Odrębność decyzji stwierdzającej nienależność pobrania świadczenia i nakazania jego zwrotu
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku
z dnia 20 marca 2014 r.
III SA/Gd 22/14
Teza
Nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo
uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.
- Legalis
- Ustawa o świadczeniach rodzinnych, Art. 30 ust. 1
Numer 953351
Skład sądu
Alina Dominiak
Felicja Kajut (przewodniczący)
Jacek Hyla (sprawozdawca)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze
skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 19 listopada 2013 r. Nr (...) w
przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i obowiązku jego zwrotu 1. uchyla
zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r. Nr (...) w
części rozstrzygającej o uznaniu skarżącego za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz
z odsetkami, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. przyznaje adwokatowi P. R.  K. od Skarbu Państwa
(Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych
dwadzieścia groszy) zawierające należny podatek od towarów i usług  tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną
udzieloną skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 paz
dziernika 2012 r., sygn. akt III SA/GD 263/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia
16 lutego 2012 r. Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r., którą
ustalono, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego
2011 r. przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr (...) został przez T. Z. nienależnie pobrany oraz
uznał go za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na podstawie ww. decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji wbrew obciążającemu je obowiązkowi nie wyjaśniły
tego, czy skarżący T. Z., który utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z umieszczeniem w areszcie
śledczym, powiadomił o tej okoliczności właściwy organ. Sąd nakazał organowi administracji w toku ponownie
prowadzonego postępowania by wyjaśnił okoliczności związane z korespondencją skarżącego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. Nr (...) Prezydent Miasta na podstawie art.
2, art. 16, art. 20 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1, art. 30 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o
świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", ustalił, że pobrane
świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. przyznany na
podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr (...) został przez T. Z. nienależnie pobrany oraz uznał T. Z. za
zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na podstawie ww. decyzji zmienionej decyzją nr (...)
w kwocie 3.672 zł. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu
wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, które wyliczone na dzień wynoszą 12 kwietnia 2013 r. wynoszą
1.468, 37 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 1 grudnia 2005 r. Nr (...) Prezydent Miasta ustalił
bezterminowo prawo T. Z. do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.
W dniu 2 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 18 lutego 2011
r. informujące o przebywaniu strony w areszcie śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy
zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Z
kolei w myśl art. 3 pkt 7 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie -
oznacza to między innymi areszt śledczy lub zakład karny.
Organ ustalił, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zapoznała się z warunkami
uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązała się niezwłocznie powiadomić o każdej zmianie mającej
wpływ na prawo do tego zasiłku. W pouczeniu zawartym we wniosku znajduje się informacja, że zasiłek
pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie przebywającej w areszcie śledczym. W decyzji przyznającej zasiłek
pielęgnacyjny zawarto również pouczenie o konieczności informowania organu o wystąpieniu zmian mających
wpływ na prawo do świadczeń, a nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi.
 Wskazano, że w marcu i w kwietniu 2009 r. organ nie odnotował wpływu korespondencji pochodzącej od T. Z..
Areszt Śledczy w W. poinformował natomiast, że T. Z. w marcu 2009 r. wysłał trzy pisma urzędowe, jednak żadne
z nich nie było adresowane do Urzędu Miasta. Z udzielonej przez areszt na zapytanie organu informacji wynika
jednocześnie, że każdy list, zarówno zwykły jak i polecony, wysyłany przez osadzonego jest zapisywany w
rejestrach. T. Z. w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. oświadczył, że nie zna przyczyny z powodu której
korespondencja nie dotarła do Urzędu Miasta, nie posiada kopii swego pisma i poinformował, że oświadczenie
zostało wysłane listem zwykłym.
W świetle powyższego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie, podważyło wiarygodność
oświadczenia T. Z. o powiadomieniu organu o pobycie w areszcie śledczym.
W myśl art. 30 ust. 1 ustawy osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich
zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.
świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do
świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba
pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Z. domagając się jej zmiany. W ocenie odwołującego się Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 paz
dziernika 2012 r., sygn. akt III SA/GD 263/12 umorzył
dług względem Urzędu Miasta, odwołujący się nie zna zaś przyczyny która spowodowała ponowne wezwanie do
zapłaty, a akta sprawy potwierdzają, że w marcu 2009 r. zawiadomił Urząd Miasta o zatrzymaniu. Nadto podniósł,
iż umorzenie należności pozwoli mu na powrót do społeczeństwa "bez zobowiązań, których nie jest w stanie
spłacić bez uszczerbku dla życia".
Decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 ż 1 pkt 1
KPA utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że fakt pobytu strony w areszcie śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. spowodował, że
zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał. T. Z. był pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia w przypadku
pobytu w areszcie śledczym i miał świadomość treści tego uczenia, skoro twierdzi, że powiadomił organ o tym
fakcie zgodnie z pouczeniem zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ
wyjaśnił, że na mocy wyroku WSA nie umorzono długu, a jedynie uchylono decyzje obu instancji w związku z
czym sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez te organy. Uwzględniając zawarte w wyroku wytyczne,
Kolegium podzieliło stanowisko, że zebrane w sprawie dowody nie tylko nie potwierdziły oświadczenia strony o
powiadomieniu organu o pobycie w areszcie, lecz zaprzeczają temu oświadczeniu, o czym świadczy informacja z
Aresztu Śledczego w W., że w marcu 2009 r. T. Z. nie wysłał żadnego pisma do Urzędu Miasta (co wynika z
rejestru obejmującego całość korespondencji osadzonych).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium
Odwoławczego wniósł T. Z. domagając się jej zmiany.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako osoba ociemniała ma problemy z czytaniem, w związku z czym nie
został prawidłowo poinformowany w Urzędzie Miasta o obowiązku zawiadomienia o pobycie w areszcie.
Jednocześnie wskazał, że pisał do Urzędu Miasta, a powodem nie dotarcia korespondencji mogło być złe
zaadresowanie przesyłki. Z tych względów skarżący wniósł o umorzenie kwoty należności wraz z odsetkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 7 marca 2014 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego doprecyzowując skargę wniósł o
uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:
a) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez wadliwe ustalenie okresu na który skarżący
nienależnie pobrał świadczenie rodzinne, uznając, że zasiłek pielęgnacyjny był nienależnie pobrany od 1 marca
2009 r. do 28 lutego 2011 r. z uwagi na fakt, iż T. Z. przebywał w tym czasie w zakładzie karnym tj. instytucji
zapewniającej całodobowe utrzymanie, w sytuacji gdy skarżący w zakładzie karnym przebywa od dnia 20
września 2009 r.
b) art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez orzeczenie w jednej decyzji o uznaniu świadczenia
za nienależnie pobrane oraz obowiązku jego zwrotu, w sytuacji gdy do zwrotu jest obowiązana osoba, która
pobrała nienależnie świadczenie, a dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej dane świadczenie za
nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrotu.
Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu
kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa skarżącego oraz przyznanie na rzecz
pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ż 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.
1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji
publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Art. 134 ż 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "PostAdmU"), stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie
będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na
uwzględnienie w części, gdyż zaskarżona decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu
pierwszej instancji częściowo zostały wydane z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły powołane w niej przepisy ustawy z dnia 28 listopada
2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej "ustawą").
 W pierwszej kolejności należy podnieść, że wydając akt stanowiący przedmiot skargi Samorządowe Kolegium
Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zawierającą w istocie dwa rozstrzygnięcia, a
mianowicie: pierwsze - o uznaniu, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca
2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr (...) został przez T. Z.
nienależnie pobrany, oraz drugie, zobowiązujące skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję
Prezydenta Miasta pod kątem prawidłowości uznania przez organy, iż pobrane przez skarżącego świadczenie
rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. jest świadczeniem nienależnie
pobranym, Sąd uznał, iż jest ona zgodna z prawem.
Jak wynika z akt sprawy, organy administracji ponownie rozstrzygając przedmiotową sprawę uwzględniły
wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 10 paz
dziernika 2012 r.,
sygn. akt III SA/GD 263/12 dotyczące wyjaśnienia faktu czy skarżący T. Z. posiada kopię pisma z marca 2009 r.,
którym poinformował organ o swoim pobycie w areszcie śledczym i dowód jego nadania.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem
"świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać
z pojęciem "świadczenie nienależne", które ma znacznie szerszy zakres. "Nienależne świadczenie" ma charakter
obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej, lub gdy taka
podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można
przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania).
Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku
prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie zaś z art. z art. 16 ust. 5
ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe
utrzymanie. Natomiast przepis art. 3 pkt 7 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa: o instytucji
zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to m.in. areszt śledczy.
W przedmiotowej sprawie z pisma Centralnego Zarządu Służby Więziennej 18 lutego 2011 r. (k-12 akt adm.), jak
i z korespondencji skarżącego wynika, że od dnia 20 lutego 2009 r. przebywał on w Areszcie Śledczym w W..
