Wymogi formalne skutecznego pouczenia jako przeslanki do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu
z dnia 8 maja 2014 r.
II SA/Po 1270/13
Teza
Skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456), to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione
konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego -
można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia.
Pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym
świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie
pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące
wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w
szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia.
- Legalis
- Ustawa o świadczeniach rodzinnych, Art. 30 ust. 2 pkt 1
Numer 978485
Skład sądu
Jakub Zieliński (przewodniczący)
Maria Kwiecińska (sprawozdawca)
Tomasz Świstak
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze
skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nienależnie
pobranego świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta
Miasta K. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę
(...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. Nr (...), Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 16, art. 20 i art. 30 ust. 1
 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.),
oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.
267), dalej "KPA", postanowił uznać zasiłek pielęgnacyjny wypłacany A. J. za okres od dnia (...) lipca 2010 r. do
dnia (...) września 2012 r. w kwocie (...) zł miesięcznie za świadczenie nienależnie pobrane.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że A. J. zwróciła się do organu w dniu (...) lipca 2005 r.
z wnioskiem o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek powyższy został złożony na urzędowym
formularzu i zawierał pouczenie, dotyczące warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego
świadczenia oraz zobowiązywał wnioskodawcę do informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo
do zasiłku pielęgnacyjnego. Na wniosku zawarto również pouczenie, że zasiłek nie przysługuje w przypadku
uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia (...) września 2005 r. przyznano
wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny przy czym również powyższa decyzja zawierała pouczenie o konieczności
informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do jego otrzymywania. Pouczenie powyższe była
zawarte również na decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r., mocą której zmieniono decyzję z września 2005 r.
W dniu (...) września 2012 r., na podstawie pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono, że A. J.
przyznano dodatek pielęgnacyjny od dnia (...) lipca 2010 r. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że zasiłek
pielęgnacyjny pobierany przez nią w okresie od dnia (...) lipca 2010 r. do (...) września 2011 r. stanowił
świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. J. reprezentowana przez pełnomocnika  M Ż., wnosząc o jej
uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania. W odwołaniu podniesiono, że uzyskanie dwóch świadczeń
jednocześnie nie nastąpiło z jej winy. Zwrócono uwagę, że w pouczeniach zawartych w decyzjach z września
2005 r. oraz sierpnia 2006 r. zacytowano jedynie przepisy art. 25 ust. 1 oraz art. 28 ust. 3  5 ustawy o
świadczeniach rodzinnych, pomijając równocześnie powołanie art. 16 ust. 6 powyższej ustawy, który wskazuje na
niemożność jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Podniesiono, że
pouczenie powyższe było nieadekwatne do obowiązujących przepisów oraz było niejasne i nieczytelne, gdyż
odnosiło się do hipotetycznych, nie określonych wprost sytuacji. Odnosząc się do orzecznictwa sądów
administracyjnych wyjaśniono, że przyjęta formuła pouczenia nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenie
negatywnych następstw związanych ze stwierdzeniem, że pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny stanowił
świadczenie nienależnie pobrane. Samo postępowanie administracyjne było również obarczone wadami, gdyż
organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 12 KPA Rolą organu było bowiem wyjaśnienie, czy
skarżąca istotnie wiedziała, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje jej gdy otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, a
następnie, czy umyślnie pobierała oba powyższe świadczenia. Jest to o tyle istotne, że jest ona osobą w
podeszłym wieku o złym stanie zdrowia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2013 r. Nr (...), na podstawie art. 138 ż 1 pkt 1
KPA utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył
dotychczasowy przebieg postępowania podzielając w całości stanowisko Prezydenta.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J.
reprezentowana przez pełnomocnika  M. Ż. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zaprezentowane w odwołaniu wskazując w szczególności na brak
swojej wiedzy, co do niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku
pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej
oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 ż 1 i ż 2 ustawy z dnia 25
lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 ż 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.
270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,
tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości
zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 ż 1 ustawy Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak
związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać
oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy
decyzję Prezydent Miasta K. mocą której uznano zasiłek pielęgnacyjny wypłacany A. J. za okres od dnia (...) lipca
2010 r. do dnia (...) września 2012 r. w kwocie (...) zł miesięcznie za świadczenie nienależnie pobrane.
Zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003
r. o świadczeniach rodzinnych. W art. 16 ust. 6 powołanej powyżej ustawy zastrzeżono, że zasiłek pielęgnacyjny
nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Równocześnie, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1
powołanej powyżej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne
wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych
albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia
była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku
pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie
decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane, co z kolei, otwiera
drogę do jego zwrotu. Wydanie przedmiotowej decyzji jest przy tym uzależnione od spełnienia dwóch warunków:
równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania beneficjenta zasiłku, o
niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w okresie od dnia (...) lipca 2010 r. do dnia (...)
września 2012 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność
powyższą potwierdza bowiem pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2012 r. Co więcej,
również sama skarżąca nigdy nie kwestionowała faktu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Wątpliwości
budzi jednak druga przesłanka stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącej pod dniu (...) lipca
2010 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane, jaką jest uprzednie poinformowanie skarżącej o niemożności
równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W powyższym zakresie
organy uznały, że fakt zawarcia we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, informacji na temat warunków,
jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego świadczenia, w tym informacji, że zasiłek nie przysługuje w
przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, oraz zobowiązanie wnioskodawcy do
informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym o nabyciu prawa
do dodatku pielęgnacyjnego (co zostało następnie powtórzone w decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z
dnia (...) września 2005 r. oraz na zmieniającej ją decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r.) wyczerpywał przesłankę
uznania, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił nienależnie pobrane świadczenie. Stanowisko powyższe uznać
należało za wadliwe.
Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r.,
sygn. akt I OSK 1701/12, Baza NSA, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o
świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu
adresatowi w taki sposób, że  zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego  można przyjąć, iż
ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Jak bowiem wyjaśniono w
uzasadnieniu powyższego wyroku, pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis
ustawy bez jego wyjaśnienia  winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o
obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących
ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o
przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w
momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub
pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego
świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy,
bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie
posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym,
kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ
prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku,
uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu
pobranych kwot, choćby nawet z innych z
ródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Jak podkreślił
Naczelny Sąd Administracyjny, celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej
i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się
świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w
przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a
nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji
świadczeniobiorcy. Stanowisko, powyższe, dotycząc obowiązku prawidłowego pouczenia o niemożności
równoczesnego pobierania dwóch różnych świadczeń  zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, a
w konsekwencji świadomości beneficjenta o niemożności ich łączenia, jest akcentowane w orzecznictwie sądów
administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 paz
dziernika 2011 r., sygn. akt I
OSK 762/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r.,
sygn. akt II SA/KE 329/12, Baza NSA). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga
ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach,
których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z
użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazanie grożących stronie sankcji za
wprowadzenie organu w błąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 marca 2013 r., sygn. akt I
OSK 1529/13, Baza NSA).
Przenosząc powyższe rozważania wskazać należy, że istotnie, na wniosku o przyznanie świadczenie
pielęgnacyjnego wskazano, że świadczenie to nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Ale już na decyzji z dnia (...) września 2005 r., przyznającej skarżącej wnioskowane świadczenie oraz na
zmieniającej ją decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r., a więc na jedynych dokumentach do którego skarżąca miała
bezpośredni i nieograniczony dostęp, informacji powyższej nie zawarto. W pouczeniu nakazano skarżącej jedynie
poinformowanie organu o nabyciu prawa do świadczenia oraz przytoczono treść art. 30 ust. 1 ustawy o
świadczeniach rodzinnych, który wskazuje kiedy dane świadczenia uznaje się za świadczenie nienależnie
pobrane. Nie wskazano tym samym wprost, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym
stanowi świadczenie nienależne. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że jak powyższej wskazano pouczenie
zawarte na decyzjach o przyznaniu zasiłku musi być w wystarczającym stopniu zindywidualizowane i zrozumiałe
dla skarżącej. Musi wiec ono wskazywać, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca w sytuacji
uzyskania dodatku pielęgnacyjnego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotową decyzję organy
administracji wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych, uzasadniające wydanie decyzji stwierdzające, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia
(...) lipca 2010 r. do (...) września 2012 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Mając powyższe na
względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oparciu o przepis art. 145 ż 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Prezydenta Miasta K. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej
zawartej w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi.