BIURO BEZPIECZEC
STWA NARODOWEGO
OPRACOWANIE
CZY POLSCE JEST POTRZEBNA
NARODOWA STRATEGIA OBRONY PRZED TERRORYZMEM?
Warszawa, kwiecień 2009 r.
SPIS TREÅšCI
1. Wprowadzenie & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .. 2
2. Główne uregulowania prawne w obszarze zagrożenia terroryzmem
obowiÄ…zujÄ…ce w Polsce & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .. 7
3. Kierunki polityki RP w obszarze zwalczania terroryzmu & & & & & & & 13
3.1 Dokumenty wypracowane w ramach Organizacji Narodów
Zjednoczonych (ONZ)& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & . 14
3.2 Strategia UE w zakresie zwalczania terroryzmu & & & & & & & & & & & .. 14
3.3 Dokumenty wypracowane w ramach Sojuszu
Północnoatlantyckiego (NATO).& & & & & & & & & & & & & & & .& & & & & & . 15
4. Komponenty strategii sektorowej & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & . 17
4.1 Charakter strategii & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & 17
4.2 Dokumenty o charakterze strategicznym oraz uregulowania
prawne wybranych państw europejskich & & & & & & & & & & & & & & & .. 23
5. Ogólne ramy Narodowej Strategii Obrony przed Terroryzmem & & . 28
5.1 Charakterystyka obszaru działania & & & & & & & & & & & & & & & & & & & . 28
5.2 Założenia do strategii obrony przed terroryzmem & & & & & & & & & & . 30
6. Podsumowanie & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & . 38
1
1. WPROWADZENIE
Jednym z najpoważniejszych naruszeń uniwersalnych wartości, jakimi są
godność ludzka, wolność, równość i solidarność, poszanowanie praw człowieka
jest obecnie terroryzm międzynarodowy. Stanowi on także jedno z głównych
zagrożeń dla demokracji oraz rozwoju gospodarczego i społecznego.
W konsekwencji wydarzeń z 11 września 2001 roku nastąpiło nasilenie
walki z terroryzmem. Nowe metody walki przyczyniły się jednak do zmiany
sposobów działania organizacji terrorystycznych na coraz bardziej
skomplikowane i zaawansowane technologicznie. Sytuacja ta zmusza do
postawienia pytania - czy działania podejmowane przez poszczególne państwa
i organizacje w ramach ogólnoświatowej walki z terroryzmem są wystarczające?
Dynamizm zmian, jakie zachodzÄ… w sposobach i metodach przeprowadzania
zamachów terrorystycznych zmusza do ciągłego doskonalenia procedur
i mechanizmów przeciwdziałania tego typu zagrożeniom. Pomimo wysiłków
państw i organizacji międzynarodowych, przeprowadzane akcje terrorystyczne
zaskakują służby bezpieczeństwa zarówno pod względem taktycznym, jak
i operacyjnym. Przykładem może być zamach w Bombaju1, gdzie przyzwyczajone
do dominującej w ostatnim czasie taktyki zamachów bombowych (m.in.
z wykorzystaniem IED2) służby zmuszone były do przeciwstawienia się
wielogodzinnej operacji terrorystycznej w wielkim mieście. Sytuacja ta
potwierdza ogólną tendencję, w której organizacje terrorystyczne tworzą rozległe
struktury i w obranym przez nie kierunku wypracowują metody działań oraz
długofalowe plany. Wymusza to na podmiotach państwowych kompleksowe
podejście i stałe dostosowywanie (doskonalenie) metod walki
z terroryzmem do aktualnej strategii działania terrorystów.
Czy Polska posiada niezbędne uregulowania i mechanizmy działań
zapobiegania oraz reagowania w wypadku zaistnienia realnego zagrożenia
terroryzmem na jej terytorium? Jak stwierdzano w wielu opracowaniach
i dyskusjach eksperckich, w Polsce istnieją zarówno instytucje
i służby posiadające odpowiednie kompetencje, jak też unormowania
prawne bezpośrednio regulujące kwestie dotyczące terroryzmu. Brak jest
natomiast mechanizmu z wyraz
nie zaznaczonym ośrodkiem decyzyjnym, który
1
W dniach 26 29 listopada 2008 roku. Zamachy miały miejsce w dziewięciu południowych punktach miasta.
Zginęło co najmniej 188 osób, 313 zostało rannych.
2
Improvised explosive device, ang. - improwizowany Å‚adunek wybuchowy (VBIED  Vehicle Borne Improvised
Explosive Devices; SBIED  Suicide Bomb Improvised Explosive Devices)
2
łączyłby wszystkie niezbędne obszary w jeden zintegrowany, ponadresortowy,
ogólnonarodowy system walki z terroryzmem.
Główne cele, kluczowe zadania i kierunki polityki bezpieczeństwa Polski
w zakresie m.in. przeciwdziałania terroryzmowi zawarte są w Strategii
Bezpieczeństwa Narodowego RP3, która mówi, że  kształtując bezpieczeństwo
wewnętrzne, należy stale uwzględniać możliwość wystąpienia zagrożeń
terrorystycznych i przeciwdziałać ich ewentualnemu powstaniu. Trzeba przy tym
zapewniać prawidłową mobilność, sprawną organizację oraz umiejętność
właściwego zachowania się obywateli w przypadku wystąpienia realnego
zagrożenia terrorystycznego. Zagrożenie to należy określać w sposób szeroki,
mając na uwadze nie samo zagrożenie atakiem, lecz występujące grupy
wsparcia, jego międzynarodowy charakter, z
ródła finansowania, międzynarodowe
zaangażowanie kraju oraz techniczne metody realizacji. Dlatego też ważnym
pozostaje prawidłowe współdziałanie służb i organów odpowiedzialnych za
przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym oraz profesjonalizm
w wykonywaniu zadań ustawowych .
Terroryzm stanowi poważne niebezpieczeństwo dla wszystkich państw
i narodów.  Stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa, dla wartości
wyznawanych przez demokratyczne społeczeństwa oraz dla praw i wolności
obywateli, zwłaszcza poprzez działania wymierzone przeciw przypadkowym,
niewinnym ludziom. Terroryzm jest zbrodnią, której nie usprawiedliwiają żadne
okoliczności .4 Dlatego też należy dołożyć wszelkich starań, aby w jak
największym stopniu zminimalizować zagrożenie przeprowadzenia na terytorium
RP zamachów terrorystycznych. Można to osiągnąć wyłącznie poprzez stworzenie
jasnych i przejrzystych reguł postępowania wszystkich zaangażowanych służb
i instytucji biorących udział w obronie przed terroryzmem.
Sporną pozostaje kwestia, czy poziom zagrożenia terroryzmem
w Polsce jest  wystarczający , aby pretendować do wyszczególnienia tego
zjawiska i opracowania odrębnego narodowego programu, czy też strategii
w zakresie jego zwalczania. Za przyjęciem takiego elementu polityki
bezpieczeństwa narodowego przemawia fakt, że pomimo, iż zagrożenie
terroryzmem ocenia siÄ™ jako niewielkie, to jest ono potencjalnie realne
3
Strategia bezpieczeństwa narodowego RP, podpisana przez Prezydenta RP w dniu 13 listopada 2007 r.,
www.bbn.gov.pl
4
Strategia UE w dziedzinie walki z terroryzmem z dnia 15 grudnia 2005 r.
3
i w konsekwencji może przynieść tragiczne skutki.  Zagrożeniem dla Europy,
w tym i dla Polski, jest zorganizowany terroryzm międzynarodowy. Polska musi
się liczyć z możliwością działań skierowanych przeciwko niej (zagrożenie
bezpośrednio na terytorium RP) w związku z udziałem w kampanii
antyterrorystycznej. Nie można wykluczyć akcji odwetowych, będących
konsekwencjÄ… prowadzonych przez NATO lub UE operacji stabilizacyjnych
i pokojowych. Szczególnym zagrożeniem dla polskich podmiotów, realizujących
zadania poza granicami państwa, są działania zbrojne prowadzone przez
ugrupowania terrorystyczne na obszarze odpowiedzialności Polskich
Kontyngentów Wojskowych 5 (zagrożenie poza granicami kraju).
Przyczyną podjęcia rozważań nad polską polityką walki z terroryzmem jest
próba uzyskania odpowiedzi na pytania: 1. Czy w obszarze zagrożenia, jakim
jest terroryzm Polska posiada spójną, jednolitą koncepcję narodowych działań
mających na celu przeciwdziałanie i walkę z tym zjawiskiem? 2. Czy istnieje
potrzeba stworzenia odrębnego dokumentu - strategii obrony przed
terroryzmem? 3. Czy istnieje konieczność wypełnienia  luki pomiędzy
przyjętymi kierunkami prowadzonej polityki bezpieczeństwa na poziomie
strategicznym (zapisami Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP),
a wykonawczym (regulacjami międzynarodowymi, sojuszniczymi i krajowymi)
w zapewnieniu bezpieczeństwa narodowego, a tym samym w przeciwdziałaniu
terroryzmowi?
Działania, które planowane są długookresowo potrzebują dookreślenia
i uszczegółowienia, na przykład w ramach tzw. strategii sektorowej (jako jednej
z wielu innych istniejących w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego RP).
Strategia w sposób syntetyczny i zintegrowany określałaby cele i zadania
poszczególnych instytucji wobec zagrożenia terrorystycznego, wykorzystując
zasoby i rozwiązania, jakie zostały już wypracowane zarówno na gruncie
polskim, jak i międzynarodowym.
Strategia pozwoliłaby na zdiagnozowanie stanu bezpieczeństwa państwa
w obszarze terroryzmu (ocenę wystarczalności i adekwatności do zagrożeń
przyjętych w Polsce mechanizmów obrony, poziomu implementacji uregulowań
międzynarodowych, wskazanie mocnych i słabych stron systemu). Byłaby też
sposobem na dokonanie oceny, czy istnieją, a jeśli tak, to w jakich segmentach
5
Strategia bezpieczeństwa narodowego RP, www.bbn.gov.pl
4
i w jakim rozmiarze -  luki pomiędzy przyjętymi kierunkami prowadzonej
polityki bezpieczeństwa na poziomie strategicznym i wykonawczym.
Celem nadrzędnym działań podejmowanych w ramach proponowanej
strategii byłoby uzyskanie odpowiedzi na pytanie  czy Polska jest przygotowana
(m.in. pod względem formalno  prawnym, czy organizacyjnym) do obrony
przed terroryzmem? Brak pełnej i rzetelnej informacji, co do stanu
bezpieczeństwa państwa w kontekście realnych zagrożeń o charakterze
terrorystycznym, to przede wszystkim:
·ð brak kompleksowej wizji zapobiegania, przeciwdziaÅ‚ania i reagowania,
·ð szukanie rozwiÄ…zaÅ„ i reagowanie ad hoc w zależnoÅ›ci od zdarzeÅ„, które
mogą we wskazanym segmencie zaistnieć,
·ð brak usystematyzowanej wiedzy na temat tego, co w badanym zakresie
osiągnęły już inne państwa, czy organizacje międzynarodowe i które
z tych rozwiązań Polska mogłaby zaimplementować do własnego systemu.
Pomiędzy Strategią Bezpieczeństwa Narodowego, a powszechnie
obowiązującymi aktami prawnymi istnieje  luka , którą strategia sektorowa
wypełniałaby, bez kolizji z innymi regulacjami. Należy pamiętać, że niniejszy
dokument   koncepcja budowy nie jest jeszcze strategiÄ…, ale inicjatywÄ… do
podjęcia prac nad jej opracowaniem.
Koncepcja stworzenia strategii nie jest dokumentem koniecznym w sensie
formalno  prawnym. Nie jest nim również zakładany cel (efekt) koncepcji czyli
sama strategia. Może ona jedynie ułatwić i uporządkować cele i działania, jakie
należy podjąć, aby osiągnąć jak największy stopień bezpieczeństwa kraju.
Koncepcja budowy strategii nie jest też projektem aktu normatywnego
(nie jest nim również jej efekt końcowy w postaci samej strategii). A zatem jej
ewentualne opublikowanie (upowszechnienie) nie wymusza nowelizacji
istniejącego prawa lub tworzenia nowych uregulowań. Nie zawiera zapisów, które
ingerowałyby w obowiązujący system prawny. Oczywiście odwołuje się do niego,
wskazuje konkretne rozwiÄ…zania prawne i stwierdzone w nich luki, ale tylko
w celu uzasadnienia konieczności podjęcia prac nad opracowaniem takiej
strategii. Ta z kolei miałaby być swego rodzaju kierunkowskazem (wytycznymi)
dla określonych działań  m.in. w obszarze obowiązującego prawa, czy
istniejących rozwiązań organizacyjnych. Dopiero efektem tych działań byłaby
pełna diagnoza systemu (w tym ustawodawstwa) i wskazanie luk prawnych,
5
wymagajÄ…cych konkretnych inicjatyw. A zatem odniesienie siÄ™ w niniejszym
opracowaniu do kwestii obowiązującego prawa następuje tylko po to, by
pokazać, że cel strategiczny realizuje się również przy wykorzystaniu narzędzi
formalno  prawnych, wymagajÄ…cych oceny.
Przykładem przyszłego projektu aktu normatywnego (obecnie
opracowywane są tylko założenia do ustawy), w którego tworzeniu znacznym
ułatwieniem byłaby strategia stanowiąca swego rodzaju punkt wyjścia - jest
 ustawa antyterrorystyczna . Wcześniejsze opracowanie strategii obrony przed
terroryzmem nadałoby odpowiedni kierunek pracom nad skonkretyzowaniem
działań jakie należy podejmować przeciwdziałając zagrożeniom terrorystycznym.
Stworzyłoby to ramy określające obszary podlegające regulacjom ustawowym.
Na powyższą okoliczność BBN zwracało uwagę w 2008r. w pismach do MSWiA6.
PodsumowujÄ…c, celem niniejszego opracowania jest:
·ð OkreÅ›lenie potrzeby i możliwoÅ›ci opracowania strategii sektorowej -
obrona przed terroryzmem, jako uzupełnienie i rozszerzenie  strategii
bezpieczeństwa narodowego oraz dokumentów o charakterze aktów
prawnych.
·ð Przekazanie impulsu inicjujÄ…cego opracowanie strategii sektorowej,
wpisującego się m.in. w Strategię Bezpieczeństwa Narodowego RP oraz
procedury zawarte w projekcie ustawy o  Bezpieczeństwie Narodowym .
Konsekwencją wypełnienia założeń obowiązującej Strategii Bezpieczeństwa
Narodowego RP i zawartej w niej koncepcji systemu bezpieczeństwa narodowego
(która określona jest poprzez główne cele i zadania sektorowe dla
poszczególnych podmiotów państwowych), jest inicjatywa opracowania
programu obrony przed terroryzmem w formie strategii sektorowej mogÄ…cej
stanowić podstawę do stworzenia planu jej realizacji.
Co więcej, opracowanie strategii sektorowej wpisuje się w konwencję
projektu ustawy o bezpieczeństwie narodowym, która zakłada m.in. tworzenie
przez międzyresortowe zespoły strategii sektorowych w wyszczególnionych
obszarach bezpieczeństwa (politycznego, militarnego, ekonomicznego,
energetycznego, społecznego, kulturowego i ekologicznego oraz innych
dookreślonych przez Radę Ministrów). W myśl wskazanego projektu, strategie
sektorowe zatwierdzane winny być przez Prezydenta RP, podlegałyby
cyklicznemu przeglądowi i w miarę potrzeb nowelizowane przez Radę Ministrów.
6
Zrealizowany został postulat Biura, aby planowany do powołania zespół zadaniowy nie opracowywał  projektu
ustawy antyterrorystycznej , a jedynie założenia do niej.
6
2. GA
ÓWNE UREGULOWANIA PRAWNE W OBSZARZE ZAGROŻENIA
TERRORYZMEM OBOWI
ZUJ
CE W POLSCE
Regulacje prawne dotyczące rozpoznawania, przeciwdziałania i zwalczania
terroryzmu w polskim systemie prawnym rozproszone sÄ… w wielu aktach
(np. ustawach kompetencyjnych poszczególnych służb specjalnych i porządku
publicznego7), a formalno  prawnÄ… ocenÄ™ i penalizacjÄ™ czynu o charakterze
terrorystycznym zawiera kodeks karny8. Nie uwzględnia on jednak wszystkich
zagadnień z przedmiotowego obszaru w zakresie klasyfikacji i sankcjonowania
czynów powiązanych z działalnością terrorystyczną9. Regulacje dotyczące
kompetencji ustawowych odpowiednich służb i instytucji zaangażowanych
w szeroko rozumianą walkę z terroryzmem nie są jasne m.in. ze względu na brak
spójności i jednolitości pojęć definiujących zarówno zjawisko, jak i działania służb
w jego obszarze10. Część zadań i odpowiedzialność, zwłaszcza  na styku
cywilnych i wojskowych służb specjalnych nakładają się na siebie11. Jedną
z najistotniejszych  luk w obowiÄ…zujÄ…cym systemie prawnym jest brak
powierzonego jednemu organowi nadzoru nad wszystkimi służbami,
realizującymi zadania w przedmiotowej sferze. Obecnie należy on bowiem do
bezpośredniej kompetencji premiera oraz w rozproszony sposób pozostaje we
właściwości niektórych ministrów (w tym zwłaszcza: MSWiA, MON, MF)12.
7
Ustawa z dnia 24.05.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. 2002 nr
74 poz. 676 z póz
n. zmianami), ustawa z dnia 09.06.2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2006r. Nr 104, poz. 709), ustawa z dnia 06.04.1990 r. o Policji (Dz.U. 1990 nr
30 poz. 179), ustawa z dnia 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. 1990 Nr 78 poz. 462).
8
Przestępstwem o charakterze terrorystycznym jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności,
której górna granica wynosi, co najmniej 5 lat, popełniony w celu: 1) poważnego zastraszenia wielu
osób,2) zmuszenia organu władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa albo organu
organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania określonych czynności,3) wywołania poważnych
zakłóceń w ustroju lub gospodarce Rzeczypospolitej Polskiej, innego państwa lub organizacji międzynarodowej -
a także groz
ba popełnienia takiego czynu. (art. 115a ż 20 KK).
9
Dotyczy to w szczególności takich czynów (zachowań), jak nawoływanie do terroryzmu, rekrutacja czy
szkolenie sympatyków i członków organizacji terrorystycznych.
10
Przykładowo ustawa o ABW oraz AW wśród zadań ABW wskazuje w art. 5 ust. 1 pkt 2  rozpoznawanie,
zapobieganie i wykrywanie przestępstw terroryzmu , natomiast ustawa o SKW oraz SWW wskazuje w art. 5
ust. 1 pkt 1g jako jedno z zadań SKW  rozpoznawanie, zapobieganie oraz wykrywanie popełnianych przez
żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, funkcjonariuszy SKW i SWW oraz pracowników SZ RP i innych
jednostek organizacyjnych MON, przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną&  . Pierwsza ze
wskazanych ustaw mówi zatem o przestępstwach terroryzmu, druga o przestępstwach związanych
z działalnością terrorystyczną.
11
Przykładowo odnośnie dublowania: art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW wskazuje, iż jednym z zadań
AW jest  rozpoznawanie międzynarodowego terroryzmu&  , a w art. 6 ust. 1 pkt 2b ustawy o SKW oraz SWW
wymienia się  rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom międzynarodowym terroryzmem .
Tożsame wnioski zawiera Raport z prac Zespołu Zadaniowego do Spraw Usystematyzowania Krajowych
Regulacji i Rozwiązań Prawnych Dotyczących Przeciwdziałania Terroryzmowi.
12
Zgodnie z art. 11 ustawy o ABW oraz AW przy Radzie Ministrów działa Kolegium do Spraw Służb Specjalnych,
jednakże jest ono organem wyłącznie opiniodawczo  doradczym w sprawach programowania, nadzorowania
i koordynowania działalności ABW, AW, SKW, SWW i CBA oraz podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa
państwa działań Policji, SG, ŻW, SW, BOR, SC, urzędów skarbowych, izb skarbowych, organów kontroli
skarbowej, organów informacji finansowej oraz służb rozpoznania Sił Zbrojnych RP.
7
Polska podpisała szereg umów międzynarodowych, dotyczących
współpracy w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości zorganizowanej
i innych przestępstw13. Podobnie jak w przypadku wewnętrznych aktów
normatywnych nie ma tu spójności i jednolitości pojęć definiujących zjawiska, jak
i działania poszczególnych służb.
Poniższe zestawienie (tabela nr 1) ukazuje zdeklarowane kompetencje
odpowiednich służb i instytucji (wg filarów określonych w Strategii UE w zakresie
zwalczania terroryzmu), z którego wynika, iż działania podejmowane przez
poszczególne instytucje i służby są powielane, a zdecydowana większość,
zgodnie zresztą z przepisami poszczególnych ustaw kompetencyjnych,
zadeklarowała realizację zadań w I filarze (zapobieganie), najmniejsza liczba
natomiast  w III filarze (ściganie) 14.
Służba/ instytucja Zapobieganie 15 Ochrona 16 Ściganie17 Reagowanie18
Ministerstwo Spraw
TAK TAK NIE TAK
Wewnętrznych i Administracji
Agencja Bezpieczeństwa
TAK TAK TAK NIE
Wewnętrznego
Biuro Bezpieczeństwa
TAK NIE NIE NIE
Narodowego
Kancelaria Prezesa Rady
TAK NIE NIE TAK
Ministrów
13
Przykładowo: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o współpracy
w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej (Dz.U. z 2004 r. Nr 38, poz. 343); Umowa między
Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federalnym Republiki Austrii o współpracy w zapobieganiu
i zwalczaniu przestępczości (Dz.U. z 2004 r. Nr 41, poz. 377); Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Rządem Republiki Finlandii o współpracy w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości zorganizowanej
i innych przestępstw (Dz.U. z 2004 r. Nr 41, poz. 379); Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej
a Rządem Rumunii o współpracy w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i innych rodzajów
przestępstw (Dz.U. z 2004 r. Nr 154, poz. 1625); Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem
Republiki Federalnej Niemiec o współpracy w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz
szczególnie niebezpiecznych przestępstw (Dz.U. z 2004 r. Nr 248, poz. 2486); Umowa między Rządem
Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Turcji o współpracy w zwalczaniu terroryzmu, przestępczości
zorganizowanej i innej przestępczości (Dz.U. z 2005 r., Nr 12, poz. 94); Umowa między Rządem
Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Indii o współpracy w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej
i międzynarodowego terroryzmu (Dz. U. z 2005 r. Nr 34, poz. 302).
14
Na podstawie Sprawozdania z prac Zespołu Zadaniowego ds. Usystematyzowania Krajowych Regulacji
i Rozwiązań Prawnych dot. Przeciwdziałania Terroryzmowi (powołanego w dniu 10 czerwca 2008 r. na
podstawie Decyzji nr 5 Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu do spraw Zagrożeń Terrorystycznych)
sierpień 2008 r.
15
Tamże, Zapobieganie rozumiane jako - przeciwdziałanie zwracaniu się ludzi ku terroryzmowi, eliminowanie
czynników lub pierwotnych przyczyn mogących prowadzić do radykalizacji postaw i rekrutacji kandydatów,
zarówno na terenie UE, jak i w skali międzynarodowej.
16
Tamże, Ochrona rozumiana jako: ochrona obywateli i infrastruktury oraz ograniczanie podatności na atak,
m.in. poprzez poprawę bezpieczeństwa granic, systemów transportu i kluczowej infrastruktury.
17
Tamże, Ściganie rozumiane jako: ściganie i prowadzenie śledztw wobec terrorystów na terytorium kraju
i w skali światowej; utrudnianie im planowania, podróżowania i łączności; niszczenie sieci wsparcia; odcinanie
od z
ródeł finansowania i dostępu do środków ataku; stawianie terrorystów przed wymiarem sprawiedliwości.
18
Tamże, Reagowanie rozumiane jako: przygotowywanie się do zarządzania skutkami ataków
terrorystycznych i minimalizacji tych skutków, poprawianie zdolności do likwidacji następstw, skoordynowanej
reakcji i pomocy dla ofiar.
8
Ministerstwo Obrony
Narodowej / Żandarmeria TAK TAK TAK TAK
Wojskowa
Ministerstwo Spraw
TAK NIE NIE TAK
Zagranicznych
Prokuratura/
NIE NIE TAK NIE
Ministerstwo Sprawiedliwości
Agencja Wywiadu TAK NIE NIE NIE
Policja TAK TAK TAK TAK
TAK
(z wyłączeniem
Straż Graniczna TAK TAK TAK
prowadzenia śledztw
wobec terrorystów )
Państwowa Straż Pożarna NIE TAK NIE TAK
Biuro Ochrony RzÄ…du TAK TAK NIE TAK
Służba Wywiadu Wojskowego TAK TAK NIE NIE
Służba Kontrwywiadu
TAK TAK NIE TAK
Wojskowego
Generalny Inspektor
TAK NIE TAK NIE
Informacji Finansowej
Służba Celna TAK TAK NIE NIE
Tabela nr 1.
y
ródło: Sprawozdanie z prac Zespołu Zadaniowego ds. Usystematyzowania Krajowych Regulacji i Rozwiązań
Prawnych dotyczących Przeciwdziałania Terroryzmowi z sierpnia 2008 roku, załącznik nr 5.
Przepisy prawne stanowią o określonych kompetencjach, są podstawą
egzekwowania postulowanych w nich wyznaczników oraz definiują stosowne
sankcje. Odnosząc to do omawianych zagadnień związanych z zagrożeniem
terrorystycznym oznacza to, że próbuje się stworzyć prawo dotyczące systemu
 walki z terroryzmem, nie określając  tła , obszaru w ramach którego możemy
tworzyć, czy nowelizować istniejące już przepisy. Brak jest krajowego
dokumentu, który określałby ramy i granice podejmowanych działań oraz
wskazującego, do jakiego  stanu dążymy i przy pomocy jakich dopuszczalnych
środków, zgodnych z ogólnie przyjętą strategią działania państwa chcemy go
osiągnąć.
Biuro Bezpieczeństwa Narodowego sygnalizowało już wcześniej potrzebę
stworzenia strategii obrony przed terroryzmem. Temat ten był ujęty w oficjalnym
19
stanowisku Biura zaprezentowanym na konferencji w Emowie - Czy Polsce
potrzebna jest ustawa antyterrorystyczna i obejmował m.in. sposób dochodzenia
do optymalnych rozwiązań systemowych, gdyż same regulacje prawne nie dadzą
odpowiedzi na pytania związane z zapobieganiem zagrożeniom, a także nie mają
odniesienia do przyszłości, co jest niezbędne dla stworzenia prawidłowego,
efektywnego i kompleksowego systemu walki i obrony przed atakami
terrorystycznymi.
19
Emów, 14-15 maja 2008 r.
9
Aktualne inicjatywy prawne
a) ustawa o rozpoznawaniu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu terroryzmu.
W wyniku prac Międzyresortowego Zespołu ds. Zagrożeń Terrorystycznych
(MZds.ZT) i Stałej Grupy Eksperckiej (SGE), a także Zespołu Zadaniowego
ds. Usystematyzowania Krajowych Regulacji i Rozwiązań Prawnych
dotyczących Przeciwdziałania Terroryzmowi oraz dyskusji podjętych podczas
konferencji zorganizowanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji oraz Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego na temat  Czy Polsce
20
potrzebna jest ustawa antyterrorystyczna , podjęto decyzję o próbie
stworzenia jednego dokumentu regulującego główne pola i narzędzia działań
zwalczających zagrożenie terroryzmem, który ma uporządkować kwestie
współpracy między służbami, tworząc krajowy system przeciwdziałania
zagrożeniom terrorystycznym. Zauważyć należy, że ze względu na technikę
legislacyjną dokument ten nie będzie mógł objąć swoim zakresem wszystkich
zagadnień możliwych do uwzględnienia w sektorowej strategii obrony przed
terroryzmem.
Na podstawie roboczego projektu decyzji PrzewodniczÄ…cego MZds.ZT
w sprawie powołania Międzyresortowego Zespołu do spraw opracowania projektu
ustawy o rozpoznawaniu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu terroryzmu wyszczególnić
można kwestie, które ma obejmować proponowana ustawa:
·ð Zdefiniowanie pojęć dotyczÄ…cych rozpoznawania, przeciwdziaÅ‚ania
i zwalczania zagrożeń terrorystycznych.
·ð UwzglÄ™dnienie wiodÄ…cej roli Szefa ABW (w tym Centrum
Antyterrorystycznego) w zakresie gromadzenia, przetwarzania oraz
przekazywania dla potrzeb służb i właściwych podmiotów informacji
dotyczących zagrożeń o charakterze terrorystycznym.
·ð OkreÅ›lenie ksztaÅ‚tu polityki informacyjnej.
·ð OkreÅ›lenie zasad prowadzenia ćwiczeÅ„ antyterrorystycznych.
·ð Regulowanie sposobów ochrony infrastruktury krytycznej z uwzglÄ™dnieniem
systemów i sieci teleinformatycznych (cyberterroryzm).
·ð Wskazanie przepisów prawnych wymagajÄ…cych dostosowania w zwiÄ…zku
z wejściem w życie ustawy o rozpoznawaniu, przeciwdziałaniu
i zwalczaniu terroryzmu.
O ile podjęcie tego rodzaju inicjatywy jest zamierzeniem wskazanym
i wpisuje siÄ™ w proponowanÄ… w tym opracowaniu koncepcjÄ™, to tworzenie go na
podstawie wyżej wymienionych założeń budzi poważne zastrzeżenia. Wątpliwości
budzi eksponowanie w proponowanej ustawie roli jednej z komórek
20
Tamże.
10
organizacyjnych ABW, tj. Centrum Antyterrorystycznego, w sytuacji, kiedy
całokształt funkcjonowania Agencji reguluje odrębna ustawa kompetencyjna.
Także kwestie polityki informacyjnej, przeprowadzania ćwiczeń, czy ochrony
infrastruktury krytycznej powinny być regulowane aktami prawnymi niższej rangi
lub procedurami działania zawartymi w planach operacyjnych.
b) ustawa o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych 21.
Proponowana ustawa ma przede wszystkim zapewnić transparentność
służb specjalnych i porządku publicznego oraz form i metod prowadzonych
czynności operacyjno  rozpoznawczych wykorzystywanych m.in. w walce
z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną, a jednocześnie definiować jak
najszersze spektrum narzędzi pozwalających na efektywną walkę ze wskazanymi
zagrożeniami przy uwzględnieniu dynamiki ich rozwoju.
Projekt ustawy określa warunki i zasady prowadzenia czynności
operacyjno - rozpoznawczych, sposób ich dokumentowania oraz organy
państwowe uprawnione do ich kontroli. Projekt ma zarówno swoich zwolenników
jak i przeciwników. Z punktu widzenia społeczeństwa, celem niedopuszczania do
nadużyć we wskazanym obszarze działalności służb, istnieje potrzeba czytelności
reguł pracy operacyjnej oraz określenia mechanizmów kontroli nad
prowadzonymi czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Z drugiej strony
ustawa poprzez jawność i dokładny opis metod operacyjnych może pozbawiać
skutecznej ochrony funkcjonariuszy i narażać ich na niebezpieczeństwo
w przypadkach niezamierzonego ujawnienia faktu prowadzenia tych czynności,
a także podnosi poziom ryzyka niepowodzenia działań. Ponadto ogranicza
katalog czynności, jakie można podejmować w ramach wykonywania czynności
operacyjno - rozpoznawczych, przy czym zagrożenia (głównie asymetryczne)
rozwijają się bardzo dynamicznie. Pojawia się także pytanie czy projekt ustawy
przywołując unormowania zawarte w ustawach kompetencyjnych poszczególnych
służb uprawnionych do wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych,
nie powoduje zbędnego powtórzenia istniejącej już materii ustawowej.
c) nowelizacja ustawy o zarzÄ…dzaniu kryzysowym.
Projekt nowelizacji ustawy opracowano w celu wyeliminowania
wątpliwości, jakie w opinii ekspertów powstały w trakcie stosowania przepisów
21
Projekt znajduje się w Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji.
11
obowiązującej ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Miało się to przyczynić do
stworzenia bardziej efektywnego i czytelnego systemu zarzÄ…dzania kryzysowego
funkcjonującego także w warunkach, gdy normalne zasoby i procedury działania
służb, inspekcji i straży okazały się być niewystarczające, a także usprawnienia
procesu jego planowania. Definiuje on pojęcia niedookreślone w obowiązującej
ustawie, jak mapa ryzyka i mapa zagrożeń, a także wprowadza nowe pojęcia:
cykl planowania, siatka bezpieczeństwa i zdarzenie o charakterze
terrorystycznym22. Zmianie ulegają też definicje zarządzania kryzysowego,
sytuacji kryzysowej oraz planowania cywilnego.
Dodano zapis  zobowiązujący wojewodę do współdziałania
z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jako centralnym organem
administracji rządowej właściwym w sprawach rozpoznawania, zapobiegania
i zwalczania zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz
rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw terroryzmu oraz artykuł
określający  współpracę w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania
i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym pomiędzy organami
administracji publicznej oraz posiadaczami samoistnymi i zależnymi obiektów,
instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej. Podkreśla on rolę organów
administracji rządowej właściwych w sprawach rozpoznawania, zapobiegania
i zwalczania zagrożeń, w tym szczególną rolę Szefa Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, który otrzymuje ustawowe upoważnienie do udzielania zaleceń
organom i podmiotom zagrożonym działaniami o charakterze terrorystycznym
oraz do przekazywania niezbędnych informacji służących przeciwdziałaniu tym
zagrożeniom 23.
Omawiany projekt przewiduje rezygnację z opracowania odrębnych planów
ochrony infrastruktury krytycznej, na rzecz utworzenia specjalnego Narodowego
Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej, który wyodrębni obiekty,
urządzenia, instalacje i usługi newralgiczne dla bezpieczeństwa państwa i jego
obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów
administracji publicznej i przedsiębiorstw.
22
Należy przez to rozumieć sytuację powstałą na skutek czynu określonego w art. 115 ż 20 ustawy z dnia
6 czerwca 1997r. Kodeks Karny lub zagrożenie zaistnienia takiego czynu, mogącego doprowadzić do sytuacji
kryzysowej.
23
bip.mswia.gov.pl/download.php?s=4&id=3960
12
3. KIERUNKI POLITYKI RP W OBSZARZE ZWALCZANIA TERRORYZMU
Polska będąc członkiem UE i NATO zobowiązana jest do uwzględniania
regulacji formalno - prawnych przyjętych przez te organizacje24. Priorytety
określonej organizacji w dziedzinie walki z terroryzmem nie zawsze pokrywają
się ściśle z celami i metodami ich osiągnięcia przez poszczególne kraje
członkowskie. Polityka prowadzona na szczeblu międzynarodowym nie musi być
tożsama z celami i wyzwaniami, przed jakimi staje każde państwo z osobna.
Każdy kraj ma swoje wewnętrzne uwarunkowania i różny poziom zagrożenia ze
strony terroryzmu, co w konsekwencji przyczynia siÄ™ do prowadzenia mniej lub
bardziej restrykcyjnej polityki obrony przed nim.
Dlatego też bazując na dokumentach przyjętych przez UE, wypracowanych
na forum ONZ, a także zobowiązaniach sojuszniczych w ramach NATO zasadnym
wydaje się opracowanie narodowego dokumentu precyzującego wewnętrzną
politykę RP w głównych płaszczyznach działań zmierzających do zmniejszenia
zagrożenia terrorystycznego, uwzględniając takie czynniki jak położenie
geopolityczne, szacowane ryzyko zaangażowania w obecnej fazie globalnej walki
z terroryzmem, ogólnie pojęty interes narodowy czy uwarunkowania
wewnętrzne. Ponadto istotne jest określenie priorytetów współpracy
międzynarodowej w zakresie walki z terroryzmem w ramach instytucji
i podmiotów zaangażowanych w jego zwalczanie, w tym współpraca na
płaszczyz
nie przeciwdziałania, rozprzestrzeniania i obrony przed bronią
masowego rażenia.
24
Plan Działania w zwalczaniu terroryzmu przyjęty przez Radę Europejską z 21 września 2001 r. (z kolejnymi
uaktualnieniami); Decyzja ramowa Rady 2008/919/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. zmieniajÄ…ca decyzjÄ™
ramowÄ… 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu; Decyzja ramowa Rady z 13 czerwca 2002 r.
w sprawie wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych; Decyzja Rady z 28 lutego 2002 r. w sprawie
utworzenia Eurojustu; Decyzja Rady z 20 września 2005 r. w sprawie wymiany informacji i współpracy
dotyczącej przestępstw terrorystycznych; Decyzja Ramowa Rady dotycząca prania brudnych pieniędzy,
identyfikacji, śledzenia i zamrażania i konfiskaty środków popełnienia przestępstw lub przychodów
z przestępstw; Europejska strategia bezpieczeństwa tzw.  Strategia Solany przyjęta przez Radę UE 12 grudnia
2003 r.; Deklaracja o Zwalczaniu Terroryzmu z 25 marca 2004 r. i Europejski Plan Działania odnośnie
Zwalczania Terroryzmu;  Program Haski w zakresie budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości w UE z 5 listopada 2004 r.; Strategia Unii Europejskiej w dziedzinie walki
z terroryzmem, przyjęta przez Radę UE w dniu 16 grudnia 2005 r. (zaktualizowana w marcu 2007r.);
Strategia Unii Europejskiej w zakresie radykalizacji postaw i rekrutacji terrorystów z dnia 24 listopada 2005 r.;
Plan działania Unii Europejskiej w zakresie zwalczania terroryzmu z 13 lutego 2006r.
Istotne znaczenie mają wypracowane, wiążące prawnie i przyjęte w ramach UE i Rady Europy konwencje
międzynarodowe: Europejska Konwencja o Zwalczaniu Terroryzmu (ETS 90) z dnia 27 stycznia 1977 r.;
Protokół zmieniający Europejską Konwencję o Zwalczaniu Terroryzmu (ETS 190) z dnia 15 maja 2003 r.;
Konwencja Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących
z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu (ETS 198) z dnia 16 maja 2008 r.; Konwencja Rady Europy
o zapobieganiu terroryzmowi (ETS 196) z dnia 16 maja 2005 r. - RP ratyfikowała Konwencję 3 marca 2008
roku  Konwencja wprowadziła nowe kategorie przestępstw zwiększające oddziaływanie prewencyjne, jak:
publiczne nawoływanie do popełnienia przestępstw o charakterze terrorystycznym, rekrutacja oraz szkolenie na
rzecz terroryzmu.
13
3.1 Dokumenty wypracowane w ramach Organizacji Narodów
Zjednoczonych (ONZ).
Dnia 8 września 2006 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ (wszystkie 192
państwa członkowskie) przyjęło Globalną Strategię Zwalczania Terroryzmu.
Główny nacisk położony został na środki prewencyjne. Podstawą strategii jest
jednoznaczne, bezwarunkowe i silne potępienie terroryzmu we wszelkich jego
formach - stosowanego przez kogokolwiek, gdziekolwiek i z jakichkolwiek
powodów. Strategia ustanawia konkretne środki, które mają być podejmowane
w celu eliminowania przyczyn rozprzestrzeniania siÄ™ terroryzmu oraz dla
wzmacniania indywidualnej i wspólnej zdolności państw i Narodów
Zjednoczonych w zapobieganiu i zwalczaniu terroryzmu, chroniąc jednocześnie
prawa człowieka i strzegąc rządów prawa. Strategia spaja szereg nowych
propozycji i wzmocnień aktualnych działań podejmowanych przez państwa
członkowskie, system NZ oraz inne międzynarodowe i regionalne instytucje we
wspólną platformę współpracy strategicznej 25.
Na prawny dorobek ONZ w zakresie wielostronnych umów
międzynarodowych składa się 13 Konwencji antyterrorystycznych. Konwencje te
przyjmowane konsekwentnie od roku 1963, stanowią najważniejsze z
ródło prawa
międzynarodowego w zakresie zwalczania terroryzmu.
3.2 Strategia UE w zakresie zwalczania terroryzmu.
Wypracowany przez UE dokument Strategia UE w zakresie zwalczania
terroryzmu (The European Union Counter-Terrorism Strategy), który opiera się
na 4 głównych filarach: zapobieganie (prevent), ochrona (protect), ściganie
(pursue) i przygotowanie (prepare)  stanowią całościową i proporcjonalną
reakcję na zagrożenie międzynarodowym terroryzmem.
Realizacja założeń przedmiotowej strategii wymaga wysiłków zarówno na
szczeblu międzynarodowym, ale też krajowym - na rzecz ograniczenia zagrożeń
o charakterze terrorystycznym i podatności na atak. Wśród głównych kierunków
działań, zdefiniowanych w strategii, wymienić należy: zapobieganie rekrutacji
terrorystów, skuteczniejsza ochrona potencjalnych celów ataków
terrorystycznych, ściganie i śledzenie członków istniejących sieci
i poprawa zdolności do reagowania na ataki terrorystyczne i zarządzania ich
25
http://www.unic.un.org.pl/terroryzm/gl_zalozenia.php, Główne założenia Globalnej Strategii Zwalczania
Terroryzmu.
14
skutkami26. Biorąc pod uwagę fakt, iż Strategia UE w zakresie zwalczania
terroryzmu wprowadziła systematyczny podział na konkretne obszary działania,
uporządkowała dotychczasowe inicjatywy oraz określiła zasady metodycznego
rozwoju  mechanizmów antyterrorystycznych , może ona stanowić podstawową
bazÄ™ do opracowania narodowej strategii obrony przed terroryzmem dla Polski.
Schemat nr 1.
y
ródło: Strategia Unii Europejskiej w Zakresie Zwalczania Terroryzmu.
Przyjmując podział na poszczególne filary wymienione w strategii, należy
określić i uszczegółowić działania, jakie powinna podjąć Polska, biorąc pod uwagę
jej główne cele strategiczne w kwestii bezpieczeństwa, zmierzające do lepszego
przygotowania się na wypadek zaistnienia zdarzeń o charakterze
terrorystycznym.
3.3 Dokumenty wypracowane w ramach Sojuszu
Północnoatlantyckiego (NATO).
Największe znaczenie wśród inicjatyw NATO w dziedzinie walki
z terroryzmem mają Plan Działań Partnerstwa Przeciw Terroryzmowi27
(Partnership Action Plan against Terrorism (PAP-T)) oraz Militarna Koncepcja
Obrony przed Terroryzmem (The Military Concept For Defence
Against Terrorism).28 Obie inicjatywy pochodzÄ… ze szczytu praskiego
26
Strategia UE w dziedzinie walki z terroryzmem z dnia 15 grudnia 2005 r.
27
http://www.bbn.gov.pl/portal/pl/475/512/Plan_dzialan_Partnerstwa_Przeciw_Terroryzmowi.html
28
http://www.nato.int/ims/docu/terrorism.htm.
15
21-22 listopada 2002 r. Dokumenty zawierajÄ… opracowanÄ… na potrzeby NATO
definicję terroryzmu (podział na antyterroryzm i kontrterroryzm29).
Militarna Koncepcja Obrony przed Terroryzmem jest elementem pakietu
środków, mających na celu umocnienie zdolności NATO w dziedzinie walki
z międzynarodowym terroryzmem, co obejmuje również wymianę informacji oraz
tworzenie wspólnych planów reagowania kryzysowego. Terroryzm, który
kategorycznie odrzucamy i potępiamy we wszelkich jego formach, jest z
ródłem
poważnego i rosnącego zagrożenia dla ludności, terytorium i żołnierzy Sojuszu
oraz dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Jesteśmy zdecydowani walczyć
z terroryzmem tak długo, jak to będzie konieczne. Aby skutecznie zwalczać
terroryzm, musimy podjąć działania na wielu płaszczyznach.30
Głównymi celami Planu Działań Partnerstwa Przeciw Terroryzmowi są31:
·ð Potwierdzenie ustaleÅ„ Rady Partnerstwa Północnoatlantyckiego (Euro-
Atlantic Partnership Council, EAPC) o stworzeniu niekorzystnego
środowiska dla rozwoju i ekspansji terroryzmu, opierając się na wspólnych
wartościach demokratycznych, a także wzajemnej pomocy w tym
przedsięwzięciu.
·ð Potwierdzenie przez paÅ„stwa czÅ‚onkowskie podjÄ™cia dziaÅ‚aÅ„ przeciwko
terroryzmowi we wszystkich jego formach i przejawach oraz ich gotowość
do współpracy w zakresie zapobiegania i obrony przed atakami
terrorystycznymi oraz radzenia sobie z ich konsekwencjami.
·ð Propagowanie i uÅ‚atwianie współpracy pomiÄ™dzy paÅ„stwami EAPC w walce
z terroryzmem, poprzez polityczne konsultacje i programy praktycznej
współpracy w ramach EAPC i Partnerstwa dla Pokoju.
·ð Na wniosek, udzielanie pomocy paÅ„stwom czÅ‚onkowskim w radzeniu sobie
z zagrożeniami i skutkami ataków terrorystycznych, godzącymi w ich
gospodarkÄ™ i elementy infrastruktury krytycznej.
Inne istotne postanowienia to m.in. Deklaracja w sprawie terroryzmu32
(Posiedzenie Rady Północnoatlantyckiej NATO na szczeblu ministrów spraw
zagranicznych w Brukseli, 2 kwietnia 2004 r.), a także Komunikaty z posiedzeń
Rady Północnoatlantyckiej NATO szczebla szefów państw i rządów w Stambule
29 kwietnia 2004 r.; w Rydze33 29 listopada 2006 r.; w Bukareszcie34 3 kwietnia
2008 r.
29
Antyterroryzm obejmuje środki defensywne używane w celu zmniejszenia podatności sił zbrojnych, osób
i własności na atak terrorystyczny. Kontrterroryzm to środki ofensywne używane w celu zmniejszenia
podatności sił zbrojnych, osób i własności na atak terrorystyczny z użyciem siły.
30
http://www.bbn.gov.pl/wai/pl/475/510/Deklaracja_Szczytu_Praskiego.html
31
http://www.nato.int/docu/basictxt/b021122e.htm
32
http://www.bbn.gov.pl/?lin=5&last=112&idtext=255
33
http://www.msz.gov.pl/files/docs/deklaracje/Ryga-deklaracja.pdf
34
Deklaracja Spotkania Bukareszteńskiego, http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html#capabilities
16
4. KOMPONENTY STRATEGII SEKTOROWEJ
4.1 Charakter strategii.
Pojęcie strategia wywodzi się z języka greckiego  strategos , co oznacza
prowadzenie wojny. Inne określenia strategii definiują ją jako dział sztuki
wojennej obejmujący przygotowanie i prowadzenie wojny oraz poszczególnych
jej kampanii i bitew35. OdchodzÄ…c jednak od czysto militarnego pojmowania,
strategię opisać można jako określoną koncepcję systemowego działania,
polegającą na formułowaniu zbioru długookresowych celów, określeniu zasobów
i środków niezbędnych do ich realizacji oraz sposobów postępowania (reguł
działania), zapewniających optymalne ich wykorzystanie w celu elastycznego
reagowania na wyzwania otoczenia oraz dla zapewnienia korzystnych warunków
egzystencji i rozwoju. Strategia nie narzuca rozwiązań, a jedynie przedstawia
możliwości i kierunek działań. Określa naczelną orientację gospodarczą,
społeczną, militarną, wyrażającą dominujący kierunek działania danego systemu.
Ta naczelna orientacja jest główną linią i zarazem wytyczną postępowania
w związku z sytuacjami, jakie zachodzą w otoczeniu przy uwzględnieniu
potencjału własnego, jego możliwości oraz środków będących do dyspozycji.
Odnosząc ten opis do zagadnienia bezpieczeństwa narodowego, dokument
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP zawiera oficjalną wykładnię polskich
interesów narodowych, określa cele strategiczne Rzeczypospolitej Polskiej
w dziedzinie bezpieczeństwa wraz z koncepcją ich osiągania, uwzględniającą
zadania dla poszczególnych podsystemów wykonawczych. Wskazuje również
zasady utrzymywania oraz kierunki transformacji systemu bezpieczeństwa
narodowego.36
35
Słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl
36
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, www.bbn.gov.pl
17
MODEL OPRACOWANIA STRATEGII
MODEL OPRACOWANIA STRATEGII
ÅšRODOWISKO
ÅšRODOWISKO
ÅšRODOWISKO
ÅšRODOWISKO
GLOBALNE
GLOBALNE
WEWN
TRZNE
WEWN
TRZNE
CEL NARODOWY
INTERES NARODOWY
Sojusze i koalicje
Biurokracja
RywalizujÄ…ce
WÅ‚adza
systemy wartości
ustawodawcza
WIZJA STRATEGICZNA
Warunki
Warunki
ekonomiczne
ekonomiczne
POLITYKA NARODOWA
WÅ‚adza
wykonawcza
Globalizacja
Proces formułowania strategii
Grupy interesu
Prawo
Cele sektorowe
międzynarodowe
SÄ…downictwo
żądany wynik strategii/stan końcowy
(ends)
Służby specjalne
i porzÄ…dku
Organizacje
publicznego
międzynarodowe Koncepcja Siła narodowa
strategiczna
Sposoby (ways) Åšrodki (means)
Media
Organizacje
pozarzÄ…dowe
Styl przewodzenia
Wykonalność
Zagrożenia: Akceptowalność (dopuszczalność)
Opinia publiczna
Konwencjonalne Predyspozycje (dogodność)
i transnarodowe
Warunki socjalne
(społeczne)
OCENA RYZYKA
BMR
STRATEGIA
Schemat nr 2. Model opracowania strategii w obszarze obrony przed terroryzmem
y
ródło: opracowanie własne na podstawie  Tools and Strategies For Combating Terrorism Joseph D.Celeski, COL (Ret.)- materiał ze szkolenia
 Special operations in combating terrorism organizowanego przez Joint Special Operations University i AkademiÄ™ Obrony Narodowej,
12-16 listopada 2007 r.
18
Z kolei strategia sektorowa stanowi o wstępnych, skonkretyzowanych już
kierunkach długofalowych zmian oraz udoskonaleń w pożądanym (społecznie)
kierunku. IstotÄ… strategii sektorowej jest kreatywne, innowacyjne spojrzenie na
zastany zespół uwarunkowań. Zawiera ona cele i ich rozwinięcia, w stopniu
stanowiącym podstawę do formułowania szczegółowych planów działania.
Dlatego też, poprzez pojęcie strategia sektorowa rozumieć należy
dokument planistyczny określający uwarunkowania, cele strategiczne polityki
i kierunki rozwoju w określonym obszarze problemowym (danej dziedzinie
bezpieczeństwa narodowego).
Na potrzeby niniejszego opracowania odniesieniem jest obszar, dotyczÄ…cy
zagrożeń terrorystycznych, mających wpływ głównie na dziedzinę, jaką jest
bezpieczeństwo wewnętrzne, z oczywistym uwzględnieniem innych pośrednio
oddziaływujących obszarów.
Założenia strategii powinny być zgodne z obowiązującymi dokumentami
nadrzędnymi, tj. Konstytucją RP oraz Strategią Bezpieczeństwa Narodowego RP,
a także uwzględniać inne umowy i zobowiązania na arenie międzynarodowej,
a w razie potrzeby wskazywać na konieczność nowelizacji przepisów prawnych.
Umiejscowienie i relacje strategii obrony przed terroryzmem w odniesieniu
do polskich, a także międzynarodowych dokumentów strategicznych
i uregulowań przedstawia schemat nr 3.
19
SCHEMAT NR 3. UMIEJSCOWIENIE STRATEGII SEKTOROWEJ
SCHEMAT NR 3. UMIEJSCOWIENIE STRATEGII SEKTOROWEJ
POZIOM
POZIOM KRAJOWY
MI
DZYNARODOWY
Konstytucja RP
Określająca priorytety bezpieczeństwa RP w sposób
Dokumenty
ogólny.
strategiczne UE
Europejska strategia
bezpieczeństwa
Strategia Bezpieczeństwa
Strategia Bezpieczeństwa
Bazuje na strategii bezpieczeństwa narodowego,
Narodowego RP operacjonalizuje i realizuje jej cele w obszarze obrony
Narodowego RP
K
przed zagrożeniami ze strony terroryzmu
Strategia Unii
O
Europejskiej w
dziedzinie walki z M
terroryzmem
P
A
Strategia sektorowa
T
 Narodowa Strategia Obrony przed
Y
Dokumenty
Terroryzmem
strategiczne ONZ Plan działania w zakresie walki z
B
terroryzmem- będący wypełnieniem
I
(harmonogramem)zamierzeń strategii
Globalna Strategia
sektorowej
L
Zwalczania Terroryzmu
N
Regulacje prawne
O
Åš
tzw. Ustawa antyterrorystyczna
Dokumenty
Ć
(w przypadku jej uchwalenia)
strategiczne
Szczegółowe Plany działania, rozwijania
NATO
zdolności
Ustawa o zarzÄ…dzaniu
Plany operacyjne poszczególnych służb
Plan Działań Partnerstwa
kryzysowym
Przeciw Terroryzmowi
Militarna Koncepcja
Obrony przed
Kodeks karny
Terroryzmem
Inne uregulowania
20
20
Pojęcie  strategia i  plan często używane są jako synonimy
podejmowanych działań. Podjąć można jednak polemikę z tym poglądem, gdyż
plan strategiczny37 można zdefiniować, jako zbiór decyzji dotyczących
podstawowych, kierunkowych celów podmiotów oraz niezbędnych do ich
osiągnięcia zasobów i metod. Jest to dokument będący projektem przyszłości
jakiej oczekujemy (wynik planowania), zawierający skuteczne środki do jej
realizacji. Podstawową cechą planu jest jego celowość, gdyż plan formułowany
jest dla zapewnienia sprawnej realizacji postawionego (w strategii) celu. Plan
powinien określać, jakie działania prowadzą do zamierzonego celu.38 Jest
wypełnieniem, niejako harmonogramem działań, jakie powinny zostać
zrealizowane, aby osiągnąć cele strategiczne. Dlatego na potrzeby zobrazowania
omawianego zagadnienia należy przyjąć, że plan działania w zakresie walki
z terroryzmem jest dokumentem uszczegóławiającym założenia narodowej
strategii obrony przed terroryzmem.
Graficzne ujęcie komponentów strategii sektorowej można przedstawić
następująco:
CO, Dostrzegane potrzeby/wymagania, cele strategiczne,
DLACZEGO (oczekiwany wynik końcowy)
JAK, KIEDY, Sposoby i metody rozwiÄ…zania problemu
(przebieg działania, podejmowane inicjatywy, sposoby
GDZIE
osiągnięcia celu)
KTO Środki  siły i zasoby
(dostępne narzędzia do realizowania zamierzonych celów)
Schemat nr 4.
y
ródło: Opracowanie własne.
Korzyści i funkcje strategii sektorowej:
·ð Pozwala patrzeć na politykÄ™ bezpieczeÅ„stwa w zakresie obrony przed
terroryzmem w kategoriach długookresowych i wielopłaszczyznowych.
·ð Zapewnia korelacjÄ™ z innymi strategiami i programami rzÄ…dowymi
w zakresie zwalczania przestępczości i zagrożeń terrorystycznych.
37
Plan strategiczny a plan operacyjny: plan strategiczny  to ogólny plan zawierający decyzje dotyczące
priorytetów i działań niezbędnych do osiągnięcia celów strategicznych; na ogół mają bardzo długi horyzont
czasowy; plan operacyjny  koncentruje się na realizacji planów strategicznych dla osiągnięcia celów
operacyjnych. Koncentruje się na krótkim okresie i ma stosunkowo wąski zasięg.
38
Encyklopedia zarzÄ…dzania, www.mfiles.pl/pl
21
·ð Umożliwia koordynowanie na poziomie kraju dziaÅ‚aÅ„ różnych podmiotów
wokół celów przyjętych za nadrzędne.
·ð Wspomaga wyeliminowanie sprzecznoÅ›ci pomiÄ™dzy decyzjami
krótkookresowymi, a potrzebami długookresowymi.
·ð Stanowi wieloletni podstawowy dokument, okreÅ›lajÄ…cy cele i priorytety
działań dążących do przeciwdziałania terroryzmowi oraz warunki, jakie
powinny być zapewnione dla właściwej realizacji postawionych zadań.
·ð Odnosi siÄ™ także do dÅ‚ugookresowych celów formuÅ‚owanych na forach
międzynarodowych, m.in. w ramach działań podejmowanych przez UE
czy NATO.
·ð Może stanowić formÄ™  presji na podmioty zinstytucjonalizowane,
zobowiązane do wykonywania i stosowania przyjętych w strategii
założeń.
·ð Jest wyznacznikiem dla przygotowywania lub nowelizowania
dokumentów i aktów prawnych regulujących omawianą problematykę
(programów/planów operacyjnych).
·ð Pozwala na stworzenie mapy priorytetów w pÅ‚aszczyz
nie obrony przed
terroryzmem.
·ð Jest obszarem, na którym można przydzielić ogólnym wartoÅ›ciom
uszczegółowione definicje.
·ð Inspiruje do udoskonalania i podejmowania nowych dziaÅ‚aÅ„.
Definiując nazwę dokumentu regulującego politykę państwa w kwestii
terroryzmu należy przede wszystkim określić, czy ma to być strategia skupiona
na przeciwdziałaniu potencjalnym zagrożeniom, gdzie większy nacisk położony
byłby na sprawy zapobiegania i ochrony, czy jednak ważniejsza jest umiejętność
wypracowania pewnych standardów w działania w przypadku wystąpienia
realnego zagrożenia i odpowiednich procedur dających możliwość sprawnego
i skutecznego reagowania, a także ścigania sprawców ewentualnego ataku
terrorystycznego.
Może się wydawać, że polityka powinna być ofensywna i prewencyjna
(strategia przeciwdziałania), jednak w dobie istnienia zagrożeń głównie
asymetrycznych i nie dających się przewidzieć, nie powinno się umniejszać roli
reagowania na powstałe już zagrożenia (strategia zwalczania).
Nie da się jednoznacznie wskazać, które działania uznać za priorytetowe,
dlatego też proponuje się przyjąć, iż dokument powinien nosić nazwę Narodowa
Strategia Obrony przed Terroryzmem, rozumianą jako program działań
w obszarze zagrożeń związanych z terroryzmem zmierzający do zwiększenia
poczucia bezpieczeństwa oraz stworzenia warunków do rozwoju zdolności
struktur państwa zaangażowanych w walkę z terroryzmem zgodnie z ustaleniami
i regulacjami zawartymi w dokumentach nadrzędnych, skupiający w sobie
zarówno działania w zakresie zapobiegania, ochrony, reagowania jak i ścigania.
22
4.2 Dokumenty o charakterze strategicznym oraz uregulowania
prawne wybranych państw europejskich.
W krajach europejskich system opierajÄ…cy siÄ™ na tzw. strategiach
sektorowych, czyli dokumentach pośrednich pomiędzy dokumentem nadrzędnym
w sprawach bezpieczeństwa kraju, a regulacjami ustawowymi, przyjęty został
m.in. w Republice Francuskiej (Biała Księga w Sprawie Bezpieczeństwa
Wewnętrznego i Zagrożenia Terroryzmem), Republice Czeskiej (Narodowy Plan
Działania w Zakresie Zwalczania Terroryzmu), Republice Litewskiej (Krajowy
Program Walki z Terroryzmem), czy Republice WÅ‚oskiej (Narodowy Plan
ZarzÄ…dzania Kryzysami o Charakterze Terrorystycznym).
Regulacje obowiÄ…zujÄ…ce w krajach europejskich w zakresie zwalczania
terroryzmu nie sprowadzajÄ… siÄ™ jedynie do regulacji ustawowych. Poza
dokumentami dającymi podstawę prawną do prowadzenia czynności w ramach
ogólnie przyjętej walki z terroryzmem, czy dokumentami określającymi
instytucjonalny podział kompetencji istnieją dokumenty określające
ogólnonarodową politykę w tym zakresie.
Republika Francuska
Na francuski system obrony przed terroryzmem składają się m.in.39:
·ð BiaÅ‚a KsiÄ™ga w Sprawie BezpieczeÅ„stwa WewnÄ™trznego i Zagrożenia
Terroryzmem ( marzec 2006 r.).
·ð Plan VIGIPIRATE - Plany zapobiegania i reagowania na zagrożenia
terrorystyczne.
·ð OkreÅ›lone artykuÅ‚y kodeksu karnego.
·ð Ustawa antyterrorystyczna (styczeÅ„ 2006 r.).
OficjalnÄ… strategiÄ™ rzÄ…du francuskiego w sprawie walki z terroryzmem
prezentuje opublikowana w marcu 2006 r. wspomniana wyżej  Biała Księga
w Sprawie Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Zagrożenia Terroryzmem
(Livre Banc du Gouvernement sur la Sécurité Itérieure Face au Terrorisme).
Istotą tego dokumentu jest zdefiniowanie długoterminowej strategii
antyterrorystycznej dla Francji poprzez umiejętne wykorzystanie nowoczesnych
i zaostrzonych metod walki z tym zjawiskiem, a zasadniczym celem jest ukazanie
roli informacji, jako z
ródła wiedzy o potencjalnym zagrożeniu terrorystycznym.
Uzyskanie takiej wiedzy wymaga niewątpliwie współpracy i zaangażowania
wszelkich organów państwa. Skierowana do opinii publicznej "Biała Księga" ma
39
na podstawie http://www.interieur.gouv.fr/;
http://www.premier-ministre.gouv.fr/information/fiches_52/plan-vigipirate_50932.html
23
na celu doprowadzenie do zwiększenia roli, jaką odgrywa społeczeństwo
obywatelskie w walce z terroryzmem. Księga składa się z trzech głównych części:
·ð opisu zagrożeÅ„ terrorystycznych i walki z nimi w ujÄ™ciu globalnym,
·ð kierunków rozwijania francuskich zdolnoÅ›ci do zwalczania terroryzmu,
·ð ogólnych wyzwaÅ„, z jakimi można bÄ™dzie siÄ™ zetknąć w przyszÅ‚oÅ›ci.
W treści zawarte są konkretne rozwiązania, które zostały wykorzystane
w organizacji systemu zwalczania terroryzmu.
Ponadto we Francji obowiÄ…zuje wydana 23 stycznia 2006 r. ustawa
antyterrorystyczna, która szczególny nacisk kładzie na:
·ð wzmocnienie Å›rodków prewencji w transporcie i komunikacji,
·ð umiejÄ™tne wykorzystywanie nowoczesnych i zaostrzonych metod walki
z terroryzmem,
·ð współpracÄ™ wszelkich organów paÅ„stwa w sprawie pozyskiwania wiedzy
i informacji, jako głównych czynników sprzyjających przezwyciężaniu
potencjalnych zagrożeń terrorystycznych.
Wymienione powyżej dokumenty są w ścisłej korelacji ze sobą oraz
z narzędziem koordynującym działania poszczególnych instytucji
w zakresie przeciwdziałania aktom terroryzmu  czyli planami reagowania
kryzysowego (Plany Vigipirate)40, wprowadzanymi przez rzÄ…d w sytuacji
wystÄ…pienia konkretnej groz
by lub aktu terrorystycznego. Poszczególne plany
odnoszą się do konkretnych zagrożeń: PIRATOX (dla zagrożenia środkami
chemicznymi), BIOTOX (dla zagrożenia środkami biologicznymi), PIRATOME (dla
zagrożenia nuklearnego lub radiologicznego), PIRATAIR-INTRUSAIR (dla
zagrożenia związanego ze środkiem powietrznym, np. uprowadzeniem
samolotu), PIRANET (dla zagrożenia informatycznego lub ataku na obszar
szczególny dla bezpieczeństwa państwa np. system energetyczny), PIRATE-MER
(dla zagrożenia terroryzmem morskim), PIRATE-EXT (dla zagrożenia interesów
lub obywateli francuskich poza granicami kraju) VIGPIRATE41 (do rozpoczęcia
działań prewencyjnych i zwalczania terroryzmu).
Na Plan VIGPIRATE składają się:
·ð plan monitorowania nowych zagrożeÅ„ terrorystycznych,
·ð dostosowanie formy dziaÅ‚aÅ„ zapobiegawczych do nowych zagrożeÅ„,
·ð cztery poziomy okreÅ›lajÄ…ce stopieÅ„ zagrożenia bezpieczeÅ„stwa
narodowego, oznaczone kolorystycznie.
Plan VIGIPIRATE jest realizowany w czterech podstawowych obszarach: oceny
zagrożenia, wyboru poziomu zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, określeniu
40
Uruchomienie poszczególnych planów leży w kompetencjach Premiera. Plan jest aktualizowany wraz
z rozwojem sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej zgodnie z ich oceną przez władze francuskie.
41
Ustanowiony w 1978 roku; zaktualizowany trzy razy: w lipcu 1995 r., czerwcu 2000 r. i marcu 2003 roku.
24
szczególnych środków monitorowania, zapobiegania i ochrony oraz stosowania
wyznaczonych środków i nadzorowania ich dalszej realizacji.
Republika Czeska
Podstawą działań strategicznych Republiki Czeskiej w sprawie terroryzmu
poza Strategią bezpieczeństwa Republiki Czeskiej (z grudnia 2003 r.) jest
Krajowy plan działań przeciwko terroryzmowi przyjęty uchwałą rządu RCz
10 kwietnia 2002 r. (aktualizowany 14 kwietnia 2003 r., 19 maja 2004 r.) wraz
z ocenami jego realizacji w poszczególnych latach. Ostatnia wersja (z dnia 11
lutego 2008 r.) nosi nazwę Krajowy Plan Działań Przeciwko Terroryzmowi
2007-2009 (Národní Ak%0Å„ní Plán Boje Proti Terorismu). SÄ… to dokumenty
podsumowujące obecne, jak i określające przyszłe działania w zakresie walki
z terroryzmem. Mają na celu utrzymanie i zwiększenie gotowości kraju na
możliwość ataku terrorystycznego przeciw jego interesom zarówno w kraju, jak
i za granicÄ….
Plan jest jasno sprecyzowanym oświadczeniem rządu o zdolności kraju do
wypełnienia swoich zobowiązań, które wynikają z członkostwa i uczestnictwa
w Unii Europejskiej, NATO i innych organizacjach międzynarodowych w ramach
walki z zagrożeniami terrorystycznymi. Powodem opracowania dokumentu było
skoncentrowanie wszystkich głównych wyzwań w walce z terroryzmem w jednym
miejscu, by zapewnić im siłę wsparcia politycznego w formie postanowienia
rządu. Jest on jednocześnie pewnego rodzaju informatorem określającym obecny
poziom przygotowania państwa na wypadek zaistnienia ataku terrorystycznego.
Koordynatorem i autorem działań związanych z przygotowaniem i oceną
Krajowego Planu Działań przeciw Terroryzmowi jest Departament Polityki
Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Czeskiej.
W pierwotnej wersji dokument miał formę szczegółowej listy zadań dla
poszczególnych służb, jednak w 2004 roku został w dużym stopniu
przekształcony w spójny tekst, który opisuje istniejące środki służące zwalczaniu
terroryzmu w kraju oraz opisuje kluczowe zadania w tej dziedzinie z punktu
widzenia ogólnej strategii bezpieczeństwa.
Plan składa się z poszczególnych części:
·ð Zagrożenie terroryzmem: Obecna sytuacja w Å›wiecie i poziom
zagrożenia w Republice Czeskiej.
·ð Podstawowe zasady walki z terroryzmem.
25
·ð Poprawa komunikacji i współpracy pomiÄ™dzy podmiotami
zaangażowanymi w walkę z terroryzmem i poprawa warunków
wykonywania zadań.
·ð Lista celów, których osiÄ…gniÄ™cie jest konieczne dla efektywnego
przeciwdziałania terroryzmowi; każdemu celowi towarzyszy wykaz
środków używanych w celu jego realizacji, środków, które powinny
zostać wdrożone oraz przewidywany termin realizacji  wraz ze
wskazaniem podmiotu odpowiedzialnego za realizacjÄ™.
·ð Ochrona ludnoÅ›ci, Å›rodowiska i infrastruktury krytycznej.
·ð Identyfikacja czynników przyczyniajÄ…cych siÄ™ do popierania terroryzmu
i werbunku terrorystów.
Narodowy Pan Działań Republiki Czeskiej odnosi się do niemal wszystkich
aspektów przeciwdziałania terroryzmowi, zarówno na poziomie krajowym, jak
i międzynarodowym. Stanowi narodowy odpowiednik Planu Działania
UE w sprawie Zwalczania Terroryzmu.
Republika Litewska
Ogólna polityka w sprawie zwalczania terroryzmu na Litwie podobnie jak
w Polsce, wynika z przyjętej (znowelizowanej) 20 stycznia 2005 r. - Narodowej
Strategii Bezpieczeństwa oraz regulacji prawnych rangi ustawowej. Dopełnieniem
Narodowej Strategii Bezpieczeństwa jest Krajowy Program Walki
z Terroryzmem (ProgramÄ… priea
terorizmÄ…), zatwierdzony przez rzÄ…d litewski
22 stycznia 2002 r., który:
·ð obejmuje i reguluje kwestie uczestnictwa kraju w miÄ™dzynarodowych
przedsięwzięciach w obszarze walki z terroryzmem,
·ð okreÅ›la ramy prawne rozwoju wspólnej polityki antyterrorystycznej,
·ð okreÅ›la ochronÄ™ potencjalnych celów terrorystów, w tym ochronÄ™
infrastruktury krytycznej,
·ð okreÅ›la ramy przeciwdziaÅ‚ania finansowaniu grup terrorystycznych,
wskazuje zidentyfikowane z
ródła i sposoby finansowania,
·ð definiuje  akt terrorystyczny w zakresie prowadzenia procedur
dochodzeniowych,
·ð mówi o staÅ‚ej gotowoÅ›ci do walki z sytuacjami kryzysowymi
o charakterze terrorystycznym,
·ð zapewnia o wywiadowczej i kontrwywiadowczej ochronie
antyterrorystycznej kraju.
Według Programu, priorytetem są prowadzone działania zapobiegawcze
w takich dziedzinach jak walka z nielegalnÄ… imigracjÄ… i finansowaniem
terroryzmu.
Inne dokumenty będące w ścisłym związku z omawianym Programem
dotyczące bezpieczeństwa narodowego i terroryzmu to m.in.: Ustawa o systemie
obrony i służbie wojskowej (1999 r.), określająca obowiązki i miejsce Sił
26
Zbrojnych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa państwa oraz w systemie
zarządzania kryzysowego; Ustawa o podstawach bezpieczeństwa państwowego,
(2000 r.), która definiuje pojęcia, wymienia instytucje i urzędników
państwowych, ich rolę, zadania i odpowiedzialność w systemie bezpieczeństwa
państwa oraz tworzy system zarządzania kryzysowego; Postanowienie
o utworzeniu centrum zarządzania kryzysowego (2001 r.), określające podział
kompetencji i zakres odpowiedzialności w dziedzinie organizacji zwalczania
skutków sytuacji kryzysowych.
Republika WÅ‚oska
Podając przykłady europejskich państw regulujących nie tylko ustawowo
swe działania w omawianym obszarze, wspomnieć można również
o podpisanym w dn. 6 maja 2004 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych Włoch
dekrecie ustanawiajÄ…cym Narodowy plan zarzÄ…dzania kryzysami
o charakterze terrorystycznym (Il Piano Nazionale per la gestione di eventi di
natura terroristica). Jego uzupełnieniem jest dekret Ministra Spraw
Wewnętrznych z dn. 23 sierpnia 2005 r., w którym zostały określone Wytyczne
dla działań w zakresie zarządzania kryzysowego (Linee Guida per le Attivita' di
Gestione dell Emergenza) oraz ustawa antyterrorystyczna zatytułowana
Konieczne środki do walki z terroryzmem międzynarodowym, zawierająca
w szczególności:
·ð regulacje dotyczÄ…ce kompetencji sÅ‚użb w dziedzinie bezpieczeÅ„stwa
i porządku publicznego, a także policji finansowych,
·ð regulacje dotyczÄ…ce pozyskiwania informacji oraz przesÅ‚uchaÅ„
i śledztw wobec przestępców i podejrzanych o działalność
terrorystycznÄ…,
·ð regulacje w zakresie wydaleÅ„ cudzoziemców z WÅ‚och ze wzglÄ™du na
prewencjÄ™ antyterrorystycznÄ…,
·ð nowe przepisy w sprawie pozyskiwania i przechowywania danych
z połączeń telefonicznych i komunikacji teleinformatycznej,
·ð uzupeÅ‚nione przepisy w zakresie uszczelniania obrotu materiaÅ‚ami
wybuchowymi,
·ð uzupeÅ‚nione przepisy regulujÄ…ce dziaÅ‚alność zwiÄ…zanÄ… z komunikacjÄ…
lotniczÄ…,
·ð nowe przepisy w zakresie identyfikacji osób (na wniosek policji można
pobrać materiał biologiczny bez zgody podejrzanego),
·ð okreÅ›lenie nowych rodzajów przestÄ™pstw karnych o charakterze
terrorystycznym - prowadzenie rekrutacji do działań terrorystycznych
oraz szkolenia,
·ð możliwość tworzenia specjalnych dochodzeniowych zespołów
antyterrorystycznych.
27
5. OGÓLNE RAMY NARODOWEJ STRATEGII OBRONY PRZED
TERRORYZMEM
5.1 Charakterystyka obszaru działania.
Przygotowanie struktur państwa na ewentualność wystąpienia ataku
terrorystycznego ma szeroki charakter i powinno obejmować oprócz
ustanowienia regulacji prawnych, tworzenia podmiotów instytucjonalnych czy
typowych działań policyjno-militarnych, także wcześniejsze zidentyfikowanie
czynników, które mogą pogłębić skutki działań terrorystycznych.
Ich zidentyfikowanie pozwoli na określenie kierunków postępowania
i przygotowanie skutecznych rozwiązań.
Opracowanie strategii obrony przed terroryzmem wymaga przede
wszystkim zdefiniowania trzech podstawowych obszarów:
1.) Jaki jest główny cel i jaki ma być stan końcowy, co chcemy osiągnąć
postępując na podstawie przyjętej strategii działania (ends):
·ð ochrona i obrona obywateli i ich wÅ‚asnoÅ›ci,
·ð wykrywanie i neutralizowanie planowanych operacji
terrorystycznych,
·ð ograniczenie skali zjawiska terroryzmu (w tym jego
rozprzestrzeniania się) do poziomu, w którym stanie się on
odizolowanym i sporadycznym incydentem przestępczym bez
międzynarodowych powiązań,
·ð zidentyfikowanie i wyeliminowanie korzeni terroryzmu,
·ð zniszczenie istniejÄ…cych grup terrorystycznych i ideologii, na
której bazują.
2.) Określenie sposobów osiągnięcia założonego celu (ways)  m.in.
poprzez:
·ð zdiagnozowanie stanu Å›wiadomoÅ›ci spoÅ‚eczeÅ„stwa oraz poziomu
edukacji obywatelskiej (w zależności od uzyskanych wyników -
podjęcie adekwatnych inicjatyw),
·ð wypracowanie zasad prowadzenia polityki medialnej,
·ð organizowanie sympozjów, konferencji w celu wymiany wiedzy
eksperckiej i doświadczeń,
·ð ze wzglÄ™du na dynamikÄ™  rozwoju zagrożenia  bieżące
identyfikowanie zasobów i środków, niezbędnych terrorystom do
prowadzenia ich działalności oraz podejmowanie działań
zmierzajÄ…cych do ich zniszczenia,
·ð ocenÄ™ wystarczalnoÅ›ci narzÄ™dzi (mechanizmów), pozostajÄ…cych
do dyspozycji instytucji (służb) zaangażowanych i w zależności
od wyników wyposażanie ich w brakujące instrumenty,
·ð ocenÄ™ skutecznoÅ›ci podejmowanych dziaÅ‚aÅ„ sÅ‚użących
sprzeciwianiu się ideologii ugrupowań terrorystycznych
i udzielaniu wsparcia terrorystom, a także zapobiegających
szerzeniu się radykalizacji postaw wśród obywateli,
28
·ð bieżącÄ… ocenÄ™ mechanizmów i efektów współdziaÅ‚ania
z innymi państwami w zakresie wspierania działań zmierzających
do minimalizowania i eliminacji zagrożeń o charakterze
terrorystycznym.
3.) Określenie posiadanych i koniecznych środków do osiągnięcia celu
(means) uwzględniając elementy narodowej siły w powiązaniu
z międzynarodową polityką prowadzoną w zakresie walki z terroryzmem:
·ð narodowe jednostki i centra wyznaczone do walki
z terroryzmem,
·ð wsparcie wojskowe - jednostki militarne (jednostki wyznaczone
do operacji specjalnych poza granicami kraju oraz wsparcia
działań na terenie Polski),
·ð jednostki policyjne i inne wyznaczone do egzekwowania prawa
w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi i ścigania sprawców
ataków terrorystycznych,
·ð siÅ‚y pozamilitarne,
·ð polityka i zapisy prawne (dot. ekstradycji, imigracji, granic
inwigilacji, wyrażania poglądów itp.),
·ð potencjaÅ‚ (siÅ‚y) przeznaczony do ochrony (VIP, bezpieczeÅ„stwo
w ruchu lotniczym, ochrona infrastruktury, itp.),
·ð możliwoÅ›ci zamrażania aktywów osób podejrzanych o dziaÅ‚alność
terrorystycznÄ….
Jeśli relacja pomiędzy tymi obszarami jest niejasna lub gdy cele są
nierealistyczne, a zasoby niewystarczające cały proces może być zagrożony.
Dlatego przy opracowywaniu dokumentu należy także ocenić ryzyko
niewykonania przyjętych założeń uwzględniając wszystkie czynniki będące
elementami zarówno środowiska zewnętrznego (globalnego), jak wewnętrznego
kraju, mające wpływ na bezpieczeństwo i poziom zagrożenia ze strony
terroryzmu (międzynarodowego) - zob. schemat nr 2 (str. 18).
Wydaje się też zasadne wstępne scharakteryzowanie  obszaru działania
jako swego rodzaju środowiska. Do jego opisu może posłużyć kilka
parametrów42:
·ð Szanse  czyli okolicznoÅ›ci sprzyjajÄ…ce (np. uczestnictwo Polski
w strukturach międzynarodowych, tj. UE, NATO).
·ð Wyzwania- dylematy decyzyjne, wynikajÄ…ce z dynamiki zmian
zachodzących w otoczeniu (szczególnie istotne w przypadku nie
do końca przewidywalnej eskalacji zagrożeń asymetrycznych).
·ð Ryzyka  czyli niebezpieczeÅ„stwa nastÄ™pstw wÅ‚asnej aktywnoÅ›ci
(np. udział w  koalicji antyterrorystycznej , uczestnictwo
w misjach stabilizacyjnych i pokojowych).
42
Co prawda pierwotnie proponowana charakterystyka środowiska odnosiła się do kwestii bezpieczeństwa
energetycznego, jednakże wydaje się, iż jej zastosowanie w obszarze szeroko rozumianej walki z terroryzmem
jest w pełni uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie; za:  Bezpieczeństwo energetyczne elementem większej
całości , S. Koziej, www.koziej.pl/pliki/1216241127_bezpieczenstwo_energetyczne.doc
29
·ð Zagrożenia  destrukcyjne oddziaÅ‚ywanie otoczenia na podmiot,
jakim jest państwo/obywatel (np. skutki ataku terrorystycznego
na elementy krytycznej infrastruktury państwa).
Biorąc pod uwagę właściwość merytoryczną i zakres odpowiedzialności
wydaje się, iż uzasadnione byłoby podjęcie prac nad stworzeniem projektu
strategii sektorowej (Narodowej strategii obrony przed terroryzmem) przez
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, w koordynacji
z poszczególnymi instytucjami i służbami biorącymi udział w polityce obrony
przed terroryzmem w Polsce (m.in. MZdsZT oraz SGE jako ciałem składającym
się z przedstawicieli poszczególnych instytucji i służb, któremu przewodniczy
Minister SWiA), a następnie jej wdrożenie do realizacji po zatwierdzeniu przez
RM w drodze uchwały. Konsekwencją  uruchomienia strategii powinno być
opracowanie planu (harmonogramu) działań w zakresie walki z terroryzmem,
którego koordynacja oraz ocena realizacji spoczywałaby na Ministrze SWiA.
5.2 Założenia do strategii obrony przed terroryzmem.
Omawiane tu założenia do strategii obrony przed terroryzmem nie mają na
celu wskazanie konkretnych rozwiązań i nie rozstrzygają poruszanych kwestii. Są
impulsem do podjęcia rozważań i ewentualnego uwzględnienia ich w przypadku
podjęcia decyzji o opracowaniu dokumentu.
Rozpoczynając prace nad tworzeniem strategicznych ram działania
mających na celu minimalizowanie zagrożenia terroryzmem należy odpowiedzieć
na pytanie, czy owa ogólna polityka (filozofia) działań ma mieć charakter działań
prewencyjnych, bardzo restrykcyjnych w fazie  przed - co może skutkować
nadużyciami w zakresie naruszania (ograniczania) prawa do wolności i swobód
obywatelskich w imię walki z terroryzmem? Czy też ma być to polityka
defensywna, gdzie nasilenie działań następować powinno po ewentualnym
zaistnieniu zdarzenia, tworząca mechanizmy dające możliwość efektywnego
 wygaszania skutków ataków terrorystycznych oraz ścigania i karania
sprawców?
30
Przykładowe ramy Narodowej Strategii Obrony przed Terroryzmem.
Wstęp (ogólna  filozofia działania)
1. Założenia strategii (istota strategii sektorowej).
1.1 Cele strategiczne obrony przed terroryzmem.
1.2 Cele szczegółowe (wypracowanie stanowisk w poszczególnych segmentach
obrony przed terroryzmem).
1.3 Adresaci oraz realizatorzy zapisów strategii.
1.4 Ramy czasowe obowiÄ…zywania strategii.
2 Metody oceny wdrażania i realizacji zapisów strategii - w tym:
2.1 Diagnoza stanu zagrożenia terroryzmem międzynarodowym dla Polski.
2.2 Tendencje i prognozy w obszarze i okresie obejmowania strategii.
2.3 Określenie poziomów bezpieczeństwa dla zagrożeń terrorystycznych
(sposoby ich nadawania i odwoływania oraz czynniki determinujące określony
poziom).
3. 3.1 Główne kierunki zmian legislacyjnych, w tym m.in. przestrzeganie praw
człowieka i ograniczania swobód obywatelskich w kontekście obrony przed
terroryzmem.
3.2 Polityka państwa wobec mniejszości narodowych.
3.3 Polityka imigracyjna.
3.4 Działania zapobiegające szerzeniu się radykalizacji postaw.
3.5 Określenie czynników stymulujących wzrost poziomu akceptacji
i identyfikacji postaw społecznych z ideologią organizacji terrorystycznych oraz
rekrutacji.
3.6 Stanowisko Polski w sprawie prowadzenia negocjacji z terrorystami a realizacja
ich żądań.
3.7 Zapobieganie i przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu.
3.8 Kształcenie obywatelskie w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi.
Odpowiedzialności podmiotów społecznych i rola obywatela.
3.9 Zasady prowadzenia polityki medialnej instytucji państwowych
w sytuacji zagrożenia terroryzmem.
3.10 Współpraca cywilno-wojskowa w zakresie walki z terroryzmem.
3.11 Prawo posiadania i użycia broni w kontekście walki z terroryzmem.
3.12 Koordynacja działań (rozmieszczenie instytucjonalne i koordynacja działań).
3.13 Współpraca państwowo - prywatna.
3.14 System pomocy dla ofiar ataków terrorystycznych.
3.15 Programy i badania naukowe w zakresie zwalczanie terroryzmu (współpraca ze
środowiskiem naukowym).
4. 4.1 Sposoby i formy współpracy instytucjonalnej na terenie Polski.
4.2 Współpraca międzynarodowa.
5. Zakończenie.
y
ródło: Opracowanie własne.
31
Ramy Narodowej Strategii Obrony Przed Terroryzmem to propozycja
zagadnień, które należy zawrzeć w tworzonym dokumencie. Są nimi m.in.: cel,
adresaci, metodologia oceny wdrażania strategii, a także zagadnienia dotyczące
współpracy instytucjonalnej zarówno krajowej, jak i międzynarodowej.
Zasadniczą treść powinny wypełniać przede wszystkim kwestie, określające
ogólną politykę państwa w obszarze przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu,
które w formie sygnalnej omówione zostały poniżej.
Główne kierunki zmian legislacyjnych powinny dotyczyć m.in.
przestrzegania praw człowieka i ograniczania swobód obywatelskich
w kontekście obrony przed terroryzmem. Aktualizowanie, uzupełnianie czy
tworzenie nowych regulacji ustawowych powinno odbywać się przy
uwzględnieniu proporcjonalności środków przeciwdziałania do faktycznego
stopnia zagrożenia wystąpieniem aktu terrorystycznego w kraju. Konstrukcja
ustaw (z uwagi na długi proces legislacyjny) musi być elastyczna. W razie
wystąpienia zagrożenia terrorystycznego winna istnieć możliwość szybkiego
wdrożenia nowych mechanizmów dostosowawczych, zmierzających do
wzmocnienia zdolności obronnych państwa wraz z określeniem konieczności
i potrzeby ich wcześniejszego wprowadzenia (dotyczy to głównie regulacji
prawnych o charakterze restrykcyjnym, które mogą być przygotowane, lecz
niewprowadzone bez zaistnienia określonej potrzeby).
Przestrzeganie praw człowieka i swobód obywatelskich - kwestia ingerencji
w podstawowe wolności i prawa człowieka w imię walki z terroryzmem.
Im potencjalne zagrożenie jest większe lub atak już nastąpił, tym większa jest
akceptacja społeczeństwa na czasową ingerencję w prawa człowieka, mającą na
celu np. uzyskanie informacji o zamachowcach, dalszych zamachach czy też
przeciwdziałaniu kolejnym. Można zobrazować to wydarzeniami w USA czy
Wielkiej Brytanii, gdzie w odpowiedzi na tragiczne w skutkach zamachy
terrorystyczne - prawo stało się o wiele bardziej restrykcyjne. Początkowo
społeczeństwo akceptowało większość ofensywnych form i metod pracy służb
specjalnych, inicjowanych i wprowadzanych w kontekście działalności ugrupowań
terrorystycznych. Jednak z upływem czasu, w miarę stopniowego zacierania się
w społecznej świadomości traumy, głosów sprzeciwu było coraz więcej.
W kontekście tego typu zachowań (reakcji) w celu uzyskania akceptacji
dla wprowadzanych regulacji (mechanizmów), które mogą być mylnie
postrzegane jako ingerujące w prawa człowieka, rolą państwa nie jest
potęgowanie poczucia strachu i przeświadczenia o permanentnym zagrożeniu
32
(tego właśnie oczekują terroryści). Ważne jest prowadzenie efektywnej
(przekonujÄ…cej) polityki informacyjnej i edukacyjnej. Poza tym dla uzyskania
przez państwo ogólnej akceptacji dla prawnej ingerencji (jej zakresu,
intensywności) w swobody obywatelskie, niebagatelne znaczenie ma kontrola
instytucjonalna nad służbami korzystającymi z przedmiotowych rozwiązań
formalno - prawnych, uświadomienie i przekazanie społeczeństwu, że kontrola ta
będzie skutecznie przeciwdziałać ewentualnym nadużyciom i nadinterpretacjom
uprawnień służb państwowych.
Polityka państwa wobec mniejszości narodowych43, etnicznych44
lub związków wyznaniowych, które mogą zostać skojarzone
z ewentualnymi sprawcami zamachów terrorystycznych przy jednoczesnym
niedopuszczaniu do dyskryminacji i ograniczania podstawowych praw
konstytucyjnych.
Polityka imigracyjna - ze względu na prewencję antyterrorystyczną
istotnym jest przestrzeganie przepisów regulujących kwestie wjazdu, pobytu
i wydalania obywateli państw trzecich o potencjalnie podwyższonej możliwości
popierania działań terrorystycznych, lub którzy podżegają do popełniania
zamachów terrorystycznych. Jednocześnie należy nie dopuszczać do
stygmatyzacji pewnych grup i osób pochodzących z różnych diaspor
mieszkających na terytorium Polski. Na podkreślenie zasługuje ponadto kwestia
nie rozpowszechniania wśród obywateli niechęci wobec mniejszości
muzułmańskiej często utożsamianej z zamachami terrorystycznymi,
a wywodzącej się (w świadomości masowej) ze środowisk imigracyjnych. Nie
należy łączyć terroryzmu jednoznacznie ze środowiskami imigracyjnymi, gdyż
zamachy przeprowadzają zarówno pełnoprawni obywatele krajów, w których
dokonywane są ataki (przykładem może być seria zamachów w Londynie,
przeprowadzonych przez osoby urodzone w Wielkiej Brytanii, wykształcone
43
Mniejszością narodową, w rozumieniu ustawy, jest grupa obywateli polskich, która spełnia łącznie
następujące warunki: 1) jest mniej liczebna od pozostałej części ludności Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w sposób istotny odróżnia się od pozostałych obywateli językiem, kulturą lub tradycją; 3) dąży do
zachowania swojego języka, kultury lub tradycji; 4) ma świadomość własnej historycznej wspólnoty narodowej
i jest ukierunkowana na jej wyrażanie i ochronę; 5) jej przodkowie zamieszkiwali obecne terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej od co najmniej 100 lat; 6) utożsamia się z narodem zorganizowanym we własnym
państwie.- (Art. 2. ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz
o języku regionalnym).
44
Mniejszością etniczną, w rozumieniu ustawy, jest grupa obywateli polskich, która spełnia łącznie
następujące warunki: 1) jest mniej liczebna od pozostałej części ludności Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w sposób istotny odróżnia się od pozostałych obywateli językiem, kulturą lub tradycją; 3) dąży do
zachowania swojego języka, kultury lub tradycji; 4) ma świadomość własnej historycznej wspólnoty etnicznej
i jest ukierunkowana na jej wyrażanie i ochronę; 5) jej przodkowie zamieszkiwali obecne terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej od co najmniej 100 lat; 6) nie utożsamia się z narodem zorganizowanym we własnym
państwie (Art. 2. ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz
o języku regionalnym).
33
w angielskich szkołach i korzystające z przywilejów  świata zachodniego -
tzw. home grown), a także osoby przybywające na tereny państw wyłącznie
w celu przeprowadzenia planowanego zamachu. Wydaje się być słuszna teza,
iż  jeśli w Polsce miałoby dojść w przyszłości do zamachów terrorystycznych
dokonanych przez ugrupowanie związane ze środowiskiem fundamentalistów
islamskich (Al-Kaidą), to byłby to przypadek  terroryzmu importowanego , i nie
można byłoby go łączyć z procesami migracyjnymi 45.
Działania zapobiegające szerzeniu się radykalizacji postaw wśród
obywateli. Polska powinna stale i aktywnie wspierać na poziomie europejskim46,
krajowym i lokalnym działania zmierzające do zapobiegania gwałtownej
radykalizacji poglądów. Służyć temu ma ułatwianie integracji ludzi poprzez dialog
międzykulturowy, promowanie demokracji oraz praw człowieka jako
uniwersalnych wartości społeczeństwa oraz unikanie wykluczania politycznego.
Niezmiernie istotna jest walka z radykalizacjÄ… powiÄ…zanÄ… z przemocÄ…
i zachęcaniem do popełniania aktów przemocy.
Określenie czynników stymulujących wzrost poziomu akceptacji
i identyfikacji postaw społecznych z ideologią organizacji
terrorystycznych oraz rekrutacji do terroryzmu. Niezbędne jest określenie
czynników tworzących  podatny grunt dla rekrutowania terrorystów zarówno
w Polsce, jak i w Europie oraz przygotowanie długoterminowego programu
działania w celu ich skutecznego wyeliminowania. Powinno się odmawiać
schronienia zarówno osobom podejrzewanym o terroryzm, jak i wspierającym go
w jakiejkolwiek formie, a także zapobiegać przemieszczaniu się terrorystów przez
skuteczną kontrolę graniczną oraz kontrolę wydawania dokumentów tożsamości
i podróży.
Stanowisko Polski w sprawie prowadzenia negocjacji (rozmów)
z terrorystami a realizacja ich żądań. Należy zwrócić uwagę na
rozgraniczenie działań związanych z podejmowaniem rozmów (kontaktem
z terrorystami w celu uzyskania jak największej ilości informacji o motywach ich
postępowania i celach jakie chcą osiągnąć, oraz czasu na podjęcie odpowiednich
działań przeciwterrorystycznych), a uleganiu im i spełnianiem ich żądań.
Warto zatem wziąć pod rozwagę sytuacje, kiedy negocjacje mogłyby zostać
45
Strach przed terroryzmem ma oczy emigranta, K. Karolczak, www.terroryzm.com
46
Na podstawie projektu Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie walki z terroryzmem, z dnia 6.12.2007r.
34
podjęte oraz opracowanie zasad ich ewentualnego prowadzenia i odpowiedniego
przeszkolenia osób w tym zakresie.
Zapobieganie i przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu -
zagadnienie kontroli przepływów finansowych. Państwa, w których istnieje
niewielkie ryzyko ataku terrorystycznego mogą być atrakcyjnym miejscem
i zapleczem do planowania operacji terrorystycznych. Bez dostatecznej kontroli
i informacji na temat polityki finansowej państwa, a także bez kontroli
przepływów finansowych, działania zapobiegające finansowaniu terroryzmu stają
się nieskuteczne. Dlatego też ciągłemu doskonaleniu powinien być poddawany
mechanizm współdziałania pomiędzy sektorem bezpieczeństwa, a sektorem
bankowym.
Kształcenie obywatelskie w zakresie przeciwdziałania
terroryzmowi. Odpowiedzialność podmiotów społecznych i rola
obywatela. Programy (kampanie) mówiące o zachowaniu się w przypadku
wzrostu zagrożenia potencjalnym zamachem lub sytuacji zaistnienia samego
ataku terrorystycznego; polityka edukacyjna w zakresie: definiowania
i rozpoznawania zagrożeń terrorystycznych, oceny sytuacji międzynarodowej
w kontekście zagrożeń terrorystycznych, oceny sytuacji kryzysowej w przypadku
ataku terrorystycznego, omówienia procedur postępowania służb w przypadku
ataku terrorystycznego, w tym ataku bioterrorystycznego.
