak:

bank centralny (Deutsche
Bundesbank),
poczta (Bundespost),
bank d/s rozwoju gospodarczego
(Kreditanstalt f�r Wiederaufbau),
instytucje ubezpieczeniowe.
W ramach Federalnego Urzędu Nadzoru Bankowego
wyodrębniono sześć departamentów19. Do zadań pierwszego departamentu należą
przede wszystkim:

ogólne sprawy związane z nadzorem bankowym,
również międzynarodowym,
przygotowanie projektów nowych
przepisów,
proponowanie ewentualnych zmian
i uzupełnienia przepisów ustawy kredytowej,
opracowanie projektów przepisów wykonawczych
do ustawy, dokonanie ich wykładni,
śledzenie proponowanych w ramach Unii
Europejskiej rozwiązań prawnych i dostosowanie do nich przepisów
w niemieckim prawie bankowym,
ustalenie warunków powoływania
i funkcjonowania banków,
ściganie zabronionej przez prawo lub
prowadzonej bez zezwolenia działalności bankowej i kierowanie spraw do
sądu,
nadzorowanie instytucji kredytowych,
w tym również prowadzonych przez firmy audytorskie.
Zadania drugiego departamentu Federalnego Urzędu
Nadzoru Bankowego obejmują głównie:

bieżący nadzór nad działalnością banków
komercyjnych (prywatnych),
analizę ich sprawozdań miesięcznych
i rocznych oraz sprawozdań firm audytorskich z badania bilansów,
nadzór nad dużymi bankami (tj. Deutsche
Bank Comerzbank, Dresdner Bank),
nadzór nad bankami regionalnymi, które
działają w poszczególnych landach,
nadzór nad instytucjami finansowymi
(finansującymi np. leasing czy sprzedaż ratalną).
Zadania trzeciego departamentu stanowią:

bieżący nadzór nad działalnością kas
oszczędnościowych i budowlanych kas oszczędnościowych,
bieżący nadzór nad działalnością banków
hipotecznych,
Podstawowym zadaniem czwartego departamentu jest
nadzór nad bankiem spółdzielczym i związkami tych banków.
Zadania piątego departamentu to:

nadzór nad bankami zagranicznymi i ich
przedstawicielstwami prowadzącymi działalność na terenie Niemiec,
nadzór nad instytucjami prowadzącymi obrót
kapitałowy i papierami wartościowymi oraz prowadzącymi gospodarkę
dewizową.
Departament szósty zajmuje się rozwiązywaniem
problemów związanych z unią walutową z b. NRD20.
Jak wynika z powyższego, przy określaniu zakresu
zadań poszczególnych departamentów Urzędu Nadzoru uwzględniono kryterium głównie
podmiotowe (departament drugi nadzoruje banki komercyjne, trzeci kasy
oszczędnościowe i budowlane kasy oszczędnościowe, czwarty banki
spółdzielcze i ich związki itd.).
Uprawnienia i szczegółowy zakres
działalności Federalnego Urzędu Nadzoru Bankowego omawia trzecia część cytowanej
wyżej ustawy Prawo kredytowe. Zgodnie z jej postanowieniami każda osoba fizyczna
lub prawna, pragnąca prowadzić działalność bankową musi uzyskać licencję od
Federalnego Urzędu Nadzoru Bankowego. Urząd udzielając licencji może ograniczyć
zakres działalności danego podmiotu. Może także odmówić jej wydania
w przypadku gdy uzna, iż ubiegająca się o nią osoba nie posiada
odpowiednio dużego kapitału własnego. Wydanie licencji nie oznacza, iż została
ona wydana "na zawsze". Urząd może cofnąć licencję w przypadku, gdy:


instytucja kredytowa nie podejmie
przewidzianej licencji działalności w ciągu 1 roku od jej
uzyskania,
podmiot, który uzyskał licencję swoją
działalnością naraża wkłady deponentów (gdy straty banku wyniosły w całym
roku 50% funduszy własnych, gdy w trzech kolejnych latach bank poniósł
straty, które każdorazowo przekroczyły 10% jego funduszy własnych).

Federalny Urząd Nadzoru Bankowego ma prawnie
zagwarantowany dostęp do bieżących informacji dotyczących działalności
i kondycji finansowej instytucji kredytowych. Daleko idące upoważnienia
pozwalają mu żądać od banku i członków jego zarządu wszelkich informacji
dotyczących działalności jednostki. Może on także przeprowadzić audyt banku lub
innej instytucji kredytowej, nawet jeśli nie istnieją po temu szczególnie ważne
powody.
Jeżeli bank jest zorganizowany w formie
spółki akcyjnej, wówczas Federalny Urząd Nadzoru Bankowego może wysłać swoich
przedstawicieli na zgromadzenie akcjonariuszy bądź rady nadzorczej banku, może
również wystąpić do spółki o zwołanie takich zgromadzeń.
W przypadku, kiedy Federalny Urząd Nadzoru
Bankowego dysponuje dowodami na to, że dana instytucja jest bankiem (choć nie
jest formalnie zarejestrowana jako bank) lub prowadzi działalność zabronioną
przez Prawo kredytowe, może żądać od niej wszelkich informacji dotyczących jej
działalności oraz wglądu w dokumentację księgową.
W przypadku prowadzenia nadzoru nad instytucją
kredytową posiadającą swoje oddziały i filie także poza granicami kraju,
niemiecki nadzór bankowy ściśle współpracuje z nadzorem państw, w których
oddziały czy filie ma dany bank.
Do zakresu uprawnień Federalnego Urzędu Nadzoru
Bankowego należy możliwość podejmowania określonych działań w sytuacjach
szczególnych, gdy na przykład:

kapitał własny banku nie spełnia wymogów
adekwatności kapitałowej, tzn. gdy aktywa ryzykowne banku są większe niż
osiemnastokrotna wartość kapitału własnego, lub
bank nie spełnia wymogów
płynnościowych.
Jeżeli bank nie poprawi powyższych wskaźników
w terminie określonym przez Urząd Nadzoru, ten ostatni może wydać zakaz lub
nakazać instytucji nadzorczej (w tym przypadku bankowi) ograniczenie dystrybucji
dochodów i udzielania kredytów, a w szczególnych sytuacjach
inwestowania dostępnych funduszy w ziemię, budynki, wyposażenie lub udziały
w innych bankach i instytucjach.
Zagrożenie wypłacalności banku może skłonić
Urząd Nadzoru do:

wydania nakazu zaprzestania przeprowadzenia
operacji z klientami lub zakazania akceptacji płatności,
wystąpienia z wnioskiem do sądu, którego
jurysdykcji podlega bank o wyznaczenie osoby upoważnionej do zarządzania
bankiem i reprezentowania go, jeśli dotychczasowy zarząd banku został
zawieszony w czynnościach i bank nie może być przez niego
reprezentowany.
Jeżeli sytuacja kredytowa stanie się
niewypłacalna lub wpadnie w pułapkę zadłużeniową, kierownictwo banku jest
zobligowane do natychmiastowego powiadomienia o tym fakcie Urzędu Nadzoru,
który jako jedyny może wystosować do sądu upadłościowego petycję
o przymusowe postępowanie likwidacyjne. Urząd Nadzoru może, zgodnie z
postanowieniami niemieckiego prawa administracyjnego, nałożyć na nadzorowaną
instytucję kredytową sankcji w celu wymuszenia na niej dostosowania się do
wydanych nakazów. Sankcjami takimi może obłożyć również instytucje
publiczne.
Działalność Federalnego Urzędu Nadzoru Bankowego
jest finansowana z funduszy Rządu Federalnego. Koszty ponoszone przez rząd są
w 90% refundowane przez banki wnoszone na ten cel odpowiednie opłaty.
W szczególnych przypadkach zainteresowany bank sam pokrywa koszty usług
świadczonych przez Federalny Urząd Nadzoru Bankowego21.
Jak wynika z powyższego, niemiecki nadzór
bankowy jest przede wszystkim pełniony przez Federalny Urząd Nadzoru Bankowego.
Pozostaje on jednak w ścisłych związkach z niemieckim bankiem
centralnym (Bundesbankiem).
Powróćmy do głównego przedmiotu naszych rozważań
tj. do polskiego modelu nadzoru bankowego, który od sześciu lat jest usytuowany
w banku centralnym - Narodowym Banku Polskim.





