Departament
Strategii Budownictwa i Mieszkalnictwa
Akceptuję:
Materiał na posiedzenie Kierownictwa MI
w dniu 25 listopada 2009 r.
Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce
- proponowane rozwiązania
Charakter dokumentu: do wiadomości
do akceptacji
do decyzji
Warszawa, listopad 2009 r.
Zasady funkcjonowania budownictwa społecznego oraz wspierania tego segmentu
mieszkaniowego przez państwo zostały uregulowane ustawą z dnia 26 paź dziernika 1995 r.
o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1070, z póź n. zm.). Przez kilkanaście lat wprowadzony w 1995 r. system funkcjonował bez
istotnych zmian. Finansowanie systemu opierało się głównie na preferencyjnych kredytach,
udzielanych towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym
ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM) ulokowanego w Banku
Gospodarstwa Krajowego (BGK). Fundusz był tworzony głownie ze środków budżetu
państwa (dotacje sięgnęły 4,3 mld zł) oraz pożyczek zaciąganych w międzynarodowych
instytucjach finansowych, gwarantowanych i poręczanych przez Skarb Państwa (saldo tych
zobowiązań sięga 2 mld zł). Dodatkowym źródłem finansowania inwestycji mieszkaniowych
były aktywa samorządów gminnych, własne środki inwestorów oraz zasoby osób fizycznych
(wpłaty partycypacyjne).
W latach 1995-20091 ze środków KFM udzielono 1 719 kredytów na kwotę 6 644 mln zł.
W tym samym okresie inwestorzy oddali do użytkowania 84 620 mieszkań. Większość
mieszkań (ok. 80%) została zrealizowana przez towarzystwa budownictwa społecznego
(TBS), wzorowane na rozwiązaniach zachodnioeuropejskich przedsiębiorstwa, działające
w formule not-for-profit, realizujące społeczne cele mieszkaniowe we współpracy
z samorządami gminnymi.
Po kilkunastu latach funkcjonowania programu, w obliczu zmian ekonomicznych
i społecznych, a także biorąc pod uwagę aktualny system instrumentów stymulowania
mieszkalnictwa, nadszedł czas na gruntowną reformę systemu. Pierwszym etapem
wymuszonych zmian była likwidacja KFM i przejęcie jego aktywów przez Bank
Gospodarstwa Krajowego, wraz z zobowiązaniem do kontynuowania akcji kredytowej
skierowanej do TBS-ów i spółdzielni mieszkaniowych. Nastąpiło to na podstawie ustawy
z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o porę czeniach i gwarancjach udzielanych przez
Skarb Pań stwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545). Nowe regulacje przewidziały okres
przejściowy odnoszący się do wniosków o kredyt składanych przez inwestorów do dnia
30 września bieżącego roku. BGK jest zobowiązany udzielać kredytów na dotychczasowych
zasadach, w oparciu na stosowane odpowiednio przepisy w brzmieniu obowiązującym przed
dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 kwietnia.
Docelowo system wspierania budownictwa społecznego, przeznaczonego dla osób
niezamożnych i średniozamożnych, powinien się odbywać na nowych zasadach, których
propozycje zawiera niniejszy materiał.
1 I półrocze
2
Omówienie najważniejszych rozwiązań i dotychczasowych prac nad projektem
reformujących aktów prawnych
W celu właściwego przygotowania się do przeprowadzenia reformy systemu budownictwa
społecznego w Polsce, Ministerstwo Infrastruktury zleciło niezależny audyt funkcjonowania
dotychczasowych rozwiązań. Na podstawie umowy zawartej w listopadzie 2008 r.
konstrukcja programu i jego efekty zostały ocenione przez grupę ekspertów Banku
Światowego. Działania ekspertów poprzedziły badania ankietowe przeprowadzone wśród
głównych podmiotów zaangażowanych w budownictwo społeczne: gminy (badanie
przeprowadzone we wrześniu i październiku 2008 r.), inwestorzy i najemcy (badanie
przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2008 r.). Efektem pracy misji Banku Światowego był
raport, przekazany Ministerstwu pismem z dnia 17 czerwca br. Raport zawierał
rekomendacje, które zostały wzięte pod uwagę w trakcie prac nad prezentowanymi
założeniami.
Zakłada się, że konstrukcja systemu budownictwa społecznego będzie przedmiotem
inicjatywy legislacyjnej, definiującej organizację i wspieranie tego typu budownictwa w
Polsce. Poniżej przedstawiono w punktach podstawowe założenia, na których zostanie oparty
ostateczny projekt aktu prawnego.