Określenie zakresu i sposobu przygotowywania społeczeństwa na
zdarzenia o charakterze terrorystycznym w sposób niewywołujący negatywnych
skutków, w tym odpowiednio prowadzona polityka medialna. Ważne jest
wyzbycie się mylnego postrzegania terrorystów przez społeczeństwo, często
utwierdzonego przez media, co może mieć ujemny wpływ np. na zdolność
(czujność) do wykrywania przygotowań do zamachu. Stereotyp terrorysty jako
osoby obdarzonej patologicznymi cechami charakteru czy chorej psychicznie,
samotnej, fanatycznie zapatrzonej w swoją ideologię jest nieaktualny. Często są
to wykształcone osoby będące pełnoprawnymi członkami społeczności,
niewyróżniające się niczym szczególnym.
Opracowanie modelu prowadzenia polityki medialnej (zasad
współpracy) instytucji państwowych w sytuacji zagrożenia terroryzmem,
przy aktywnym zaangażowaniu przedstawicieli mediów.
35
Współpraca cywilno - wojskowa (właściwe wykorzystanie elementów
wsparcia wojskowego), której zadaniem jest pomoc w planowaniu i prowadzeniu
operacji reagowania kryzysowego, zwłaszcza tych wymagających koordynacji
zdolności wojskowych i cywilnych oraz współpracy w sytuacjach kryzysowych
z uwzględnieniem kontroli cywilnej we wszystkich sytuacjach poza stanem
wojny. W sytuacji, gdy cywilne siły i środki nie są wystarczające, Minister Obrony
Narodowej może przekazać do dyspozycji pododdziały lub oddziały SZ RP, wraz
ze skierowaniem ich do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego,
w tym związanych z zagrożeniem terrorystycznym. Wykorzystanie Sił Zbrojnych
realizowane jest na podstawie Planu udziału SZ RP w obronie przed
terroryzmem, który jest planem szczegółowym dokumentu głównego, jakim jest
Plan użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP w przypadku wystąpienia
sytuacji kryzysowej. Zgodnie z tym planem, w nakazanych reżimach czasowych,
utrzymywane są siły i środki wydzielane do przeciwdziałania zagrożeniom
terrorystycznym oraz likwidacji skutków aktów terroru. Zasadniczymi siłami
wydzielanymi do przeciwdziałania zagrożeniom terrorystycznym są elementy
rozpoznania wojskowego, jednostki specjalne, elementy systemu obrony
powietrznej z dyżurnymi środkami lotnictwa wojskowego oraz środki transportu
powietrznego do przerzutu sił specjalnych oraz inne pododdziały bojowe.47
Jednocześnie do likwidacji skutków ataków terrorystycznych, SZ RP utrzymują
w gotowości do działania wyspecjalizowane jednostki ratownictwa
inżynieryjnego, chemiczne i radiacyjne zespoły awaryjne, zespoły rozpoznania
biologicznego oraz pododdziały wojskowych straży pożarnych.
W kwestii użycia środków przymusu bezpośredniego, w tym
szczególnie broni palnej w zwalczaniu terroryzmu - wskazanym wydaje się
przeanalizowanie możliwości użycia broni przez służby do tego uprawnione
w sytuacji wystąpienia ataku terrorystycznego - adekwatnego do zagrożenia.
Jest to szczególnie istotne w kontekście istniejących dylematów związanych
z użyciem broni np. w sytuacji terrorystycznej, w której to istnieje konieczność
wyboru "mniejszego zła". Stan wyższej konieczności ( mniejsze zło ) wyrażony
jest przez instytucję regulowaną w art. 26 kk48. Wskazana jest też analiza
orzecznictwa sądów w zakresie stosowania instytucji obrony koniecznej oraz
poszczególnych jej przesłanek m.in. takich jak adekwatność obrony do skali
47
Zasady użycia sił zbrojnych w sytuacjach zagrożeń kryzysowych o charakterze niemilitarnym, Z. Piątek, Kwartalnik Policja
nr2/2007 r.
48
Kwestia wyboru  mniejszego zła (zaistnienie stanu wyższej konieczności) będzie miało miejsce wówczas, gdy: w celu
uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa
nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego funkcjonariusz będzie musiał
wybierać, które dobro poświęcić.
36
niebezpieczeństwa zamachu. Istnienie ugruntowanej linii orzeczniczej, dającej
jasną wykładnię przepisów dotyczących użycia środków przymusu przez służby
i instytucje zaangażowane w system reagowania na zdarzenia o charakterze
terrorystycznym będzie szczególnie istotne w kontekście sytuacji procesowej.
Koordynacja działań - instytucjonalny i kompetencyjny zakres
odpowiedzialności w zakresie zapobiegania i zwalczania terroryzmu na poziomie
państwa. Pożądane kierunki nowych rozwiązań instytucjonalnych:
dwuaspektowość koordynacji  odpowiedzialność na poziomie strategicznym,
a koordynowanie działań na poziomie operacyjnym; rozmieszczenie i rozwijanie
struktur instytucji zajmujÄ…cych siÄ™ zwalczaniem terroryzmu w strukturze
administracyjnej państwa w przypadku ataku terrorystycznego (Informacja
o procedurach uruchamiania struktur państwowych w sytuacji zagrożenia
uszczegółowiona w dodatkowym planie operacyjnym: odpowiedzialność, warunki,
dowodzenie).
Współpraca  państwowo  prywatna w zakresie ochrony przed
atakiem terrorystycznym (ochrona infrastruktury krytycznej), określenie mapy
strategicznych i krytycznych elementów infrastruktury oraz sieci
teleinformatycznych, określenie ewentualnych sposobów wzmocnienia ich
ochrony.
System pomocy dla ofiar ataków  zawierający określone zobowiązania
państwa do udzielania pomocy ofiarom ataków terrorystycznych
i ich rodzinom oraz regulacje dotyczące ochrony prawnej i socjalnej osób
uczestniczÄ…cych w zwalczaniu terroryzmu.
Programy i badania naukowe w zakresie zwalczania terroryzmu
(współpraca ze środowiskiem naukowym). Pogłębianie współpracy
z ośrodkami naukowo-badawczymi, centrami badań nad terroryzmem zarówno
w kraju jak i zagranicÄ…. Spojrzenie na dany problem nie tylko z punktu widzenia
instytucji państwowych, ale także od strony naukowej daje niejednokrotnie
wymierne efekty i pomaga w opracowaniu właściwych stanowisk. Istotne
znaczenie ma także wspomaganie narodowych, unijnych i natowskich programów
naukowych oraz badawczych w celu wypracowywania nowych i udoskonalonych
metod, technologii przydatnych w walce z terroryzmem.
37
6. PODSUMOWANIE
Po przeanalizowaniu dokumentów dotyczących regulacji zarówno
krajowych, jak i zagranicznych odnoszących się do zagrożenia, jakie niesie za
sobą terroryzm wydaje się słusznym, aby korzystając m.in. z doświadczeń
innych krajów, stworzyć ramy służące określeniu możliwych działań w walce
z terroryzmem. Brak jest w Polsce spójnej polityki działań w zwalczaniu tego
zjawiska, dlatego też proponuje się opracowanie dokumentu określającego
ogólnonarodową strategię postępowania (na potrzeby niniejszego opracowania
przyjęto, że będzie to strategia sektorowa - Narodowa Strategia Obrony przed
Terroryzmem). Uwzględniałaby ona wszelkie czynniki będące elementami
środowiska międzynarodowego (globalnego), jak i wewnętrznego. Byłaby
 łącznikiem pomiędzy priorytetami narodowych działań w sferze
bezpieczeństwa, a regulacjami prawnymi (ustawami, rozporządzeniami) oraz
mechanizmami pozalegislacyjnymi bezpośrednio dotyczącymi zagrożenia
terroryzmem.
Za przykład istotnego zagrożenia dla stabilności sytemu państwa podać
można korupcję. Walkę z tym zjawiskiem ujęto w formę Strategii
Antykorupcyjnej49, opracowanej w celu skutecznego wykrywania przestępstw
korupcyjnych i wdrożenia efektywnych mechanizmów walki z korupcją w sferze
administracji publicznej oraz skoordynowania działań zmierzających do
respektowania antykorupcyjnych przepisów prawnych.
Innym przykładem jest Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu
Drogowego - GAMBIT 200550, którego rolą jest wyznaczenie celów realizacyjnych
wynikających z przyjętej  wizji oraz określenie wspólnego podejścia do
rozwiązywania problemów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ma ona służyć jako
podstawa określająca sposoby osiągnięcia wyznaczonych celów.
W odniesieniu do zagrożeń, jakie mogą wystąpić w internetowej
przestrzeni komunikacyjnej opracowany został, celem zapewnienia wzrostu
poziomu bezpieczeństwa cyberprzestrzeni51 dokument Rządowy program ochrony
49
Podpisany 17 września 2002 r. Program zwalczania korupcji -Strategia Antykorupcyjna I etap wdrażania oraz
podpisana w dniu 25 stycznia 2005 r. Program zwalczania korupcji  Strategia Antykorupcyjna - II etap
wdrażania 2005-2009.
50
Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty przez Radę
Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.
51
Na podstawie dokumentu  RzÄ…dowy program ochrony cyberprzestrzeni na lata 2008-2011 :
cyberprzestrzeń rozumiana jest jako przestrzeń komunikacyjna tworzona przez system powiązań
38
cyberprzestrzeni na lata 2009-201152. Wskazuje on propozycje działań
o charakterze prawno-organizacyjnym, technicznym i edukacyjnym, których
celem jest zwiększenie zdolności do zapobiegania i zwalczania cyberterroryzmu
oraz innych pochodzących z publicznych sieci teleinformatycznych zagrożeń dla
państwa. Syntezuje, wyznacza kierunki i zadania dla poszczególnych podmiotów
uczestniczÄ…cych w ochronie cyberprzestrzeni kraju.
Wypełnieniem założeń Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP
w zakresie prowadzenia działań zmierzających do poprawienia efektywności
i konkurencyjności gospodarki oraz podniesienia poziomu bezpieczeństwa
energetycznego jest Polityka energetyczna Polski do roku 203053. Jest to
dokument o charakterze strategicznym, który ma przygotować rozwiązania
wychodzące naprzeciw najważniejszym wyzwaniom polskiej energetyki zarówno
w perspektywie krótkoterminowej, jak i do 2030 roku. Konieczność
sformułowania niniejszej polityki energetycznej wynika m.in.
z przyjęcia przez Radę Europejską w marcu 2007 r.  Planu Działań na lata 2007
 2009 - Polityka Energetyczna dla Europy , który stanowi ważny etap
w tworzeniu europejskiej polityki energetycznej i nadaje impuls dalszym
działaniom, w których realizacji Polska ma aktywnie uczestniczyć.
Raz jeszcze należy podkreślić fakt, iż opracowanie przedmiotowej strategii
byłoby wyrazem konsekwentnej realizacji założeń obowiązującej Strategii
Bezpieczeństwa Narodowego RP, która choć akcentuje problematykę zagrożeń
i określa ich rodzaje, to jednak nie zawiera ustaleń koncepcyjnych, nie wskazuje
organów (instytucji) odpowiedzialnych za przeciwdziałanie i walkę
z terroryzmem. Nie określa ich roli, a przede wszystkim nie daje wytycznych
strategicznych do budowania ogólnonarodowego systemu obrony przed
terroryzmem. Zawiera jednak wyraz
nÄ… delegacjÄ™ do tworzenia strategii
w poszczególnych dziedzinach bezpieczeństwa państwa, służących zapewnieniu
internetowych. Jako cyberprzestrzeń państwa przyjmuje się przestrzeń komunikacyjną tworzoną przez
system wszystkich powiązań internetowych znajdujących się w obrębie państwa. Cyberprzestrzeń państwa
w przypadku Polski określana jest również mianem cyberprzestrzeni RP, obejmującej między innymi systemy,
sieci i usługi teleinformatyczne o szczególnie ważnym znaczeniu dla bezpieczeństwa wewnętrznego państwa,
a także systemy zapewniające funkcjonowanie w kraju transportu, łączności, infrastruktury energetycznej,
wodociągowej i gazowej, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia
ludzi, dziedzictwa narodowego oraz środowiska w znacznych rozmiarach, albo spowodować poważne straty
materialne.
52
Dokument został przyjęty przez Komitet Stały Rady Ministrów w dniu 9 marca 2009 r.
53
Projekt Polityki energetycznej Polski do 2030 roku - wersja z 4 września 2008 r. zawiera ocenę realizacji
 Polityki energetycznej Polski do 2025 r. przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 4 stycznia 2005 r., prognozę
zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 r. oraz program działań wykonawczych do 2011 r. Uchyla
 Politykę energetyczną Polski do 2025 r. przyjętą przez Radę Ministrów w dniu 4 stycznia 2005 r.
39
poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli, ochrony ich zdrowia
i życia oraz majątku narodowego.
Terroryzm jest zagrożeniem, którego wyeliminowanie (zmniejszenie jego
skali) wymaga zaangażowania zarówno wszystkich służb krajowych (policyjnych,
militarnych, specjalnych), jak również społeczeństwa, oraz instytucji i organizacji
pozarządowych. Jako, że jest to działanie ciągłe i planowane długookresowo,
wymaga określonych procedur przeciwdziałania i zwalczania.
Opracowanie:
Magdalena Adamczuk
Lucjan Bełza
Maciej Stempkowski
Konsultacja prawna:
Sławomir Sierański
Szef
Biura Bezpieczeństwa Narodowego
Aleksander SZCZYGA
O
40