Część II


 




3.
Powstanie,
organizacja i podstawy prawne nadzoru bankowego
w Polsce
31 stycznia 1989 r. w Polsce uchwalona
została nowa ustawa o Narodowym Banku Polskim22. Również uchwalona została ustawa Prawo
bankowe. Oba te akty wprowadziły pojęcie nadzoru bankowego, będącego szczególną
funkcją wypełnianą przez bank centralny w celu zapewnienia stabilności
i bezpieczeństwa systemu bankowego.
"...Odejście od koncepcji monopolu, wejście
w życie dwóch ustaw bankowych z 31 stycznia 1988 r., zlikwidowanie
bezpośredniej kompetencji normotwórczych rządu wobec banków, wyeliminowanie
pojęcia centralnego banku kredytowego jako regulatora akcji kredytowej,
a także stosunkowo duża liberalizacja polityki licencjonowania nowych
banków przy zmienionej roli banku centralnego spowodowały, że chcąc przebudować
system bankowy, tak żeby jego uczestnicy mogli funkcjonować
w wolnorynkowym, konkurencyjnym środowisku, gdzie bezpośrednia ingerencja
państwa ogranicza się do niezbędnego minimum, należało rozpocząć tworzenie
systemu nadzoru bankowego..."23.
Departament Nadzoru Bankowego funkcjonujący
w ramach Narodowego Banku Polskiego został powołany do życia 6 maja 1988 r.
na mocy Zarządzenia Prezesa NBP, nr 10, z 1989 r. Zasady organizacji nadzoru
bankowego określono 14 lipca 1989 r. w Zarządzeniu Prezesa NBP, nr
15.
Poważna modyfikacja zapisów ustawy
o Narodowym Banku Polskim - jak wynika z załącznika nr 1 obejmującego
kalendarium zdarzeń dotyczących tworzenia nadzoru bankowego w Polsce
opisanych przez Daniluka - miała miejsce 28 grudnia 1989 r.24. Ustalone zadania i funkcje nadzoru
bankowego stały się elementem transformowania rynkowej gospodarki
polskiej.

30 stycznia 1990 r. Departament Nadzoru
Bankowego zostaje przekształcony w Generalny Inspektorat Nadzoru
Bankowego (podstawa prawna: Zarządzenie Prezesa NBP, nr 4).
1 lipca 1991 r. w ramach reorganizacji
Narodowego Banku Polskiego, Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego przejął od
Departamentu Organizacji i Rozwoju Bankowości uprawnienia licencjonowania
banków.
14 lutego 1992 r. wzmocniona została pozycja
prawna nadzoru bankowego w dziedzinie licencjonowania kontroli oraz
w dziedzinie wydawania regulacji ostrożnościowych i egzekwowania ich
przestrzegania przez banki (na mocy uchwalonej ustawy Prawo bankowe
i niektórych innych ustaw).
1 kwietnia 1992 r., w ramach kolejnej
reorganizacji banku centralnego, z Generalnego Inspektoratu Licencji Bankowych
zostaje wyodrębniony Departament Licencji Bankowych.
7 sierpnia 1992 r., na mocy Zarządzenia
Prezesa NBP, nr 11, ustalono organizację nadzoru bankowego i tryb jego
wykonywania. Zgodnie z ż 1 zarządzenia, nadzór nad działalnością banków jest
sprawowany przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (departament NBP)
oraz przez jednostki organizacyjne Narodowego Banku Polskiego. Dyrektor
Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego, podlegający Prezesowi Narodowego
Banku Polskiego, organizuje i koordynuje w Narodowym Banku Polskim
realizację zadań w zakresie nadzoru bankowego.
Czynności w zakresie nadzoru
wykonują:

pracownicy Generalnego Inspektoratu Nadzoru
Bankowego,
inni pracownicy Narodowego Banku
Polskiego.
Nadzór nad bankami spółdzielczymi organizują
i koordynują w zakresie właściwości miejscowej dyrektorzy oddziałów
okręgowych Narodowego Banku Polskiego. Zgodnie z ż 7 zarządzenia, banki muszą
udostępniać niezbędne do wykonania czynności nadzoru: statuty, regulaminy,
instrukcje, uchwały, zarządzenia, plany finansowe oraz inne dokumenty niezbędne
dla oceny działalności i sytuacji finansowej banku, a także analizy,
wyniki badań i opinie wykonane przez inne podmioty
i organy.
Pracownik wykonujący czynności nadzoru po
przybyciu do banku musi zawiadomić o tym prezesa (w przypadku oddziału -
dyrektora tej jednostki). Czynności nadzoru powinny być wykonywane
w godzinach pracy banku (oddziału banku). Pracownik wykonujący czynności
nadzoru może badać dokumenty wyłącznie w siedzibie banku (oddziału
banku).
Po zakończeniu czynności nadzoru, nadzorujący
(pracownik Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego lub innej jednostki
Narodowego Banku Polskiego) sporządza protokół. Musi on określić: datę
i miejsce, w którym podjęto czynności, zakres podjętych czynności,
zwięzły opis stanu faktycznego oraz informacje o stanowisku zarządu banku,
dotyczące uwag i spostrzeżeń poczynionych w ramach nadzoru.
Protokół jest przekazywany bankowi wraz z
zaleceniami dyrektora Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego w terminie
nie przekraczającym jednego miesiąca od daty zakończenia czynności
nadzoru.
Powyższe zarządzenie obowiązuje do dnia
dzisiejszego. Kolejnym ważnym wydarzeniem związanym z tworzeniem nadzoru
bankowego w Polsce było wejście w życie z dniem 1 lutego 1994 r.
Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie Polski ze Wspólnotami
Europejskimi, określającego obowiązek harmonizacji polskiego prawa bankowego,
zasad rachunkowości, działalności biegłych rewidentów oraz nadzorczych regulacji
ostrożnościowych ze standardami zachodnimi.
17 lutego 1995 r. weszła w życie ustawa z
14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, zmieniająca
zasady odpowiedzialności państwa za depozyty zgromadzone w bankach oraz
określająca warunki udzielania pomocy finansowej bankom w trudnej
sytuacji.
W marcu 1995 r. w Narodowym Banku Polskim
przygotowano projekty nowych ustaw o NBP oraz Prawie bankowym. Po
konsultacjach z zainteresowanymi resortami przekazano je do Sejmu w maju
1995 r.
5 czerwca 1995 r. KERM przyjął stanowisko
w sprawie konieczności wydzielenia nadzoru bankowego ze struktury
Narodowego Banku Polskiego.
1 stycznia 1996 r. zaczęło obowiązywać, wydane
na podstawie ustawy o rachunkowości z 1994 r., zarządzenie Prezesa NBP, nr
4/94 w sprawie ustalenia wzorcowego planu kont banków (WPKB), które
umożliwia m.in. lepszą analizę sytuacji finansowej nadzorowanych
banków.
Zgodnie z art. 100 obowiązującej ustawy Prawo
bankowe, celem nadzoru bankowego w Polsce jest "...zapewnienie
bezpieczeństwa wkładów oszczędnościowych i lokat gromadzonych
w bankach, zgodność działalności banków z przepisami ustawy Prawo bankowe,
w szczególności w zakresie stosunków z osobami prawnymi
i fizycznymi...".
W tej samej ustawie określony został katalog
środków będących do dyspozycji NBP w ramach sprawowanego nadzoru. Cele
nadzoru bankowego zapisane ustawowo są realizowane w dwojaki sposób25.
Po pierwsze, pracownicy Generalnego Inspektoratu
Nadzoru Bankowego realizując czynności nadzoru analizują miesięczne, kwartalne
i roczne sprawozdania nadsyłane przez wszystkie działające banki. Po
drugie, pracownicy Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego lub inni
upoważnieni pracownicy Narodowego Banku Polskiego przeprowadzają inspekcje
w bankach komercyjnych. Bada się zagadnienia związane z portfelem
kredytowym, księgową ewidencję przeprowadzanych operacji, obsługę depozytów,
dochody i koszty działalności banków, sprawozdawczość przekazywaną do
Narodowego Banku Polskiego.
Narodowy Bank Polski nadzoruje przestrzeganie
zasad przezorności w gospodarowaniu przez banki powierzonymi im zasobami.
W tym celu wydaje się odpowiednie przepisy prawne (początkowo miały one
formę zaleceń Prezesa NBP, obecnie zarządzeń Prezesa NBP).
Wyczański i Gołajewska zaprezentowali
najważniejsze zarządzenia, które dotyczą funkcjonowania banków, chroniące ich
bezpieczeństwo oraz zaufanie publiczne jak też wpływające na sytuację finansową
banków26. Najważniejszym, zdaniem autorów, było
zarządzenie Prezesa NBP nr 19 z 18 listopada 1992 r. w sprawie
równoważenia ryzyka bankowego w drodze tworzenia rezerw celowych. Banki
miały obowiązek tworzenia rezerw na podstawie oceny ryzyka obciążającego każdą
należność w wysokości:

20% w stosunku do należności poniżej
standardu,
50% w odniesieniu do należności
wątpliwych,
100% w odniesieniu do należności
straconych.
Zarządzenie to obowiązywało do końca 1994 r.
Konieczność jego zmiany była związana ze zmianami w sprawozdawczości
bankowej, w Bankowym Planie Kont oraz wprowadzeniem ustawy
o rachunkowości.
13 grudnia 1994 r. zaczęło obowiązywać
Zarządzenie Prezesa NBP, nr 13/94 w sprawie zasad tworzenia rezerw na
ryzyko związane z działalnością banków. W porównaniu z poprzednim
zarządzeniem, nowe unormowanie:

objęło szerszy zakres aktywów banku
obowiązkiem tworzenia rezerw;
zwiększyło możliwość uwzględnienia
zabezpieczeń i gwarancji;
wydłużyło okres, w którym trzeba
uwzględniać opóźnienia w spłacie;
zmniejszyło częstotliwość dokonywania
przeglądów portfela przez banki.
Kolejnym istotnym zarządzeniem było Zarządzenie
Prezesa NBP z 20 maja 1993 r., nr 7 w sprawie norm dotyczących pokrycia
funduszami własnymi aktywów banku. Określano w nim nowy sposób obliczania
i prezentowania przez banki współczynnika wypłacalności. Współczynnik
wypłacalności, zgodnie z powyższym zarządzeniem, liczony jest w sposób
bardziej ostrożny niż w krajach Unii Europejskiej; wagi ryzyka są
w Polsce w wielu przypadkach na wyższym poziomie.
Ważnym aktem dla banków prowadzących działalność
dewizową jest Zarządzenie Prezesa NBP z 19 marca 1993 r., nr 4 w sprawie
ustalenia norm dopuszczalnego ryzyka walutowego w działalności banków.
Dotyczy ono wielkości pozycji wymiany walutowej, jaką powinny utrzymywać banki
posiadające uprawnienia dewizowe.
Zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego
uzupełniają normy prawne związane z czynnościami nadzoru bankowego zapisane we
wspomnianych wyżej ustawach: ustawie o Narodowym Banku Polskim oraz ustawie
Prawo bankowe (szersza prezentacja unormowań związanych z realizacją nadzoru
bankowego w Polsce przekracza ramy niniejszego opracowania, projektami
zmian powyższych ustaw zajmiemy się w następnym punkcie
analizy).



 