Trudno zrozumiały jest zatem zarzut zgłoszony przez pełnomocnika z urzędu, jakoby skarżący przebywał w
areszcie od września 2009 r. Brak jest jakichkolwiek przesłanek by uwzględnić w stanie faktycznym sprawy datę
podaną przez pełnomocnika.
Jak wynika z akt administracyjnych Centralny Zarząd Służby Więziennej w W. pismem z dnia 18 lutego 2011 r.
powiadomił w dniu 3 marca 2011 r. Urząd Miasta o umieszczeniu skarżącego w areszcie śledczym. Poza sporem
było, że po uzyskaniu tej informacji Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 8 marca 2011 r. o uchyleniu od dnia
pobytu skarżącego w areszcie swoich decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (zasiłek ten został przyznany
skarżącemu bezterminowo).
Nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności
powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń
rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądz
złożenie w tym zakresie
nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy.
Organ prawidłowo ustalił, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zapoznała się z
warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązała się niezwłocznie powiadomić o każdej
zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. W pouczeniu zawartym we wniosku znajduje się informacja, że
zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie przebywającej w areszcie śledczym. W decyzji przyznającej
zasiłek pielęgnacyjny zawarto również pouczenie o konieczności informowania organu o wystąpieniu zmian
mających wpływ na prawo do świadczeń. Co istotne w toku postępowania skarżący twierdził zresztą, że w marcu
2009 r. skierował do organu pismo informujące o umieszczeniu w areszcie śledczym, co potwierdza skuteczność
przyjęcia przezeń do wiadomości pouczenia o okolicznościach skutkujących utratą prawa do zasiłku i
świadomość, że wskutek umieszczenia w areszcie prawo do świadczenia utracił.
Podejmując działania w celu zweryfikowania oświadczenia skarżącego, że w marcu 2009 r. zgodnie z
pouczeniem zawartym we wniosku powiadomił organ o pobycie w areszcie śledczym organ wskazał, że w marcu i
w kwietniu 2009 r. nie odnotowano wpływu korespondencji pochodzącej od T. Z.. Areszt Śledczy w W.
poinformował natomiast, że T. Z. w marcu 2009 r. wysłał trzy pisma urzędowe, jednak żadne z nich nie było
adresowane do Urzędu Miasta. Nadto z udzielonej przez areszt na zapytanie organu informacji wynika
jednocześnie, że każdy list wysyłany przez osadzonego jest zapisywany w rejestrach, bez znaczenia, czy jest to
list zwykły lub polecony. T. Z. w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. oświadczył, że nie zna przyczyny z powodu której
korespondencja nie dotarła do Urzędu Miasta, nie posiada kopii pisma i poinformował, że oświadczenie zostało
wysłane listem zwykłym.
W świetle powyższego organy prawidłowo stwierdziły, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, by T.
Z. skutecznie powiadomił organ o pobycie w areszcie śledczym.
Spełnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
- po pierwsze zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. został wypłacony pomimo,
iż z dniem 20 lutego 2009 r. ustało do niego prawo.
- po drugie T. Z. był skutecznie pouczony o obowiązku niezwłocznego zawiadamiania organu wypłacającego
świadczenia rodzinne o zmianie jego sytuacji rodzinnej, między innymi o umieszczeniu go w instytucji
zapewniającej całodobowe utrzymanie tj. w areszcie śledczym, a informacja o zmianie sytuacji skarżącego w tym
zakresie wpłynęła do organu pierwszej instancji już po wypłacie świadczeń, tj. dopiero w dniu 3 marca 2011 r.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że kwoty wypłacone T. Z. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 marca
2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane, a skarga w tym zakresie podlegała
oddaleniu na podstawie art. 151 PostAdmU, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku.
 Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest
obowiązana do ich zwrotu. Nie można jednak, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej
decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie
pobranego świadczenia. Zgodnie z tym unormowaniem, osoba, która pobrała nienależne świadczenie
obowiązana jest do jego zwrotu. Obowiązek ten może jednak zostać na stronę nałożony dopiero po ostatecznym
stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie zostało przez nią pobrane nienależnie. Dopiero
zatem wtedy, gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta,
można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu
Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 i z dnia 22 lipca 2010 r.
sygn. akt I OSK 620/10 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych 
orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być
orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.
Ze względu na powyższe, decyzje organów obu instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu świadczenia
nienależnie pobranego, obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym.
Z uwagi na powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 ż 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 PostAdmU orzekł
jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach orzeczono w punkcie trzecim wyroku, na podstawie ż 2 ust. 3 i ż 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461).