Ile samorządu, ile państwa?
Skąd się wziął samorząd terytorialny? Jego początków szukać można już w ustroju miast średnio-
wiecznych. Jednak największy rozkwit idei samorządności możemy obserwować właśnie teraz 
scentralizowane europejskie państwa narodowe coraz częściej decydują się na scedowanie znacznej
części swych uprawnień i zadań władzom lokalnym. Kwestią otwartą jednak pozostaje odpowiedz

na pytanie: jakie są granice uprawnień samorządu? W Polsce szczególnie intensywne spory na temat
modelu i zasięgu decentralizacji toczyły się w trakcie przygotowywania reformy administracyjno-
-samorządowej. Ich echa nie umilkły do dziś.
kluczowym może być:  Jaką władzą dysponują
Cele
w Polsce samorządy? .
Po zajęciach uczniowie powinni umieć:
przedstawić w zarysie genezę samorządu te-
rytorialnego;
przedstawić i uzasadnić swoją opinię w spra-
wie podziału kompetencji między władzą sa-
morządową i państwową w Polsce.
Środki dydaktyczne
1. Skąd się wziął samorząd lokalny?
2. Jak to robią Szwajcarzy?
3. Samorząd w polskiej konstytucji.
Przebieg zajęć
Notuj na tablicy w odpowiednich polach
1. Poproś uczniów, by  przypominając sobie lek- uczniowskie propozycje, w miarę możności syn-
cję  Centralizm, federalizm, regionalizm  okre- tetyzując je w ogólniejsze stwierdzenia. Oczywi-
ślili, co oznaczają zamieszczone w tytule terminy.
ście, syntetyzowanie możliwe jest tylko w sto-
Wyjaśnij, że tematem tej lekcji będą wzajemne re- sunku do wypowiedzi o podobnej treści  jeśli
lacje pomiędzy władzami samorządowymi a pań- w którymś z pól znajdą się przeciwstawne opi-
stwowymi: o czym powinien decydować samo- nie (np. samorządy powinny dysponować jeszcze
rząd lokalny, a w jakich sprawach głos powinny większą władzą; władze centralne nie powinny
mieć władze wyższych szczebli  wojewódzkie oddawać swoich uprawnień niekompetentnym
samorządom), nie staraj się  na siłę usunąć ta-
i centralne.
2. Przedstaw uczniom w formie krótkiego wy- kich rozbieżności, lecz raczej uświadom uczniom,
że możliwe są różne wizje relacji władz central-
kładu genezę samorządu terytorialnego (patrz
materiał pomocniczy nr 1 pt.  Skąd się wziął sa- nych i samorządowych.
5. Poproś uczniów, by zapoznali się z fragmen-
morząd terytorialny? ).
tami konstytucji (materiał pomocniczy nr 3) na
3. Poleć przeczytanie materiału pomocniczego
temat kompetencji samorządu i jego relacji z wła-
nr 2  Jak to robią Szwajcarzy?  podziel uczniów
dzami centralnymi. Wskaż kilku uczniów, którzy
na trzy grupy, z których każda czyta jeden z frag-
przedstawią uzyskane informacje. Zwróć uwagę,
mentów tekstu, a następnie relacjonuje główne
że w konstytucji mowa jest wyłącznie o gminach,
informacje w nim zawarte. Zapytaj uczniów:
nie ma natomiast ani słowa na temat powiatu czy
 jak daleko może sięgać władza samorządu?
samorządowego powiatu. Powiedz, że w okre-
 czym system szwajcarski różni się od systemu
sie przygotowywania konstytucji Polskie Stron-
polskiego, a w czym są one do siebie podobne?
nictwo Ludowe i Unia Pracy uzależniły swoje po-
 czy chcieliby, żeby rozwiązania podobne do
parcie dla nowej ustawy zasadniczej od usunięcia
szwajcarskich zostały wprowadzone w Polsce
z jej tekstu zapisu na temat tworzenia powiatów.
i czy uważają, że byłoby to możliwe?
Sojusz Lewicy Demokratycznej i Unia Wolności
 co zmieniła reforma samorządowa przepro- zgodziły się na to ustępstwo, rezygnując z kon-
wadzona w Polsce w 1998 r.? stytucjonalizacji instytucji powiatu i pozostawia-
4. Spróbujcie wnioski z waszej dyskusji zapi- jąc jego utworzenie w rękach ustawodawcy zwy-
sać w formie graficznego  metaplanu . Pytaniem kłego. Obecnie powiaty zostały przywrócone, jed-
193
nak nie zmienia to faktu, że w świetle konstytucji stulaty na te, które dotyczą władz gminy, powiatu,
mają one pozycję słabszą niż gminy. województwa (sejmiku wojewódzkiego lub wo-
6. Poleć uczniom, by przed następnymi zajęciami jewody) i ewentualnie także władz centralnych.
przeprowadzili krótki sondaż wśród swoich są- Przygotuj uczniów do roli  ankieterów  prze-
ćwiczcie wspólnie sposób przedstawiania się (jeśli
siadów i znajomych (nie tylko rówieśników, ale
badanymi będą osoby nieznajome) oraz krótkiego
także dorosłych) na temat najpilniejszych potrzeb
prezentowania celu sondażu, a także notowania
mieszkańców w ich miejscowości. Przypomnijcie
sobie wspólnie, jakie są granice waszej gminy, po- uzyskanych odpowiedzi.
wiatu, województwa, aby uczniom łatwiej było się
zorientować, jakiej władzy i jakiego obszaru będą
Pojęcia i terminy
dotyczyć propozycje mieszkańców. Każdy uczeń
powinien porozmawiać z co najmniej dwiema
" decentralizacja
" samorząd terytorialny
" zasa-
osobami i spisać ich opinie w uporządkowany da pomocniczości
" powiat
" województwo sa-
sposób, w miarę możności dzieląc wstępnie po- morządowe
" kanton
MATERIAA
POMOCNICZY NR 1
Skąd się wziął samorząd terytorialny?
Początków samorządu terytorialnego szukać można już w ustroju miast średniowiecznych,
które starały się zapewnić sobie jak największy zakres niezależności od monarchy i panów feu-
dalnych. Po Rewolucji Francuskiej gminy uzyskały uprawnienia do decydowania o własnych
sprawach, zapisane w ustawie z 1789 roku, która nawet określała samorząd jako  czwartą wła-
dzę w państwie. Wtedy wprowadzono zasadę wybieralności organów samorządu oraz podzał
na organy stanowiące i wykonawcze. W Prusach punktem wyjścia dla budowy samorządu była
walka miast z absolutyzmem monarszym i książęcym. Po raz pierwszy oddanie części władzy
mieszkańców zapisane tu zostało w 1808 r., a reformy samorządowe przeprowadzone w la-
tach siedemdziesiątych XIX wieku ukształtowały system, który przejęty został następnie przez
znaczną część państw Europy. W Anglii prawo stanowienia ustaw zostało zastrzeżone dla
parlamentu, a ich wykonywanie powierzono właśnie związkom mieszkańców  parafiom,
okręgom i hrabstwom. W Polsce samorząd terytorialny w sytuacji braku własnej państwowości
przeciwstawiany był władzy zaborców. Stopniowo zaprzestano przeciwstawiania samorządu
terytorialnego państwu. Zwyciężyła koncepcja, w myśl której samorząd, jako jedna z form de-
centralizacji administracji publicznej, działa w ramach państwa i na podstawie praw przez nie
stanowionych. Samorząd terytorialny ujmowany jest obecnie jako część administracji publicz-
nej (obok administracji państwowej) albo jako zdecentralizowana administracja państwowa.
Wiek XX w Europie nazywa się nawet czasem  stuleciem samorządu , a proroctwa przepowia-
dające zmierzch tej formy rządzenia okazały się nietrafne. Podkreśla się przy tym, że samorząd
lokalny jest szkołą rządzenia, kultury politycznej i odpowiedzialności oraz że dopiero silne
gminy mogą być podstawą silnego państwa. W Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego
z 1985 roku czytamy, że władza lokalna jest szczeblem zarządzania najbliższym obywatelom,
a tym samym ma najlepsze możliwości włączania ich w procesy podejmowania decyzji oraz
czyni działania publiczne bardziej efektywnymi i demokratycznymi. Podobne stwierdzenia za-
wiera Europejska Karta Samorządu Lokalnego  międzynarodowa umowa administracyjna
zawarta w 1990 r. w Strasburgu przez państwa członkowskie Rady Europy. Polska regulacja
prawna w pełni odpowiada założeniom przyjętym w tych dokumentach.
Na podstawie: M. Stahl,  Geneza samorządu terytorialnego i jego miejsce w państwie w: Zasady organizacji i działania
terenowej administracji publicznej, red. M. Stahl, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1991
194
MATERIAA
POMOCNICZY NR 2
Jak to robią Szwajcarzy?
Najpierw gmina&
Gmina odgrywa w życiu Szwajcara rolę podstawową nie tylko dlatego, że z nią związane
jest jego obywatelstwo i prawo do dożywotniej opieki, ale też dlatego, że to na poziomie
gminnym rozgrywa się olbrzymia ilość jego życiowo ważnych spraw. (& )
Zazwyczaj, mówiąc gmina, ma się na myśli gminę  wspólnotę mieszkańców. Najwyższą
władzą w tak rozumianej gmienie jest zgromadzenie zwykłe (l assembl�e ordinaire) czyli zgroma-
dzenie wszystkich mieszkańców, którzy ukończyli 20 lat i cieszą się pełnią praw. Zgromadzenie
to zatwierdza budżet gminy i rozliczenia finansowe, decyduje o podjęciu budowy bądz
repe-
racji obiektów gminnych, aprobuje zakup i sprzedaż gminnych nieruchomości i ruchomości,
wyraża zgodę na zaciągnięcie przez gminę pożyczki, mianuje na trzy lata kontrolerów wy-
datków i wpływów gminy. W gminach większych zgromadzenie zwykłe zastępuje wybierany
w wyborach powszechnych parlament gminy (le conseil g�n�ral), którego liczebność zależy od
wielkości gminy.
Władzą wykonawczą gminy jest rada gminy (le conseil communal), na czele której stoi syndyk.
W Granges-Paccot składa się ona z 9 członków, którym podlegają poszczególne  wydziały .
Jaki jest zakres kompetencji gminy, widać z wyliczenia owych wydziałów: syndykatura i admi-
nistracja ogólna; finanse; wodociągi; budynki i budownictwo komunalne; drogi; szkoły; opieka
i służba socjalna; policja lokalna, wywóz śmieci, oczyszczalnia ścieków; majątek komunalny,
lasy, plan zagospodarowania.
W wielu gminach Szwajcar rozstrzyga sam nie tylko o społecznej infrastrukturze swej
gminy: jako członek Schulgemeinde decyduje o wyborze nauczyciela, jako członek parafii 
o wyborze proboszcza, ma wreszcie wpływ na wybór sędziego. Gdy zaś mówi się na przykład,
że do kompetencji gminy należą drogi, oznacza to, że nawet przeprowadzenie autostrady
federalnej wymaga zgody zainteresowanych gmin. (& )
Potem kanton&
Kantony pozostały (prawie) państwami. Gdy więc na bank nazywa się na przykład Banque
de l Etat de GenŁve, to należy to rozumieć  Bank Państwa Genewskiego . Gdy zaś w przed-
mowie do swej książki znajomy historyk, wyliczając swoich współpracowników, podaje przy
każdym nazwisku nazwę kantonu, z którego współpracownik pochodzi, to dlatego, że Szwaj-
car jest Szwajcarem tylko ad usum świata zewnętrznego; u siebie, wewnątrz Szwajcarii, Szwajcar
jest głównie i przede wszystkim ein Walliser, ein Bundner, ein Luzerner, un fribourgeois, un vaudois
itd. I ważne jest właśnie pochodzenie: ktoś może od lat nie mieszkać w kantonie solurskim
(Solothurn, Soleure), ale zawsze będzie ein Solothurner. (& )
Że kantony są (prawie) państwami, sądzić można i po tym, jak ważna jest kwestia granic
pomiędzy kantonami. (& ) Oczywiście dla turysty nie ma to większego znaczenia. Dla miejsco-
wych  ma. Historyczne. Religijne. A także finansowe: wśród wielu zachowanych uprawnień
kantony mają bowiem również prawo do nakładania podatków i korzystają z tego prawa
w bardzo różny sposób, tak że obciążenia podatkowe obywateli w poszczególnych kantonach
też mogą się znacznie różnić.
Kantony mają więc własne konstytucje, własne prawa, własne systemy wymiaru sprawie-
dliwości. W takich dziedzinach, jak szkolnictwo, stanowienie i wykonywanie prawa, opieka
społeczna, policja, budowa dróg, czy w sprawach stosunków z Kościołami, kantony są rzeczy-
wiście bardzo samodzielne. Klasycznym przykładem dziedziny, którą niemal w całości pozosta-
wiono samodzielnym decyzjom kantonów, jest szkolnictwo. Wprawdzie federacja ma& prawo
do ustanowienia federalnego uniwersytetu, ale z prawa tego nie skorzystała. Istnieją natomiast
dwie federalne wyższe szkoły politechniczne. Poza tym edukacja na poziomie uniwersyteckim
i niższym jest domeną kantonów i gmin. (& )
Szczególnie mocna jest pozycja obywateli w tych kantonach, które zachowały różne formy
demokracji bezpośredniej. Najważniejszą z tych form jest tzw. Landsgemeinsde. Jest to konsty-
tucyjne zebranie prawodawcze obywateli kantonu, odbywane pod gołym niebem z zachowa-
niem całego dawnego ceremoniału, podczas którego rozstrzyga się najważniejsze problemy
polityczne i legislacyjne. (& )
195
Na końcu Bund, czyli Berno
Jeśli zakres autonomii kantonów i gmin jest tak znaczny, jakie są kompetencje federacji,
czyli związku (Bund)?
W gestii federacji pozostają: cła, stosunki z zagranicą, poczta i koleje, komunikacja lotnicza,
obieg pieniadza, wojsko, prawo cywilne, prawo karne i kodeks zobowiązań, wspomaganie roz-
woju ekonomicznego kraju, ubezpieczenia społeczne. Szczegóły owego rozdziału praw, zadań
i kompetencji pomiędzy federacją a kantonami są oczywiście dość zawiłe. Obok kolei państwo-
wych istnieją też na przykład koleje kantonalne  może nieco wolniejsze, ale równie wygodne
i punktualne jak koleje federalne. Kantony mają też sporo do powiedzenia w sprawach armii:
kantonom podlega na przykład piechota, natomiast artyleria, wojska zmechanizowane, lot-
nictwo i obrona powietrzna podlegają bezpośrednio federacji. Kantony są odpowiedzialne
za wyposażenie i umundurowanie, federacja za uzbrojenie i szkolenie. Federacji przypada
ustawodawstwo w sprawach wojska, ale wykonywanie ustaw jest zadaniem kantonów.
C. Porębski, Na przykład Szwajcarzy& , Znak, Kraków 1994, s. 42 49
MATERIAA
POMOCNICZY NR 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (fragmenty)
Art. 15.1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy
publicznej.
2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze
lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań pu-
blicznych określa ustawa.
Art. 16.1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi
z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu
w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na
własną odpowiedzialność.
Art. 163. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konsty-
tucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Art. 164.1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.
2. Inne jednostki samorządu terytorialnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.
Art. 165.1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im
prawo własności i inne prawa majątkowe.
Art. 166.1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są
wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Art. 167.1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicz-
nych odpowiednio do przypadających im zadań.
2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje
ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
Art. 168. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków
i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Art. 171. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia le-
galności.
2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady
Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
Art. 172.1. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się.
196