4.
Kierunki
dyskusji o modelu i lokalizacji nadzoru bankowego w Polsce
w latach 1994-1996
Szczególne miejsce w niniejszym opracowaniu
zajmuje dyskusja o modelu instytucji nadzoru bankowego (również,
a może głównie jego usytuowania) w Polsce, prowadzona w ostatnich
dwu latach w gronie polityków, ale również teoretyków i praktyków
bankowych. "Debatę" nad modelem i lokalizacją nadzoru rozpoczęto
w 1994 r., kiedy Ministerstwo Finansów zaproponowało usytuowanie nadzoru
w urzędzie poza bankiem centralnym - Narodowym Bankiem Polskim. Realizowane
funkcje nadzorcze dotyczyły nie tylko banków komercyjnych, ale również
instytucji ubezpieczeniowych oraz rynku papierów wartościowych (wrzesień 1994
r.).
Ministerstwo Finansów argumentowało usytuowanie
nadzoru nad bankami poza bankiem centralnym przede wszystkim tym, że Narodowy
Bank Polski jest właścicielem kilku banków, zatem nie powinien występować
równocześnie w roli właściciela i nadzorcy. Zdaniem Ministerstwa
Finansów, Narodowy Bank Polski powinien pełnić funkcje typowe dla banku
centralnego, tzn. winien przede wszystkim emitować pieniądze oraz być bankiem
banków. Argument za powołaniem jednego urzędu nadzoru brzmi następująco: rynek
usług finansowych jest jednością i tak należy go postrzegać. Skumulowanie
nadzoru nad poszczególnymi elementami rynku ułatwi kontrolę przepływów
finansowych.
Władze Narodowego Banku Polskiego odebrały
propozycję Ministerstwa Finansów jako chęć ograniczenia zakresu władzy Prezesa
NBP (opinia Prezes Hanny Gronkiewicz-Waltz). Z zarzutem o łączeniu
funkcji właściciela i nadzorcy przez NBP polemizował Witold Koziński
(wiceprezes NBP). "...Główny zarzut stawiany NBP, że jest właścicielem banków
trudno obronić. Spośród ogromnej liczby banków Narodowy Bank Polski jest
właścicielem zaledwie trzech: Prosper Banku, Pierwszego Komercyjnego Banku S.A.
w Lublinie i Polskiego Banku Inwestycyjnego S.A. Ten ostatni bank
próbujemy oddać w inne ręce, prowadzimy negocjacje. Dwóch pierwszych zaś
nie wzięliśmy po to, by umacniać nasze wpływy, lecz chronić przed
bankructwem".
W sprawie powołania jednego urzędu nadzoru
Koziński stwierdził: "...Jeśli w ogóle mamy myśleć o wydzieleniu
nadzoru, musimy jednak pamiętać o momencie, w którym mogłoby to
nastąpić. Chwila jest niesprzyjająca. Jesteśmy raczej w połowie, niż bliżej
końca procesu konsolidacji sektora bankowego i oczyszczania z "chorych
banków". Sporo banków ma trudności. A przeprowadzka nadzoru związana byłaby
z nadzwyczajnym wysiłkiem organizacyjnym..."27.
Również Andrzej Sopoćko (obecnie Prezes Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów) był przeciwny powołaniu jednego urzędu
nadzoru nad rynkiem usług finansowych, twierdząc iż po pierwsze, byłaby to
instytucja skierowana na kontrolę (czy nadzór) podmiotów, a nie rynku, po
drugie, sytuacja polskiej gospodarki nie jest taka, ażeby można było od razu
wprowadzić model sprawdzony na świecie, ale nie adekwatny do naszych warunków.
Stwierdził też, że nadzór bankowy powinien być usytuowany w Narodowym Banku
Polskim, bo NBP ma jeszcze do wypełnienia wiele zadań dotyczących całego sektora
bankowego. Przede wszystkim musi doprowadzić do zwiększenia stopnia koncentracji
kapitału bankowego, musi zadbać, żeby sektor prywatnych banków jakoś przetrwał,
musi też przeprowadzić kilka operacji ratowania banków28.
Hewelt analizujący problematykę nadzoru
bankowego w Polsce na tle doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych29 uznał, że powoływanie się na specyfikę
narodową, jako argument negujący próby przenoszenia doświadczeń innych krajów do
polskiego systemu bankowego zdaje się być szkodliwe. W odczuciu autora
cechy bankowości są wspólne pod każdą szerokością geograficzną, wspólny jest
również zmieniający się charakter otoczenia gospodarczego i kulturowego.
Kolejne stwierdzenie dotyczy tego, że choć daleka droga przed nami do
rozwiniętego systemu bankowego, to Narodowy Bank Polski jako instytucja
regulacyjna systemu bankowego generalnie dopełnił swojego obowiązku tworzenia
bankom równych warunków konkurencji. Jako regulator i nadzorca
w sytuacji kryzysu Narodowy Bank Polski został jednak zmuszony - jak uważa
Hewelt - do przejęcia banków, taktycznego ubezpieczenia depozytów
w niektórych likwidowanych bankach, itp., a zatem do realizacji zadań,
które powinny być przypisane innym podmiotom (nazywa te podmioty za Hendrik?iem
van Greuningiem - "graczami").
Interesującą argumentację za utrzymaniem nadzoru
bankowego w Narodowym Banku Polskim przedstawił R. Huterski w artykule
zamieszczonym w "Banku i Kredycie" z 1995 r.30. Huterski dyskutuje kolejno
w następującymi opiniami, uzasadniającymi konieczność wyodrębnienia nadzoru
bankowego z banku centralnego.
Opinia nr 1 "...Bank centralny,
odpowiedzialny za nadzór bankowy uzyskując wewnętrzne informacje na temat
potencjalnych upadłości banków, może odczuwać pokusę zapobiegania nawet
najmniejszej groźbie upadłości poprzez zwiększenia podaży pieniądza oraz obniżkę
swoich stóp procentowych. Uniknie w ten sposób krytyki i problemów
związanych z upadłościami, jednocześnie kosztem realizacji swojego celu
nadrzędnego, którym jest stabilizacja pieniądza...".
Zdaniem Hunterskiego nie ulega wątpliwości, że
skuteczna realizacja polityki pieniężnej wymaga ażeby system instytucji, dzięki
którym przeprowadza operacje związane z polityką pieniężną, był stabilny
i bezpieczny. To właśnie bank centralny jest tą instytucją, która rozumie
znaczenie bezpieczeństwa systemu bankowego dla właściwego realizowania polityki
pieniężnej i nie tylko, chce ale nie musi działać tak, aby pogodzić oba
cele.
Opinia nr 2 "...Bank centralny nie powinien
pod żadnym pozorem stawać się właścicielem banków komercyjnych, gdyż stworzy to
dla tych banków uprzywilejowaną sytuację. Bank centralny nie będzie
w stanie obiektywnie sprawować nadzoru wobec posiadanych banków,
a pozostałe banki muszą uznać go za kolejnego konkurenta
w działalności komercyjnej, realizowanej poprzez uzdrawiane banki. Ze
strony banku centralnego może się też pojawić tendencja do prowadzenia polityki
pieniężnej w sposób ułatwiający posiadanym bankom osiąganie zysków, ze
szkodą dla celów priorytetowych...".
Huterski twierdzi, iż nie jest to argument za
wyłączeniem funkcji nadzorczych z banku centralnego. Tak naprawdę dotyczy on
jedynie przekazania na rzecz odrębnej instytucji realizacji postępowania
sanacyjnego, którego część dotyczy przejmowania własności uzdrawianych banków,
stanowiącego element działalności nadzorczej Narodowego Banku Polskiego.
W Hiszpanii te uprawnienia przekazano Funduszowi Gwarancji Depozytów, ale
funkcje nadzorcze pozostawiono bankowi centralnemu.
Opinia nr 3 "...Bank centralny, jako
kredytodawca ostatniej instancji, a zarazem odpowiedzialny za upadłości,
będzie nadużywał bezpośredniego wspierania finansowego banków. Wytwarza to u
nich poczucie bezpieczeństwa, rodzące skłonności do tak zwanego hazardu
moralnego. Banki, wiedząc, że w razie problemów mają właściwie
zagwarantowaną finansową pomoc ze strony banku centralnego, i licząc, że
głównie to on ponosi konsekwencje ich błędu, mogą wykazywać znacznie większą
skłonność do ryzyka i brak poczucia odpowiedzialności za swoje
posunięcia...".
Według Huterskiego najpewniejszym zatem sposobem
rozwiązania powyższego problemu byłoby pozostawienie banków bez zewnętrznego
wsparcia, gdyż każde zabezpieczenie zwiększa skłonność do ryzyka. Sprawowanie
funkcji nadzoru przez bank centralny nie tylko nie prowadzi do nadopiekuńczości
z jego strony, ale wręcz pozwala mu na udzielenie swego wsparcia z większą
precyzją. Autor zauważa również, iż najistotniejszym czynnikiem rodzącym
zjawisko moralnego hazardu jest asymetria informacji, którą bank centralny może
istotnie ograniczyć dzięki sprawowaniu nadzoru.
Opinia nr 4 "...Bank centralny, jeżeli
zostawi mu się taką możliwość, dla osiągnięcia lepszych rezultatów
w polityce pieniężnej może sięgać po metody władcze będące w gestii
nadzoru. Korzystanie z nich niezgodnie z przeznaczeniem może wytworzyć wśród
banków poczucie "ręcznego sterowania" oraz nieufności i braku zrozumienia
dla działań banku centralnego. Może to doprowadzić do nieprawidłowych reakcji ze
strony banków w przypadku późniejszego zastosowania tych samych środków już
w celach nadzorczych.
Huterski nie neguje istnienia tego problemu,
zauważa jednak, iż rozbieżności sprowadzają się do oceny zasięgu problemu
i sposobu jego rozwiązania. Banki centralne są na ogół świadome szkód,
jakie mogą się pojawić na tle zbędnej ingerencji banku w procesy rynkowe
metodami administracyjnymi. Większość z nich zdążyła już doświadczyć
skutków związanych z "ręcznym sterowaniem" działalności banków komercyjnych.
Współczynniki wypłacalności, jak również limity koncentracji kredytów nie są
doskonałymi substytutami operacji otwartego rynku.
Opinia nr 5 "...W sytuacji, gdy nadzór
bankowy działa efektywnie, a zarazem nie krępuje nadmiernie
przedsiębiorczości banków swoimi wymaganiami, upadłości muszą się pojawić.
W rezultacie pretensje zarówno ze strony banków, jak i podmiotów,
które poniosły w związku z tym straty, obciążą instytucję sprawującą
nadzór. Bank centralny musi dbać o powszechne poparcie i wiarygodność,
by móc realizować swój cel nadrzędny - stabilność pieniądza. Sprawowanie nadzoru
bankowego nawet (lub zwłaszcza) w sposób jak najbardziej prawidłowy
uniemożliwia bankowi centralnemu zachowanie dobrej opinii i autorytetu
w systemie bankowym i społeczeństwie...".
Huterski komentując powyższą opinię wyraża
pogląd, iż każdy bank docenia wagę reputacji i autorytetu dla skuteczności
realizowanych zadań. Nie może jednak wymagać od jakiejkolwiek instytucji,
a szczególnie od banku centralnego, by popularność przedkładał nad
skuteczność działania. Problem polega na tym, aby móc obie rzeczy właściwie
połączyć.
Utrata autorytetu przez bank centralny wskutek
dopuszczenia do upadłości banków i strat wśród deponentów polega na tym, że
rezygnacja z realizacji funkcji nadzorczych w niewielkim tylko stopniu może
uchronić bank przed utratą autorytetu. Autorytet banku centralnego na
upadłościach drobnych banków nie ucierpi. Za to w sytuacji upadłości dużego
banku lub ich większej liczby, odpowiedzialność za stan rzeczy zawsze zostanie
zrzucona na bank centralny (wcześniej lub później).
Przytoczymy jako ostatnią, najbardziej chyba
kontrowersyjną opinię nr 6, z którą dyskutuje Huterski. Brzmi ona
następująco: "...Liczne wyniki badań statystycznych potwierdzają, że kraje, w
których bank centralny nie sprawuje nadzoru bankowego, mają niższą
inflację...".
Jako przykład autorowi artykułu służą dane
zamieszczone przez A. Alesine i L. Summers?a w Control Bank
Independence and Macroeconomic Performace: Some Comparative Evidence31 w zestawieniu z klasyfikacją pozycji
nadzoru bankowego według państw podaną przez Goodharta
i Schoenmakera.
Z tabeli zamieszczonej przez Huterskiego za
cytowanymi autorami wynika, że im większa jest wartość wskaźnika średniego
indeksu niezależności banku centralnego, tym większa jest według A.Alesina
i Z.Summers?a, niezależność danego banku centralnego w kształtowaniu
i realizacji głównie polityki pieniężnej.
Spośród ośmiu krajów o najniższej średniej
inflacji za lata 1973-1988 (mniejszej niż 8%), aż w sześciu funkcje nadzoru
bankowego realizowały inne instytucje, nie bank centralny; do wyjątków należały
Wielka Brytania i Holandia. W tych krajach nadzór bankowy był
sprawowany przez bank centralny.
Słusznie zastanawia się Huterski, czy wiązanie
poziomu inflacji w sposób bezpośredni z instytucjonalnym umiejscowieniem
nadzoru bankowego w danym kraju jest w ogóle merytorycznie poprawne?
Przecież nieporównywalnie większy wpływ na poziom inflacji mogą mieć takie
czynniki, jak: skala ekspansji monetarnej, polityka kursów walutowych (chociażby
"transmisja" inflacji z zagranicy poprzez stały kurs walutowy), polityka
budżetowa państwa, a przede wszystkim rozmiar deficytu budżetowego
i zakres udziału banku centralnego w jego finansowaniu.
Konkluzja z zaprezentowanej przez Huterskiego
analizy jest następująca: brak jest zarówno w literaturze jak
i praktyce zagranicznej jednoznacznych dowodów na to, że nadzór bankowy
powinien być w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej wyodrębniony
ze struktury banku centralnego.
Dyskusja nad usytuowaniem, kształtem
i funkcjami nadzoru bankowego toczy się również na "forum państwowym". Sejm
RP zobowiązał Narodowy Bank Polski do przygotowania projektów nowych ustaw
o NBP oraz ustawy Prawo bankowe. W marcu 1995 r. bank centralny,
wywiązując się z nałożonego przez Sejm obowiązku, przesłał Radzie Ministrów
projekty obu nowych ustaw.
W art. 55 projektowanej ustawy o NBP
(projekt z marca 1995 r.) czytamy, iż w zakresie ustalonym
w Prawie bankowym NBP sprawuje nadzór nad działalnością banków.
W ramach nadzoru bankowego NBP dokonuje:

oceny działalności banku,
podejmuje czynności przewidziane
w Prawie bankowym.
Instytucją realizującą czynności nadzoru -
w myśl projektu ustawy - ma pozostać nadal Generalny Inspektorat Nadzoru
Bankowego NBP, podległy bezpośrednio Prezesowi banku centralnego.
Prezes NBP może upoważnić do wykonywania
określonych czynności nadzoru bankowego również inne komórki organizacyjne
Centrali NBP, a także oddziały i inne jednostki organizacyjne
NBP.
Projekt ustawy w art. 57 określa, że
czynności w zakresie nadzoru bankowego wykonują:

upoważnieni pracownicy Generalnego
Inspektoratu Nadzoru Bankowego NBP,
upoważnieni pracownicy innych komórek
Centrali NBP,
pracownicy innych banków oraz osoby
posiadające należytą znajomość zagadnień bankowych,
bank krajowy oraz banki regionalne na
zasadach określonych w ustawie Prawo bankowe.
W art. 58 stwierdza się, iż "dla
przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom w działalności banków Prezes NBP
może kierować zalecenia wskazujące na potrzebę podejmowania działań
zmniejszających ryzyko w ich działalności. Uwagi i spostrzeżenia
poczynione w toku wykonywania czynności nadzoru bankowego przez pracowników
i osoby do tych czynności upoważnione powinny być przekazywane Zarządowi
banku oraz udostępniane jego Radzie Nadzorczej...".
Szczegółową organizację Generalnego Inspektoratu
Nadzoru Bankowego oraz tryb postępowania przy wykonywaniu czynności nadzoru
bankowego w myśl art. 59 projektowanego aktu ustali Prezes NBP
w drodze zarządzenia.
W przygotowanych przez Narodowy Bank Polski
projektach ustaw w dziedzinie zasad i instrumentów sprawowania nadzoru
bankowego:

uwzględniona została potrzeba współpracy
międzynarodowej w zakresie sprawowania nadzoru bankowego. Przewidziano
bowiem możliwość uzgadniania z zagranicznym organem zakresu realizacji nadzoru
nad działalnością oddziału lub przedstawicielstwa banku zagranicznego
w Polsce oraz oddziału lub przedstawicielstwa banku krajowego za
granicą,
przewidziano możliwość wykonywania czynności
nadzoru także przez biegłych rewidentów,
poszerzony został katalog zleceń, kierowanych
do poszczególnych banków o możliwość zalecenia bankowi przez Prezesa NBP
wstrzymania na określony czas wypłaty dywidendy czy powoływania do życia
nowych jednostek organizacyjnych,
wprowadzono możliwość odwołania Prezesa lub
innego członka zarządu oraz nałożenia kary pieniężnej do wysokości
12-miesięcznego wynagrodzenia osoby ukaranej.
Tymczasem ani projekt ustawy o NBP, ani
projekt ustawy Prawo Bankowe, przygotowane przez NBP nie stały się przedmiotem
obrad Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (KERM) ani Rady
Ministrów.
Parę miesięcy później (listopad 1995 r.)
pojawiły się projekty poselskie sygnowane przez grupę posłów PSL i SLD
o Narodowym Banku Polskim oraz odrębny projekt ustawy o Państwowym
Nadzorze Bankowym.
W uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy
o Narodowym Banku Polskim z 21 sierpnia 1995 r. (druk sejmowy nr 1537)
stwierdza się na wstępie, iż został on opracowany "...z uwzględnieniem
ustawodawstwa i zaleceń Unii Europejskiej, dotyczących działalności banków
centralnych, działań związanych z ustalaniem i realizacją polityki
pieniężnej oraz kursu walutowego. Przyjęty w dniu 8 grudnia 1990 r.
i w późniejszym czasie zatwierdzony projekt Statutu Europejskiego
Systemu Banków Centralnych i Centralnego Banku Europejskiego do głównych
celów Systemu zaliczył:

opracowanie i prowadzenie polityki
monetarnej,
zapewnienie sprawnego działania systemów
płatności,
partycypowanie w opracowaniu,
koordynacji i egzekwowaniu polityki dotyczącej systemu finansowego.

