boc ksiega 47 pieprzny

STANISŁAW PIEPRZNY

Uniwersytet Rzeszowski

Podmioty prywatne

w ochronie bezpieczeństwa

i porządku publicznego

Bezpieczeństwo i porządek publiczny należą do najbardziej cenionych warto-

ści w wymiarze społecznym i indywidualnym. Zapewnienie bezpieczeństwa i po-

rządku publicznego jest podstawowym zadaniem państwa. Obowiązek ten wyni-

ka z treści art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa naro-dowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Ponadto na konieczność ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wskazują i inne postanowienia Konstytucji, co jednoznacznie wskazuje na to, że bezpieczeństwo i porządek publiczny stanowi podstawowy element funkcjonowania państwa. Działania polegające na ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego mieszczą się w sferze ingerencji administracji, przy czym „ingerencja administracji w życie społeczne sprowadza się nie tylko do funkcji reglamentacyj-nych, lecz przede wszystkim polega na organizowaniu tego życia”1. Jak wskazuje Jan Boć, przedmiot ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego odpowiada

w zasadzie zakresem policji administracyjnej, przy uwzględnieniu przemian spo-

łeczno-historycznych w państwie. „Niemniej w ujęciu orientacyjnym sam przedmiot ochrony jest jakby dwoisty. Chroni się i pewne dobra (życie, zdrowie, mienie), i pewne stany (bezpieczeństwo, porządek i spokój publiczny). Mimo iż nierzadko wartości te występują jako nierozdzielne, uchwytna w ich ochronie różnica ob-razuje różne nasilenie elementów interesu społecznego, różny zasięg i znaczenie zagrożeń płynących dla tych wartości, znaczenie dla wyróżnionych stanów zasad współżycia społecznego, norm moralnych czy obyczajowych i złączonych z tym

oceniających wypowiedzi organów ochronnych do ich naruszenia, opartych za-

1 J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970, s. 19.

BOC.indb 554

2009-09-11 11:54:18

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 555

zwyczaj na normach uznaniowych, a także refl eksy utrudnień w ochronie proce-sowej opartej na takich normach”2.

Stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie uzależniony

jest od wielu czynników. Do nich należą z jednej strony źródła zagrożeń, z drugiej zaś ukształtowany system organów władzy publicznej i innych podmiotów, realizujących zadania w tym zakresie. Zagrożenia mogą być rozpatrywane w rela-cjach do określonych podmiotów, którymi są ludzie, ale ich skutki mogą dotyczyć stosunków społecznych kształtowanych przez ludzi, zarówno w makro-, jak i mi-kroskali, oraz wartości związanych bezpośrednio z człowiekiem3. System organów natomiast kształtował się na przestrzeni stuleci i wraz z rozwojem społecznym podlegał permanentnym przemianom4. Podstawowym podmiotem wykonującym

zadania bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie policyjnym był pa-

nujący, utożsamiany z państwem. Stopniowo, wraz ze zmianą ustrojową państwa, zaczęto wyodrębniać organy państwowe w celu wykonywania zadań administracji.

Uznawano, że tylko organy państwowe mogą realizować zadania administracji.

To ugruntowało pogląd, „że administracja to działalność organów państwowych.

Wiązało się to ściśle z koncepcją władztwa państwowego (imperium), którego je-dynym źródłem było państwo. A zatem pod względem strukturalnym administra-

cję stanowiły scentralizowane organy, działające w imieniu państwa i w związku z tym wyposażone we władztwo administracyjne”5. W związku z powstawaniem

innych osób prawnych prawa publicznego, tworzeniem samorządu terytorialnego, powstawaniem organizacji społecznych w nauce prawa administracyjnego zaczęto używać określeń „podmioty administracji”6.

Pojawianie się nowych zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego

powodowało rozrost zadań administracji i związaną z tym rozbudowę systemu

2 J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 120.

3 S. Pieprzny, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów 2007, s. 48.

4 S. Pieprzny, System podmiotów właściwych w sprawach ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (wybrane zagadnienia), [w:] J. Dobkowski (red.), Prawo. Administracja. Policja. Księga pamiątkowa Profesora Wincentego Bednarka, Olsztyn 2006, s. 305 i n.

5 T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław 1977 , s. 270.

6 Por. np. M. Zimmermann, Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, cz.1, Poznań 1949, s. 52 i n.; J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące

– kilka refl eksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej prof.

Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005; J. Szreniawski zwraca zaś uwagę, że obok organów administracji państwowej (rządowej), stanowiących trzon administracji publicznej, oraz organów samorządu terytorialnego, także zakładów administracyjnych, przedsiębiorstw państwowych, organizacji społecznych; „określone działania administracyjne realizują również organy władzy ustawodawczej i sądowniczej, a nawet, w określonych sytuacjach, osoby prywatne. Umożliwia to zamienne używanie pojęć »podmiotu administracji« i »podmiotu działalności administracyjnej«”; idem, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2002, s. 56.

BOC.indb 555

2009-09-11 11:54:18

556

STANISŁAW PIEPRZNY

podmiotów wykonujących zadania związane z ochroną bezpieczeństwa i porząd-

ku publicznego. Jednocześnie zwiększają się oczekiwania społeczne co do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, zwłaszcza wartości podlegających ochronie. Doprowadziło to do pojawienia się w tym systemie podmiotów uprawnionych do podejmowania działań w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego podmiotów prywatnych. Tym samym można wskazać, że system podmiotów

właściwych w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego obejmuje: organy administracji państwowej, jednostki samorządu terytorialnego, organizacje i in-stytucje pozarządowe oraz podmioty prywatne (komercyjne). W systemie tym

uwzględnić też należy Prezydenta RP.

Najważniejszą rolę, mimo tendencji decentralistycznych widocznych po utwo-

rzeniu samorządu terytorialnego, odgrywają w tym systemie nadal organy administracji rządowej. Wśród nich szczególna pozycja przyznana została formacjom wyspecjalizowanym takim jak: Policja, Państwowa Straż Pożarna, Straż Graniczna, Inspekcja Transportu Drogowego, Służba Celna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynaryjna. Podmioty te często nazywa się policjami administracyjnymi.

Wiele zadań związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym po-

wierzono jednostkom samorządu terytorialnego. W ramach ogólnych norm kom-

petencyjnych określonych w „ustawach samorządowych”7 jednostki samorządu

terytorialnego mają bardzo szerokie możliwości podejmowania różnych działań w zakresie ochrony bezpieczeństwa swoich mieszkańców. Do takich możliwości

należy uprawnienie rady gminy do utworzenia straży gminnej8 czy też stanowienia przez organy gminy i powiatu przepisów porządkowych.

Bardzo istotny wpływ na poziom bezpieczeństwa lokalnego mają sami oby-

watele i różne ich organizacje, które w zakresie swojej statutowej działalności uwzględniają problematykę związaną z ochroną bezpieczeństwa. Organizacje

pozarządowe funkcjonują w formie stowarzyszeń, fundacji, związków zawodo-

wych, organizacji pracodawców, partii politycznych i związków wyznaniowych9.

Na szczególne podkreślenie w tej grupie zasługuje działalność takich organizacji jak Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Ochotnicza Straż Pożarna, Polski Czerwony Krzyż, Związek Harcerstwa Polskiego, Polski Związek Motorowy, Aeroklub Polski. Zauważyć należy, że już L. von Stein dowodził, że inicjatywy społeczne (obywatelskie) w zakresie bezpieczeństwa publicznego nie zostały wygenerowane przez niezdolność państwa

do zagwarantowania odpowiedniego poziomu i poczucia bezpieczeństwa, lecz

7 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.); ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.); ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

8 Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.).

9 Szerzej M. Kisilowski, Prawo sektora pozarządowego. Analiza funkcjonalna, Warszawa 2009.

BOC.indb 556

2009-09-11 11:54:19

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 557

wręcz przeciwnie, że to początki działalności państwa zmierzającej do utrzymania spokoju, bezpieczeństwa i porządku publicznego tkwią głęboko swymi korzeniami w instytucji samopomocy10. To by oznaczało, że wspólnotowe metody samoobro-ny i prewencji mają wielowiekową tradycję, często o wiele starszą aniżeli działal-ność państwa w tym względzie11.

W okresie rozrostu zadań administracji w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego istotną rolę odgrywają podmioty prywatne. „Prawie we wszystkich krajach podmioty prywatne wykonują zadania administracji publicznej. Różny

jest tylko zakres takiego wykonywania, różny status prawny tych podmiotów, róż-

ny rodzaj stosunków, w które z nimi się wchodzi, inne podmioty kontrolne”12.

Podmioty prywatne wykonują zadania i funkcje zlecone z zakresu bezpieczeń-

stwa i porządku publicznego na podobnych zasadach jak organizacje pozarzą-

dowe. Ich działalność może być prowadzona w kilku formach organizacyjnych.

Podstawowymi aktami normatywnymi regulującymi ich działalność są: ustawa

z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia13, ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych14 i ustawa z 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych15.

Wykonywanie zadań ochrony osób i mienia16 odbywać się może przez przed-

siębiorców, którzy uzyskali koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia lub, w przypadku usług detektywistycznych, zostali wpisani do rejestru usług detektywistycznych. Inną formą organizacyjną są wewnętrzne służby ochrony, które mogą tworzyć przedsiębiorcy bądź inne jednostki organizacyjne. Wewnętrzne służby ochrony są uzbrojonymi i umun-durowanymi zespołami pracowników przedsiębiorców lub jednostek organiza-

cyjnych, powołanymi do ich ochrony. Na podstawie przepisów ustawy o bezpie-

czeństwie imprez masowych organizatorzy tego rodzaju imprez mogą powoływać

służby porządkowe, których zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa uczestników tych imprez.

Wymienione podmioty, zwane też policjami prywatnymi, mają bardzo duży

wpływ na poziom ochrony bezpieczeństwa obywateli, ich mienia oraz bezpieczeń-

10 L. von Stein, Handbuch der Verwaltungslehre, Stuttgart 1887, t. 1, s. 206 (za M. Mączyński, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce przedrozbiorowej, [w:] J. Czapska, W. Kru-piarz (red.), Zapobieganie przestępczości w społecznościach lokalnych, Warszawa 1999, s. 13).

11 M. Mączyński, op. cit., s. 14.

12 A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 65.

13 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.).

14 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909 z późn. zm.; ustawa z 27 sierpnia 1997 r. uchy-lona zostaje przez ustawę z 12 lutego 2009 r. (w chwili pisania artykułu ustawa po uchwaleniu przez Sejm przekazana została do Senatu).

15 Dz.U. z 2002 r., Nr 12, poz. 110 z późn. zm.

16 Zgodnie z art. 2 ustawy ochrona osób – to działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej, zaś ochrona mienia – to działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony.

BOC.indb 557

2009-09-11 11:54:19

558

STANISŁAW PIEPRZNY

stwa i porządku publicznego. Proces powstawania fi rm ochrony osób i mienia oraz usług detektywistycznych rozpoczął się Polsce już od wejścia w życie ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej17. Czynnikiem sprzyjającym powstawaniu tych fi rm był rozwój prywatnego sektora gospodarczego oraz szybki wzrost dochodów części społeczeństwa z jednej strony, a z drugiej – skokowy wzrost przestępczości, spowodowany gwałtownym wzrostem bezrobocia i paupe-ryzacją znacznej części ludności. Do ich utworzenia potrzebna była tylko konce-sja wydawana przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych18. Pracownicy

ochrony w tamtym okresie nie mieli żadnych specjalnych uprawnień poza tymi, które wynikają z prawa karnego (prawo do obrony koniecznej) i prawa cywilnego (samopomoc dozwolona). Uprawnienia takie przysługują w określonych prawem

sytuacjach każdemu obywatelowi19. Dopiero uchwalenie ustawy o ochronie osób i mienia uporządkowało ten rodzaj działalności. Istotnym novum w ustawie było określenie wymagań kwalifi kacyjnych w stosunku do osób zatrudnionych w fi rmach ochroniarskich oraz określenie dla nich zakresu tzw. uprawnień policyjnych.

Zadania związane z ochroną osób i mienia wykonywać mogą licencjonowani pra-

cownicy ochrony fi zycznej i pracownicy niemający licencji. Licencja, zgodnie z de-fi nicją zawartą w art. 2 ustawy, jest zezwoleniem na wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia w zakresie określonym w tej ustawie. Ustawodawca wprowadził dwa rodzaje licencji – licencję pracownika ochrony fi zycznej i licencję pracownika zabezpieczenia technicznego20. Każda z tych licencji może być I lub II stopnia. Stopień licencji określa odpowiedni zakres uprawnień co do wykonywania zadań ochrony osób i mienia. Licencja pracownika ochrony fi zycznej I stopnia wymagana jest do wykonywania czynności w ramach specjalistycznych uzbro-jonych formacji ochronnych21 przez członków zespołów konwojujących wartości 17 Dz.U. Nr 41, poz. 324.

18 Por. T.R. Aleksandrowicz, Ustawa o ochronie osób i mienia – komentarz, Warszawa 2002, s. 9.

19 E. Ura, S. Pieprzny, Udział fi rm ochrony osób i mienia w zapewnieniu bezpieczeństwa i po-rządku publicznego, [w:] W. Bednarek, S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000, s. 125.

20 Art. 3 ustawy przewiduje dwie formy ochrony osób i mienia. Pierwsza to bezpośrednia ochrona fi zyczna: a) stała lub doraźna, b) polegająca na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gro-madzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych, c) polegająca na konwojowaniu wartości pieniężnych oraz innych przedmiotów wartościowych lub niebez-piecznych. Druga forma to zabezpieczenie techniczne, polegające na: a) montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, sygnalizujących zagrożenie chronionych osób i mienia oraz eksploatacji, konserwacji i naprawach w miejscach ich zainstalowania, b) montażu urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploatacji, konserwacji, naprawach i awaryjnym otwieraniu w miejscach zainstalowania.

21 Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne to wewnętrzne służby ochrony oraz przedsię-

biorcy, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, mający pozwolenie na broń na okaziciela, wydane na podstawie ustawy o broni i amunicji; BOC.indb 558

BOC.indb 558

2009-09-11 11:54:19

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 559

pieniężne oraz inne przedmioty wartościowe lub niebezpieczne, pracowników

ochrony wykonujących bezpośrednio czynności związane z ochroną osób, osoby

nadzorujące i kontrolujące pracowników ochrony fi zycznej niemających licencji, pracowników ochrony uprawnionych do stosowania środków przymusu bezpo-

średniego i użycia broni palnej22. Licencja pracownika ochrony fi zycznej II stopnia, oprócz uprawnień przewidzianych w licencji I stopnia, upoważnia do opracowywania planów ochrony oraz organizowania i kierowania zespołami pracowników

ochrony fi zycznej. Odpowiednio – licencja I stopnia pracownika zabezpieczenia technicznego uprawnia do montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploata-

cji, konserwacji, napraw i awaryjnym otwieraniu w miejscach zainstalowania, a II stopnia – dodatkowo daje prawo do opracowywania projektów zabezpieczenia

technicznego oraz organizowania i kierowania zespołami pracowników zabez-

pieczenia technicznego. Licencja II stopnia wymagana jest od przedsiębiorcy lub członka organu kierowniczego przy ubieganiu się o koncesję w zakresie działalno-

ści gospodarczej obejmującej usługi w zakresie ochrony osób i mienia.

Ustawa wprowadza wymagania kwalifi kacyjne dla pracowników ochrony.

Wymagania te można podzielić na takie, które upoważniają do złożenia wniosku o wydanie licencji i wymagania merytoryczne, na podstawie których uprawniony organ wydaje decyzję23. Do podstawowych warunków formalnych i meryto-

rycznych, których spełnienie uprawnia do uzyskania licencji pracownika ochro-ny, zaliczyć należy: 1) wiek – 21 lat przy ubieganiu się o licencję pracownika ochrony fi zycznej i 18 lat przy licencji pracownika zabezpieczenia technicznego, 2) obywatelstwo polskie lub obywatelstwo innego państwa członkowskiego UE

lub państwa członkowskiego EFTA – strony umowy o Europejskim Obszarze Go-

spodarczym, 3) wykształcenie – minimum podstawowe przy licencji pracownika

ochrony fi zycznej I stopnia, przy licencji zabezpieczenia technicznego I stopnia

– specjalistyczne przygotowanie potwierdzone odpowiednim świadectwem, mini-

mum średnie – przy licencji II stopnia, 4) pełna zdolność do czynności prawnych, 5) niekaralność za przestępstwa umyślne, 6) uregulowany stosunek do służby woj-skowej w przypadku ubiegania się o licencję pracownika ochrony fi zycznej I stopnia, 7) nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ubiegającego się o licencję, 8) zdolność fi zyczną i psychiczną do wykonywania zadań ochrony stwierdzoną orzeczeniem lekarskim, 9) kwalifi kacje zawodowe potwierdzone odpowiednim świadectwem

lub 15-letni staż służby w Biurze Ochrony Rządu albo ukończenie odpowiednie-go kursu i zdanie egzaminu przed właściwą komisją powołaną przez komendanta wojewódzkiego policji. Powyższe ustawowe kryteria wynikają z faktu, że z uwagi na specyfi kę wykonywanej funkcji wiążącej się z dużym ryzykiem oraz koniecz-22 Por. E. Ura, Prawne zagadnienia ochrony osób i mienia, Rzeszów 1998, s. 38.

23 Por. K. Wiłun, Ochrona osób i mienia – organizacja i przygotowanie specjalistycznych uzbro-jonych formacji ochronnych do działań w systemie obronności państwa, Bielsko-Biała 2005, s. 76.

BOC.indb 559

2009-09-11 11:54:19

560

STANISŁAW PIEPRZNY

ność zagwarantowania zaufania publicznego zawód pracownika ochrony powi-

nien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe24.

Licencję pracownika ochrony wydaje, zawiesza i cofa, w formie decyzji ad-

ministracyjnej, komendant wojewódzki policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Wprowadzenie przez ustawodawcę tych stosunkowo wysokich wymagań

przy ubieganiu się o licencję spowodowało istotną poprawę funkcjonowania „fi rm ochroniarskich”. Wyeliminowane zostały przez to patologie charakteryzujące dzia-

łalność tych fi rm w latach 1989–1998, kiedy to przy zatrudnianiu pracowników ochrony nie obowiązywały prawie żadne wymagania. Obecnie swoboda zatrud-niania w fi rmach ochrony osób i mienia dotyczy tylko nielicencjonowanych pracowników ochrony, którzy wykonują mniej ważne zadania ochronne. Pracownicy

ci nie mogą być karani za przestępstwa umyślne. Sąd administracyjny podkreśla, że ustawa nie zawiera katalogu przestępstw, co oznacza, że chodzi tu o wszyst-kie przestępstwa umyślne. Nie ma tu znaczenia fakt warunkowego zawieszenia

wykonania kary, gdyż skazanie, tj. uznanie winy, już nastąpiło25. Licencjonowani pracownicy ochrony muszą być zatrudniani przy ochronie obszarów, obiektów,

urządzeń i transportów podlegających obowiązkowej ochronie26. Ewidencję tych obiektów prowadzą wojewodowie.

Wraz z wprowadzeniem licencji pracownika ochrony określony został kata-

log środków ochrony fi zycznej osób i mienia. Środki te dzielą się na porządkowe i środki przymusu bezpośredniego27. Zgodnie z art. 36 ustawy pracownik ochrony przy wykonywaniu zadań ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów ma prawo do: 1) ustalania uprawnień do przebywania na obszarach lub obiektach chronionych oraz legitymowania osób w celu ustalenia tożsamości; 2) wezwania osób do opuszczenia obszaru lub obiektu w przypadku stwierdzenia braku uprawnień do przebywania na terenie chronionego obszaru lub obiektu albo stwierdzenia zakłócania porządku; 3) ujęcia osób stwarzających w sposób oczy-wisty bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, a także chronionego mienia, w celu niezwłocznego oddania tych osób policji; 4) stosowania środków przymusu bezpośredniego; 5) użycia broni palnej. Środki przymusu bezpośredniego mogą być stosowane w wypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie

24 Wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2005 r., sygn. VI SA/Wa 916/05, LEX

nr 197293.

25 Wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2007 r., sygn. VI SA/Wa 1493/06, LEX nr 344559.

26 Zgodnie z art. 5 ustawy obowiązkowej ochronie podlegają obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. Szczegółowe wykazy tych obiektów sporządzają: Prezes NBP, Przewodniczący KRRiT, ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie. Wykazy tych obiektów przekazywane są do właściwych miejscowo wojewodów.

27 E. Enerlich, J. Wojtal, M. Milewicz (red.), Ochrona osób i mienia – licencja, Toruń 2001, s. 63.

BOC.indb 560

2009-09-11 11:54:20

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 561

lub odparcia ataku na pracownika ochrony i tylko wobec osób uniemożliwiających wykonywanie przez pracownika zadań wynikających z ustawy. Mogą więc być stosowane tylko w określonych ustawą sytuacjach i tylko w stosunku do określonych podmiotów. Skuteczność określonego środka nie jest zagwarantowana żadnymi

innymi środkami, a jedynie możliwością wyboru użycia w konkretnej sytuacji odpowiedniego środka przymusu bezpośredniego, niezbędnego do osiągnięcia pod-

porządkowania się wezwaniu do określonego zachowania.

Korzystanie przez pracowników ochrony z tego relatywnie szerokiego zakresu

uprawnień jest możliwe tylko w sytuacjach i warunkach ściśle określonych przez ustawę o ochronie osób i mienia i licznych aktach wykonawczych do niej. Uprawnienia te mają jednoznacznie „policyjny” charakter i dają rękojmię skutecznego wykonywania zadań ochronnych przez fi rmy ochrony osób i mienia i wewnętrzne służby ochrony. Środki prawne przyznane pracownikom ochrony potwierdzają ogólną opinię, że udział prywatnego sektora w realizacji zadań publicznych z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego jest bardzo duży. W ostatnich kilku latach widać spadek liczby przestępstw przeciwko mieniu, co jest niewątpliwie, oprócz innych czynników, udziałem coraz lepszej działalności prywatnego sektora bezpieczeństwa.

Wykonywanie przez fi rmy ochrony osób i mienia zadań w zakresie bezpie-

czeństwa i porządku publicznego nie oznacza braku kontroli i nadzoru policji nad nimi, a więc nie oznacza całkowitej dowolności działania. Ma to tym większe znaczenie, że pracownicy tych fi rm wyposażeni zostali w rozległe uprawnienia dające im możność ingerencji w prawa i wolności jednostki. Nadzór nad specjalistyczny-mi uzbrojonymi formacjami ochrony wykonuje Komendant Główny Policji. Nad-

zór ten dotyczy zasad i sposobów realizacji zadań w zakresie ochrony, sposobów użycia przez pracowników formacji środków przymusu bezpośredniego oraz broni palnej, a także posiadania niezbędnych kwalifi kacji. Realizując swoje uprawnienia nadzorcze, Komendant Główny Policji wydaje upoważnienia funkcjonariuszom

Policji do przeprowadzania kontroli i wykonywania czynności nadzoru. Upoważ-

nienie wydaje się policjantowi służby prewencyjnej Komendy Głównej Policji lub komend wojewódzkich Policji, na podstawie pisemnego wniosku bezpośredniego

przełożonego.

Rozwiązania prawne dotyczące fi rm ochrony osób i mienia nie uwzględnia-

ły zakresu działalności detektywistycznej. Ustawa o działalności gospodarczej z 1988 r., która początkowo była jedyną podstawą tworzenia się fi rm ochrony osób i mienia, wymieniała wśród dziedzin działalności gospodarczej wymagających

uzyskania wówczas koncesji usługi ochrony osób i mienia oraz detektywistyczne.