1) Zakres podmiotowy inwestorów społecznego budownictwa czynszowego
Obecnie inwestycje prowadzące do zapewnienia mieszkań osobom spełniającym ustalone
kryteria dochodowe i nie posiadającym tytułu prawnego do innego mieszkania są realizowane
przez towarzystwa budownictwa społecznego oraz spółdzielnie mieszkaniowe, z tym że
aktywność inwestycyjna spółdzielni jest w ostatnich latach w tym zakresie marginalna.
Nowe regulacje zakładają:
- wzmocnienie
roli
gmin,
poprzez
dostarczenie
im
nowych
instrumentów
umożliwiających realizację zadań w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej;
- utrzymanie istotnej roli towarzystw budownictwa społecznego, poprzez ścisłe
powiązanie ich zaangażowania inwestycyjnego z celami i potrzebami samorządów
gminnych;
- wprowadzenie nowego typu podmiotu realizującego budownictwo mieszkaniowe –
fundacji budownictwa społecznego;
- możliwość zaangażowania w nowy system również spółdzielni mieszkaniowych.
Jednocześnie, nowa ustawa wprowadzi modyfikacje w działalności towarzystw budownictwa
społecznego. Zostanie zniesiona procedura zatwierdzania statutów i umów spółek przez
ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej,
3
z jednoczesnym wprowadzeniem narzędzi umożliwiających monitorowanie efektów
działalności towarzystw. Ponadto, towarzystwa nie będą mogły budować mieszkań
przeznaczonych bezpośrednio na sprzedaż2, przy jednoczesnym rozszerzeniu możliwości
funkcjonowania na rynku komercyjnych mieszkań na wynajem. Zasadą będzie także
zobowiązanie do przeznaczania całości dochodów towarzystw na realizację nowej kategorii
mieszkalnictwa społecznego, którą określi ustawa.
2) Zakres przedmiotowy budownictwa społecznego oraz zasady gospodarowania
społecznym zasobem mieszkań na wynajem
Zakłada się, że ustawa wprowadzi nową kategorię „mieszkania społecznego”, tworzonego
przez inwestorów budownictwa społecznego w celu realizacji gminnej polityki
mieszkaniowej i stanowiącego część mieszkaniowego zasobu gminy. Dostęp do mieszkań
społecznych będzie precyzyjnie adresowany do gospodarstw domowych, których – z uwagi
na uzyskiwane dochody – nie stać na zakup własnego mieszkania lub wynajem mieszkania na
rynku. Kryteria tego dostępu będą ustalane, w oparciu o lokalne warunki, przez samorządy
gminne. Ustawa ponadto wprowadzi szczególne zasady najmu mieszkań społecznych, takie
jak: zawieranie umów najmu jedynie na czas oznaczony, możliwość ustalania przez gminy
limitów dochodowych w ramach zasad określonych w ustawie, system weryfikacji dochodów
najemców, czynsz pokrywający koszty utrzymania mieszkania oraz spłatę zobowiązań
zaciągniętych w związku z jego budową.
3) Instrumenty wsparcia budownictwa społecznego
Zakłada się, że przedsięwzięcia mające na celu tworzenie mieszkań społecznych, będą
prowadzone przy wykorzystaniu środków samorządów gminnych, w ramach realizacji
lokalnej polityki mieszkaniowej, oraz własnych środków inwestorów. Część inwestycji będzie
również prowadzona z wykorzystaniem trzech instrumentów będących w gestii władz
centralnych:
- dofinansowanie części przedsięwzięcia polegającego na tworzeniu zasobu mieszkań
społecznych. Źródłem wsparcia, udzielanego na zasadach podobnych do finansowania
budownictwa socjalnego, będzie Fundusz Dopłat;
- preferencyjne kredyty udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w oparciu o środki
zlikwidowanego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz dopłaty budżetu państwa;
- zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) dochodów inwestorów
budownictwa społecznego uzyskanych z gospodarki zasobami mieszkaniowymi i
przeznaczonych na cele związane z utrzymaniem tych zasobów oraz wprowadzenie
dodatkowego zwolnienia w podatku CIT w stosunku do towarzystw budownictwa
2 Zakłada się, że drugim etapem zmian będzie wprowadzenie nowego systemu umożliwiającego budowę
mieszkań na wynajem z wbudowanym systemem stopniowego dochodzenia do własności. Propozycje te zostały
omówione w części VI załączonego materiału.