W punkcie 6 "uzasadnienia" stwierdza się, iż
"...Projekt ustawy nie obejmuje sprawy Nadzoru Bankowego, zakładając wzorem
uregulowań obowiązujących w innych państwach Unii Europejskiej (np.
w Niemczech) przyjęcie odrębnej ustawy, sytuującej Nadzór Bankowy
w roli samodzielnego organu państwowego z zagwarantowanym wpływem
NBP...".
Oba projekty poselskie z dołączonym stanowiskiem
Ministra Finansów zostały skierowane pod obrady KERM w dniu 27 listopada
1995 r. KERM zrezygnował z ich rozpatrywania, odsyłając oba projekty do dalszych
konsultacji.
Krytyczne opinie pod adresem projektu ustawy
o Państwowym Nadzorze Bankowym, instytucji wydzielonej z NBP, bezpośrednio
podległej premierowi formułowano, m.in. na konferencji zorganizowanej w dn.
6 listopada 1995 r. przez Międzynarodową Szkołę Bankowości i Finansów
w Katowicach, Amerykańską Agencję Rozwoju Regionalnego i NBP32.
Według opinii Dyrektora GINB NBP, Ewy
Śleszyńskiej-Charewicz projekt ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym jest
"...mechaniczną kompilacją już istniejących przepisów Prawa bankowego
i ustawy o NBP oraz wybranych elementów z proponowanych przez NBP
nowych projektów tych ustaw...".
"...Proponowana odrębna instytucja nadzoru -
stwierdziła dalej Ewa Śleszyńska-Charewicz - będzie miała bardzo słabe
uprawnienia regulacyjne, nikły dostęp do informacji - sprawozdawczość pozostaje
w NBP - i małe możliwości stosowania sankcji. NBP miałby być zależny
od rządu, a konkretnie - podporządkowany premierowi, co stwarza
niebezpieczeństwo wykorzystania nadzoru bankowego do realizowania celów bieżącej
polityki gospodarczej lub celów wyłącznie politycznych...".
Również za utrzymaniem nadzoru w obecnych
strukturach - jak wyjaśnił na konferencji dyrektor Biura Związku Banków Polskich
- opowiada się większość bankowców. Związek Banków Polskich proponuje jednak
pewne zmiany w zakresie niektórych regulacji ostrożnościowych
i podatkowych33.
Prezes NBP, biorąc udział w dyskusji nad
poselskim projektem o Państwowym Nadzorze Bankowym podkreśliła, iż
usytuowanie Nadzoru poza NBP, z bezpośrednim podporządkowaniem premierowi jest
szczególnie niebezpieczne w sytuacji, gdy Skarb Państwa jest właścicielem
(pośrednio czy bezpośrednio) 65% aktywów krajowego systemu bankowego.
Jednocześnie Prezes NBP zauważyła brak przepisów, które powinny określić
możliwość podjęcia współpracy z zagranicznymi instytucjami nadzorczymi34.
Dyskusja nad zmianami ustawy o NBP oraz
Prawie bankowym, projekcie ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym nadal
trwa. Ustosunkujemy się do niej w następnym punkcie opracowania.



 
5. Podsumowanie
Podsumowując powyższe rozważania postarajmy się
wyróżnić kilka podstawowych cech charakteryzujących instytucję i model
nadzoru bankowego w Polsce, zastanówmy się też nad możliwymi wariantami
modelu nadzoru bankowego w Polsce w XXI w.
 
1. Czym jest obecnie system nadzoru bankowego
w Polsce?
Na pewno nie jest: policją finansową, rewizją
bankową, organem ścigania, czy wymiarem sprawiedliwości, ani też instytucją
wzorowaną na Najwyższej Izbie Kontroli. Nie można go również uznać za gwaranta
pełnego bezpieczeństwa banków. W ramach systemu nadzoru bankowego określa
się jedynie podstawowe reguły, przestrzeganie których może pomóc w sprawnym
i w miarę bezpiecznym funkcjonowaniu rynku usług
bankowych.
 
2. Jakie są podstawowe zadania (cele) nadzoru
bankowego?
Są to zadania związane z określeniem
podstawowych zasad bezpiecznego funkcjonowania banków. Im bezpieczniej
funkcjonuje bank, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo naruszenia interesów jego
klientów, samego banku, jak również państwa.
W ramach nadzoru tworzy się zatem tzw. regulacje
ostrożnościowe dotyczące: równoważenia ryzyka bankowego, ustalania norm
dopuszczalnego ryzyka walutowego, pokrycia funduszami własnymi aktywów (tzw.
współczynnik wypłacalności). Określa się zasady ogłaszania zweryfikowanych
bilansów oraz rachunków strat i zysków. Tworzy się system licencjonowania
banków. Na bieżąco przeprowadza się analizę sprawozdań przekazywanych przez
banki, dokonuje się inspekcji w siedzibach banków i ich oddziałów.
Wreszcie o czynnikach analiz i inspekcji informuje się władze banków.
Opracowuje się zalecenia dla władz banków.
 
3. Jakie jest instytucjonalne usytuowanie
nadzoru bankowego w Polsce?
Tak jak w większości państw nadzór bankowy
jest sprawowany w Polsce przez bank centralny, a konkretnie przez
jeden z departamentów Narodowego Banku Polskiego, tj. Generalny Inspektorat
Nadzoru Bankowego.
 
4. Jaka jest organizacja polskiego nadzoru
bankowego?
O dotychczasowej organizacji nadzoru bankowego
w Polsce możemy powiedzieć, że ma charakter mieszany tzn. zarówno
inspekcyjny jak i zewnętrzny. Dokonuje się bowiem analiz danych
przekazywanych przez banki, przeprowadza się też inspekcje w samych
bankach.
 
5. Jaki model nadzoru funkcjonuje obecnie
w Polsce?
Zgadzamy się z opinią Hewelta, że jest to model
charakterystyczny dla systemów bankowych w dobie kryzysu (transformacji
systemu gospodarczego) zwany modelem reaktywnym, nie zaś modelem nadzoru
zapobiegającego.
 
6. Jakie podstawowe przyczyny problemów
banków widzą pracownicy GINB?
Według opinii E.Śleszyńskiej-Charewicz -
dyrektora GINB - typowymi przyczynami problemów banków są:

niskie fundusze własne,
niewłaściwy współczynnik
wypłacalności,
zły portfel kredytowy,
brak profesjonalnego zarządzania
bankiem.
Zastrzeżenia budzą również obowiązujące obecnie
przepisy Prawa bankowego, które w sposób bardzo ogólny określają zasady
ratowania, likwidacji i upadłości banków. W tych warunkach NBP musiał
określić szczegółowe zasady postępowania z zagrożonymi bankami, aż do ich
upadłości35.
"...Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego -
czytamy w innym artykule - przeprowadził dokładną analizę dziesięciu
upadłych banków. Z analizy tej wynika, że żaden (podkreślenie moje D.M.) z nich
nie opracował planu strategicznego i długoterminowego biznes planu.
Wielokrotnie banki te naruszały zasady udzielania kredytów dla nieznanych
klientów, brak było metodologii rozpoznawania ryzyka w nowych sferach
działalności. W każdym przypadku władze banku stosowały różnego rodzaju
manipulacje księgowe, aby poprawić wyniki. Zły bank prezentuje zazwyczaj
niepełne i nieprawdziwe dane, i wynajmuje złego audytora do ich
uwiarygodnienia..."36.
 