Unormowania w tym zakresie były zgodne z oczekiwaniami społecznymi, gdyż

rozwój gospodarki rynkowej wyzwolił również niekorzystne zjawiska związane

z penetracją tej gospodarki przez środowiska kryminalne28. Rodziło to zapotrze-28 M. Sławiński, Ochrona osób i mienia, Warszawa 1998, s. 5.

BOC.indb 561

2009-09-11 11:54:20

562

STANISŁAW PIEPRZNY

bowanie na tego rodzaju usługi. W związku z tym rozpoczął się proces powstawania licznych fi rm zapewniających usługi fi zycznej i technicznej ochrony przed agresją przestępców (tzw. fi rmy ochroniarskie) oraz agencji detektywistycznych oferujących zwłaszcza usługi w zakresie windykacji wierzytelności i przeprowadzania wywiadu gospodarczego (tzw. wywiadowni gospodarczych). W szybkim

tempie rynek gospodarczy zapełnił się bogactwem ofert we wskazanym zakresie, ale działalność niektórych z podmiotów budziła zastrzeżenia co do zgodności metod ich działania z prawem. Było to przede wszystkim wynikiem braku ustawowej defi nicji tych usług, określenia zakresu i warunków działalności oraz wymaganych kwalifi kacji od osób wykonujących zarówno zadania związane z ochroną osób

i mienia, jak i usługami detektywistycznymi. Podjęte więc zostały prace w kie-runku stworzenia odrębnych regulacji ustawowych określających szczegółowe zasady prowadzenia tego rodzaju działalności. Już w 1994 r. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (Minister Spraw Wewnętrznych był ustanowiony organem kon-cesyjnym) powstały projekty dwóch ustaw . Pierwszy określał zasady i warunki udzielania koncesji fi rmom ochroniarskim i detektywistycznym oraz przyznawa-nia koncesji pracownikom ochrony i detektywom, drugi zaś warunki prowadze-

nia działalności w zakresie ochrony osób i mienia, pomijając regulacje dotyczące usług detektywistycznych. Ostatecznie do dalszych prac legislacyjnych skierowano projekt bez unormowań odnoszących się do usług detektywistycznych.

Ustawa o ochronie osób i mienia została uchwalona w 1997 r., a nadal brakowa-

ło ustawy regulującej zasady prowadzenia działalności detektywistycznej. Tworzyło to lukę prawną widoczną tym bardziej, że działające koncesjonowane fi rmy ochroniarskie wykonywały też usługi detektywistyczne i ochrony mienia. Powstała sytuacja, w której odnośnie do wykonywania usług ochrony osób i mienia wprowadzone zostały określone rygory, konieczność odpowiednich kwalifi kacji przez pracowników tej ochrony, czego – wobec braku regulacji prawnych – nie było w odniesieniu do pracowników wykonujących usługi detektywistyczne. Stan dowolnego zatrud-niania jako ochroniarzy i prywatnych detektywów osób zupełnie nieprzeszkolonych i niesprawdzonych w aspekcie ich przydatności do zawodu, często przypad-kowych, niemających kwalifi kacji i wiedzy o tym, co będą wykonywać, powodował

wiele nadużyć, nieuzasadnionych ingerencji w dobra osobiste obywateli czy wręcz popełnianie przestępstw przez pracowników fi rm ochroniarskich i detektywistycznych (ustawa o działalności gospodarczej nie rozgraniczała tych usług, traktując je jako jedną – do czasu zmiany wprowadzonej ustawą o ochronie osób i mienia). Wzorem i podstawą do podejmowania działań przez niektórych detektywów nie były przepisy prawa, ale metody pozaprawne, powstałe w ich wyobraźni29.

29 T. Hanausek wskazuje przykłady takich sytuacji, w których współwłaścicielem spółki detektywistycznej był człowiek karany za zabójstwo; „detektywi” biciem wymuszali zwrot długów; fi rma ochroniarska zajmowała się stręczycielstwem i pobieraniem haraczu od prostytutek; ochroniarz za-bił i poćwiartował pracodawcę; ochroniarz obmyślił i zrealizował napad na kasjerkę, idem, Ustawa o ochronie osób i mienia. Komentarz, Toruń 1998, s. 8.

BOC.indb 562

2009-09-11 11:54:20

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 563

Działanie takie, właściwie bez jakichkolwiek ograniczeń i kontroli, powodowało także konfl ikty z policją czy służbami specjalnymi.

Ustawa o usługach detektywistycznych uchwalona dopiero 6 lipca 2001 r.

określa zasady wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, prawa i obowiązki detektywów oraz zasady i tryb nabywania uprawnień do wykonywania tego rodzaju usług. Przepisy jej nie mają zastosowania wobec osób lub instytucji, które na podstawie odrębnych przepisów mogą podejmować, w ramach wykonywania obowiązków zawodowych, działania o charakterze czynności detektywistycznych lub czynności o zbliżonym charakterze.

Istotnym postanowieniem ustawy jest zdefi niowanie usług detektywistycz-

nych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 usługami tymi są czynności polegające na uzyskiwa-niu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji o osobach, przedmiotach i zdarze-niach, realizowane na podstawie umowy zawartej ze zleceniodawcą, w formach

i w zakresie niezastrzeżonych dla organów i instytucji państwowych na mocy od-rębnych przepisów, a w szczególności:

1) w sprawach wynikających ze stosunków prawnych dotyczących osób fi -

zycznych,

2) w sprawach wynikających ze stosunków gospodarczych dotyczących:

a) wykonania zobowiązań majątkowych, zdolności płatniczych lub wiary-

godności w tych stosunkach,

b) bezprawnego wykorzystywania nazw handlowych lub znaków towaro-

wych, nieuczciwej konkurencji lub ujawnienia wiadomości stanowiących tajemni-cę przedsiębiorstwa lub tajemnicę handlową,

3) sprawdzanie wiarygodności informacji dotyczących szkód zgłaszanych za-

kładom ubezpieczeniowym,

4) poszukiwanie osób zaginionych lub ukrywających się,

5) poszukiwanie mienia,

6) zbieranie informacji w sprawie, w której toczy się postępowanie karne, po-stępowanie w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i inne, jeśli w toku postępowania można zastosować przepisy prawa karnego – z tym zastrzeżeniem, że zleceniodawcą tych czynności nie mogą być organy prowadzące i nadzorujące postępowania w tych sprawach.

Usługi detektywistyczne mogą być wykonywane przez detektywa przedsię-

biorcę, we własnym imieniu, pod warunkiem dysponowania zezwoleniem na wy-

konywanie usług detektywistycznych, na podstawie stosunku pracy lub umowy

zlecenia z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru usług detektywistycznych. Podję-

cie więc działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych poprze-dzone musi być wpisem do rejestru działalności regulowanej, który prowadzi

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wymóg ten jest zgodny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, która wymóg koncesji zachowała – jak poprzednie regulacje – dla działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Kon-cesjonowanie nadal usług ochrony osób i mienia jest uzasadnione tym, że pra-BOC.indb 563

BOC.indb 563

2009-09-11 11:54:20

564

STANISŁAW PIEPRZNY

cownicy tych fi rm wyposażeni zostali w prawo stosowania środków przymusu

bezpośredniego, łącznie z możliwością użycia – w przypadkach wskazanych

w ustawie – broni palnej. W tak szczególne uprawnienia ustawodawca nie wy-

posaża detektywów.

Ustawa określa w sposób wyraźny, że detektywem jest tylko taka osoba, która ma licencję, którą wydaje komendant wojewódzki Policji, po pozytywnie zdanym egzaminie przed komisją powoływaną przez komendanta wojewódzkiego Policji.

Detektyw jest uprawniony do przetwarzania danych osobowych, zebranych

w toku wykonywanych przez niego czynności bez zgody osób, których dane doty-czą, w zakresie sprawy prowadzonej przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, wyłącznie w czasie prowadzenia tej sprawy. Zgodnie z art. 7, wykonując usługi detektywistyczne, detektyw nie może stosować środków technicznych oraz metod i czynności operacyjno-rozpoznawczych zastrzeżonych dla upoważnionych organów na mocy odrębnych przepisów. Istotnym podkreśleniem jest, że detektyw powinien przy wykonywaniu czynności kierować się zasadami etyki, lojalnością wobec zlecającego usługę i szczególną starannością, aby nie naruszyć wolności i praw człowieka i obywatela.

Uchwalenie ustawy o usługach detektywistycznych uzupełniło dotychczasowe

uregulowania prawne dotyczące działalności tzw. policji prywatnych. Jest to bardzo istotne, gdyż stwarza tym samym czytelne warunki legalnego działania przedsiębiorców zajmujących się usługami detektywistycznymi, co w konsekwencji

wpływa na ukształtowanie się systemu podmiotów w zakresie bezpieczeństwa

i porządku publicznego.

Wśród podmiotów prywatnych wykonujących zadania w zakresie bezpie-

czeństwa i porządku publicznego znajdują się też służby porządkowe i informacyjne organizatora imprezy masowej, podległe kierownikowi do spraw bezpieczeń-

stwa – działające na podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Nowa ustawa rozszerzyła zakres uprawnień służb porządkowych oraz informacyjnych

w czasie imprezy masowej. Liczbę tych służb nowa ustawa określa w następujący sposób:

1) w przypadku imprezy masowej niebędącej imprezą masową podwyższone-

go ryzyka – co najmniej 10 członków służb: porządkowej i informacyjnej na 300

osób, które mogą być obecne na imprezie masowej, i co najmniej 1 członek służ-

by porządkowej lub służby informacyjnej na każde następne 100 osób, przy czym nie mniej niż 20% ogólnej liczby członków służb stanowią członkowie służby po-rządkowej;

2) w przypadku imprezy masowej podwyższonego ryzyka – co najmniej

15 członków służb: porządkowej i informacyjnej na 200 osób, które mogą być

obecne na imprezie masowej, i co najmniej 2 członków służb: porządkowej lub informacyjnej na każde następne 100 osób, przy czym nie mniej niż 50% ogólnej liczby członków służb stanowią członkowie służby porządkowej.