4
społecznego (lub innych inwestorów) w związku z przeznaczeniem osiąganych dochodów
na tworzenie zasobu mieszkań społecznych.
4) Rozwią zania przejś ciowe
Integralnym elementem nowej ustawy będą rozwiązania przejściowe dotyczące zasad
gospodarowania zasobem wybudowanym na dotychczas obowiązujących zasadach – głównie
przez towarzystwa budownictwa społecznego. Najważniejsze rozwiązania zawarte w
przepisach przejściowych będą zakładać:
- umożliwienie towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym
wyodrębniania na własność mieszkań wybudowanych z udziałem środków Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego;
- honorowanie praw nabytych dotychczasowych najemców i partycypantów;
- zachowanie generalnej zasady, że stawka czynszu w dotychczas wybudowanych
mieszkaniach nie może przekroczyć 4% wartości odtworzeniowej, wraz z
wprowadzeniem reguły rozliczania kosztów utrzymania oraz spłaty zobowiązań
przypadających na każdy lokal mieszkalny. W przypadku, gdy koszty i zobowiązania
przekroczą limit 4%, czynsz może przekroczyć powyższy poziom po odpowiednim
udokumentowaniu przez właściciela przyczyny podwyżki;
- zaliczenie do zasobu mieszkań społecznych mieszkań wybudowanych bez partycypacji
lub z partycypacją gminy;
- kontynuację działalności obecnie funkcjonujących towarzystw w dotychczasowej formie
organizacyjnej.
Docelowe wprowadzenie systemu budownictwa społecznego ze ścieżką
dochodzenia do własności
Zaproponowane powyżej rozwiązania będą stanowiły podstawę dla rozpoczęcia drugiego
etapu reformy instrumentów wsparcia polityki mieszkaniowej, obejmującego wsparcie
gospodarstw domowych w segmencie mieszkań własnościowych. Przewiduje się wdrożenie
nowego systemu realizacji przedsięwzięć budownictwa mieszkaniowego w formule mieszkań
na wynajem, z wykorzystaniem partycypacji finansowej przyszłego najemcy. Docelowo,
opłacany czynsz najmu powiększałby udział partycypacji, aż do ostatecznego przeniesienia
własności na najemcę.
Powyższy system mógłby być wykorzystywany przez różnorodne grupy podmiotów
inwestujących na rynku mieszkaniowym (spółdzielnie mieszkaniowe, developerzy,
towarzystwa budownictwa społecznego). Ewentualne wsparcie władz publicznych (np. w
formie poręczeń kredytowych) byłoby ograniczone jedynie do przedsięwzięć, w których
dochody najemcy (docelowo właściciela) nie przekraczałyby ustalonych limitów
dochodowych.
5
Nowy instrument wsparcia budownictwa własnościowego mógłby zastąpić obecny program
„Rodzina na swoim”, którego ewentualne całkowite wygaszenie nastąpiłoby w 2015 roku.
Wnioski i uwagi końcowe
• Przedstawione materiały omawiają kierunki zmian, które będą podstawą opracowania
założeń nowego aktu prawnego, zawierającego rozwiązania dotyczące zakresu
podmiotowego i przedmiotowego budownictwa społecznego, instrumentów wsparcia tego
typu budownictwa oraz przepisy przejściowe dotyczące dotychczas wybudowanego
zasobu. Rozwiązania te zastąpią obecny system opierający się na kredytach udzielanych
przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
• Przewiduje się, że proces legislacyjny powinien się zakończyć w III kwartale 2010 r., zaś
nowe rozwiązania powinny obowiązywać od 2011 roku.
• Załączony projekt przedkłada się Kierownictwu Ministerstwa Infrastruktury w celu
akceptacji kierunków zmian i podjęcia decyzji dotyczącej podjęcia prac legislacyjnych
uwzględniających zaprezentowane założenia reformy.
• Rekomenduje się przyjęcie projektu.
Opracował:
Artur Polak, Wydział Finansowania Mieszkalnictwa i Analizy Rynku
Aprobował:
Dyrektor Departamentu BS
Załączniki:
1) Podstawowe kierunki zmian w programie społecznego budownictwa czynszowego
2) Spis podstawowych propozycji rozwią zań
3) Raport Banku Ś wiatowego dot. oceny funkcjonowania systemu TBS
4) Ankiety rozesłane w 2008 r. do podmiotów uczestniczą cych w systemie budownictwa
społecznego (samorzą dów gminnych, inwestorów i najemców)
6