7. A jaka jest opinia polskich prawników
na temat regulacji nadzoru bankowego w Polsce?
Została ona sformułowana na ogólnopolskim
seminarium radców prawnych poświęconemu aktualnym problemom prawa bankowego
w Polsce i Europie (7-9 grudzień 1995 r., Osuchów). Na seminarium
podkreślono, iż w Polsce, pomimo odczuwanego przez niektóre banki zbyt
restryktywnego charakteru, normy nadzorcze są wciąż niedojrzałe
i nieprecyzyjne. Zauważono też konieczność rozwiązania w najbliższym
czasie takich problemów, jak:

podwyższenie standardów procedur udzielania
tzw. kredytów powiązanych,
prawne określenie statusu audytorów
zewnętrznych,
nadzór skonsolidowany i nadzór nad
konglomeratami w wymiarze krajowym i międzynarodowym,
zwalczanie prania brudnych pieniędzy,
dostosowanie się w tej mierze do wykonania dyrektywy europejskiej,

stworzenie regulacji ostrożnościowych,
odnoszących się do tzw. ryzyka rynkowego na rynku papierów wartościowych -
chodzi o wprowadzenie dyrektywy z 1993 r. określającej wymogi kapitałowe
instytucji obracających papierami wartościowymi37.
Tyle o nadzorze bankowym w Polsce
w końcu 1996 r. A z jakim modelem nadzoru bankowego będziemy
mogli się spotkać na początku XXI w?
Określenie przyszłego modelu nadzoru bankowego
w Polsce (Hewelt używa tzw. pojęcia strategii nadzoru bankowego
w Polsce) wymaga na wstępie zdefiniowania misji (celów) interesującej nas
instytucji. Jeżeli funkcje nadzoru bankowego mają być realizowane przez bank
centralny, cele nadzoru mogą obejmować:

wspieranie polityki monetarnej państwa drogą
ochrony stabilności i bezpieczeństwa polskiego systemu bankowego,
kontrolę ryzyka systemu bankowego,
podejmowanie w koniecznych przypadkach
działań o charakterze administracyjnym, które będą miały na celu
wyeliminowanie skutków zagrożeń dla bezpieczeństwa wkładów i jednakowych
warunków konkurencyjnych dla różnych banków.
Tak określone cele powinny być zapisane
w ustawie Prawo bankowe.
Kolejnym krokiem musi być określenie bieżących
celów polityki nadzorczej uwzględniających dynamikę zmian szeroko rozumianego
otoczenia, tak krajowego jak i zagranicznego.
Spośród wielu elementów, które wpływają na
skuteczność wdrożonego modelu nadzoru, na szczególną uwagę zasługuje określenie
struktury organizacyjnej nadzoru bankowego, tzn. czy nadzór ma mieć
charakter:

inspekcyjny,
zewnętrzny (oparty przede wszystkim na
analizie danych dostarczanych przez banki),
mieszany, inspekcyjno-zewnętrzny.

Jak zauważa Hewelt, teoria i praktyka
wskazują na to, że w warunkach deregulacji systemu finansowego większą
skutecznością charakteryzuje się model oparty na inspekcjach na miejscu. Wybór
modelu nie przesądza o sposobie nadzorowania banków. Cytowany Hewelt
stwierdził, że badania struktury organizacyjnej, prowadzone w wybranych
biurach regionalnych Federal Reserve Bank, charakteryzowały się odmiennymi
zadaniami pracy inspekcyjnej.
Pierwszy wariant to oddzielenie czynności
analitycznych, realizowanych przez jedną grupę inspektorów nadzoru od czynności
inspekcyjnych obsługiwanych przez inną grupę pracowników nadzoru.
Drugi wariant polega na okresowym realizowaniu
przez tę samą grupę inspektorów nadzoru najpierw czynności analitycznych,
a następnie inspekcyjnych w różnych bankach. Trzeci wreszcie, na
przypisaniu inspektorom 2-3 banków, w których wykonują oni obie grupy
czynności tzn. analityczne i inspekcyjne38.
Trzeci wariant wydaje się być najbardziej
efektywny i najmniej narażony na niedrożność kanałów
informacyjnych.
Polski model nadzoru bankowego XXI w. powinien
kłaść główny akcent na zapobieganie pewnym zjawiskom, które mogą "zaszkodzić"
bezpieczeństwu systemu bankowego. Zatem nie powinien to być model
reaktywny.
Dalszy rozwój rynku usług finansowych wymagać
będzie ponownej analizy problemu instytucjonalizacji nadzoru bankowego
i ubezpieczeniowego (dwie odrębne instytucje, czy też jedna czuwająca nad
bezpieczeństwem zarówno systemu bankowego jak
i ubezpieczeniowego).
Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej nakłada
na nasz kraj określone obowiązki związane m.in. z harmonizacją norm nadzoru
bankowego, ale również modelu nadzoru w XXI w. Układ Europejski stanowiący
stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi
i ich państwami członkowskimi, podpisany 16 grudnia 1991 r.
w Brukseli, zobowiązywał nasz kraj do zbliżenia obecnego i przyszłego
ustawodawstwa do norm obowiązujących w Unii. Również ma to dotyczyć Prawa
bankowego. Rada UE uchwaliła dotychczas 12 dyrektyw dotyczących Prawa bankowego.
Podstawową dyrektywą, traktowaną jako rodzaj konstytucji europejskiego Prawa
nadzoru bankowego, jest tzw. Druga Dyrektywa Bankowa uchwalona 15 grudnia 1989
r. Harmonizacja norm nadzoru będzie trwała wiele lat. Do czasu pełnej
harmonizacji podstawowych norm regulacji nadzoru bankowego będzie występował
podwójny nadzór nad bankami z tym skutkiem, że obok skonsolidowanego nadzoru
przez władze siedziby banku - matki, bank - córka będzie dodatkowo prowadzić
kontrolę (nadzór) według własnych reguł.
Jak podkreślają Karpuś i Węcławski poziom
rozwoju polskiego systemu bankowego w wielu aspektach odbiega od
osiągniętego przez większość krajów Unii Europejskiej. W takiej sytuacji
szybkie, mechaniczne przenoszenie pewnych rozwiązań dotyczących funkcjonowania
systemu bankowego z rozwiniętych krajów na grunt gospodarki polskiej może być
niekorzystne dla naszych banków. Stąd też zmiany w prawie bankowym oraz
harmonizacja norm nadzoru bankowego powinny mieć charakter stopniowy po to, aby
stworzyć bankom krajowym szansę na dostosowanie się do nowych warunków
działania.
"...Miarą dostosowania polskiego systemu
bankowego do standardów europejskich - piszą cytowani wyżej autorzy - będzie nie
tylko wprowadzenie przez nasz kraj analogicznych norm prawnych,
w szczególności w zakresie nadzoru bankowego. Banki krajów
członkowskich Unii Europejskiej nie tylko dysponują znacznie większym
potencjałem finansowym niż banki polskie, ale także reprezentują inną kulturę
przedsiębiorstwa, nastawioną na realizację interesów klientów. Zmiany
w tych dwóch dziedzinach wymagają znacznie więcej czasu, niż wprowadzenie
nowych regulacji prawnych"39.
Tworzenie modelu nadzoru bankowego w Polsce
w XXI w. będzie zatem procesem, nie aktem jednorazowym. Jego ostateczny
kształt będzie zależał od szeregu uwarunkowań zarówno prawnych
i ekonomicznych, ale również politycznych. Na pewno będzie to jednak polski
wariant działania nadzoru bankowego, a może bankowo-ubezpieczeniowego,
uwzględniający z jednej strony specyfikę polskiego rynku usług finansowych,
a z drugiej wymagania i uwarunkowania zewnętrzne (związane m.in.
z przynależnością do Wspólnoty Europejskiej).