BOC.indb 564

2009-09-11 11:54:20

Podmioty prywatne w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego 565

Członkowie służby porządkowej muszą legitymować się ważną licencją pra-

cownika ochrony fi zycznej i działają na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego w czasie i w miejscu trwania imprezy masowej, a członkowie służby informacyjnej – na rzecz bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej, w szczególności poprzez informowanie ich o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych. Kierownik do spraw bezpieczeństwa reprezentuje organizatora w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy masowej.

Służby porządkowe i informacyjne są uprawnione do:

1) sprawdzania i stwierdzania uprawnień osób do uczestniczenia w impre-

zie masowej, a w przypadku stwierdzenia braku takich uprawnień – wezwania

ich do opuszczenia imprezy masowej;

2) legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości;

3) przeglądania zawartości bagaży i odzieży osób w wypadku podejrzenia,

że osoby te wnoszą lub mają broń lub inne niebezpieczne przedmioty, materiały wybuchowe wyroby pirotechniczne, materiały pożarowo niebezpieczne, napoje al-koholowe, środki odurzające lub substancje psychotropowe;

4) wydawania poleceń porządkowych osobom zakłócającym porządek pu-

bliczny lub zachowującym się niezgodnie z regulaminem imprezy masowej lub

regula minem obiektu (terenu), a w przypadku niewykonania tych poleceń – wezwania ich do opuszczenia imprezy masowej;

5) ujęcia, w celu niezwłocznego przekazania policji, osób stwarzających bez-pośrednie zagrożenie dla dóbr powierzonych ochronie oraz osób dopuszczających się czynów zabronionych.

Służby porządkowe uprawnione są do stosowania siły fi zycznej w postaci

chwytów obezwładniających lub podobnych technik obrony oraz kajdanek lub

ręcznych miotaczy gazu, w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie

lub odparcia ataku na członka służby porządkowej, służby informacyjnej lub inną osobę oraz niewykonywania ich poleceń – na zasadach określonych w ustawie

o ochronie osób i mienia. Są one obowiązane odmówić wstępu na imprezę maso-

wą osobie, wobec której zostało wydane orzeczenie zakazujące wstępu na imprezę masową lub zobowiązujące do powstrzymania się od przebywania w miejscach

przeprowadzania imprez masowych, wydane przez sąd wobec skazanego w związ-

ku z warunkowym zawie szeniem wykonania kary pozbawienia wolności albo

wobec nieletniego na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, a także osobie, wobec której został wydany zakaz zagraniczny, zakaz klubowy lub mającej broń czy inne niebezpieczne narzędzie albo będącej pod wpływem alko-holu czy innych środków.

Uprawnienia przyznane podmiotom prywatnym w zakresie zapewnienia

bezpieczeństwa i porządku publicznego wskazują na znaczenie tych podmiotów.

Znaczenie to rośnie i to nie tylko przez zainteresowanie usługami, zwłaszcza fi rm ochrony osób i mienia, ale też przez troskę państwa o bezpieczeństwo i porządek publiczny wyrażoną w poszerzeniu w nowej ustawie uprawnień dla służb porząd-BOC.indb 565

BOC.indb 565

2009-09-11 11:54:20

566

STANISŁAW PIEPRZNY

kowych i informacyjnych organizatora imprez masowych. Proces ten nie ogranicza zakresu zadań i uprawnień wyspecjalizowanych organów administracji rządowej i administracji samorządowej i nie zdejmuje z nich odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego, umożliwia jedynie tym organom skon-centrowanie swej uwagi na tych obszarach zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, które są najbardziej dotkliwe dla społeczeństwa.

Działalność podmiotów prywatnych ma charakter komercyjny i adresowana

jest głównie do przedsiębiorców i jednostek chcących korzystać, za odpłatnością, z wyższych standardów bezpieczeństwa, niż oferuje państwo. Zjawiska podobne, oznaczające prywatyzację zadań publicznych, obserwuje się też w innych sferach życia społecznego, np. w służbie zdrowia i pomocy społecznej. Niezależnie jednak od często uzasadnionej krytyki tej formy rozwiązywania spraw związanych z za-spokajaniem potrzeb publicznych sektor podmiotów prywatnych wykonujących

zadania publiczne nie tylko w Polsce, ale i w innych państwach, systematycznie się rozwija. W dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego wzmocnienie systemu podmiotów publicznych o podmioty prywatne prowadzi niewątpliwie

do zwiększenia w społeczeństwie poczucia bezpieczeństwa.

BOC.indb 566

2009-09-11 11:54:21