 
Bibliografia

Abramowicz A., Nadzór bankowy
w Niemczech, "Bank i Kredyt", 1994, nr 7.
Daniluk D., Nadzór bankowy
w Polsce, "Biblioteka Menadżera i Bankowca", Warszawa
1996.
Hewelt P., Wybrane zagadnienia strategii
nadzoru bankowego w Polsce w świetle doświadczenia krajów wysoko
rozwiniętych, "Bank i Kredyt 1995, nr 1 i 2.
Huterski R., Wybrane zagadnienia
instytucjonalnego umiejscowienia nadzoru bankowego, "Bank i Kredyt
1995, nr 3.
Ignatowicz M., Szkodliwa
hiperaktywność, "Rzeczpospolita" 26 czerwiec 1995.
"Journal of Money, Credit and Banking, May
1993, Vol. 25, No. 2.
Księżopolski S., Czy nadzór bankowy jest
"przeregulowany? "Gazeta Prawna" 1996, nr 2.
Kto nadzorcą, kto właścicielem? (art.
red.), "Cash" 1994, nr 38.
Llewellyn D.T., Reflections on Recent UK
Experience of Financial Regulation, Published in: Butterworths Journal of
International Banking and Financial Law, September 1993.
Łubczyk S., Nadzór bankowy też pod
lupą, "Rzeczpospolita" 18 czerwiec 1995.
Mliczewska D., Kategoria interesu Skarbu
Państwa, Instytut Finansów, Warszawa 1995 (maszynopis).
Mliczewska D., Przedsiębiorstwo
w gospodarce. Aspekt teoretyczny i praktyczny, Monografie
i opracowania SGPiS, Warszawa 1991.
Projekt ustawy o NBP, marzec 1995
(przygotowany przez Departament Prawny NBP).
Projekt ustawy o NBP, 21 sierpień 1995
(przygotowany przez grupę posłów).
Razem z NBP czy osobno?
"Rzeczpospolita" 7 listopad 1995.
Słojewska A., NBP z radą i bez
nadzoru bankowego, "Rzeczpospolita" 28 listopad 1995.
Śleszyńska-Charewicz E., W trosce
o banki i ich klientów, "Magazyn Rzeczypospolitej" 1994, nr
3.
Wojtyna A., Nowoczesne państwo
kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, Warszawa
1990.
Wybrane problemy zarządzania bankami
i przedsiębiorstwami, pod red. Karpusia P. i  Węcławskiego J.,
Lublin 1995.
Wyczański P., Gołajewska M., Polski system
bankowy 1990-1994, Fundacja Friedricha Eberta, Warszawa 1995.
Zawadzka Z., Kredytowanie i nadzór
w niemieckim systemie bankowym, NBP, Warszawa 1994.


Przypisy
1 Wojtyna A.,
Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, Warszawa,
1990. s. 16.
2 Wyczański P.,
Gołajewska M., Polski system bankowy 1990-1994, Fundacja Friedricha Eberta,
Warszawa 1996, s. 7,.
3 Llewellyn
D.T. Reflections on Recent UK Experience of Financial Regulation. Published in:
Butterworths Journal of International Banking and Financial Law, September
1993.
4 Hewelt P.,
Wybrane zagadnienia strategii nadzoru bankowego w Polsce w świetle doświadczeń
krajów wysoko rozwiniętych, "Bank i Kredyt" 1995, nr 1 i 2.
5 Hewelt P.,
Wybrane zagadnienia..., op. cit.
6 Mliczewska
D., Przedsiębiorstwo w gospodarce. Aspekt teoretyczny i praktyczny.
Monografie i opracowania SGPiS, Warszawa 1991.
7 Daniluk D.,
Nadzór bankowy w Polsce, "Biblioteka Menadżera i bankowca", Warszawa 1996,
s. 12.
8 Mliczewska
D., Kategoria interesu Skarbu Państwa, Instytut Finansów, Warszawa 1995
(maszynopis).
9 Daniluk D.
Nadzór bankowy w Polsce, op. cit., s. 17.
10
Śleszyńska-Charewicz E., W trosce o banki i ich klientów, "Magazyn
Rzeczypospolitej" 1994, nr 3.
11 Daniluk D.,
Nadzór bankowy w Polsce, op. cit., s. 13.
12 Daniluk D.,
Nadzór bankowy w Polsce, op. cit., s. 15-16.
13 Łubczyk S.,
Nadzór bankowy też pod lupą, "Rzeczpospolita" 18 czerwiec
1995.
14 Aramowicz
A., Nadzór bankowy w Niemczech, "Bank i Kredyt" 1994, nr 7.
15 Kto
nadzorcą, kto właścicielem?, "Cash" 1994, nr 38.
16 Księżopolski
S., Czy nadzór bankowy jest przeregulowany, "Gazeta Prawna" 1996, nr
2.
17 Aramowicz
A., Nadzór bankowy w Niemczech, op. cit.
18
Tamże.
19 Zawadzka Z.,
Kredytowanie i nadzór w niemieckim systemie bankowym, NBP, Warszawa
1994.
20 Zawadzka Z.,
Kredytowanie i nadzór..., op. cit.
21 Aramowicz
A., Nadzór bankowy w Niemczech, op. cit.
22 Ustawa o
Narodowym Banku Polskim, Dz. U. 1989, nr 4, poz. 22
23 Daniluk D.,
Nadzór bankowy w Polsce, op. cit., s. 25.
24 Tamże, s.
235-237.
25
Śleszyńska-Charewicz E., W trosce o banki i ich klientów, "Magazyn
Rzeczypospolitej" 1994, nr 3; Wyczański P., Gołajewska M., Polski system
bankowy..., op. cit., s. 58.
26 Wyczański
P., Gołajewska M., Polski system bankowy..., op. cit.,
s. 63-71.
27 Kto
nadzorcą, kto właścicielem? "Cash" 1994, nr 38.
28
Tamże.
29 Hewelt P.,
Wybrane zagadnienia strategii..., op. cit.
30 Huterski R.,
Wybrane zagadnienia instytucjonalnego umiejscowienia nadzoru bankowego, "Bank i
Kredyt" 1995, nr 3.
31 "Journal of
Money, Credit and Banking", May 1993, Vol. 25, No. 2.
32 Razem z NBP
czy osobno? "Rzeczpospolita" 7 listopad 1995.
33
Tamże.
34 Słojewska
A., NBP z radą i bez nadzoru bankowego, "Rzeczpospolita" 28 listopad
1995.
35
Śleszyńska-Charewicz E., W trosce o banki..., op. cit.
36 Ignatowicz
M., Szkodliwa hiperaktywność, "Rzeczpospolita" 26 czerwiec
1995.
37 Księżopolski
S., Czy nadzór bankowy..., op. cit.
38 Hewelt P.,
Wybrane zagadnienia strategii..., op. cit.
39 Wybrane
problemy zarządzania bankami i przedsiębiorstwami, red. P.Karpuś, J.Węcławski,
Lublin 1995, s. 57.


ISBN 83-85616-19-5Wydawca: Instytut
Finansów, Warszawa, ul. Świętokrzyska 12Oprawa: Zakład Poligraficzny
"Akcydens", Warszawa, ul. Górskiego 9Nakład: 100
egz.